1.

Tämä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Belgiassa siviili-ilmaliikenteen hallinnasta ja valvonnasta yksinoikeudella vastaava Skeyes ja lentoyhtiö Ryanair ja joka koskee tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroin (Hainaut’n yritystuomioistuin, Charleroin jaosto, Belgia) antamaa määräystä, jolla Skeyes määrättiin avaamaan uudelleen Belgian ilmatila Skeyesin henkilöstön toteuttaman työtaistelutoimen jälkeen.

2.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta muun muassa lennonvarmistuspalvelujen tarjoamisesta yhtenäisessä eurooppalaisessa ilmatilassa annetun asetuksen (EY) N:o 550/2004 ( 2 ) 8 artiklan tulkintaa. Se haluaa tietää, onko kyseisellä asetuksella tarkoitus jättää tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle palvelujen tarjoamisvelvoitteen laiminlyönnit, joihin asianomaisen palvelujen tarjoajan väitetään syyllistyneen, ja suljetaanko kyseisellä asetuksella pois paitsi varsinaisten kilpailusääntöjen myös joidenkin muiden unionin oikeuden sääntöjen soveltaminen, erityisesti sellaisten, joilla kielletään elinkeinovapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittaminen.

3.

Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuin saa ensimmäisen kerran mahdollisuuden tulkita asetusta N:o 550/2004, joka liittyy yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan toteuttamisen puitteista annetun asetuksen (EY) N:o 549/2004 ( 3 ) säännöksiin. Käsiteltävän asian merkitys ulottuu kuitenkin asetusta N:o 550/2004 laajemmalle, sillä siinä esitetyt kysymykset liittyvät sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan sovellettavuuteen että mahdollisuuteen vedota taloudellisiin vapauksiin, eli elinkeinovapauteen ja palvelujen tarjoamisen vapauteen, sellaista siviili-ilmaliikenteen palvelujen yksinoikeudellista tarjoajaa vastaan, joka käyttää julkisen vallan oikeuksia.

4.

Asetuksen N:o 549/2004 johdanto-osan ensimmäisessä, kolmannessa, seitsemännessä ja kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

– –

– –

5.

Kyseisen asetuksen 1 artiklan, jonka otsikkona on ”Tarkoitus ja soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan aloitteen tarkoituksena on parantaa yleisen ilmaliikenteen nykyisiä turvallisuusstandardeja ja yleistä tehokkuutta Euroopassa, optimoida kapasiteetin käyttö, joka täyttää näin kaikkien ilmatilan käyttäjien vaatimukset sekä vähentää mahdollisimman paljon myöhästymisiä. – –”

6.

Kyseisen asetuksen 2 artiklassa, jonka otsikkona on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:

”Tässä asetuksessa ja 3 artiklassa tarkoitettujen toimenpiteiden yhteydessä tarkoitetaan:

– –

– –

– –”

7.

Asetuksen N:o 550/2004 johdanto-osan 3–6, 8, 10 ja 13 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

– –

– –

8.

Asetuksen N:o 550/2004 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”[Asetuksen N:o 549/2004] 4 artiklassa tarkoitettujen kansallisten valvontaviranomaisten on varmistettava, että tämän asetuksen soveltamista ja erityisesti toiminnan turvallisuutta ja tehokkuutta niiden lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien osalta, jotka tarjoavat palveluja asianomaisen viranomaisen nimenneen tai perustaneen jäsenvaltion vastuulla olevassa ilmatilassa, valvotaan asianmukaisesti.”

9.

Asetuksen 6 artiklassa, jonka otsikkona on ”Yhteiset vaatimukset”, säädetään seuraavaa:

”Lennonvarmistuspalvelujen tarjoamista koskevat yhteiset vaatimukset laaditaan [asetuksen N:o 549/2004] 5 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen. Yhteiset vaatimukset kattavat vähintään seuraavat osa-alueet:

10.

Asetuksen N:o 550/2004 7 artiklan 7 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Kansallisten valvontaviranomaisten on seurattava yhteisten vaatimusten sekä lupiin liitettyjen ehtojen noudattamista. Tällaisen seurannan yksityiskohdat sisällytetään kertomuksiin, jotka jäsenvaltiot antavat vuosittain [asetuksen N:o 549/2004] 12 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Jos kansallinen valvontaviranomainen toteaa, että luvan haltija ei enää täytä näitä vaatimuksia tai ehtoja, sen on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet huolehtien samalla palvelujen jatkuvuudesta. Tällaisiin toimenpiteisiin voi kuulua luvan peruuttaminen.”

11.

Asetuksen N:o 550/2004 8 artiklassa, jonka otsikkona on ”Ilmaliikennepalvelujen tarjoajien nimeäminen”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että ilmaliikennepalveluja tarjotaan yksinoikeudella tietyissä ilmatilan lohkoissa niiden vastuulla olevassa ilmatilassa. Tätä varten jäsenvaltioiden on nimettävä ilmaliikennepalvelujen tarjoaja, jolla on yhteisön alueella voimassa oleva lupa.

2.   Jäsenvaltioiden on määriteltävä nimettyjen palvelun tarjoajien oikeudet ja velvollisuudet. Tällaisiin velvollisuuksiin voi sisältyä ehtoja, jotka koskevat asiaankuuluvien tietojen nopeaa toimittamista kaikkien ilma-aluksien toiminnan tunnistamiseksi jäsenvaltioiden vastuulla olevassa ilmatilassa. Jäsenvaltioiden on määriteltävä nimettyjen palvelun tarjoajien oikeudet ja velvollisuudet. Näihin velvollisuuksiin voi sisältyä ehtoja, jotka koskevat asiaankuuluvien tietojen nopeaa

3.   Jäsenvaltiot voivat harkintansa mukaan valita palvelujen tarjoajan edellyttäen, että se täyttää 6 ja 7 artiklassa tarkoitetut vaatimukset ja ehdot.

– –”

12.

Asetuksen (EY) N:o 1008/2008 ( 5 ) 2 artiklan 14 alakohdassa säädetään seuraavaa:

”Tässä asetuksessa tarkoitetaan

– –

13.

Kyseisen asetuksen 3 artiklan, jonka otsikkona on ”Liikennelupa”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Yhteisöön sijoittautuneet yritykset eivät saa kuljettaa lentoteitse matkustajia, postia ja/tai rahtia korvausta ja/tai vuokraa vastaan, ellei niille ole myönnetty asianmukaista liikennelupaa.

Tämän luvun vaatimukset täyttävällä yrityksellä on oikeus saada liikennelupa.”

14.

Kyseisen asetuksen 15 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Yhteisön lentoliikenteen harjoittajilla on oltava oikeus harjoittaa yhteisön sisäistä lentoliikennettä.”

15.

Saman asetuksen 19 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Liikenneoikeuksien käyttämisessä noudatetaan julkaistuja kansallisia, alueellisia ja paikallisia sekä yhteisön sääntöjä, jotka koskevat turvallisuutta, turvatoimia, ympäristönsuojelua sekä ilma-alusten lähtö- ja saapumisaikojen jakamista.”

16.

Tiettyjen julkisten yritysten uudistamisesta 21.3.1991 annetun lain (loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques), sellaisena kuin se on muutettuna 16.12.2015 annetulla lailla (jäljempänä julkisista yrityksistä annettu laki), 1 §:n 1 ja 4 momentissa säädetään seuraavaa:

”1.   Yleisen edun mukainen yhteisö, jolla on oltava itsenäinen hallinnollinen asema tietyllä teollisuuden tai kaupan alalla, voi sen jälkeen, kun sen perussääntö on lailla mukautettu vastaamaan tämän luvun säännöksiä, saada tällaisen itsenäisen aseman valtion kanssa tässä laissa säädetyin edellytyksin tehtävällä hallinnointisopimuksella.

– –

4.   Itsenäisiksi julkisiksi yrityksiksi katsotaan seuraavat yhteisöt:

– –

4° Skeyes”.

17.

Julkisista yrityksistä annetun lain 170 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Skeyesin tarkoituksena on

1° varmistaa lentoliikenteen turvallisuus ilmatilassa, joka on Belgian valtion vastuulla 7.12.1944 tehdyn kansainvälisen siviili-ilmailun yleissopimuksen, ( 6 ) joka on hyväksytty 30.4.1947 annetulla lailla, ja erityisesti sen liitteen 2 tai minkä tahansa muun kansainvälisen sopimuksen nojalla

2° huolehtia Bruxelles-Nationalin lentoasemalla ilma-alusten liikkeiden valvonnasta lähestymis-, laskeutumis- ja lentoonlähtövaiheessa sekä kiitoteillä ja rullausteillä samoin kuin ilma-alusten ohjauksesta asematasolla sekä jatkaa lentoliikenteen turvallisuuden varmistamista alueellisilla yleisillä lentoasemilla ja lentopaikoilla alueiden kanssa 30.11.1989 tehdyn yhteistyösopimuksen mukaisesti

3° tarjota ilmailualan ja lentoasemien poliisi- ja tarkastusyksiköille tietoja ilma-aluksista, niiden ohjauksesta, liikkeistä ja havaittavista vaikutuksista

4° tarjota säätietoja lennonvarmistusta varten sekä tietoliikenne- tai muita palveluja, jotka liittyvät 1 tai 2 kohdassa tarkoitettuihin toimintoihin.”

18.

Julkisista yrityksistä annetun lain 171 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Edellä 170 §:n 1–3 momentissa tarkoitetut toiminnat ovat julkisen palvelun tehtäviä.”

19.

Belgian kuningaskunta on nimennyt belgialaisen itsenäisen julkisen yrityksen Skeyesin Belgian siviili-ilmaliikennepalvelun yksinomaiseksi tarjoajaksi asetuksen N:o 550/2004 8 artiklan mukaisesti. Belgian ilmatilan valvojana sen tehtävänä on varmistaa lennonvarmistuspalvelujen tarjoaminen kyseisellä alueella.

20.

Tässä yrityksessä on aiemmin ollut työriitoja. Skeyes joutui erityisesti useiden lennonjohtajien työtaistelutoimien seurauksena sulkemaan Belgian ilmatilan useaan otteeseen helmikuun ja toukokuun 2019 välisenä aikana, koska sillä ei ollut riittävästi henkilöstöä käytettävissä. Tässä tilanteessa Skeyes toteutti niin sanottuja zero rate ‑toimenpiteitä eli lentorajoituksia, jotka merkitsivät sitä, ettei yksikään lentokone voinut nousta tai laskeutua sen alueella tai kulkea sen alueen kautta.

21.

Kun Belgian ilmatila oli suljettu 16.5.2019 usean lennonjohtajan poissaolon takia, lentoyhtiö Ryanair, joka liikennöi Belgiassa Charleroin (Belgia) ja Brysselin (Belgia) lentoasemilta, haki ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroissa kiireellistä väliaikaista määräystä Skeyesin määräämiseksi varmistamaan lentoliikenteen normaalin toiminnan.

22.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin hyväksyi Ryanairin pyynnön samana päivänä antamallaan määräyksellä, jolla Skeyesille määrättiin 250000 euron suuruinen uhkasakko jokaiselta tunnilta, jonka ilmatila pysyi suljettuna. Tämän määräyksen vaikutukset rajattiin koskemaan ajanjaksoa 16.–24.5.2019. Koska Ryanair sai kyseisen määräyksen 16.5.2019 kello 15.38, jolloin lentoliikenne oli jo avattu uudelleen, ja koska uusia häiriöitä ei esiintynyt 24.5.2019 mennessä, kyseisen määräyksen oikeusvaikutukset lakkasivat ilman, että uhkasakkoja olisi pantu täytäntöön.

23.

Skeyes teki tästä määräyksestä kolmannen osapuolen, jolla on asiassa intressi, ylimääräisen muutoksenhaun ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle ja väitti, että tämä ei ollut toimivaltainen tutkimaan Ryanairin hakemusta. Tässä yhteydessä Skeyes vetosi ensisijaisesti siihen, että kyseisellä tuomioistuimella ei ollut toimivaltaa tutkia hakemusta, joka koski sen tehtävää Belgian ilmatilan valvojana. Ryanairilla ei nimittäin ollut subjektiivista oikeutta tehdä tällaista hakemusta, sillä Skeyesilla oli yksin toimivalta säännellä Belgian ilmatilaa. Toissijaisesti se väittää, ettei se voinut julkisoikeudellisena yhteisönä olla yritystuomioistuimen toimivallan alainen.

24.

Ennakkoratkaisupyynnössä todetaan, että Belgian lain mukaan hallintopäätökset eivät lähtökohtaisesti kuulu yleisten tuomioistuinten toimivaltaan. Niitä koskeva toimivalta kuuluu Conseil d’État’lle (ylin hallintotuomioistuin, Belgia), joka ratkaisee kanteet, joissa vaaditaan hallintoviranomaisten yksipuolisten toimien kumoamista joko olennaisten menettelymääräysten tai sellaisten menettelymääräysten rikkomisen vuoksi, joiden noudattamatta jättäminen aiheuttaa toimen pätemättömyyden, taikka lainvastaisuuden tai harkintavallan väärinkäytön vuoksi. Yleiset tuomioistuimet ovat kuitenkin toimivaltaisia estämään tai korjaamaan kaikki subjektiiviseen oikeuteen kohdistuvat oikeudenvastaiset loukkaukset, joihin hallintoviranomainen syyllistyy harkintavaltaansa käyttäessään. Se, että tällaisella viranomaisella on harkintavaltaa, ei siis ole esteenä yleisten tuomioistuinten toimivallalle, kunhan kanteen tarkoituksena on subjektiivisten oikeuksien palauttaminen.

25.

Koska tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi, ei ole varma asetuksella N:o 550/2004 ilmaliikennepalvelujen tarjoajille myönnetyn harkintavallan mahdollisista rajoista, se on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

26.

Skeyes, Ryanair, Belgian, Espanjan ja Puolan hallitukset sekä Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Espanjan hallitusta lukuun ottamatta nämä osapuolet esittivät lisäksi suullisia huomautuksia 20.10.2021 pidetyssä istunnossa.

27.

Belgian hallitus väittää ensisijaisesti, että ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle esittämät kaksi ennakkoratkaisukysymystä on jätettävä tutkimatta. Ensimmäisestä ennakkoratkaisukysymyksestä tämä hallitus väittää ensinnäkin, että kyseinen tuomioistuin on vain toistanut Skeyesin lausuman yksilöimättä asiaa koskevia kansallisia säännöksiä. Toiseksi ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys tulisi jättää tutkimatta myös siksi, että kyseinen tuomioistuin ei ole tuonut esiin, miten tähän kysymykseen annettava vastaus mahdollistaisi sen, että se ratkaisee käsiteltävänään olevan asian. Toisesta ennakkoratkaisukysymyksestä Belgian hallitus väittää yhtäältä, että se on muotoiltu liian yleisellä tasolla eikä siitä voi siksi esittää kirjallisia huomautuksia, ja toisaalta, että kyseinen kysymys ei täytä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklassa esitettyjä edellytyksiä.

28.

Nämä väitteet on mielestäni hylättävä. Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Tästä seuraa, että kansallisten tuomioistuinten esittämillä kysymyksillä oletetaan olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta ja että unionin tuomioistuin voi kieltäytyä ratkaisemasta nämä kysymykset ainoastaan silloin, kun ilmenee, että pyydetyllä tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen mainittuihin kysymyksiin. ( 7 )

29.

Käsiteltävässä asiassa näin ei kuitenkaan selvästikään ole, sillä ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen tiedustelema unionin säännöstön ja erityisesti asetuksen N:o 550/2004 säännösten tulkinta liittyy suoraan pääasian kohteeseen, pääasiassa kyseessä oleva ongelma ei ole hypoteettinen vaan tosiasiallinen ja unionin tuomioistuimella on tiedossaan ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotka ovat tarpeen hyödyllisen vastauksen antamiseksi sille esitettyihin kysymyksiin.

30.

Näin ollen katson, että ennakkoratkaisukysymykset voidaan ottaa tutkittaviksi.

31.

Ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee pohjimmiltaan, onko asetusta N:o 550/2004 ja erityisesti sen 8 artiklaa tulkittava siten, että lentoliikenteen harjoittaja voi nostaa kansallisessa tuomioistuimessa kanteen lennonvarmistuspalvelujen ( 8 ) tarjoajaa vastaan saattaakseen tälle kuuluvan palvelujen tarjoamisvelvoitteen väitetyt laiminlyönnit tuomioistuinvalvonnan alaisiksi.

32.

Aluksi totean, että asetus N:o 550/2004 liittyy yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan toteuttamisen puitteista annetun asetuksen N:o 549/2004 säännöksiin. ( 9 ) Katson siis, ettei tarkastelua ole syytä rajoittaa asetukseen N:o 550/2004 vaan siinä on otettava huomioon myös sekä asetus N:o 549/2004 että asetus N:o 1008/2008, jossa vahvistetaan lentoliikenteen harjoittamisen yhteiset säännöt Euroopan unionissa.

33.

Jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voitaisiin antaa hyödyllinen vastaus, on tutkittava ensimmäiseksi, annetaanko edellä mainituissa asetuksissa lentoliikenteen harjoittajille oikeuksia – osapuolilla on tästä eriävät näkemykset – (1), ja toiseksi, tarkoittaako tällaisten oikeuksien mahdollinen olemassaolo, että lentoliikenteen harjoittajat voivat nostaa kanteen Skeyesin tekemän ilmatilan sulkemispäätöksen kaltaisesta päätöksestä (2).

34.

On syytä muistuttaa, että unionin alueella toimivat lentoliikenteen harjoittajat tarvitsevat jäsenvaltioiden asetuksen (EY) N:o 1008/2008 nojalla myöntämät luvat.

35.

Erityisesti kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että saman asetuksen II luvun vaatimukset täyttävällä yrityksellä on oikeus saada liikennelupa, joka on edellytys lentoliikenteen alalla harjoitettavalle toiminnalle.

36.

Asetuksen (EY) N:o 1008/2008 15 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan lentoliikennepalvelujen tarjoamisen vapaus siten, että kyseisessä säännöksessä säädetään, että lentoliikenteen harjoittajalla, jolla on voimassa oleva liikennelupa, on oltava oikeus harjoittaa yhteisön sisäistä lentoliikennettä.

37.

Näin ollen sekä toimijan, joka täyttää asetuksessa N:o 1008/2008 säädetyt edellytykset, oikeus saada liikennelupa että oikeus harjoittaa luvan piiriin kuuluvaa toimintaa luvan saamisen jälkeen ovat unionin oikeudessa taattuja oikeuksia.

38.

Huomautan myös, että unionin johdetussa oikeudessa säädettyjen oikeuksien ohella lentoliikenteen harjoittajilla on unionin primaarioikeudessa vahvistetut oikeudet ja vapaudet, erityisesti perusoikeuskirjan 16 artiklan ja SEUT 56 artiklan mukaiset palvelujen tarjoamisen vapaus ja elinkeinovapaus.

39.

Jäsenvaltiot nimeävät lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat unionin oikeuden mukaisesti. Näille palvelujen tarjoajille annetut toimivaltuudet, joita ne käyttävät julkisen vallan oikeuden haltijana, perustuvat siis säännöksiin, joilla jäsenvaltiot ovat panneet täytäntöön asetuksen N:o 550/2004 8 artiklan.

40.

Näin ollen lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien on täytettävä tietyt niille uskottuihin tehtäviin liittyvät velvoitteet, joihin kuuluu velvollisuus varmistaa lennonjohtopalvelujen jatkuvuus. Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että lennonjohtopalvelujen jatkuvuus kuuluu unionin oikeuden tavoitteisiin asetuksen N:o 550/2004 1 artiklan, luettuna yhdessä tämän asetuksen 7 artiklan 7 kohdan kanssa, nojalla. ( 10 )

41.

Tarkemmin ottaen yksi yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan tärkeimmistä tavoitteista on lennonvarmistuspalvelujen turvallinen ja tehokas tarjoaminen ”siten, että voidaan täyttää kaikkien ilmatilan käyttäjien vaatimukset”. ( 11 ) Tuon tässä yhteydessä esiin, että asetuksen N:o 549/2004 2 artiklan 8 alakohdan mukaan ”ilmatilan käyttäjillä” tarkoitetaan ”ilma-aluksia, joita käytetään yleisessä ilmaliikenteessä”.

42.

On siis syytä panna merkille, että lentoliikenteen harjoittaja voi käyttää sille unionin primaarioikeuden ja johdetun oikeuden nojalla kuuluvia oikeuksia ja vapauksia vain, jos lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat täyttävät niille kuuluvat tehtävät, joiden kärkeen kuuluu lennonvarmistuspalvelujen jatkuva tarjoaminen.

43.

Lennonvarmistuspalvelujen jatkuvuuden tavoite on kuitenkin tässä tapauksessa läheisesti kytköksissä lentoturvallisuuden tavoitteeseen. Vaikka lentoliikenteen harjoittajilla on konkreettisia oikeuksia, turvallisuuteen liittyvät unionin oikeuden säännöt menevät niiden edelle. Tämä vahvistetaan lisäksi asetuksen N:o 1008/2008 säännöksissä, sillä asetuksen 15 artiklassa säädetty vapaus tarjota lentoliikennepalveluja unionissa on sidottu kyseisen asetuksen 19 artiklan 1 kohtaan, jonka mukaan kyseisen vapauden käyttämisessä noudatetaan turvallisuutta koskevia unionin sääntöjä. Lentoturvallisuuden tavoite on myös asetusten N:o 549/2004 ( 12 ) ja N:o 550/2004 ( 13 ) ytimessä.

44.

Tästä seuraa, että lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien velvollisuus tarjota kyseisiä palveluja ei ole ehdoton, vaan nimetyn palveluntarjoajan toiminta voidaan keskeyttää mutta ainoastaan objektiivisista syistä, joista lentoturvallisuus on yksi tärkeimmistä. Kun palveluntarjoaja joutuu tällaisessa tapauksessa esimerkiksi toteuttamaan lentorajoituksia ja tosiasiallisesti sulkemaan ilmatilan lentoliikenteen harjoittajilta, voidaan katsoa, että se ei voi enää harjoittaa toimilupansa mukaista toimintaa.

45.

On kuitenkin korostettava, että lentoturvallisuuden käsite voidaan määritellä käsitteellisesti vain viittaamalla objektiivisiin tekijöihin eli tapahtumiin, joihin kyseinen palveluntarjoaja ei voi vaikuttaa (kuten epäsuotuisat sääolosuhteet, tulivuorenpurkaus, terroriteko tai sota) tai jotka liittyvät itse lentoturvallisuustavoitteen saavuttamiseen (esimerkiksi lennonjohtojärjestelmien mukauttaminen tai uusien lennonjohtotornien tai muiden lentoturvallisuutta parantavien välineiden rakentaminen). Tästä seuraa, että lennonvarmistuspalvelujen tarjoaja ei lähtökohtaisesti voi perustella lentorajoituksen toteuttamista lentoturvallisuudella, jos ilmatilan sulkeminen on johtunut yksinomaan kyseisen palveluntarjoajan syyksi luettavista ”sisäisistä” syistä, kuten lennonjohtajien vajeeseen johtaneista organisatorisista syistä. Joka tapauksessa, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 77 kohdassa selitetään, lennonvarmistuspalvelujen tarjoajan päätökseen ilmatilan sulkemisesta on voitava kohdistaa tuomioistuinvalvontaa myös silloin, kun palveluntarjoaja vetoaa lentoturvallisuuteen liittyviin syihin.

46.

Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäisessä osassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee pohjimmiltaan, onko asetuksen N:o 550/2004 8 artiklaa tulkittava siten, että siinä annetaan jäsenvaltioille lupa jättää tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle lennonvarmistuspalvelujen tarjoamisvelvoitteen laiminlyönnit, joihin nimettyjen palveluntarjoajien väitetään syyllistyneen.

47.

Muistutan, että kuten kyseisen artiklan otsikosta ilmenee, se koskee jäsenvaltioiden tekemää lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien nimeämistä ja sen 2 kohdassa täsmennetään, että jäsenvaltioiden on määriteltävä nimettyjen palveluntarjoajien oikeudet ja velvollisuudet. Muistutan myös, että kyseinen artikla toimii oikeudellisena perustana sille, että Belgian kuningaskunta on nimennyt Skeyesin Belgian siviili-ilmaliikennepalvelujen yksinomaiseksi tarjoajaksi.

48.

Tässä yhteydessä on syytä täsmentää, että kansallisen tuomioistuimen esittämä kysymys ei koske arviointia Skeyesin nimeämisestä lennonvarmistuspalvelujen tarjoajaksi eikä sitä, miten Belgian kuningaskunta valvoo Skeyesin tapaa hoitaa tehtäväänsä. Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys koskee nimittäin ainoastaan mahdollisuutta jättää tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle palvelujen tarjoamisvelvoitteen laiminlyönnit, joihin lennonvarmistuspalvelujen tarjoajan väitetään syyllistyneen.

49.

Asetuksen N:o 550/2004 8 artiklaan ei kuitenkaan sisälly mitään säännöstä, jossa annettaisiin jäsenvaltioille lupa jättää lennonvarmistuspalvelujen tarjoajan ja ilmatilan käyttäjien väliset riita-asiat kansallisten tuomioistuinten harjoittaman valvonnan ulkopuolelle tai jossa ne velvoitettaisiin siihen. Kyseinen artikla ei tosiaan liity jäsenvaltioiden tuomioistuinten harjoittamaan lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien valvontaan eikä siinä näin ollen anneta lennonvarmistuspalvelujen tarjoajille mitään ”lainkäytöllistä koskemattomuutta”.

50.

Katson näin ollen edellä esitetyn perusteella, että asetuksen N:o 550/2004 8 artiklaa on tulkittava siten, että siinä ei anneta jäsenvaltioille lupaa jättää kansallisten tuomioistuinten harjoittaman valvonnan ulkopuolelle lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien väitettyjä palvelujen tarjoamisvelvoitteen laiminlyöntejä. Totean myös, että koska ”lainkäytöllinen koskemattomuus” on poikkeus tuomioistuinvalvonnan periaatteesta, siihen olisi mahdollista vedota vain, jos siitä olisi nimenomaisesti säädetty, eikä näin ole nyt käsiteltävässä asiassa.

51.

Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen toisessa osassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee yleisemmin, onko asetusta N:o 550/2004 tulkittava siten, että lentoliikenteen harjoittajilla on oltava oikeus riitauttaa nimetylle palveluntarjoajalle kuuluvan lennonvarmistuspalvelujen tarjoamisvelvoitteen väitetyt laiminlyönnit.

52.

Sekä Ryanair että Espanjan ja Puolan hallitukset väittävät, että tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi. Vastaaja, Belgian hallitus ja komissio ovat sen sijaan päinvastaista mieltä.

53.

Ryanair katsoo, että vaikka asetus N:o 550/2004 ei sisällä mitään säännöstä lennonvarmistuspalvelujen tarjoajiin kohdistuvasta jäsenvaltioiden tuomioistuinten valvonnasta, tämän vaikenemisen ei voida tulkita tarkoittavan palveluntarjoajille lainkäytöllistä koskemattomuutta, sillä unionin oikeuden vaatimukset koskevat niitä edelleen. SEU 19 artiklan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan sekä tehokkaan oikeussuojan periaatetta koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ( 14 ) mukaan käsiteltävässä asiassa Belgian kuningaskunnan on annettava lentoliikenteen harjoittajille mahdollisuus oikeussuojakeinoihin kyseisiä palveluntarjoajia vastaan, jos nämä laiminlyövät unionin oikeuden mukaisia velvoitteitaan.

54.

Puolan hallitus väittää, että asetuksen N:o 550/2004 8 artiklaa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, on tulkittava siten, että siinä taataan lentoliikenteen harjoittajille oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin siten, että ne voivat vaatia lennonvarmistuspalvelujen tarjoajaa lopettamaan häiriöt, jotka johtuvat yksin tämän syyksi luettavista syistä.

55.

Espanjan hallitus puolestaan katsoo, että jos laiminlyönnit, joihin lennonvarmistuspalvelujen tarjoajan väitetään syyllistyneen sen suorittaman tehtävän yhteydessä, jätettäisiin tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle, olisi sen, että Ryanairin kaltaisen ilmatilan käyttäjän oikeutta harjoittaa toimintaa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella rajoitetaan sen etuja loukkaavalla hallintopäätöksellä, katsottava loukkaavan Ryanairin oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan.

56.

Komissio sitä vastoin katsoo ensinnäkin, että missään asetuksen N:o 550/2004 säännöksessä ei anneta lentoliikenteen harjoittajille suoria oikeuksia lennonvarmistuspalvelujen tarjoajiin nähden. Tällaisten säännösten puuttuminen on perusteltavissa sillä, että kyseisellä asetuksella tavoitellaan ensisijaisesti lentoturvallisuutta, mikä ei sovi yhteen näiden palveluntarjoajien tekemien päätösten mahdollisen tuomioistuinvalvonnan kanssa. Toiseksi se väittää, että jos nimetyt palveluntarjoajat ovat laiminlyöneet tehtäviään, on kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten, jotka valvovat kyseisten palveluntarjoajien tehtävien hoitamista, toteutettava tarvittavat toimenpiteet näiden laiminlyöntien korjaamiseksi.

57.

Skeyes ja Belgian hallitus hyväksyvät komission arvioinnin mutta katsovat, että ilmatilan käyttäjät voivat vedota perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaiseen tehokasta oikeussuojaa koskevaan oikeuteen vain silloin, kun unionin oikeudessa taattua oikeutta tai vapautta on loukattu. Niiden mukaan asetuksissa N:o 549/2004 ja N:o 550/2004 ei kuitenkaan anneta Ryanairille mitään subjektiivista oikeutta. Tarkemmin sanottuna kyseisissä asetuksissa ei säädetä lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien velvollisuudesta tarjota palveluja eikä ilmatilan käyttäjien oikeudesta saada palveluja.

58.

Tässä yhteydessä Skeyes ja Belgian hallitus katsovat, että kyseisen toimivallan harkinnanvaraisuus vaikuttaa siihen, millaisia toimenpiteitä tuomioistuin voi vallanjaon periaatteen mukaisesti toteuttaa lennonvarmistuspalvelujen tarjoajaa vastaan. Näiden kahden osapuolen mukaan kyseinen periaate voisi olla esteenä sille, että kansallinen tuomioistuin toteuttaa palveluntarjoajan harkintavaltaan kuuluvia toimenpiteitä tämän sijasta. ( 15 ) Lisäksi Skeyes ja Belgian hallitus katsovat, että vaikka Ryanairilla ei ole käsiteltävässä asiassa unionin oikeudessa taattuja oikeuksia, Belgian lainsäädännössä on käytännössä useita keinoja, joilla voidaan varmistaa Skeyesin toimien tuomioistuinvalvonta. ( 16 )

59.

Katson, että asetusta 550/2004 on tulkittava siten, että lentoliikenteen harjoittajilla on oltava oikeus hakea muutosta Skeyesin tekemän päätöksen kaltaiseen päätökseen, jotta ne voivat riitauttaa kyseiselle palveluntarjoajalle kuuluvan lennonvarmistuspalvelujen tarjoamisvelvoitteen väitetyn laiminlyönnin.

60.

Ensinnäkin on muistutettava, että perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa todetaan, että jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot. Tätä oikeutta vastaa SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa jäsenvaltioille asetettu velvollisuus säätää tarvittavista oikeussuojakeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla.

61.

Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tehokasta oikeussuojaa koskeva periaate on jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuva unionin oikeuden yleinen periaate, ja se on vahvistettu Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen 6 ja 13 artiklassa. ( 17 ) Jäsenvaltioiden tuomioistuinten on tältä osin SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti varmistettava yksityisillä unionin oikeuden perusteella olevien oikeuksien oikeussuoja. ( 18 )

62.

Niistä oikeussuojakeinoista, joista jäsenvaltioiden on säädettävä, on todettava, että vaikka EUT-sopimuksessa on otettu käyttöön tiettyjä suoria kanteita, joita luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt voivat tarvittaessa nostaa unionin tuomioistuimissa, EUT-sopimuksen ja SEU 19 artiklan tarkoituksena ei kuitenkaan ole ollut perustaa kansallisissa tuomioistuimissa unionin oikeussääntöjen noudattamisen varmistamiseksi muita oikeussuojakeinoja kuin ne, jotka on otettu käyttöön kansallisessa oikeudessa. ( 19 )

63.

Kun unioni ei ole antanut asiaa koskevia säännöksiä, kunkin jäsenvaltion asiana siis on sisäisessä oikeusjärjestyksessään määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä unionin oikeuden perusteella olevat oikeudet. ( 20 ) Asia olisi toisin ainoastaan, jos kyseisen kansallisen oikeusjärjestyksen rakenteesta ilmenisi, ettei ole olemassa mitään sellaista oikeussuojakeinoa, jolla voidaan vaikka liitännäisesti varmistaa yksityisillä unionin oikeuden perusteella olevien oikeuksien kunnioittaminen, tai jos yksityisten ainoa keino saada asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi olisi se, että yksityisten olisi ensin rikottava lakia. ( 21 )

64.

Tältä osin menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä unionin oikeuden perusteella olevat oikeudet, eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate). ( 22 )

65.

Turvaamistoimien osalta on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvaa oikeudenkäyntiasiaa käsittelevän kansallisen tuomioistuimen on voitava määrätä turvaamistoimista tuomioistuimen sellaisen myöhemmän tuomioistuinratkaisun täyden tehokkuuden turvaamiseksi, joka koskee unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien olemassaoloa. ( 23 )

66.

Aivan aluksi on täsmennettävä, että toisin kuin tuomioon Unibet johtaneessa asiassa, ( 24 ) johon muun muassa Ryanair on vedonnut kirjallisissa huomautuksissaan, käsiteltävässä asiassa ei ole kyse sellaisen uuden (itsenäisen) oikeussuojakeinon ”luomisesta”, josta ei olisi säädetty kansallisessa lainsäädännössä, vaan siitä, voiko Ryanair hakea kiireellistä turvaamistoimea kansallisessa lainsäädännössä jo olemassa olevan oikeussuojakeinon perusteella.

67.

Kuten totesin jo tämän ratkaisuehdotuksen 24 kohdassa, pääasiassa on kyse Belgian hallinto- ja siviilituomioistuimien välisestä toimivallanjaosta silloin, kun yksityinen nostaa kanteen hallintoviranomaista tai sellaista julkista yritystä vastaan, jolle Belgian valtio on antanut julkisen vallan oikeuksia, ja asia koskee kyseisen yksityisen ”subjektiivisia oikeuksia”.

68.

Tässä yhteydessä on täsmennettävä, että ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että vaikka Ryanairilla oli mahdollisuus nostaa kanne kansallisessa tuomioistuimessa, sekä tämän kanteen luonne (eli se, onko kyse vain hallintotuomioistuimessa nostetusta sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevasta kanteesta vai sisältyykö siihen myös kiireellistä turvaamistoimea koskeva hakemus) että ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen toimivalta käsitellä tämä kanne ovat kyseenalaisia, kun otetaan huomioon epäselvyys Ryanairin asiavaltuudesta nostaa kanne.

69.

Kuten mainitsin tämän ratkaisuehdotuksen 63 kohdassa, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on kuitenkin kunkin jäsenvaltion asia määrittää sisäisessä oikeusjärjestyksessään toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä unionin oikeuden perusteella olevat oikeudet. Näin ollen Belgian tuomioistuinten välinen toimivallanjako tällaisten hakemusten käsittelemisessä ei kuulu unionin oikeuden piiriin. Se, olisiko Belgian oikeuden ja sovellettavien menettelysääntöjen nojalla jokin toinen tuomioistuin voinut olla toimivaltainen käsittelemään Skeyesin hakemuksen tehokkaasti – toisin sanoen kiireellistä turvaamistoimea koskevan hakemuksen perusteella –, kuuluu tosiaan määritellä sisäisessä oikeusjärjestyksessä. ( 25 )

70.

Toiseksi panen merkille, että Skeyesin ja Belgian hallituksen väite perustuu siihen oletukseen, että jos pääasiassa käytetyn kaltaisen oikeussuojakeinon käyttäminen hyväksyttäisiin, samalla myönnettäisiin, että lainkäyttäjä voisi korvata hallinnon ja käyttää itse kyseessä olevaa harkintavaltaa.

71.

Tällainen väite ei mielestäni voi menestyä.

72.

Käsiteltävässä asiassa ei tosiaan ole kyse siitä, että lainkäyttäjä kyseenalaistaisi lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien harkintavallan tai korvaisi hallinnon käyttämällä itse kyseistä harkintavaltaa, vaan siitä, että kansallinen tuomioistuin ”valvoo” (tiettyä) hallinnon tekemää päätöstä, joka saattaa olla haitallinen lentoliikenteen harjoittajille ja käyttäjille. Kuten jäljempänä selitän, katson näin ollen, että kansallisen tuomioistuimen on voitava tehdä tällainen arviointi, koska muutoin Ryanairin kaltaiset lentoliikenteen harjoittajat jäisivät ilman perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitettua tehokasta oikeussuojakeinoa.

73.

Lisäksi, kuten olen korostanut tämän ratkaisuehdotuksen 39 ja 40 kohdassa, katson, että asetuksilla N:o 550/2004 ja N:o 549/2004 pyritään nimenomaan vastaamaan ilmatilan käyttäjien tarpeisiin. Jos lennonvarmistuspalvelujen tarjoajan väitetyt laiminlyönnit tehtäviensä hoitamisessa jätettäisiin tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle, vaarannettaisiin siis kyseisten asetusten varsinainen tarkoitus.

74.

Kolmanneksi komission esittämästä turvallisuuteen liittyvästä väitteestä on muistutettava, että lennonvarmistuspalvelujen tarjoamisvelvoite ei ole ehdoton, vaan nimetyn palveluntarjoajan toiminta voidaan keskeyttää objektiivisista syistä, joista turvallisuus on yksi tärkeimmistä. ( 26 ) Kuten Puolan hallitus on perustellusti korostanut, tämä ei kuitenkaan voi johtaa siihen, että lentoliikenteen harjoittajilta suljetaan järjestelmällisesti pois mahdollisuus vaatia kyseisen palveluntarjoajan päätösten tuomioistuinvalvontaa kaikissa olosuhteissa.

75.

Lisäksi se, että lennonvarmistuspalvelujen tarjoaja voisi rajoittaa lentoliikennettä harkintansa mukaan turvallisuussyistä ilman, että nämä perusteet voisivat olla tuomioistuinvalvonnan kohteena, olisi jo lähtökohtaisesti yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan tavoitteiden vastaista ja rajoittaisi sekä lentoliikenteen harjoittajien että unionin kansalaisten perusoikeuksia ja ‑vapauksia. Näin ollen katson, että vaikka lentoturvallisuuden tavoite on ensisijaisen tärkeä yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan toiminnan kannalta, se ei ole irrallinen käsite, vaan sitä on tulkittava paitsi yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan muiden perustavoitteiden myös yleisemmin muiden perusvapauksien (kuten palvelujen tarjoamisen vapaus, tavaroiden vapaa liikkuvuus ja henkilöiden vapaa liikkuvuus Schengen-alueella) valossa. Mikä olisikaan yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan merkitys, jos jokainen jäsenvaltio voisi sulkea ilmatilansa oman harkintansa mukaan?

76.

En myöskään ymmärrä, miten siitä, että mahdollistettaisiin tuomioistuinvalvonta – vaikka kiireellisen turvaamistoimen perusteella –, voisi olla haittaa tai jopa vaaraa lentoturvallisuudelle. Tässä yhteydessä katson, että kysymys siitä, voiko lennonvarmistuspalvelujen tarjoaja vedota lentoturvallisuuteen liittyviin perusteluihin sulkeakseen ilmatilan, ei ole tuomioistuimen toimivaltaan eikä kanteen tutkittavaksi ottamiseen liittyvä kysymys. Kyseessä on pikemminkin asiakysymys, joka on saatettava tuomioistuimen tutkittavaksi, jotta voidaan arvioida, ovatko kyseisen palveluntarjoajan esittämät turvallisuuteen liittyvät syyt oikeuttaneet ilmatilan sulkemisen.

77.

Tällainen tulkinta on käsiteltävässä tapauksessa siksikin perusteltu, että ennakkoratkaisupyynnön perusteluista käy selvästi ilmi, että lentorajoitus toteutettiin lennonjohtajien vajeen vuoksi. Käsiteltävässä asiassa asianomainen turvallisuustoimenpide johtui yksinomaan Skeyesin syyksi luettavista organisatorisista syistä eikä ulkoisista tapahtumista, joiden taustalla olisi voinut olla kyseisen palveluntarjoajan toiminnasta (tai sen puutteesta) riippumattomia tekijöitä, kuten epäsuotuisat sääolosuhteet, tulivuorenpurkaus tai terroriteko. ( 27 ) Näin ollen katson, että vaikka lennonvarmistuspalvelujen keskeytyminen voidaan hyväksyä silloin, kun se johtuu ylivoimaisen esteen luonteisesta lakosta, sama ei päde silloin, kun tällaiset työtaistelutoimet eivät ole yksittäisiä tapahtumia, vaan ne näyttävät toistuneen tietyn ajanjakson aikana ilman, että kyseisen palveluntarjoajan on täytynyt toteuttaa tarvittavia toimenpiteitä lennonvarmistuspalvelujen jatkuvuuden varmistamiseksi. Kaikissa näissä tapauksissa lopullinen arviointi kuuluu kuitenkin kansalliselle tuomioistuimelle.

78.

Näin ollen komission kannan hyväksyminen merkitsisi sitä, että lennonvarmistuspalvelujen tarjoaja suojattaisiin täysin useimmilta tuomioistuinmenettelyiltä, jopa tapauksissa, joissa – riippumatta käsiteltävän tapauksen tosiseikoista – kyseinen tarjoaja vetoaisi perusteettomasti (jopa väärinkäyttötarkoituksessa) lentoturvallisuuteen jättääkseen täyttämättä velvollisuutensa tarjota lennonvarmistuspalveluja.

79.

Edellä esitetyn perusteella katson, että se, että palveluntarjoaja voisi päättää sulkea ilmatilansa harkinnanvaraisesti turvallisuussyistä ilman, että tähän päätökseen voitaisiin kohdistaa tuomioistuinvalvontaa, saattaisi vaarantaa unionin oikeudessa lentoliikenteen harjoittajille ja käyttäjille myönnetyt oikeudet ja vapaudet. Lisäksi se, että tällainen hallintopäätös tehdään harkintavaltaa käyttäen, ei lähtökohtaisesti saa olla esteenä kyseisen päätöksen tuomioistuinvalvonnalle.

80.

Neljänneksi ja viimeiseksi olen sitä mieltä, että komission ehdottama ratkaisu, jonka mukaan vain lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien kansallisella valvontaviranomaisella olisi toimivalta puuttua asiaan, jos nimetyt palveluntarjoajat laiminlöisivät tehtäviensä suorittamisen, ei voi menestyä.

81.

Huomautan aluksi, että valvonta, johon komissio viittaa, on hallinnollista valvontaa eikä tuomioistuinvalvontaa. Lennonvarmistuspalvelujen tarjoajan toiminnan hallinnollisen valvontamekanismin olemassaolo ei kuitenkaan voi korvata tuomioistuinvalvontaa eikä evätä lentoliikenteen harjoittajalta perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitettua tehokasta oikeussuojakeinoa.

82.

Toisin kuin tuomioistuinvalvonnan, jonka avulla yksityinen voi saattaa jonkin oikeutensa loukkaamisen tuomioistuimen käsiteltäväksi, hallinnollisen valvonnan tarkoituksena ja päätavoitteena ei ole ilmatilan käyttäjien omien oikeuksien suojelu vaan yleisemmin sen varmistaminen, että lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat täyttävät jäsenvaltioiden niille antamat tehtävät. Asetuksen N:o 550/2004 7 artiklan 7 kohdan mukaan kansallisten valvontaviranomaisten tehtävänä onkin seurata ”yhteisten vaatimusten sekä lupiin liitettyjen ehtojen noudattamista” kyseiselle palveluntarjoajalle myönnetyn luvan peruuttamisen uhalla. Asetuksen N:o 550/2004 6 artiklassa määritellyt lennonvarmistuspalvelujen tarjoamista koskevat ”yhteiset vaatimukset” koskevat kuitenkin pääasiallisesti palveluntarjoajan rooliin liittyviä teknisiä, organisatorisia ja toiminnallisia näkökohtia eivätkä vaikuta olevan suoraan yhteydessä lentoliikenteen harjoittajien oikeuksiin. ( 28 ) Näin ollen katson, että tällaista valvontaa ei sen luonteen, tavoitteen eikä lopputuloksen johdosta voida rinnastaa tuomioistuinvalvontaan eikä pitää sellaisena.

83.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan vastaukseksi ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että asetusta N:o 550/2004 ja erityisesti sen 8 artiklaa on tulkittava siten, että jäsenvaltion tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle ei voi jättää palvelujen tarjoamisvelvoitteen laiminlyöntejä, joihin lennonvarmistuspalvelujen tarjoajan väitetään syyllistyneen. Päinvastoin perusoikeuskirjan 47 artiklassa edellytetään, että lentoliikenteen harjoittajilla on käytössään tehokas oikeussuojakeino, jonka avulla ne voivat saada asetuksen N:o 550/2004 8 artiklan mukaisesti nimetyn palveluntarjoajan lopettamaan lennonvarmistuspalvelujen tarjoamista koskevan velvoitteensa laiminlyönnin.

84.

Toisella ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta asetuksen N:o 550/2004 johdanto-osan viidennen perustelukappaleen tulkintaa. Kyseisen johdanto-osan perustelukappaleen mukaan lennonvarmistuspalvelujen tarjoamiseen ei sovelleta kilpailusääntöjä, ja ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, seuraako tästä johdanto-osan perustelukappaleesta, ettei sovelleta mitään muitakaan kilpailuun välillisesti vaikuttavia sääntöjä, kuten sääntöjä, joilla kielletään elinkeinovapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittaminen.

85.

Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, tällä kysymyksellä pyritään selvittämään, voiko Ryanairin kaltainen lentoliikenteen harjoittaja vedota perusoikeuskirjan 16 artiklaan tai SEUT 56 artiklaan Skeyesin harkintavaltaansa käyttäen tekemiä päätöksiä vastaan.

86.

Totean heti aluksi, että useimmat osapuolet ovat kirjallisissa huomautuksissaan yhtä mieltä siitä, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen olisi vastattava kieltävästi, ja yhdyn tähän näkemykseen jäljempänä esitettävistä syistä.

87.

Ensinnäkin katson, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen voidaan suoraan johtaa kieltävä vastaus itse asetuksen N:o 550/2004 johdanto-osan viidennen perustelukappaleen sanamuodosta, jossa viitataan ainoastaan EUT-sopimuksen kilpailusääntöihin mainitsematta mitään muita sääntöjä, kuten niitä, joilla kielletään elinkeinovapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittaminen.

88.

Asetuksen N:o 550/2004 yhdestäkään säännöksestä ei myöskään voida päätellä, että johdanto-osan viidennen perustelukappaleen ulottuvuus olisi laajempi ja sen olisi tulkittava estävän muiden EUT-sopimuksen sääntöjen soveltamisen lennonvarmistuspalvelujen tarjoajiin. Näin ollen minkään asetuksen säännöksen perusteella ei siis voida todeta nimenomaisesti, että asetuksen säännösten mukaisesti nimettyjen lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien, jotka käyttävät julkisen vallan oikeuksia, ei tarvitsisi noudattaa toiminnassaan perusoikeuskirjan 16 artiklaa ja SEUT 56 artiklaa.

89.

Toiseksi on korostettava, että myöskään asetuksen N:o 550/2004 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa tarkoitettu kilpailusääntöjen jättäminen soveltamatta ei ole ehdotonta, vaan se perustuu jäsenvaltioiden harkinnanvaraisesti nimeämän palveluntarjoajan yksinoikeudella tarjoamien lennonvarmistuspalvelujen erityiseen luonteeseen.

90.

Tältä osin asetuksen N:o 550/2004 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa ainoastaan toistetaan tuomioon SAT Fluggesellschaft ( 29 ) perustuva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaan poikkeaminen kilpailusääntöjen soveltamisesta voidaan perustella sillä, että lentoliikennepalvelut eivät ole luonteeltaan taloudellisia, koska ne rinnastetaan viranomaistehtävään.

91.

On kuitenkin syytä täsmentää, että kilpailuoikeuden sääntöjen soveltamatta jättäminen koskee ainoastaan julkisen vallan oikeuksien käyttöä eikä se kata kaikkia näille palveluntarjoajille kuuluvia palveluja. Ei siis ole poissuljettua, että vaikka lentoliikennepalvelujen tarjoajan tiettyihin palveluihin ei sovelleta kilpailusääntöjä, muihin saman palveluntarjoajan palveluihin niitä sovelletaan, erityisesti silloin, kun osa palveluntarjoajan toiminnasta voidaan erottaa toiminnasta, jossa se käyttää julkista valtaa, ja voidaan katsoa taloudelliseksi toiminnaksi. ( 30 )

92.

Kolmanneksi on muistutettava, että Skeyesin kaltaisten lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien tehtävänä on varmistaa ilmaliikenteen hallinta ja sujuva toiminta niiden vastuulla olevassa ilmatilassa. On kuitenkin epäilemättä selvää, että tämä tehtävä liittyy erottamattomasti kyseisen ilmatilan käyttöön ja käyttäjien oikeuteen tarjota palvelujaan yhtenäisessä eurooppalaisessa ilmatilassa elinkeinovapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden mukaisesti. ( 31 ) Tästä seuraa, että sen lisäksi, että mainittu lähestymistapa ei ole mitenkään perusteltavissa asetuksen N:o 550/2004 sanamuodon mukaisen tai asiayhteyteen perustuvan tulkinnan perusteella, se olisi paitsi liikkumisvapauden vastainen myös ristiriidassa itse asetusten N:o 549/2004 ja N:o 550/2004 tavoitteena olevan ilmatilan käyttäjien tarpeisiin vastaamisen kanssa. ( 32 )

93.

Lopuksi totean, että vaikka unionin säädöksen johdanto-osassa voidaan täsmentää säädöksen säännösten sisältöä ja se on tärkeä tulkinnan osatekijä, joka voi selventää säädöksen laatijan tahtoa, ( 33 ) asetuksessa N:o 550/2004 ei kuitenkaan ole yhtään säännöstä, jolla voitaisiin perustella toisessa kysymyksessä tarkoitettua poissulkemista, kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 87 ja 88 kohdassa on tuotu esiin.

94.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan vastaukseksi toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että asetuksella N:o 550/2004 ei suljeta pois sitä, että sääntöjä, joita sovelletaan tavara- ja palvelumarkkinoilla toimiviin julkisiin yrityksiin, kuten sääntöjä, joilla kielletään elinkeinovapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittaminen, sovelletaan lennonvarmistuspalvelujen tarjoamiseen nimettyihin palveluntarjoajiin.

95.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroin (Belgia) esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: