1. 

Belgian Cour constitutionnellen esittämä ennakkoratkaisukysymys koskee palveluista sisämarkkinoilla annetun direktiivin 2006/123/EY ( 2 ) 2 artiklan 2 kohdan tulkintaa. Kyseisessä säännöksessä määritellään direktiivin 2006/123 (jäljempänä palveludirektiivi) aineellinen soveltamisala rajaamalla sen ulkopuolelle muun muassa terveydenhuoltopalvelut yleensä sekä tietyt eri tavoin toteutetut sosiaalipalvelut. Kysymyksessään Cour constitutionnelle tiedustelee, ovatko vanhusten päivähoitokeskukset ja yöhoitokeskukset, sellaisina kuin niitä nykyisin säännellään Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueen Commission communautaire communen säännöstössä, palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja terveydenhuolto- tai sosiaalipalveluja ja onko niihin siis sovellettava siinä säädettyjä seurauksia.

2.

Palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan f ja j alakohdassa säädetään seuraavaa:

”Tätä direktiiviä ei sovelleta seuraaviin toimiin:

– –

– –

3.

Vanhusten vastaanotto- tai majoituslaitoksista 24.4.2008 annetun Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueen Commission communautaire communen (yhteinen kieliyhteisökomissio, jäljempänä COCOM) määräyksen 2 §:n 4 momentissa luetellaan kyseisen säännöstön soveltamisalaan kuuluvat laitokset, jotka ovat seuraavat:

4.

Yöhoitokeskukset ja päivähoitokeskukset määritellään COCOM:n määräyksen 2 §:n 4 momentin d, e ja f kohdassa seuraavasti:

5.

Määräyksellä otetaan käyttöön kaksi hoitokeskusten sääntelyyn tarkoitettua välinettä: suunnittelu, jolla pyritään sääntelemään majoitustarjontaa, ja hyväksyntä (agrément), joka liittyy majoituksen laatuun.

6.

Määräyksen 4–10 §:n mukaan COCOM on toimivaltainen päättämään kaikkien vanhainhoitolaitosten tai osan niistä suunnittelusta. Suunnittelun tavoitteena on ”vanhusten vastaanotto-, majoitus- tai hoitotarjonnan kehityksen hallinta Brysselin väestön tarpeiden kehittymisen perusteella”. Suunnittelun kohteena olevaan luokkaan kuuluvaa laitosta ei vastedes voida enää ottaa käyttöön tai hoitaa ilman lupaa.

7.

Määräyksen 11 §:ssä säädetään lähinnä seuraavaa:

”1.   Laitosta – – ei saa ottaa käyttöön – –, jollei sitä ole ensin hyväksytty.

Hyväksyntnän myöntää hallitus – – enintään kuudeksi vuodeksi, ja se voidaan uudistaa.

– – [H]yväksymispäätöksessä vahvistetaan niiden vanhusten enimmäismäärä, jotka voidaan majoittaa laitokseen tai ottaa siinä vastaan.

Jotta hallitus voi hyväksyä laitoksen, laitoksen on täytettävä – – vaatimukset, jotka hallitus voi – – vahvistaa kunkin 2 §:n 4 momentissa tarkoitetun laitosten luokan osalta.

Kyseiset vaatimukset koskevat

Sopimuksessa on etenkin mainittava selkeästi ja tyhjentävästi ne seikat, jotka päivämaksu kattaa, ja kulut, jotka voidaan päivämaksun lisäksi laskuttaa joko lisinä tai ennakkoina kolmansien hyväksi. – –

– –

– –”

8.

Hyväksyntää koskevat vaatimukset vahvistettiin 3.12.2009 tehdyssä COCOM:n päätöksessä.

9.

Fédération des Maisons de Repos privées de Belgique (jäljempänä Femarbel) on toimialakohtainen järjestö, joka edistää yksityisten vanhusten vastaanotto- tai majoituslaitosten etuja.

10.

Femarbel nosti 15.2.2010 Conseil d’État’ssa kumoamiskanteen COCOM:n 3.12.2009 tekemästä päätöksestä, jossa vahvistetaan vanhainhoitolaitosten hyväksyntää koskevat vaatimukset. Kanteessaan Femarbel esitti lainvastaisuusväitteen, jossa se kiisti edellä mainitun 24.4.2008 annetun COCOM:n määräyksen 11–109 §:n pätevyyden.

11.

Conseil d’Etat esitti Cour constitutionnellelle perustuslainvastaisuutta koskevan kysymyksen, jossa se esitti erinäisiä epäilyjä siitä, ettei 24.4.2008 annettu COCOM:n määräys olisi Belgian perustuslain mukainen.

12.

Samassa menettelyssä Cour constitutionnelle totesi, että mainittu kansallinen säädös on mahdollisesti unionin oikeuden ja tarkemmin sanottuna palveludirektiivin vastainen. Nyt tarkasteltavien hoitolaitosten erityispiirteet huomioon ottaen Cour constitutionnelle päätti esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY 2 artiklan 2 kohdan f alakohdassa tarkoitettuja terveydenhuoltopalveluja ja 2 artiklan 2 kohdan j alakohdassa tarkoitettuja sosiaalipalveluja tulkittava siten, että direktiivin soveltamisalaan eivät kuulu vanhusten vastaanotto- tai majoituslaitoksista 24.4.2008 annetussa Commission communautaire communen määräyksessä tarkoitetut päivähoitokeskukset siltä osin kuin niissä tarjotaan vanhusten itsenäisen toimintakyvyn menettämisen kannalta tarkoituksenmukaista tukea ja hoitoa eivätkä samassa määräyksessä tarkoitetut yöhoitokeskukset siltä osin kuin niissä tarjotaan tukea ja terveydenhoitoa, jota vanhusten läheiset eivät voi jatkuvasti varmistaa vanhuksille?”

13.

Ennakkoratkaisupyyntö saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 3.2.2012.

14.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Femarbel, COCOM, Alankomaiden kuningaskunta ja Euroopan komissio.

15.

Femarbelin ja COCOM:n edustajat sekä komission asiamies esittivät suulliset huomautuksensa 17.1.2013 pidetyssä istunnossa.

16.

Nyt käsiteltävässä asiassa pyydetään tulkintaa palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan f ja j alakohdasta, joissa määritellään direktiivin aineellinen soveltamisala. Näiden säännösten mukaan direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävät sekä terveydenhuoltopalvelut yleensä (f alakohta) että tietyt sosiaalipalvelut (j alakohta). Koska vanhusten päivä- ja yöhoitokeskukset saattavat lukeutua jompaankumpaan näistä palveluista, Belgian Cour constitutionnelle pyytää unionin tuomioistuinta tulkitsemaan molempia säännöksiä.

17.

Tarkemmin sanottuna unionin tuomioistuimelta tiedustellaan, voidaanko edellä mainitut hoitolaitokset luokitella f tai j alakohdassa tarkoitettuihin palveluihin. Tarkastelen seuraavassa vuorotellen kummankin säännöksen ulottuvuutta ja selvitän, sovelletaanko niitä vanhusten päivä- ja yöhoitokeskusten tapaukseen.

18.

Direktiivin 2 artiklan 2 kohdan f alakohdan mukaan direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävät ”terveydenhuoltopalvelut riippumatta siitä, tuotetaanko ne terveydenhuollon toimintayksiköissä, miten ne on organisoitu tai rahoitettu kansallisesti ja ovatko ne julkisia vai yksityisiä”. Nyt tarkasteltavassa asiassa huomautuksia esittäneet Femarbel, Alankomaat ja komissio katsovat, ettei f alakohtaa sovelleta vanhusten päivä- ja yöhoitokeskuksiin. Lyhyesti sanottuna ne väittävät, että tällaisten hoitokeskusten on katsottava kuuluvan palveludirektiivin soveltamisalaan, jos niiden pääasiallinen toiminta ei ole terveydenhuoltoa.

19.

COCOM väittää, että kyseisillä keskuksilla on läheinen yhteys intensiivistä hoitoa tarjoaviin laitoksiin ja varsinaisiin terveydenhuoltoyksiköihin. Tämän perusteella se päättelee, että päivä- ja yöhoitokeskukset ovat nimenomaan ”terveydenhuoltopalveluja” ja jäävät siten palveludirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle.

20.

Kuten 2 artiklan 2 kohdan f alakohdan sanamuodosta havaitaan, siinä ei anneta lainkaan ”terveydenhuoltopalvelujen” käsitettä tarkentavia viitteitä. On joka tapauksessa ilmeistä, että pois sulkeminen koskee terveydenhuoltopalveluja yleensä ja ”riippumatta siitä, tuotetaanko ne terveydenhuollon toimintayksiköissä, miten ne on organisoitu tai rahoitettu kansallisesti ja ovatko ne julkisia vai yksityisiä”. Kyseisellä säännöksellä siis suljetaan direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle kaikenlaiset terveydenhuolloksi luokiteltavat palvelut riippumatta siitä, miten ne on organisoitu tai rahoitettu ja ovatko ne luonteeltaan julkisia. Kysymykseen siitä, mitä terveydenhuoltopalveluilla tarkoitetaan, on siis vastattava kyseisen säännöksen yleisen asiayhteyden perusteella.

21.

Direktiivin johdanto-osan 22 perustelukappaleeseen sisältyy joitakin asian kannalta merkityksellisiä viitteitä. Siinä viitataan f alakohtaan ja korostetaan, että direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävät ”terveydenhuollosta terveydenhuolto- ja apteekkipalvelut, joita terveydenhuollon ammattilaiset tarjoavat potilailleen näiden terveydentilan arvioimiseksi, säilyttämiseksi tai palauttamiseksi silloin, kun näiden toimintojen harjoittaminen jäsenvaltiossa, jossa palvelu tarjotaan, on sallittu vain säänneltynä terveydenhuollon ammattina”.

22.

Tätä 22 perustelukappaleessa esitettyä kuvausta tarkennetaan komission palveludirektiivin täytäntöönpanosta julkaisemassa käsikirjassa ( 3 ) vuodelta 2007. Vaikkei käsikirjalla olekaan normatiivista arvoa, se on kuitenkin varsin havainnollinen. Siinä nimittäin viitataan direktiivin 2 artiklan 2 kohdan f alakohtaan ja todetaan, että direktiivin soveltamisalaan ”kuuluvat palvelut, joita ei tarjota potilaille”, ja että ”siihen kuuluvat myös toiminnot, joilla ei ole tarkoitus ylläpitää ja arvioida potilaan terveydentilaa tai palauttaa [sitä]”. Käsikirjassa täsmennetään vielä, että direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävät ainoastaan ne palvelut, joita jäsenvaltiossa, jossa palvelu suoritetaan, säännellyn terveydenhuollon ammatin harjoittaja tarjoaa.

23.

Toinen hyödyllinen lähde, joka tosin ei kuulu nyt tarkasteltavaa asiaa koskeviin oikeussääntöihin, on potilaiden oikeuksien soveltamisesta rajatylittävässä terveydenhuollossa annettu direktiivi 2011/24/EU. ( 4 ) Tämä direktiivi ei liity terveydenhuoltolaitosten sijoittautumisvapauteen, mutta sen 3 artiklan a alakohdan mukaan ”terveydenhuollolla” tarkoitetaan ”terveydenhuollon ammattihenkilön potilaalle antamia terveyspalveluita potilaan terveydentilan arvioimiseksi, ylläpitämiseksi tai palauttamiseksi, mukaan lukien lääkkeiden ja lääkinnällisten laitteiden määrääminen, toimittaminen ja tarjoaminen”.

24.

Tästä havaitaan, että unionin oikeudessa ”terveydenhuoltopalveluihin” luetaan pääasiallisesti potilaan terveydentilan arvioiminen, ylläpitäminen tai palauttaminen. Jos toimintaan sisältyy useita eri palveluja, joista osa ei vastaa näitä tarkoituksia, pääasiallinen palvelu ratkaisee. Kuten käsikirjassa todetaan, urheilu- tai kuntokeskusten palveluja ei siitä syystä pidetä ”terveydenhuoltopalveluina”, vaikka jotkin niistä keskittyvätkin selvästi terveydentilan arviointiin, ylläpitämiseen tai palauttamiseen. ( 5 )

25.

Terveydenhuoltopalvelujen on lisäksi oltava terveydenhuollon ammattilaisten tarjoamia. Palveludirektiivissä sen paremmin kuin muissakaan edellä mainituissa säädöksissä ei mainita näiltä ammattilaisilta edellytettävää tutkintoa, mikä on vain viittaus siihen, että kukin tapaus on arvioitava erikseen. Jos ammatti on säännelty, kyseisten säännösten perusteella määritetään se, pidetäänkö toimintaa terveydenhuoltona. Jos taas ammatti ei ole säännelty, arvioinnissa on otettava huomioon kyseisen jäsenvaltion ammatilliset puitteet ja koko ammattikunnan tarjoamat palvelut, mikä edellyttää ammattilaisen harjoittaman toiminnan tapauskohtaista arviointia.

26.

Lisäksi on huomattava, että terveydenhuollon ammattilaisen on osallistuttava ratkaisevalla tavalla ja merkityksellisessä vaiheessa palvelujen tarjoamiseen. Pelkkä lääkärin valvonnassa toimiminen tai sellaisen sertifiointimenettelyn olemassaolo, joka ei olennaisesti vaikuta palvelujen sisältöön tai laatuun, ei siis automaattisesti tee niistä ”terveydenhuoltopalveluja”.

27.

Näiden kriteerien perusteella ”terveydenhuoltopalveluilla” on ymmärrettävä tarkoitettavan mitä tahansa sellaisia terveydenhuollon ammattilaisen suorittamia tai johtamia palveluja tai palvelukokonaisuuksia, joiden pääasiallisena tarkoituksena on potilaan terveydentilan arvioiminen, ylläpitäminen tai palauttaminen. Edellä esitettyjen näkökohtien pohjalta on tässä vaiheessa aiheellista tarkastella päivä- ja yöhoitokeskusten tarjoamia palveluja, sellaisina kuin ne määritellään 24.4.2008 annetussa COCOM:n määräyksessä.

28.

Tarkastelussa on nojauduttava pelkästään kansallisiin oikeussääntöihin, sillä – kuten COCOM:n edustajalla oli tilaisuus huomauttaa – tällä hetkellä toiminnassa ei ole ainuttakaan edellä mainittuja ominaisuuksia vastaavaa ja nyt riitautetun säännöstön soveltamisalaan kuuluvaa keskusta. Yksinomaan 24.4.2008 annetussa määräyksessä esitettyyn kuvaukseen perustuvan tarkastelun perusteella vanhusten päivä- ja yöhoitokeskukset on erotettava toisistaan.

29.

Mainitun määräyksen 2 §:n e kohdan mukaan päivähoitokeskuksilla tarkoitetaan vanhainkotiin tai sen yhteyteen sijoitettua keskusta, joka tarjoaa ”päivisin vastaanottorakenteen vanhuksille, jotka asuvat kotona”. Nämä henkilöt saavat keskuksessa ”itsenäisen toimintakykynsä menettämisen kannalta tarkoituksenmukaista tukea ja hoitoa”. Verrattaessa päivähoitokeskuksissa tarjottavia palveluja muissa samassa pykälässä mainituissa laitoksissa eli ”terveydenhuoltoyksiköissä” tarjottaviin palveluihin havaitaan, että ensiksi mainitut on suunnattu jonkin verran itsenäistä toimintakykyään menettäneille vanhuksille ja jälkimmäiset palvelut henkilöille, joiden kyky huolehtia itsestään on heikentynyt merkittävästi. ( 6 )

30.

Femarbelin kuvauksen perusteella päivähoitokeskusten tarjoamat palvelut eivät (toisin kuin terveydenhuoltoyksiköiden palvelut) liity pääasiallisesti terveydenhuoltoon, vaan niiden tehtävänä on vanhusten vastaanotto, eristyneisyyden vähentäminen ja perusvalvonta. Femarbelin mukaan päivähoitokeskuksilla ei ole monimutkaisia toimintarakenteita, ja ne ovat avoinna koko päivän niin, että vanhukset voivat milloin tahansa käydä keskuksessa esimerkiksi lounaalla tai osallistua virkistystoimintaan; COCOM ei ole kiistänyt tätä näkemystä. On totta, että 24.4.2008 annetussa määräyksessä edellytetään sairaanhoitajan paikallaoloa, mutta tämä vaatimus koskee ainoastaan lääkärin määräämien lääkkeiden jakelun varmistamista tarpeen vaatiessa.

31.

Yöhoitokeskusten toiminta poikkeaa tästä merkittävästi juuri yöllisen luonteensa takia. ”Terveydenhuoltoyksiköiden” ja ”yöhoitokeskusten” välillä ei näytä olevan yhtä selkeää eroa kuin ensiksi mainittujen ja päivähoitokeskusten välillä, joten yöhoitokeskusten voidaan olettaa toimivan samanaikaisesti terveydenhuoltoyksiköinä.

32.

Riitautetun määräyksen 190 §:ssä nimittäin säädetään, että laitoksissa (yöhoitokeskukset mukaan luettuina) on oltava ”riittävästi sairaanhoito-, hoiva- ja terveydenhuoltohenkilöstöä jatkuvan valvonnan ja hoidon varmistamiseksi vanhuksille”.

33.

Pätevän terveydenhuoltohenkilöstön jatkuva läsnäolo ei kuitenkaan vielä lähtökohtaisesti tarkoita, että keskuksen toiminta olisi yleiseltä luonteeltaan lääkinnällistä hoitoa. Tällaista henkilöstöä on jatkuvasti paikalla vain siksi, että käyttäjät saattavat satunnaisesti tarvita heidän palvelujaan. Yöhoitokeskusten toiminnan ensisijainen tarkoitus ei siis ole tarjota lääkinnällistä hoitoa, vaan vanhustenhoivaa.

34.

Kuten komissio perustellusti huomauttaa, terveydenhuoltopalvelujen sisältyminen jonkin tietyn laitoksen harjoittamaan toimintaan ei automaattisesti tee siitä terveydenhuoltolaitosta. Toiseen jäsenvaltioon sijoittautuvien palveluntarjoajien tapauksessa taloudellisen toiminnan luokittelun on perustuttava yrityksen toimintojen ja etenkin sen keskeisten toimintojen arviointiin kokonaisuutena. Femarbelin vetoaminen direktiivin sijoittautumisvapautta koskevaan 9 artiklaan vahvistaa, että sen tarkoituksena on ainoastaan riitauttaa säännökset, joilla vaikeutetaan sen pysyvää sijoittautumista, ei niinkään palvelujen satunnaista tarjoamista markkinoilla.

35.

Edellä esitetyn perusteella katson, ettei vanhusten päivähoitokeskuksia voida pitää palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan f alakohdassa tarkoitettuina ”terveydenhuoltopalveluja” tarjoavina laitoksina. Sekä palvelujen tarkoitus että niistä vastaavan henkilöstön luonne osoittavat, ettei kyseisten hoitokeskusten ensisijaisena tehtävänä ole tarjota terveydenhuoltoa ja ettei paikalla myöskään ole tällaisten palvelujen tarjoamiseen tarvittavaa henkilöstöä.

36.

Yöhoitokeskusten kohdalla voi kuitenkin olla toisin syistä, jotka esitin edellä 31–33 kohdassa. Jos kuitenkin edellä esittämäni päätelmät osoittautuvat oikeiksi eli jos yöhoitokeskusten erityispiirteet eivät muuta sitä, että ne tarjoavat terveydenhuoltoa ainoastaan satunnaisesti ja ajoittain – minkä arvioiminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä –, myöskään yöhoitokeskuksia ei voida luokitella ”terveydenhuoltopalveluiksi”.

37.

Palveludirektiivin soveltamisalaan eivät kuulu myöskään ”sosiaalipalvelut, jotka liittyvät sosiaaliseen asumiseen, lastenhoitoon ja pysyvästi tai tilapäisesti avun tarpeessa olevien perheiden ja yksittäisten ihmisten tukemiseen ja joiden tarjoamisesta huolehtivat valtio, valtion erityisesti valtuuttamat palveluntarjoajat tai valtion tunnustamat hyväntekeväisyysjärjestöt”. Tästä tapauksesta säädetään palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan j alakohdassa, ja siihen COCOM juuri vetoaa puolustaakseen näkemystään, jonka mukaan direktiiviä ei sovelleta päivä- ja yöhoitokeskuksiin. Femarbel, Alankomaat ja komissio taas katsovat, etteivät tällaiset keskukset ole kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja ”sosiaalipalveluja” ja että ne kuuluvat siten palveludirektiivin soveltamisalaan.

38.

Palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan j alakohdassa tarkoitetaan nimenomaan taloudellisia sosiaalipalveluja. Tämä on pääteltävissä saman säännöksen a alakohdasta, jossa muut kuin taloudelliset yleishyödylliset palvelut rajataan direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Jos nimittäin direktiivissä ensin suljetaan pois muut kuin taloudelliset palvelut, siinä myöhemmin lueteltujen yleishyödyllisiä palveluja koskevien tapausten on loogisesti päätellen viitattava taloudellisiin palveluihin.

39.

Päivä- ja yöhoitokeskusten palvelut ovat kiistatta taloudellista toimintaa, koska niiden tehtävänä on tarjota palveluja markkinoilla, joilla noudatetaan vapaan kilpailun periaatetta. ( 7 ) Nyt tarkasteltavassa asiassa ei siis ole vaikea ratkaista, jäävätkö nämä palvelut direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle a vai j alakohdan perusteella, koska kyse on selvästikin jälkimmäisestä alakohdasta.

40.

Tulkintaongelmat koskevat tässä j alakohdan sanamuotoa, sillä soveltamisalan ulkopuolelle rajattuja palveluja täsmennetään siinä kahdeltakin kannalta, päinvastoin kuin f alakohdassa.

41.

Kun ensinnäkin tarkastellaan palvelujen sisältöä, j alakohdassa suljetaan direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle ainoastaan tietyt sosiaalipalvelut, kuten ”pysyvästi tai tilapäisesti avun tarpeessa olevien perheiden ja yksittäisten ihmisten tukeminen”. Päivä- ja yöhoitokeskukset voidaan kiistatta luokitella tällaisiksi palveluiksi.

42.

Toisin kuin f alakohdan terveydenhuoltopalvelujen tapauksessa, j alakohdassa direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle rajataan toiseksi ainoastaan sellaiset sosiaalipalvelut, ”joiden tarjoamisesta huolehtivat valtio, valtion erityisesti valtuuttamat palveluntarjoajat tai valtion tunnustamat hyväntekeväisyysjärjestöt”. Pois sulkeminen koskee siis vain tiettyjä sosiaalipalvelujen organisointitapoja. Ensinnäkin valtion viranomaiset voivat tarjota palveluja suoraan. Toinen tapa on tarjota palveluja epäsuorasti käyttämällä yksityisiä palveluntarjoajia, joiden edellytetään olevan valtion ”erityisesti valtuuttamia”. Kolmantena mainitaan mahdollisuus tarjota palveluja suoraan, mutta valtion tunnustamien hyväntekeväisyysjärjestöjen välityksellä. Koska ensimmäistä ja kolmatta organisointitapaa ei ole kyseenalaistettu, rajoitun tässä tarkastelemaan ainoastaan toiseksi mainittua tapausta eli palvelujen tarjoamista valtion ”erityisesti valtuuttamana”.

43.

Ensimmäisestä ja kolmannesta palvelujen organisointitavasta poiketen palvelujen tarjoaminen valtion ”erityisesti valtuuttamien” palveluntarjoajien välityksellä edellyttää nimenomaan jonkinlaista toimeksiantoa. Kyseisen ilmauksen sisältöä on kuitenkin aiheellista täsmentää, sillä kaikki valtion sääntelemä yksityinen taloudellinen toiminta ei ole valtion ”erityisesti valtuuttamaa”. Jos näin olisi, minkä tahansa viranomaisten valvoman tai lakisääteisen toiminnan voitaisiin väittää kuuluvan palveluja tarjoavalle yritykselle annetun ”erityisen valtuutuksen” piiriin.

44.

Palveludirektiivissä ei määritellä tarkemmin, mitä ilmauksella ”valtion erityisesti valtuuttamat palveluntarjoajat” tarkoitetaan. Eri kieliversioiden vertailustakaan ei näytä olevan apua. Ranskankielisessä versiossa kyseinen ilmaus on käännetty vastineella ”mandatés” ja englanninkielisessä versiossa vastineella ”mandated”. Italiankielisessä versiossa siitä käytetään termiä ”incaricati” ja espanjankielisessä versiossa termiä ”encargadas”. Niiden käytössä ei vaikuta olevan säännöksen tulkinnan kannalta ratkaisevia eroja.

45.

Eri kieliversioiden tarkastelun perusteella käsitettä ”valtion erityisesti valtuuttamat” on siis tulkittava itsenäisesti. Se viittaa sellaiseen sosiaalipalvelujen tarjoamisen velvoitteeseen, jonka yhteys yleiseen etuun on riittävän kiinteä oikeuttaakseen tiettyjen sosiaalipalvelujen rajaamisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle 2 artiklan 2 kohdan j alakohdassa. Tarkastelen seuraavassa tämän säännöksen systemaattista asiayhteyttä ja ehdotan sitten sen poikkeusluonteen huomioivaa mutta kuitenkin palveludirektiivin tavoitteiden mukaista tulkintaa.

46.

Palveludirektiivin perustelujen mukaan tiettyjen taloudellisten sosiaalipalvelujen jättämisellä sen soveltamisalan ulkopuolelle pyritään takaamaan ”ihmisarvoon ja yksilön integriteettiin liittyvän perusoikeuden toteutuminen”, koska nämä palvelut ”ilmentävät sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ja solidaarisuuden periaatteita”. Sen vuoksi jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta sosiaaliturvajärjestelmiensä järjestämisessä, kuten unionin tuomioistuin on useaan otteeseen todennut. ( 8 ) Kukin jäsenvaltio voi vapaasti määrittää, millä ehdoilla ja tavoilla palvelut organisoidaan, koska unionin oikeudessa – johon palveludirektiivikin kuuluu – ei puututa näihin näkökohtiin. Jäsenvaltioille palvelujen järjestämiseksi annettu liikkumavara rajataan palveludirektiivissä viittaamalla 2 artiklan 2 kohdan j alakohdassa ainoastaan sellaisiin sosiaalipalveluihin, ”joiden tarjoamisesta huolehtivat valtio”, ”valtion erityisesti valtuuttamat palveluntarjoajat” tai ”hyväntekeväisyysjärjestöt”.

47.

Unionin tuomioistuimen toistuvasti soveltaman tulkinnallisen lähestymistavan mukaan poikkeuksia pääsääntöön on tulkittava suppeasti. Tämä periaate pätee tietenkin myös palveludirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle rajattuihin tapauksiin, jotka luetellaan sen 2 artiklassa. Sosiaalipalveluihin liittyvää pois sulkemista on siten tulkittava suppeasti, mikä johtaa seuraaviin päätelmiin.

48.

Palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan j alakohdassa tarkoitettujen sosiaalipalvelujen julkisuus ja yleinen saatavuus merkitsevät, että valtiolla on velvollisuus tarjota kyseisiä palveluja. ( 9 ) Tämä julkisen palvelun velvoite kuuluu erottamattomana osana sellaiseen ”valtuuttamiseen”, johon palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan j alakohdassa viitataan rajaamalla direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle palvelut, joita tosin tarjoavat yksityiset laitokset, mutta julkisen vallan toimeksiannosta.

49.

Jos j alakohdassa tarkoitettujen sosiaalipalvelujen tarjoaja on yksityinen laitos, se voi hyvinkin toimia edelleen yksityisoikeuden alaisena, mutta itse palvelujen luonne liittyy erottamattomasti julkisen palvelun velvoitteeseen, joka on perusteena niiden tarjoamiselle. ( 10 ) Näissä tapauksissa palveluntarjoajan ”erityinen valtuuttaminen” ei merkitse pelkkää velvoitesuhdetta, vaan sellaiseen lakisääteiseen sosiaalipalveluun perustuvaa toimeksiantoa, joka taataan myöntämällä tietty subjektiivinen sosiaalinen oikeus yleisesti jokaiselle, joka täyttää tietyt henkilökohtaiseen tilanteeseensa liittyvät objektiiviset edellytykset.

50.

Näin ollen palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan j alakohdassa mainitulla ”erityisellä valtuuttamisella” ei tarkoiteta pelkkää yksityiselle sosiaalipalvelujen tarjoajalle asetettua oikeudellista velvoitetta, vaan edellä kuvaillun kaltaista julkisen palvelun velvoitetta, joka asettaa yksityisen palveluntarjoajan riippuvaiseksi valtiosta aivan eri tavalla kuin tarjottaessa palveluja tavanomaisen julkisen palvelun konsession tai vastaavan sopimuksen perusteella. Tällaisella palveluntarjoajalla on toimeksiantajaan aivan erityinen side, jota määrittävät julkisen palvelun velvoitteet ja tietty sosiaaliseen suojeluun liittyvä tavoite. Nimenomaan tämänluonteista ”valtuutusta” on etsittävä arvioitaessa päivähoitokeskusten ja yöhoitokeskusten ylläpitäjän ja valtion välistä suhdetta.

51.

Kuten COCOM selittää, yksityiset yritykset voivat perustaa päivä- ja yöhoitokeskuksia, jotka ovat suunnittelun ja hyväksyntäjärjestelmän kohteena; kyseessä on kaksi eri vaihetta, joiden kautta julkinen viranomainen antaa luvan keskuksen käyttöönottoon ja asettaa palvelujen tarjoamiselle tiettyjä ehtoja. Kuten COCOM vahvisti istunnossa, keskukset kilpailevat palvelujen hinnalla ja laadulla, vaikka hinnoittelua säännelläänkin hintataulukoilla ja enimmäishinnoilla.

52.

Lisäksi asiakirja-aineistosta ilmenee päivä- ja yöhoitokeskusten olevan puhtaasti taloudellista toimintaa, jota harjoittavat yksityiset, mukaan lukien voittoa tavoittelevat oikeushenkilöt. Kyse on selvästikin taloudellisesta toiminnasta, koska markkinoille saatetaan palvelu, josta korvaus saadaan liiketoimintaa muistuttavalla tavalla. Hyväksyntää koskevissa säännöksissä luetellut vaatimukset osoittavat etenkin päivä- ja yöhoitokeskuksiin sovellettuina, että tosiasiassa kyse on palvelujen tarjoamiseen liittyvistä tavanomaisista velvoitteista eikä julkisen palvelun velvoitteista.

53.

Kuten oikeudenkäyntiasiakirjoissa todetaan – ja rajoittamatta ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen tehtäväksi jäävää arviointia –, hyväksynnästä ei aiheudu sellaisia monitahoiseen valtiolliseen rahoitusjärjestelmään sisältyviä velvoitteita, joista on kyse julkisen palvelun velvoitteiden tapauksessa. Nyt tarkasteltavan 24.4.2008 annetun COCOM:n määräyksen 11 §:ssä luetellut edellytykset vaikuttavat pikemminkin tavanomaisilta palveluille asetettavilta vaatimuksilta kuin julkisen palvelun tarjoamiselle ominaisilta vaatimuksilta, sellaisina kuin ne määritellään tämän ratkaisuehdotuksen 48 ja 49 kohdassa.

54.

Rajoittamatta ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen tehtäväksi jäävää arviointia katson näin ollen, että päivä- ja yöhoitokeskukset, sellaisina kuin niitä säännellään 24.4.2008 annetussa COCOM:n määräyksessä, eivät kuulu palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan j alakohdassa toiseksi mainittuihin tapauksiin eli niitä eivät tarjoa ”valtion erityisesti valtuuttamat palveluntarjoajat”.

55.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Belgian Cour constitionnellen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: