This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0232
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION on the interpretation of Council Regulation (EEC) No 3577/92 applying the principle of freedom to provide services to maritime transport within Member States (maritime cabotage)
KOMISSION TIEDONANTO Komission tulkinta palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi) annetusta neuvoston asetuksesta (ETY) N:o 3577/92
KOMISSION TIEDONANTO Komission tulkinta palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi) annetusta neuvoston asetuksesta (ETY) N:o 3577/92
/* COM/2014/0232 final */
KOMISSION TIEDONANTO Komission tulkinta palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi) annetusta neuvoston asetuksesta (ETY) N:o 3577/92 /* COM/2014/0232 final */
KOMISSION
TIEDONANTO Komission
tulkinta palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta
meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi) annetusta
neuvoston asetuksesta (ETY) N:o 3577/92 Yhteenveto Asetuksen
(ETY) N:o 3577/92 kahdenkymmenen vuoden täytäntöönpanon suoman
ajallisen etäisyyden ja täytäntöönpanosta saadun kokemuksen perusteella
komissio on avoimuutta ja oikeusvarmuutta edistääkseen päättänyt päivittää ja
muuttaa tulkintaansa asetuksen säännöksistä. Tällä tiedonannolla muutetaan ja
korvataan vuosina 2003[1]
ja 2006[2]
annetut komission tulkitsevat tiedonannot. Tiedonannon
tarkoituksena on yksinomaan antaa tietoja asetuksesta ja helpottaa sen
ymmärtämistä. Tiedonannossa tarkennetaan tapaa, jolla komissio soveltaa
asetusta. Tarkoituksena ei ole asetuksen tarkistaminen tai unionin
tuomioistuimen toimivallan kaventaminen tulkintakysymyksissä. Tiedonannossa
täsmennetään aluksi palvelujen tarjoamisen vapauden soveltamisalaa
merikabotaasin alalla. Siinä on lueteltu tahot, jotka voivat käyttää tätä
vapautta, sekä tuotu esiin asetuksen soveltamisalaan kuuluvat palvelut. Tiedonannossa
määritellään myös tarkemmin palvelujen tarjoamisen vapaudesta asetuksessa
säädettyjen poikkeuksien laajuus. Näitä poikkeuksia on kolme. Ensinnäkin
jäsenvaltioilla on toimivalta antaa miehistöä koskevat säännöt aluksilla,
joiden bruttovetoisuus on alle 650 tonnia ja jotka harjoittavat kahden
niiden alueella sijaitsevan sataman välistä saarikabotaasiliikennettä. Toiseksi
jäsenvaltiot voivat asettaa julkisen palvelun velvoitteita ja tehdä julkista
palvelua koskevia sopimuksia turvatakseen riittävät säännölliset kuljetukset
saarille ja saarilta sekä niiden välillä. Jäsenvaltiot voivat niin ikään pyytää
komissiota päättämään suojatoimenpiteistä vakavien häiriöiden torjumiseksi
sisämarkkinoilla. Tiedonannossa
esitetään myös katsaus asetuksen soveltamista koskeviin
siirtymätoimenpiteisiin, jotka koskevat Kroatiaa sen liityttyä unioniin. Lopuksi
tiedonannossa annetaan ohjeita rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista
sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja
(ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja
neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007[3]
soveltamisesta meriliikenteen kabotaasipalveluihin. 1.
Johdanto Palvelujen
tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen
jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi) sisämarkkinoiden luomisen yhteydessä
annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 3577/92[4],
jäljempänä ’asetus’, on yli
parikymmentä vuotta vanha. Meriliikenteen kabotaasia on vapautettu vähitellen
sen jälkeen, kun asetus tuli voimaan 1. tammikuuta 1993. Vuodesta 1993
alkaen komissio on laatinut useita palvelujen vapauttamista koskevia
taloudellisia ja oikeudellisia selvityksiä[5]. Se on
käsitellyt myös asetuksen aiheuttamia tulkintaongelmia vuosina 2003 ja
2006 antamissaan tulkitsevissa tiedonannoissa. Asetuksen
soveltamista koskevassa viidennessä kertomuksessa[6]
korostetaan, että asetuksen soveltamista varten annettujen komission ohjeiden
tiettyjä osa-alueita on edelleen selkeytettävä. Tällä
tiedonannolla päivitetään ja muutetaan aikaisempia ohjeita, jotta ne voitaisiin
saattaa viimeaikaisen EU:n lainsäädännön ja unionin tuomioistuimen
oikeuskäytännön mukaisiksi ja niissä voitaisiin ottaa paremmin huomioon
komission muuttunut tulkinta joistakin asetuksen säännöksistä. Tämä koskee
erityisesti komission tulkintaa miehistöön (tiedonannon 4 kohta) ja
julkista palvelua koskevien sopimusten kestoon (tiedonannon 5.5.2 ja
5.7 kohta) liittyvistä säännöksistä. Tiedonanto on
ainoastaan komission informatiivinen tulkinta asetuksesta. Sen tavoitteena ei
ole asetuksen tarkistaminen eikä unionin tuomioistuimen toimivallan
kaventaminen tulkintakysymyksissä. Sillä ei rajoiteta valtiontukisääntöjen
soveltamista.
2.
Meriliikenteen kabotaasimarkkinoiden avaaminen
2.1.
Meriliikenteen kabotaasipalvelujen tarjoamisen
vapaus
Asetuksen
(ETY) N:o 3577/92 1 artiklalla vapautetaan meriliikenteen
kabotaasi niissä valtioissa, joissa kyseinen toimiala on varattu ainoastaan
kansallisille toimijoille. Kaikille unionin laivanvarustajille taataan vapaus
liikennöidä kahden samassa jäsenvaltiossa sijaitsevan sataman välillä.[7] Jäsenvaltiot
eivät voi rajoittaa tätä vapautta millään tavalla muutoin kuin asianmukaisesti
perustelluissa tapauksissa. Tästä syystä jäsenvaltiot eivät voi ottaa käyttöön
mitään ennakkolupajärjestelmää, paitsi jos 1) järjestelmä perustuu yleisen edun
mukaisiin pakottaviin syihin (esimerkiksi alusten turvallisuuden ja sataman
vesialueiden järjestyksen varmistaminen), 2) järjestelmä on tarpeellinen ja
oikeassa suhteessa tavoitteeseensa nähden ja 3) järjestelmä perustuu
objektiivisiin perusteisiin, jotka eivät ole syrjiviä ja jotka ovat etukäteen
asianomaisten laivanvarustajien tiedossa.[8] Perustaakseen
järjestelmiä, joilla vaikutetaan asetuksen mukaiseen meriliikenteen
kabotaasipalvelujen tarjoamisen vapauteen, jäsenvaltioiden olisi osoitettava
kaikkien edellä esitettyjen ehtojen täyttyminen.[9] Komissio
kuitenkin katsoo, että valvoakseen kabotaasimarkkinoita jäsenvaltiot voivat
pyytää laivanvarustajilta etukäteen tietoa palveluista, joita ne aikovat
tarjota. Näiden tietojen avulla jäsenvaltiot kykenevät paremmin arvioimaan
todellisia liikennetarpeita. Samoin komissio
katsoo, etteivät jäsenvaltiot voi vaatia, että yhtiöillä olisi edustaja niiden
alueella.
2.2.
Keitä palvelujen tarjoamisen vapaus koskee
Asetuksen
1 artiklassa selvitetään tarkemmin, keitä meriliikenteen
kabotaasipalvelujen tarjoamisen vapaus koskee. Tämä oikeus on ”yhteisön
laivanvarustajilla” (1),
jotka harjoittavat liikennettä jäsenvaltiossa rekisteröidyillä ja kyseisen
jäsenvaltion lipun alla purjehtivilla aluksilla (2), jos nämä täyttävät kaikki
kyseisessä jäsenvaltiossa kabotaasiliikenteelle asetetut edellytykset (3). Edellä
esitettyjä asetuksen edellytyksiä on tarkennettava. Lisäksi esiin nousee
kysymys markkinoiden avaamisesta aluksille, jotka eivät täytä edellä lueteltuja
edellytyksiä.
2.2.1.
”Yhteisön laivanvarustajan” käsite
Asetuksen
2 artiklan 2 kohdan mukaan ”yhteisön
laivanvarustajia” on kolmenlaisia: ”a) jäsenvaltion
kansalaisia, jotka ovat sijoittautuneet jäsenvaltioon tämän jäsenvaltion
lainsäädännön mukaisesti ja jotka harjoittavat meriliikennettä, b) laivanvarustamoja,
jotka on perustettu jonkin jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, ja joiden
pääasiallinen toimipaikka on jossain jäsenvaltiossa ja joita tosiasiallisesti
johdetaan jostain jäsenvaltiosta käsin, ja c) jäsenvaltion
kansalaisia, jotka ovat sijoittautuneet yhteisön ulkopuolelle, tai yhteisön
ulkopuolelle sijoittautuneita, jäsenvaltion kansalaisten johtamia
laivanvarustamoja, jos näiden alukset on rekisteröity jäsenvaltiossa ja ne
purjehtivat kyseisen jäsenvaltion lipun alla sen lainsäädännön mukaisesti”. Eniten
tiedusteluja on aiheuttanut asetuksessa tarkoitetun ”johtamisen” käsitteen
määrittely, joka koskee kahta asetuksessa esitettyä ”yhteisön
laivanvarustajien” luokkaa. Asetuksen mukaan
”yhteisön
laivanvarustajilla” tarkoitetaan ”laivanvarustamoja,
jotka on perustettu jonkin jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, ja joiden
pääasiallinen toimipaikka on jossain jäsenvaltiossa ja joita tosiasiallisesti
johdetaan jostain jäsenvaltiosta käsin” (2 artiklan
2 kohdan b alakohta). Komissio katsoo määritelmän kohdan ”joita
tosiasiallisesti johdetaan jostain jäsenvaltiosta käsin” tarkoittavan
tässä yhteydessä, että ratkaisevat päätökset ja päivittäiset johtotoimet
hoidetaan unionin alueella sijaitsevasta paikasta käsin ja että varustamon
hallituksen kokoukset pidetään unionin alueella. ”Yhteisön
laivanvarustajilla” tarkoitetaan myös ”jäsenvaltion
kansalaisia, jotka ovat sijoittautuneet yhteisön ulkopuolelle, tai yhteisön
ulkopuolelle sijoittautuneita, jäsenvaltion kansalaisten johtamia
laivanvarustamoja, jos näiden alukset on rekisteröity jäsenvaltiossa ja ne
purjehtivat kyseisen jäsenvaltion lipun alla sen lainsäädännön mukaisesti” (2 artiklan
2 kohdan c alakohta). Komissio katsoo artiklassa mainitun kohdan ”jäsenvaltion
kansalaisten johtamia” tarkoittavan,
että unionin kansalaisilla on mahdollisuus käyttää päätösvaltaa varustamossa,
jos esimerkiksi suurin osa yhtiön pääomasta tai äänioikeuksista on unionin
kansalaisten omistuksessa tai jos unionin kansalaiset voivat nimittää yli
puolet kyseisen varustamon hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä.[10]
2.2.2.
Jäsenvaltioissa rekisteröintiä koskeva ehto ja
mahdollisuus harjoittaa kansallista kabotaasiliikennettä
Asetuksessa ei
esitetä luetteloa niiden jäsenvaltioiden rekistereistä, joissa rekisteröintiä
ja kansallisen kabotaasiliikenteen harjoittamista koskevat edellytykset
täyttyvät. Tällainen luettelo muuttuisi joka tapauksessa ajan myötä. Jäsenvaltiossa
rekisteröintiä koskevan edellytyksen mukaan kyseistä rekisteriä on pidettävä
alueella, jossa sovelletaan perussopimusta ja johdetun oikeuden sääntöjä. Näin
ollen asetuksessa tarkoitettu kabotaasipalvelujen tarjoamisen vapaus ei ulotu
Alankomaiden Antillien, Mansaaren, Bermudan ja Caymansaarten rekisteriin
merkittyihin aluksiin.[11] Gibraltarilla
rekisteröidyt alukset sitä vastoin saavat harjoittaa kabotaasia asetuksen
mukaisesti, sillä Gibraltarin alueella sovelletaan perussopimusta.[12]
Gibraltarilla rekisteröidyillä aluksilla on oikeus harjoittaa meriliikenteen
kabotaasia samoin edellytyksin kuin muilla jossakin jäsenvaltiossa
rekisteröidyillä aluksilla. Asetuksessa
säädetään lisäksi, että voidakseen harjoittaa kabotaasiliikennettä toisessa
jäsenvaltiossa jäsenvaltion aluksen on ensin täytettävä kaikki
kabotaasiliikenteelle asetetut edellytykset siinä jäsenvaltiossa, jossa se on
rekisteröity. Tätä vaatimusta sovelletaan myös sisämaajäsenvaltiossa
rekisteröityihin ja sen lipun alla purjehtiviin aluksiin. Näin ollen
niillä aluksilla, jotka eivät saa harjoittaa kansallista kabotaasiliikennettä,
ei myöskään ole oikeutta päästä muiden jäsenvaltioiden markkinoille. Samoin
tietyin edellytyksin kansallisille markkinoille pääseville aluksille voidaan
asettaa vastaavia edellytyksiä, kun niillä pyritään liikennöimään toisessa
jäsenvaltiossa. Jos esimerkiksi rekisteröinti jonkin jäsenvaltion
rinnakkaisrekisteriin X edellyttää, että alus liikennöi vähintään puolet
vuodesta kansainvälisillä reiteillä, rekisteriin X rekisteröity alus ei
voi vaatia laajempaa mahdollisuutta harjoittaa kabotaasiliikennettä muissa
jäsenvaltioissa (aluksella ei ole oikeutta harjoittaa muissa jäsenvaltioissa
ympärivuotista säännöllistä kabotaasiliikennettä).
2.3.
Markkinoiden avaaminen aluksille, jotka eivät saa
harjoittaa kabotaasia asetuksen mukaisesti
Useat
jäsenvaltiot ovat avanneet markkinoitaan enemmän kuin asetuksessa edellytetään
joko kaikkien toimijoiden osalta (erga omnes), poikkeusluvilla tai
tapauskohtaisilla luvilla. Tietyt jäsenvaltiot, jotka harjoittavat niin
sanottua ”avoimen
rannikon” politiikkaa,
sallivat kolmanteen maahan rekisteröityneiden ja sen lipun alla purjehtivien
alusten tarjoavan meriliikenteen kabotaasipalveluja alueellaan sijaitsevien
satamien välillä. Lisäksi eräät jäsenvaltiot suunnittelevat myöntävänsä
tapauskohtaisia lupia meriliikenteen kabotaasin harjoittamista varten
aluksille, jotka eivät saa harjoittaa kabotaasia asetuksen mukaisesti, tai
asetuksessa vahvistettuja vaatimuksia koskevia yleisiä poikkeuslupia kolmanteen
maahan rekisteröityneille ja sen lipun alla purjehtiville aluksille, mikäli
unionin jäsenvaltioihin rekisteröityneitä aluksia ei ole saatavilla.[13]
Nämä käytännöt ovat unionin lainsäädännön mukaisia.
3.
Asetuksen (ETY) N:o 3577/92 soveltamisala
Asetuksen (ETY) N:o 3577/92
2 artiklan 1 kohdan mukaan asetusta sovelletaan jäsenvaltion alueella
harjoitettaviin meriliikenteen palveluihin (matkustaja- ja tavaraliikenne
meritse). Asetuksessa on myös viitteellinen luettelo asetuksen soveltamisalaan
kuuluvista kabotaasipalveluista. Yhteisöjen
tuomioistuimen mukaan siitä huolimatta, että asetuksen 2 artiklan
1 kohtaan sisältyvä luettelo meriliikenteen kabotaasipalveluista ei ole
luonteeltaan tyhjentävä, asetuksen soveltamisalaan kuuluvat palvelut, joita
tavallisesti tarjotaan korvausta vastaan ja joiden kohteena on, kuten käy ilmi
tässä artiklassa lueteltujen esimerkkien olennaisista erityispiirteistä,
matkustaja- tai tavaraliikenne meritse vain yhden jäsenvaltion alueella
sijaitsevien kahden kohteen välillä.[14] Asetuksen tultua
voimaan sen 2 artiklan 1 kohdasta on noussut esiin neljä keskeistä
kysymystä. Mitä ilmaisut ”liikenne meritse” ja ”satamien
välillä” tarkoittavat?
Kuuluvatko huvialukset asetuksen soveltamisalaan? Kuuluuko kansainvälisen
risteilyn kabotaasiosuus asetuksen soveltamisalaan? Tulisiko
syöttöliikennepalvelut katsoa kabotaasiliikenteeksi vai kansainväliseksi
liikenteeksi? Näitä kysymyksiä käsitellään seuraavassa yksitellen.
3.1.
Käsitteen ”liikenne meritse satamien välillä” määritelmä
Asetuksessa ei
määritellä käsitettä ”liikenne meritse”.
Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan käsitteen tulkitsemiseksi on otettava huomioon
asetuksen päämäärä, joka on toteuttaa palvelujen tarjoamisen vapaus
merikabotaasin alalla asetuksessa säädetyt edellytykset ja poikkeukset huomioon
ottaen.[15] Vastaavasti
yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että asetuksen mukaisen käsitteen ”meri” määrittelemiseksi
kansainväliseen oikeuskäytäntöön (10. joulukuuta 1982 tehty
Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimus, jäljempänä ’Montego
Bayn yleissopimus’) sisältyvällä ”sisäisten
aluevesien”
ja
”aluemeren” välisellä
erolla ei ole merkitystä.[16] Näin
ollen käsitteeseen ”liikenne meritse” olisi
sisällettävä myös liikennepalvelut, jotka suoritetaan maan puolella aluemeren (”sisäiset
aluevedet”) sellaisesta
perusviivasta katsottuna, jonka jäsenvaltiot saavat yleissopimuksen nojalla
vetää. Komissio katsoo
julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksen[17] mukaisesti,
että asetuksen soveltamiseksi käsitteen ”liikenne
meritse” tulisi
kattaa avomerellä suoritettavien kabotaasipalvelujen lisäksi kabotaasipalvelut,
jotka suoritetaan sellaisilla merialueilla kuin poukamissa, jokien suistoissa[18],
vuonoissa ja lahdissa. Yhteisöjen
tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan käsite ”satama” käsittää
sellaisia infrastruktuureita, vaikka niillä olisi vähäinen merkitys, joiden
tehtävä on mahdollistaa meritse kuljetettavien tavaroiden ja henkilöiden
ottaminen alukseen tai siirtäminen pois aluksesta.[19] Näin
ollen tämän määritelmän täyttävät kaikki infrastruktuurit, vaikka ne eivät
olisi pysyviä, joita käytetään meriliikenteessä tavaroiden ja henkilöiden
alukseen ottamiseen tai siirtämiseen pois aluksesta. Komissio
huomauttaa, että meritse tapahtuva matkustajalaivaliikenne kuuluu asetuksen
(ETY) N:o 3577/92 soveltamisalaan silloinkin, kun palvelu tapahtuu
yhdessä ”satamajärjestelmässä” kyseisen
jäsenvaltion lainsäädännön määritelmän mukaisesti (esimerkiksi jokisuiston
ylittäminen meritse)[20]. Samoin
matkailutarkoituksessa korvausta vastaan meritse tapahtuva
matkustajalaivaliikenne, joka alkaa ja päättyy samassa satamassa ja jonka
aikana matkustajat eivät vaihdu, kuuluu asetuksen soveltamisalaan, sillä
tällaista palvelua tarjotaan korvausta vastaan ja käytetään matkustajien
kuljettamiseen meritse yhden jäsenvaltion alueella.
3.2.
Huvialukset
Asetuksen (ETY) N:o 3577/92
soveltamisalaan kuuluvat ainoastaan meriliikennepalvelut, joita ”tavallisesti
tarjotaan korvausta vastaan”. Niinpä suurin osa
huvialusten toiminnasta jää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.
3.3.
Risteilyliikenne
Jäsenvaltion
alueella tarjotut risteilyliikennepalvelut kuuluvat asetuksen
(ETY) N:o 3577/92 soveltamisalaan (katso asetuksen 3 artiklan
1 kohta ja 6 artiklan 1 kohta)[21].
Epäselvää on kuitenkin, kuuluuko myös kansainvälisen risteilyn kabotaasiosuus
sen soveltamisalaan. Komissio katsoo,
että asetusta sovelletaan ainoastaan silloin, kun matkustajia otetaan alukseen
ja lasketaan maihin siinä jäsenvaltiossa, jossa kabotaasiosuus liikennöidään. Risteily, joka
alkaa jäsenvaltiosta X tai unionin ulkopuolisesta maasta ja päättyy
unionin ulkopuoliseen maahan tai jäsenvaltioon X ja jonka aikana poiketaan
jäsenvaltion Y satamissa, ei kuulu asetuksen (ETY) N:o 3577/92
soveltamisalaan, jos matkustajia ei oteta alukseen tai lasketa maihin
jäsenvaltiossa Y. Tällaisessa tapauksessa sovelletaan palvelujen
tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta jäsenvaltioiden väliseen
meriliikenteeseen sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden väliseen
meriliikenteeseen 22 päivänä joulukuuta 1986 annettua neuvoston
asetusta (ETY) N:o 4055/86[22].
3.4.
Syöttöliikennepalvelut
Syöttöliikennepalveluissa
(eli kansainvälisen rahtiliikenteen välityspalveluissa) rahdinkuljettaja purkaa
lastin aluksesta, joka on purjehtinut lähtöpaikasta, siirtääkseen saman lastin
toiseen alukseen, joka liikennöi määräsatamaan. Palvelun suorittamiseen
tarvitaan tavallisesti kauttakulkukonossementti. On esitetty kysymys, pitäisikö
tällaiset palvelut katsoa asetuksen (ETY) N:o 4055/86 (jossa ei
säädetä lippuvaltiota koskevasta vaatimuksesta) soveltamisalaan kuuluviksi
kansainvälisiksi palveluiksi vai asetuksen (ETY) N:o 3577/92 (jossa
säädetään lippuvaltiota koskevasta vaatimuksesta) soveltamisalaan kuuluviksi
kabotaasipalveluiksi. Jos
syöttöliikennepalvelut muodostuvat rahdin esi- tai jatkokuljetuksesta saman
jäsenvaltion X kahden sataman välillä siten, että a) määräsatama on
jäsenvaltiossa Y tai kolmannessa maassa tai b) rahti on lähtöisin
jäsenvaltiosta Y tai kolmannesta maasta, jäsenvaltio X voisi varata
tällaiset syöttöliikennepalvelut unionin jäsenvaltioiden lipun alla purjehtiville
aluksille. Niissä jäsenvaltioissa, joissa kabotaasipalvelut on varattu unionin
jäsenvaltioiden lipun alla purjehtiville aluksille asetuksen
(ETY) N:o 3577/92 mukaisesti, syöttöliikennepalvelut katsotaan
tosiasiassa kabotaasipalveluiksi (lukuun ottamatta Ranskaa[23] ja Portugalia),
kun taas muissa jäsenvaltioissa syöttöliikennepalvelut on vapautettu. On kuitenkin
huomattava, että jos yhtiölle annetaan lupa tarjota syöttöliikennepalveluita
kansainväliselle rahtiliikenteelle ennen tai jälkeen kansainvälistä matkaa,
voidaan kuljetuskustannuksissa saavuttaa huomattavia säästöjä ja tarjottujen
palvelujen tehokkuutta parantaa. Kauppasopimuksia koskevissa neuvotteluissa
keskustellaankin yhä useammin syöttöliikennepalvelujen tietyistä osa-alueista.
Siksi tätä kysymystä on komission mielestä tarkasteltava edelleen yhdessä
jäsenvaltioiden kanssa.
4.
Miehistöä koskevat säännöt
Miehistöön
liittyvät kysymykset kuuluvat tavallisesti lippuvaltioiden toimivaltaan.
Säännöt ovat eri rekistereissä hyvin erilaisia. Tietyt jäsenvaltiot asettavat tiukkoja
kansallisuutta koskevia ehtoja: kaikkien miehistön jäsenten on oltava jonkin
unionin jäsenvaltion kansalaisia. Toiset edellyttävät ainoastaan, että
kapteenin ja ensimmäisen perämiehen toimet varataan jäsenvaltioiden
kansalaisille. Nämä erot kansalaisuuteen liittyvissä vaatimuksissa voidaan
selittää rekisterien välisillä merkittävillä kustannuseroilla. Kilpailun
vääristymisen välttämiseksi kaikkein haavoittuvimmilla reiteillä asetuksen
3 artiklassa säädetään, että ”vastaanottavat” jäsenvaltiot voivat
vahvistaa omia miehistöä koskevia sääntöjään saarikabotaasia harjoittaville
aluksille. Vastaanottavat jäsenvaltiot voivat myös päättää pieniin aluksiin
(bruttovetoisuudeltaan alle 650 tonnin aluksiin) sovellettavista miehistöä
koskevista säännöistä. Käytännössä kuusi jäsenvaltiota on päättänyt käyttää
tätä mahdollisuutta. Jotta palvelujen
tarjoamisen vapauden periaatteen sisältöä ei tehtäisi tyhjäksi, asetuksessa
säädetään kuitenkin, että lippuvaltion sääntöjä sovelletaan edelleen
saarikabotaasia harjoittaviin, bruttovetoisuudeltaan yli 650 tonnin
rahtialuksiin silloin, kun kyseistä matkaa seuraa tai edeltää matka toisesta
valtiosta tai toiseen valtioon (”liittymäkabotaasi”). Nämä säännökset
nostavat esiin kahdentyyppisiä kysymyksiä vastaanottavan jäsenvaltion
toimivallan määrittelystä. Kysymykset
koskevat vastaanottavan valtion vastuulla olevien miehistöä koskevien sääntöjen
sisältöä ja toisaalta vastaanottavan valtion ja lippuvaltion toimivallan
välistä rajaa liittymäkabotaasissa. Lisäksi halutaan
selvittää, sovelletaanko saarikabotaasia harjoittaviin risteilyaluksiin
lippuvaltion vai vastaanottavan valtion sääntöjä. Yhteisöjen tuomioistuin on
vahvistanut komission tulkinnan, jonka mukaan bruttovetoisuudeltaan yli
650 tonnin risteilyalusten osalta kaikista miehistöön liittyvistä
kysymyksistä vastaa lippuvaltio riippumatta siitä, harjoittaako risteilyalus
saarikabotaasia vai mannerkabotaasia[24].
Vastaanottava valtio ei saa soveltaa miehistöä koskevaa lainsäädäntöään
bruttovetoisuudeltaan yli 650 tonnin risteilyaluksiin. Se voi soveltaa
lainsäädäntöään vain bruttovetoisuudeltaan alle 650 tonnin
risteilyaluksiin.
4.1.
Vastaanottavan valtion asettamien miehistöä
koskevien sääntöjen sisältö
Asetuksessa ei
selvitetä tarkemmin, mitkä ”miehistöön
liittyvät kysymykset” kuuluvat vastaanottavan valtion
toimivaltaan. Joidenkin tulkintojen mukaan vastaanottavalla valtiolla on
rajoittamaton toimivalta (eli asetuksessa tarkoitetaan ”kaikkia” miehistöä
koskevia sääntöjä). Komission tulkinta on suppeampi. Sen mukaan vastaanottavan
valtion toimivaltaa on rajoitettava, jotta säilytettäisiin palvelujen
tarjoamisen vapauden periaate, josta tämä toimivalta poikkeaa. Komission mukaan
vastaanottavilla valtioilla on muun muassa toimivalta määritellä vaadittu
unionin kansalaisten osuus saarikabotaasia harjoittavissa aluksissa (ja
bruttovetoisuudeltaan alle 650 tonnin aluksissa). Näin ollen jäsenvaltio
voi vaatia, että kyseisten alusten miehistöön kuuluu ainoastaan unionin
kansalaisia. Lisäksi jäsenvaltiot voivat vaatia, että aluksen miehistö kuuluu
sosiaaliturvan piiriin Euroopan unionissa. Työolojen osalta jäsenvaltiot voivat
vaatia kyseisessä valtiossa voimassa olevien vähimmäispalkkaa koskevien
vaatimusten noudattamista. Komissio katsoo, että turvallisuutta ja koulutusta
koskevien sääntöjen osalta (aluksella puhutut kielet mukaan luettuina)
jäsenvaltiot voivat edellyttää ainoastaan voimassa olevien unionin vaatimusten
tai kansainvälisten vaatimusten noudattamista (STCW- ja SOLAS-yleissopimukset)
rajoittamatta kohtuuttomasti palvelujen tarjoamisen vapautta. Asetuksen
9 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden, jotka haluavat käyttää
mahdollisuutta soveltaa omia sääntöjään miehistöön liittyvissä kysymyksissä,
olisi kuultava komissiota. Suunniteltujen toimenpiteiden soveltamisalaa ja
sisältöä tarkastellaan tapauskohtaisesti edellä esitettyjen tarpeellisuuden ja
oikeasuhteisuuden periaatteiden valossa.
4.2.
Liittymäkabotaasi
Asetuksen
3 artiklan 3 kohdassa säädetään, että ”kaikista
niiden saarikabotaasia harjoittavien rahtialusten, joiden bruttovetoisuus on yli
650 tonnia, miehistöön liittyvistä kysymyksistä vastaa kuitenkin
1 päivästä tammikuuta 1999 lähtien se valtio, jossa alus on
rekisteröity (lippuvaltio), silloin kun kyseistä matkaa seuraa tai edeltää
matka toisesta valtiosta tai toiseen valtioon”. Yhteisöjen
tuomioistuin katsoi, että matka, joka seuraa tai edeltää kabotaasimatkaa,
kattaa lähtökohtaisesti kaikki matkat toisesta valtiosta tai toiseen valtioon
riippumatta siitä, onko aluksessa lasti[25]. Toisin kuin
komissio totesi vuonna 2003 antamassaan tulkitsevassa tiedonannossa,
yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että lippuvaltion sääntöjä on sovellettava
paitsi silloin, kun rahtia tosiasiallisesti kuljetetaan matkan kabotaasiosuutta
seuraavalla tai edeltävällä kansainvälisellä osuudella, myös silloin, kun matka
tehdään painolastissa (ilman lastia). Sen vuoksi komissio ei voi sallia
jäsenvaltioiden jatkavan vastaanottavan valtion sääntöjen soveltamista silloin,
kun saarikabotaasia seuraava tai edeltävä kansainvälinen matka kuljetaan
painolastissa. Tämän ei kuitenkaan
tulisi johtaa siihen, että laivanvarustajat tekevät kuvitteellisen
kansainvälisen matkan ilman lastia välttääkseen 3 artiklan 2 kohdan
soveltamisen siten, että asiaan sovelletaan 3 artiklan 3 kohtaa,
sillä tämä olisi asetuksen kiertämistä[26]. Kansallisten
tuomioistuinten tehtävänä on tarkistaa kansallisen lainsäädännön
todistelusäännösten mukaisesti, onko kyseessä tällainen väärinkäyttö. Miehistöä
koskevat säännöt, joita sovelletaan kyseisen aluksen suorittaessa julkisen
palvelun velvoitteita, esitetään tarkemmin 5.3.2.2 kohdassa.
4.3.
Miehistöä koskevien sääntöjen tarkistaminen
Asetuksen mukaan
neuvoston oli määrä antaa komission ehdotuksesta ennen
1. tammikuuta 1999 lopulliset miehistösäännöt. Komission ehdotuksen
oli määrä perustua saarikabotaasin taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia
koskevaan perusteelliseen selvitykseen. Komissio antoi
asiasta kertomuksen neuvostolle 17. kesäkuuta 1997 ja
asetusehdotuksen[27]
29. huhtikuuta 1998. Ehdotuksella pyrittiin tuomaan yleiseen
tietouteen lippuvaltion vastuu miehistöasioista. Vastaanottavalle valtiolle
jäänyt vastuu olisi koskenut aluksia, joiden bruttovetoisuus on alle
650 tonnia, ja vaadittua unionin kansalaisten vähimmäisosuutta
säännöllistä matkustaja- tai lauttaliikennettä (mukaan luettuina sekaliikennettä
ja säännöllistä risteilyliikennettä) harjoittavien alusten miehistöissä.
Tällaisten alusten miehistöihin kuuluviin unionin ulkopuolisten maiden
kansalaisiin tuli soveltaa samoja työehtoja kuin jäsenvaltioiden kansalaisiin. Jäsenvaltiot
suhtautuivat komission ehdotukseen kielteisesti. Näin ollen komissio ehdotti
sen peruuttamista 11. joulukuuta 2001. Komissio ei tällä hetkellä
suunnittele uuden ehdotuksen antamista. Asetuksen 3 artiklan säännöksiä ei
näin ollen muuteta lyhyellä aikavälillä. Valmistellessaan
asetuksen soveltamista koskevaa viidettä kertomusta komissio sai kuitenkin
tietää, että laivanvarustajien on vaikea saada selkoa vastaanottavan valtion
lainsäädännön miehistöä koskevista vaatimuksista, mikä vaikeuttaa usein
saarikabotaasin kehittämistä. Tämän ongelman korjaamiseksi komissio kannustaa
asetuksen 3 artiklan 2 kohtaa soveltavia jäsenvaltioita nimittämään
yhteysyksikön, jolta laivanvarustajat saavat tietoa vastaanottavan valtion
miehistöä koskevista säännöistä.
5.
Julkinen palvelu
Meritse
tapahtuva matkustaja- ja tavaraliikenne on elintärkeää Euroopan saarten
asukkaille. Siksi on laadittu erityissäännöt turvaamaan jotkin näistä
merenkulkuyhteyksistä, joilla markkinat eivät tarjoa riittäviä palveluita. Asetus tarjoaa
jäsenvaltioille puitteet, joissa ne voivat järjestää markkinatoimenpiteensä
sisämarkkinoille soveltuvalla tavalla rajoittamalla pääsyä markkinoille, jotka
liittyvät meriliikennepalveluille asetettaviin julkisen palvelun
velvoitteisiin. Lisäksi julkisessa rahoituksessa, jolla korvataan julkisen
palvelun tarjoamisesta aiheutuvat kustannukset, on noudatettava EU:n
valtiontukisääntöjä. Tämän kohdan tarkoituksena on selvittää tarvittaessa
tarkemmin asetuksessa ja valtiontukisäännöissä asetettuja ehtoja, joiden
tarkoituksena on huolehtia julkisten toimenpiteiden yhteensopivuudesta
perussopimuksen sääntöjen kanssa.
5.1.
Julkisen palvelun yhteyksien maantieteellinen
soveltamisala
Asetuksen
4 artiklan 1 kohdan mukaan julkisen palvelun liikennettä voidaan
harjoittaa vain reiteillä saariin, saarilta tai saarien välillä. Asetus ei
sisällä käsitteen
”saari” määritelmää.
Komissio katsoo, että 4 artiklaa olisi sovellettava ainoastaan niihin
saariin, joihin on pääsy vain meritse tai ilmateitse ja joilla ei ole pysyvää
maayhteyttä Euroopan mantereelle. Näin ollen niemimaan (kuten Peloponnesos),
jolla on pysyvä maa- tai rautatieyhteys mantereelle, ei voida katsoa olevan ”saari”[28]. Julkisasiamiehen
ratkaisuehdotuksen mukaisesti mahdollisuus soveltaa 4 artiklan
1 kohtaa voidaan ulottaa palveluihin, joita tarjotaan saaria vastaavien
paikkojen välillä (esimerkiksi pitkien vuonojen tai jokien suistojen rannoilla
ilman suoria tieyhteyksiä), kun myös niiden osalta on taattava riittävät
säännölliset liikennepalvelut[29]. Komission
tilaamassa tutkimuksessa[30]
osoitetaan, että pitkät jokisuistot tai vuonot, joiden vuoksi joudutaan
tekemään yli 100 kilometrin ylimääräinen matka teitse[31],
voidaan katsoa saariksi tässä kohdassa tarkoitetuissa yhteyksissä, koska ne
voivat aiheuttaa samanlaisia ongelmia taajamien eristäytyneisyyden vuoksi.
5.2.
Saarikabotaasireitit, joille voidaan asettaa
julkisen palvelun velvoite
Jäsenvaltioiden
(mukaan luettuina soveltuvin osin alueelliset ja paikalliset viranomaiset)
tehtävänä on määritellä, mille reiteille on asetettava julkisen palvelun
velvoitteita. Tämä ei ole laivanvarustajien tehtävä. Erityisesti julkisen
palvelun velvoitteita voidaan asettaa vain säännöllisille
saarikabotaasipalveluille (reittiliikenteelle) silloin, kun markkinoiden
toiminnassa on puutteita riittävien palvelujen tarjoamisen kannalta. Asetuksen
ehtojen mukaan jäsenvaltiot voivat asettaa julkisen palvelun velvoitteita vain
siinä tarkoituksessa, että ”taattaisiin
riittävät” säännölliset
meriliikennepalvelut tietylle saarelle (tai jokisuistoon liittyen), kun unionin
laivanvarustajat eivät omien kaupallisten etujensa vuoksi tarjoaisi riittäviä
palveluita tai eivät tarjoaisi palveluja samoin ehdoin[32].
Muutoin kaupan tulisi säilyä vapaana. Asettaessaan
julkisen palvelun velvoitteita asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa
tarkoitetuille palveluille jäsenvaltioiden on rajoitettava toimenpiteensä
4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin olennaisiin vaatimuksiin ja
noudatettava asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa säädettyä reitin
liikennöinnistä kiinnostuneiden unionin laivanvarustajien syrjintäkieltoa koskevaa
vaatimusta. Tätä vaatimusta on noudatettava tiukasti päätettäessä velvoitteiden
sisällöstä sekä hallinnollisessa menettelyssä, joka johtaa reitin liikennöijän
valintaan tai korvaussumman määrittämiseen.
5.3.
Asetettavat velvoitteet
5.3.1.
Julkisen palvelun velvoitteen ja julkista palvelua
koskevien sopimusten välinen ero
Asetuksessa
(ETY) N:o 3577/92 erotetaan toisistaan ”julkisen
palvelun velvoitteet” (asetuksen 2 artiklan
4 kohta ja 4 artiklan 2 kohta) ja ”sopimukset
julkisesta palvelusta” (2 artiklan
3 kohta). Julkisen
palvelun sopimukset ovat tavanomainen keino toteuttaa julkisen palvelun
velvoitteet silloin, kun horisontaalinen eli kaikkiin tietystä reitistä
kiinnostuneisiin laivanvarustamoihin sovellettava lähestymistapa ei ole
riittävä, jotta kaikki olennaiset liikennetarpeet saadaan täytettyä
(erityisesti palvelun laatua koskevat yleiset ehdot). Asetuksen
4 artiklan 2 kohdassa on kattava luettelo vaatimuksista, joita
voidaan ottaa käyttöön asetettaessa julkisen palvelun velvoitteita. Asetuksen
2 artiklan 3 kohdassa on ainoastaan viitteellisesti ilmoitettu
julkista palvelua koskevien sopimusten soveltamisala. Jäsenvaltiot voivat
laajentaa soveltamisalaa. Käytännössä sopimuksiin julkisesta palvelusta
sisältyy usein laatuvaatimuksia, joita puolestaan ei voida sisällyttää julkisen
palvelun velvoitteisiin. Kun on kyse julkisen palvelun velvoitteista,
laivanvarustajilta vaadittava ”palvelujen
tarjoamisen kapasiteetti” voi
edellyttää niiltä maksukykyä ja sitä, ettei niillä ole huomattavia
maksamattomia vero- tai sosiaaliturvamaksuvelkoja[33].
Komission mukaan myös velvoite nopean aluksen käyttämisestä voi kuulua näihin
vaatimuksiin. Kun määrätään
julkisen palvelun velvoitteita, kaikki samaa reittiä liikennöivät
laivanvarustajat voivat yhteisesti – eikä kukin
erikseen –
täyttää
julkisen palvelun velvoitteissa määrätyt liikenteen säännöllisyyttä ja
vuorotiheyttä koskevat vaatimukset[34]. Jäsenvaltiot
voivat asettaa julkisen palvelun velvoitteita ja tehdä julkista palvelua
koskevia sopimuksia ainoastaan edellyttäen, että ne ovat ensin todenneet kunkin
kyseessä olevan reitin osalta, että säännölliset liikennepalvelut ovat
riittämättömiä (eli niitä ei tarjottaisi viranomaisten määritelmän mukaan
asianmukaisessa laajuudessa tai asianmukaisin ehdoin), jos niiden tarjoaminen
jätetään ainoastaan markkinavoimien varaan. Lisäksi julkisen palvelun
velvoitteen tai julkista palvelua koskevan sopimuksen on oltava tarpeellinen ja
oikeasuhteinen siihen tavoitteeseen nähden, joka koskee riittävien ja
säännöllisten liikennepalveluiden takaamista saarille ja saarilta[35]. Toisin
sanoen jäsenvaltiot eivät saa asettaa julkisen palvelun velvoitetta tai tehdä
julkista palvelua koskevaa sopimusta palveluista, joita tavanomaisesti
markkinoilla sovellettavien ehtojen mukaisesti toimivat yritykset jo tarjoavat
tyydyttävästi ja yleisen edun mukaisilla ehdoilla, jotka valtio määrittää ja
joita ovat esimerkiksi hinta, jatkuvuus ja palvelun saatavuus[36]. Komissio
muistuttaa, että vaikka jäsenvaltioilla on paljon harkinnanvaraa niiden
määritellessä julkisen palvelun tarvetta ja laajuutta, komissio valvoo
jäsenvaltioiden asiaa koskevaa päätöksentekoa ilmeisten arviointivirheiden
varalta[37].
5.3.2.
Syrjintäkiellon periaate
Asetuksessa
säädetyn syrjintäkiellon periaatteen mukaisesti jäsenvaltiot eivät saa asettaa
tietylle varustamolle varta vasten suunniteltuja velvoitteita, jotka estäisivät
muita unionin laivanvarustajia pääsemästä markkinoille, eivätkä soveltaa
vaikutukseltaan vastaavia velvoitteita. Komissio haluaa
erityisesti kiinnittää jäsenvaltioiden huomion seuraavantyyppisten
toimenpiteiden aiheuttamiin ongelmiin:
5.3.2.1. Alusten haltuunotto
Ensinnäkin on
noussut esiin kysymys siitä, voisiko julkisen palvelun sopimuksesta
tarjouskilpailun järjestävä jäsenvaltio vaatia kilpailun voittanutta
osallistujaa ottamaan haltuunsa edellisen toimijan alukset ja miehistöt.
Komission mukaan tällainen velvoite rikkoisi useimmissa tapauksissa asetusta
(ETY) N:o 3577/92, sillä se olisi syrjivä. Se estäisi unionin
laivanvarustajia osallistumasta tarjouskilpailuun omilla aluksillaan ja
asettaisi senhetkisen toimijan edullisempaan asemaan, mikäli tämä olisi ehdolla
oman toimintansa jatkajaksi. Komissio katsoo
kuitenkin, että silloin kun saareen liikennöimiseksi on käytettävä
erityissuunniteltua alusta, jollaista ei löydy helposti markkinoilta tai jota
ei voi helposti myydä markkinoilla tai jota ei voida käyttää muuhun
tarkoitukseen, palvelujen tarjoamisen vapautta rajoitetaan vähemmän vaatimalla
kyseisen aluksen haltuunottoa kuin antamalla palvelu yhden laivanvarustajan
suoritettavaksi niin pitkällä sopimuksella, että se mahdollistaa määrättyä
tarkoitusta varten rakennetun aluksen täysimääräisen kuolettamisen. Tällaisissa
tapauksissa perättäiset toimijat voivat vuokrata aluksen – tarjousasiakirjoissa
yksityiskohtaisesti määrättyjen selkeiden ehtojen mukaisesti – tätä
tarkoitusta varten perustetulta varustamolta. Uusi palveluntarjoaja voidaan
myös velvoittaa ottamaan alus haltuunsa suoraan edeltäjältään. Jos
jäsenvaltioiden viranomaiset itse omistavat tai jos niillä on muuten käytössään
aluksia, ne voidaan antaa kaikkien mahdollisten palveluntarjoajien käyttöön
samoin syrjimättömin ehdoin.
5.3.2.2. Miehistöä koskevat edellytykset
Toiseksi on
noussut esiin kysymys niistä miehistöön liittyvistä edellytyksistä, joita
julkisen palvelun velvoitteissa ja sopimuksissa julkisesta palvelusta voidaan
asettaa. Komissio katsoo,
että ne säännöt, joita voidaan asettaa julkisen palvelun velvoitteiden ja
julkista palvelua koskevien sopimusten mukaisesti (asetuksen 4 artikla),
olisi rajoitettava vaatimuksiin, jotka ovat julkista palvelua koskevien
tarpeiden kannalta välttämättömiä eivätkä ylitä sitä, mikä on tätä varten
tarpeellista. Tätä on tarkasteltava tapauskohtaisesti. Komissio katsoo,
että jäsenvaltiot voivat päättää asettaa julkisen palvelun velvoitteiden ja
julkista palvelua koskevien sopimusten mukaisesti samoja sääntöjä, joita
vastaanottavat jäsenvaltiot asettavat kaikille saarikabotaasiliikenteeseen
osallistuville aluksille (asetuksen 3 artiklan 2 kohta). Nämä säännöt
on esitetty tarkemmin tämän tiedonannon 4 kohdassa.
5.4.
Menettely julkisen palvelun velvoitteiden
asettamiseksi ja julkista palvelua koskevien
sopimusten tekemiseksi
Jäsenvaltioilla
on ”julkisen
palvelun velvoitteiden” asettamista
varten käytössään useita hallinnollisia välineitä, joita sovelletaan kaikkiin
tietyn reitin liikennöijiin. Näitä välineitä ovat ilmoitusjärjestelmä,
lupajärjestelmä ja hyväksymisjärjestelmä. Jäsenvaltiot voivat asettaa julkisen
palvelun velvoitteita myös tekemällä julkisen palvelun sopimuksia siten, että
toimeksisaajana on yksi liikennöijä tai rajallinen määrä liikennöijiä. Yhteisöjen
tuomioistuin totesi asiassa C-205/99 antamassaan tuomiossa, että niinkin
rajoittava menettely kuin lupamenettely voidaan hyväksyä sillä edellytyksellä,
että se on tarpeellinen (”voidaan
osoittaa, että on olemassa julkista palvelua koskeva todellinen tarve sen
takia, että vapaassa kilpailutilanteessa säännölliset kuljetuspalvelut jäisivät
riittämättömiksi”), oikeassa suhteessa tavoitteeseensa
nähden ja perustuu objektiivisiin perusteisiin, jotka ovat syrjimättömiä ja
jotka ovat etukäteen asianomaisten yritysten tiedossa. Yrityksillä pitäisi myös
olla oikeus valittaa päätöksistä, jotka ovat niille vastaisia[38].
5.4.1.
Sovellettavat julkisia hankintoja koskevat säännöt
Tehdessään
julkisen palvelun sopimuksen jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on
noudatettava asiaankuuluvia hankintasääntöjä. Neuvosto ja Euroopan parlamentti
hyväksyivät 26. helmikuuta 2014 uuden direktiivin
käyttöoikeussopimusten tekemisestä, jäljempänä ’käyttöoikeussopimuksia
koskeva direktiivi’[39]. Samana
päivänä neuvosto ja Euroopan parlamentti hyväksyivät myös direktiivit
2014/24/EU ja 2014/25/EU, jäljempänä ’julkisia
hankintoja koskevat direktiivit’[40]. Komission
kokemuksen mukaan suurin osa asetuksen 4 artiklan soveltamiseksi tehdyistä
julkista palvelua koskevista sopimuksista on julkisia hankintoja koskevassa
lainsäädännössä tarkoitettuja ”palveluja
koskevia käyttöoikeussopimuksia”.
Tällaisella sopimuksella toimivaltainen viranomainen antaa laivanvarustajalle
tehtäväksi meriliikenteen kabotaasipalvelujen toteuttamisen tiettynä
ajanjaksona. Laivanvarustaja sitoutuu toteuttamaan sopimuksessa mainitut
liikennepalvelut, tavallisesti viranomaisen tarjoamaa korvausta vastaan[41].
Lähtökohtaisesti laivanvarustaja vastaa toiminnallisesta riskistä (jos näin ei
ole, kyseessä on julkisia hankintoja koskevissa direktiiveissä tarkoitettu
julkista hankintaa koskeva sopimus), johon sisältyy liikennepalvelujen
kysyntään liittyvä riski, sillä toimivaltaiset viranomaiset eivät tavallisesti
takaa julkista palvelua koskevassa sopimuksessa, että laivanvarustaja saa
takaisin kaikki sopimusvelvoitteiden toteuttamiseksi tehdyt investoinnit tai
niistä aiheutuneet kustannukset. Tehdessään
käyttöoikeussopimuksia koskevan direktiivin soveltamisalaan kuuluvia julkista
palvelua koskevia sopimuksia toimivaltaisen viranomaisen on kohdeltava kaikkia
laivanvarustajia yhdenvertaisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja
oikeasuhteisella tavalla varmistaakseen todellisen kilpailun[42].
Lisäksi direktiivissä vahvistetaan muun muassa velvoite julkaista
käyttöoikeussopimusta koskeva ilmoitus ja sopimuksen tekemistä koskeva ilmoitus
Euroopan unionin virallisessa lehdessä[43]. Siinä
vahvistetaan myös useita valinta- ja sopimuksentekoperusteisiin liittyviä
velvoitteita ja asetetaan menettelytakeita, joilla pyritään varmistamaan
avoimuus ja yhdenvertainen kohtelu erityisesti toimivaltaisen viranomaisen ja
tarjoajien välisten neuvottelujen aikana. Julkisia
hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan kuuluvien julkista palvelua
koskevien sopimusten tekemisen osalta on korostettava, että uusilla
direktiiveillä poistetaan ensisijaisten ja muiden kuin ensisijaisten palvelujen
välinen ero. Vesiliikennepalvelut määriteltiin julkisia hankintoja koskevissa
direktiiveissä 2004/17/EY ja 2004/18/EY muiksi kuin ensisijaisiksi palveluiksi
ja niihin sovellettiin vain joitakin vaatimuksia (jotka koskevat teknisiä
eritelmiä ja sopimuksen tekemistä koskevaa ilmoitusta). Uusien julkisia
hankintoja koskevien direktiivien nojalla näiden direktiivien soveltamisalaan
kuuluvien julkista palvelua koskevien sopimusten tekemiseen sovelletaan
lähtökohtaisesti kaikkia direktiiveissä vahvistettuja vaatimuksia. Myös
käyttöoikeussopimuksia koskevan direktiivin tai julkisia hankintoja koskevien
direktiivien soveltamista koskevien kynnysarvojen alapuolelle jäävien
sopimusten osalta valinta- ja sopimuksentekomenettelyssä on noudatettava
perussopimuksen syrjimättömyyttä ja yhdenvertaista kohtelua koskevia
vaatimuksia, joissa edellytetään avoimuutta. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan
tämän avoimuusvelvollisuuden sisältönä on taata kaikkien potentiaalisten
tarjoajien eduksi se, että hankinnasta ilmoitetaan asianmukaisessa laajuudessa,
minkä ansiosta palveluhankinnat avautuvat kilpailulle ja hankintasopimuksia
koskevien tekomenettelyiden puolueettomuutta voidaan valvoa[44].
5.4.2.
Tarjouskilpailumenettelyn valinta
Asetuksen
(ETY) N:o 3577/92 4 artiklassa vaaditaan, että jäsenvaltioiden
on tehtävä julkista palvelua koskevia sopimuksia ketään laivanvarustajaa
syrjimättä. Komissio katsoo,
että yleensä julkisen palvelun sopimusten myöntämiseen liittyy liikennöijien
syrjinnän riski, koska yleensä sopimus myönnetään vain yhdelle liikennöijälle
tietyllä reitillä. Siksi komission mukaan avoimen tarjouspyyntömenettelyn
aloittaminen on periaatteessa helpoin tapa varmistaa syrjimättömyys.
Tarjouskilpailumenettely, johon sisältyy neuvottelua mahdollisten tarjoajien
kanssa, voi täyttää syrjintäkiellon periaatteen edellyttäen, että
hankintaviranomaisen ja tarjouksen jättäneiden varustamoiden väliset neuvottelut
käydään puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja avoimesti[45].
Komissio katsoo, että sopimuksen tekeminen ilman tarjouskilpailua ei täytä
asetuksen 4 artiklassa vahvistettuja syrjintäkiellon ja avoimuuden
periaatteita. Samoin hankintamenettely, joka on suunniteltu siten, että
rajoitetaan kohtuuttomasti mahdollisten tarjoajien määrää, ei vastaa
syrjintäkiellon ja avoimuuden periaatteita. Jotta
varmistetaan näiden periaatteiden noudattaminen, hankintamenettelyn
käynnistämisen ja liikennepalvelujen aloituspäivän välisen ajan tulisi lisäksi
olla asianmukainen ja riittävän pitkä. Komissio katsoo, että liian lyhyt aika,
joka ei riittävästi vastaa sopimuksen mukaisten kabotaasipalvelujen tarpeita
(esimerkiksi markkinoiden koon sekä palvelujen laatu- ja säännöllisyysvaatimusten
osalta), voisi hyödyttää senhetkistä laivanvarustajaa. Tämä rikkoisi
yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Komissio panee
lisäksi merkille, että tarjouskilpailumenettelyn valinta vaikuttaa siihen,
miten julkista palvelua koskevan sopimuksen toteuttamisesta myönnettyä
korvausta arvioidaan suhteessa valtiontukisääntöihin. Jotta korvaus ei olisi
valtiontukea, sen on erityisesti täytettävä yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Altmark
antamassa tuomiossa vahvistetut neljä ehtoa[46].
Tarjotun korvauksen on neljännen Altmark-kriteerin mukaisesti oltava
seurausta joko julkisesta hankintamenettelystä, jonka avulla on mahdollista
valita se tarjouksentekijä, joka pystyy tuottamaan kyseiset palvelut yhteisön
kannalta vähäisimmin kustannuksin, tai vertailusta hyvin johdettuun ja
riittävillä välineillä varustettuun keskivertoyritykseen. Komissio katsoo, että
viranomaisille yksinkertaisin tapa täyttää neljäs Altmark-kriteeri on
järjestää avoin, läpinäkyvä ja syrjimätön julkinen hankintamenettely[47]. Jos
asiassa Altmark annetussa tuomiossa vahvistetut muut ehdot täyttyvät,
menettely sulkee tavallisesti pois myös valtiontuen olemassaolon[48]. Asetuksessa ei
vaadita jäsenvaltioita ilmoittamaan kaikkia niiden tekemiä julkisen palvelun
sopimuksia. Jos sopimuksessa määrätään, että julkisen palvelun toteuttamisesta
aiheutuneet kustannukset korvataan, siitä on mahdollisesti ilmoitettava
etukäteen komissiolle valtiontukisääntöjen mukaisesti (tiedonannon
5.6 kohdassa annetaan tästä tarkempia tietoja). Asetuksen 9 artiklassa
säädetty ilmoitusvelvollisuus koskee ainoastaan soveltamisalaltaan laajempia
säädöksiä, kuten kabotaasipalveluita koskevia yleisiä oikeussääntöjä.
5.5.
Markkinoille pääsy ja kilpailu julkisen palvelun
reiteillä
Asettamalla
julkisen palvelun velvoitteita jäsenvaltiot puuttuvat markkinoille pääsyn
ehtoihin tietyillä reiteillä, mikä voi vääristää kilpailua, ellei sitä
toteuteta syrjimättömästi. Tällainen markkinaehtoihin puuttuminen voidaan
katsoa sekä oikeutetuksi että lainmukaiseksi tavoitteeseen nähden (jotta
taattaisiin riittävät säännölliset reittiliikennepalvelut saarille ja saarilta
sekä niiden välillä). Julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvien valtion
markkinatoimenpiteiden tulisi kuitenkin olla oikeassa suhteessa tavoitteeseen
nähden. Jos ne ylittävät välttämättömät edellytykset, ne rajoittavat
tarpeettomasti sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan kannalta olennaista
vapautta. Komissio haluaa käsitellä seuraavassa kolmea tähän kysymykseen
liittyvää aihetta.
5.5.1.
Yksinoikeus
Kun jäsenvaltiot
myöntävät laivanvarustajalle yksinoikeuden julkisen palvelun reitillä,
yhteisölle aiheutuva taloudellinen taakka on tavallisesti pienin mahdollinen,
mutta tämä rajoittaa meriliikenteen alan perinteistä kaupankäynnin vapautta. Näiden kahden
periaatteen välillä olisi saavutettava oikeudenmukainen tasapaino. Asianmukaisesti
perustelluissa tapauksissa yksinoikeus voidaan katsoa ainoaksi riittäväksi
keinoksi täyttää olennaiset liikennetarpeet, kun yksinoikeus myönnetään
rajoitetuksi ajaksi ja avoimen, oikeudenmukaisen ja syrjimättömän EU:n
laajuisen tarjouskilpailumenettelyn perusteella. Komissio
korostaa kuitenkin, että useissa tapauksissa on mahdollista turvautua vähemmän
rajoittaviin toimenpiteisiin, jotta vältetään ”kerman
kuoriminen” markkinoilta
ja voidaan vähentää tarvittavan korvauksen määrää. Toimija, joka sitoutuu
sopimuksella täyttämään julkisen palvelun velvoitteita ympärivuotisesti mutta
jolla ei ole yksinoikeutta, saattaa kärsiä toisen toimijan menettelystä, jos
tällä on ilman julkisen palvelun velvoitteita mahdollisuus päästä markkinoille
ainoastaan vuoden kannattavimmiksi kuukausiksi ja jos tämä näin ollen vähentää
merkittävästi ensiksi mainitun toimijan tuloja. Komission mukaan
yhden liikennöijän kanssa tehdyn julkista palvelua koskevan sopimuksen ohella
voidaan asettaa vähäisiä julkisen palvelun velvoitteita kaikille saman reitin
liikennöijille[49]. On
esimerkiksi mahdollista asettaa ehto, jonka mukaan myös kaikkien muiden
laivanvarustajien, jotka alkavat liikennöidä reitillä, jossa sopimus julkisesta
palvelusta on voimassa, on liikennöitävä ympärivuotisesti, jos ympärivuotisesta
liikennöinnistä määrätään sopimuksessa.
5.5.2.
Julkista palvelua koskevien sopimusten kesto
Asetuksessa ei
säädetä enimmäiskestoa julkista palvelua koskeville sopimuksille. Asetuksen 1
ja 4 artiklan perusteella julkista palvelua koskevien sopimusten kestoa
tulisi kuitenkin rajata, jotta markkinoita voidaan kartoittaa säännöllisesti ja
avoimesti. Jos julkista
palvelua koskeva sopimus on käyttöoikeussopimus, käyttöoikeussopimusten
tekemisestä annetun direktiivin 2014/23/EU 18 artiklan mukaan yli viisi
vuotta kestävien sopimusten
”enimmäiskesto
ei saa ylittää aikaa, jona käyttöoikeuden saaja voisi kohtuudella odottaa
saavansa takaisin tehdyt investoinnit urakoiden tai palvelujen toteuttamiseksi
ja saadakseen sijoitetulle pääomalle tuoton ottamalla huomioon sopimuksen
nimenomaisten tavoitteiden saavuttamiseksi edellytetyt investoinnit”. Jotta
noudatettaisiin markkinatoimenpiteiden oikeasuhteisuuden periaatetta,
jäsenvaltioiden olisi olennaisten meriliikennetarpeiden täyttämiseksi valittava
toimintamuoto, joka vääristää kilpailua vähiten, myös sopimuksen keston osalta.
Kaikille unionin laivanvarustajille on annettava säännöllisesti mahdollisuus
hakea liikennöintioikeutta tietyllä reitillä (tätä kysymystä on käsitelty myös
jäljempänä 5.6 kohdassa). Vuonna 2003
antamassaan tulkitsevassa tiedonannossa komissio totesi, että yli kuusi vuotta
kestävät julkista palvelua koskevat sopimukset eivät yleensä ole
oikeasuhteisia. Komission
vuodesta 2003 saaman kokemuksen perusteella joissain tapauksissa kuuden
vuoden rajoitus kuitenkin estää laivanvarustajia osallistumasta
tarjouskilpailuun, sillä ne katsovat keston olevan liian lyhyt saadakseen
takaisin palvelun toteuttamiseksi tehdyt investoinnit. Vastaavasti viranomaiset
katsovat, että lyhytkestoiset sopimukset saattavat saada laivanvarustajat
luopumaan mittavammista investoinneista, mikä puolestaan heikentää innovaatiota
ja palvelun laadun mahdollisia parannuksia. Lisäksi on korostettava, että
meriliikenteen kabotaasia koskevien julkisen palvelun sopimusten
valintamenettelyn valmistelu kestää aikansa. Näin ollen
komissio katsoo, että yli viisi (jos sopimus on käyttöoikeussopimuksia
koskevassa direktiivissä tarkoitettu käyttöoikeussopimus) tai kuusi vuotta
kestävät julkista palvelua koskevat sopimukset voivat olla oikeasuhteisia
edellyttäen, että 1) ne perustellaan objektiivisin syin, kuten tarpeella saada
takaisin investoinnit, jotka on tehty meriliikenteen kabotaasipalvelun
toteuttamiseksi tavanomaisissa toimintaolosuhteissa (esimerkiksi investoinnit
aluksiin tai infrastruktuuriin), ja 2) ne eivät johda markkinoiden
sulkeutumiseen. Komission
kokemuksen ja viranomaisten toimittamien tietojen perusteella enintään
12 vuotta kestävät sopimukset voivat olla perusteltuja, jotta merkittävä
osa uuden keskivertoaluksen kustannuksista voidaan merkitä poistoiksi ja
samalla mahdollistaa markkinoiden asianmukainen toiminta. Tämä ei kuitenkaan
rajoita tapauskohtaista arviointia. Komission mielestä huomattavasti
pidempikestoiset sopimukset (jotka voisivat mahdollistaa esimerkiksi uuden
aluksen täysimääräisen kuolettamisen ja sijoitetun pääoman tuoton) voisivat
heikentää kilpailupaineen tuomia etuja kabotaasimarkkinoilla[50] (katso
myös 8 kohta jäljempänä).
5.5.3.
Yhdistetyt reitit
Jäsenvaltiot
haluavat usein yhdistää julkisen palvelun reitit eri saarille ja saarilta
saadakseen aikaan kustannussäästöjä mittakaavaedun kautta tai houkutellakseen
toimijoita. Reittien yhdistäminen ei sinänsä ole vastoin unionin lainsäädäntöä,
kunhan reittien yhdistäminen ei johda syrjintään eikä kohtuuttomaan
markkinoiden vääristymiseen. Yhdistettyjen
reittien tarkoituksenmukaisimmasta koosta pitäisi päättää ottaen huomioon paras
synergia, joka voidaan saavuttaa olennaisten liikennetarpeiden täyttämisen
yhteydessä.
5.6.
Julkiset tuet korvausten maksamiseksi julkisen
palvelun velvoitteesta
Asetusta
sovelletaan samalla tavoin riippumatta siitä, myönnetäänkö tukea vai ei.
Silloin kun julkisen palvelun velvoitteista ja julkista palvelua koskevista
sopimuksista myönnetään korvaus, se on myönnettävä perussopimuksen
valtiontukisääntöjen mukaisesti, siten kuin unionin tuomioistuin on niitä
tulkinnut, sekä komission yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevan
valtiontukipaketin sääntöjen mukaisesti. Tämä paketti
koostuu seuraavista välineistä: a) tiedonanto[51], jolla
selvennetään tärkeimpiä käsitteitä, joihin valtiontukisääntöjen soveltaminen
julkisista palveluista maksettaviin korvauksiin perustuu, sekä edellytyksiä
(niin sanottuja Altmark-kriteerejä[52]), joiden
täyttyessä julkisesta palvelusta maksettava korvaus ei ole valtiontukea; b) yleisiin
taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista myönnettävää
vähämerkityksistä tukea koskeva komission asetus[53], jossa
säädetään, että julkisesta palvelusta maksettavan korvauksen, jonka
kokonaismäärä on enintään 500 000 euroa kolmen verovuoden jaksolla,
ei katsota olevan tukea edellyttäen, että asetuksessa vahvistetut edellytykset
täyttyvät; c) päätös[54], jossa
vahvistetaan edellytykset, joiden täyttyessä korvauksena julkisista palveluista
myönnettävä valtiontuki soveltuu sisämarkkinoille eikä siihen sovelleta
ilmoitusvaatimusta; d) julkisesta
palvelusta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevat puitteet[55], joissa
vahvistetaan edellytykset, joiden täyttyessä korvaus, johon sovelletaan ilmoitusvelvollisuutta[56],
voidaan julistaa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaiseksi; e) komission
julkaisema opas valtiontukea, julkisia hankintoja ja sisämarkkinoita koskevien
Euroopan unionin sääntöjen soveltamiseksi yleishyödyllisiin taloudellisiin
palveluihin, erityisesti yleishyödyllisiin sosiaalipalveluihin[57], jossa
annetaan lisäohjeita yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevien
sääntöjen soveltamiseen.
5.7.
Pienet saaret
Menettelyt,
joita sovelletaan julkista palvelua koskevien sopimusten tekemiseksi
meriliikenteen alalla, voivat olla liian monimutkaisia järjestettäessä pienille
saarille kohdistuvaa liikennöintiä, joka houkuttelee tavallisesti vain
paikallisia toimijoita. Jotta voitaisiin
sovittaa yhteen avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteet (jotka komission
mielestä voidaan saavuttaa vain avoimilla, oikeudenmukaisilla ja
syrjimättömillä tarjouskilpailumenettelyillä) ja pienten saarten liikenteen
erityispiirteet, komissio katsoo, että pienten saarten liikennöintipalvelujen
hoitaja voidaan valita yksinkertaisella kiinnostuksenilmaisupyynnöllä
käynnistämättä virallista tarjouskilpailumenettelyä sillä edellytyksellä, että
palvelusta ilmoitetaan unionin laajuisesti, mikä on hyvin helposti
järjestettävissä. Edellytyksenä on myös se, ettei julkisia hankintoja ja
valtiontukea koskevien unionin sääntöjen soveltamista rajoiteta. Komissio
katsoo, että tällaisen liikennöinnin osalta voitaisiin hyväksyä pitkä
sopimuskausi, joten sopimukset voisivat kestää 12 vuotta. Asetuksessa
(ETY) N:o 3577/92 ei määritellä pienten saarten käsitettä. Kokemus ja
myös komission tilaama tutkimus[58] tukevat sitä,
että ”pieniksi
saariksi”
katsotaan tässä
tiedonannossa saaret, joissa saarelle tai saarelta meritse kuljetettavien
matkustajien vuotuinen kokonaismäärä on noin 300 000 tai vähemmän. Tämä
300 000 matkustajan kynnysarvo on laskettu yhteen suuntaan
matkustettaessa, eli matkustaja, joka matkustaa saarelle ja takaisin, lasketaan
kahteen kertaan. Syrjäisimmillä alueilla tätä kynnystä sovelletaan ainoastaan
alueen sisällä harjoitettavaan liikenteeseen (ei syrjäisimmän saaren ja
mantereen väliseen liikenteeseen). Yksinkertaistettuja
sääntöjä voidaan periaatteessa soveltaa julkista palvelua koskevien sopimusten
perusteella sekä matkustaja- että tavaraliikenteeseen ”pienelle
saarelle”
ja
”pieneltä
saarelta”. Tavarakauppa,
joka voidaan tavallisesti järjestää kilpailuolosuhteiden vallitessa, olisi
kuitenkin jätettävä näiden sääntöjen ulkopuolelle aina, kun aiheutuu riski
kohtuuttomasta markkinoiden vääristymisestä. Kun sama toimija
harjoittaa liikennettä usealle pienelle saarelle, toimijan julkisen palvelun
sopimuksen mukaisesti kuljettamien matkustajien kokonaismäärä olisi otettava
huomioon määriteltäessä, onko edellä tarkoitettu kynnysarvo tavoitettu.
6.
Suojatoimenpiteet
Asetuksen 5 artiklassa
säädetään, että jäsenvaltio voi pyytää komissiota toteuttamaan
suojatoimenpiteitä, ”jos liikenteen sisämarkkinoilla esiintyy
vakavia häiriöitä kabotaasin vapauttamisen vuoksi”.
Asetuksen 2 artiklan 5 kohdan mukaan toimenpiteitä sovelletaan enintään
vuoden ajan silloin, kun markkinoilla ilmenee ongelmia, jotka ”voivat
johtaa vakavaan ja mahdollisesti jatkuvaan ylitarjontaan, johtuvat
meriliikenteen kabotaasitoiminnasta tai ovat vaikeutuneet sen vuoksi ja
uhkaavat vakavasti huomattavan monen yhteisön laivanvarustajan rahoituksen
tasapainoa ja toiminnan jatkamista, jos kyseisiä markkinoita koskevat lyhyen ja
keskipitkän aikavälin ennusteet eivät osoita minkäänlaisia huomattavia ja
pysyviä parannuksia”. Tätä säännöstä
on sovellettu asetuksen voimaantulon jälkeen ainoastaan kerran Espanjassa[59]. On korostettava,
että yksittäisten laivanvarustajien joutuminen vararikkoon tietyllä reitillä ei
ole riittävä peruste tämän lausekkeen soveltamiselle. Asetuksen
voimaantulon jälkeen julkaistujen kabotaasia koskevien kertomusten jälkeen
kabotaasin vapauttaminen ei ole aiheuttanut vakavia häiriöitä liikennealan
sisämarkkinoilla. On epätodennäköistä, että kabotaasin vapauttaminen
aiheuttaisi ongelmia nyt, kun suurin osa palveluista on vapautettu.
7.
Siirtymätoimenpiteet
Asetuksen
6 artiklassa vahvistetaan useita asetuksen täytäntöönpanoa koskevia
väliaikaisia poikkeuksia. Artiklassa säädettyjen poikkeusten voimassaolo
päättyi vuonna 2004. Kroatian liittyessä Euroopan unioniin
1. heinäkuuta 2013 Kroatialle myönnettiin tiettyjä väliaikaisia
poikkeuksia muuttamalla asetuksen 6 artiklaa[60].
Asetuksen uuden
6 artiklan 4 kohdan mukaisesti julkisia palveluja koskevia
sopimuksia, jotka koskevat liikennettä Kroatian saarille ja saarten välille ja
jotka on tehty ennen Kroatian liittymispäivää, voidaan soveltaa 31 päivään
joulukuuta 2016. Asetuksen
6 artiklan 5 kohdan mukaisesti risteilyliikenne, jota harjoitetaan
Kroatian satamien välillä alle 650 bruttotonnin aluksilla, varataan
31 päivään joulukuuta 2014 saakka aluksille, jotka on rekisteröity
Kroatiassa ja jotka purjehtivat Kroatian lipun alla, ja joita liikennöivät
laivanvarustamot, jotka on perustettu Kroatian lainsäädännön mukaisesti, joiden
pääasiallinen toimipaikka on Kroatiassa ja joita tosiasiallisesti johdetaan
Kroatiasta käsin. Asetuksen
6 artiklan 6 kohdassa säädetään ylimääräisistä suojatoimenpiteistä,
joita voidaan soveltaa 31 päivään joulukuuta 2014 saakka ja jotka
koskevat bruttovetoisuudeltaan alle 650 tonnin kroatialaisilla aluksilla
suoritettavaa risteilyliikennettä jonkin muun jäsenvaltion kuin Kroatian
satamien välillä. Komissio voi jäsenvaltion pyynnöstä päättää 30 päivän
kuluessa, että tällaisilla kroatialaisilla aluksilla ei saa harjoittaa
risteilyliikennettä jonkin muun jäsenvaltion kuin Kroatian tiettyjen alueiden
satamien välillä, jos osoitetaan, että tällaisen liikenteen harjoittaminen
vakavasti haittaa tai uhkaa vakavasti haitata liikenteen sisämarkkinoita
kyseessä olevilla alueilla. Jos komissio ei
ole tehnyt asiasta päätöstä 30 arkipäivän kuluessa pyynnöstä,
asianomaisella jäsenvaltiolla on oikeus soveltaa suojatoimenpiteitä, kunnes
komissio tekee päätöksensä. Kiireellisessä tapauksessa tämä jäsenvaltio voi
yksipuolisesti toteuttaa väliaikaiset toimenpiteet, jotka ovat voimassa
enintään kolme kuukautta. Jäsenvaltion on ilmoitettava asiasta komissiolle.
Komissio voi kumota toimenpiteet tai vahvistaa ne, kunnes se tekee lopullisen
päätöksensä.
8.
Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 soveltaminen
meriliikenteen kabotaasiin
Euroopan
parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1370/2007 rautateiden ja
maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten
(ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta[61]
annettiin 23. lokakuuta 2007. Tämän asetuksen 1 artiklan
2 kohdan mukaan sitä sovelletaan rautateiden ja muiden
raideliikennemuotojen sekä maanteiden julkisen henkilöliikenteen kansalliseen
ja kansainväliseen harjoittamiseen. Samassa artiklassa säädetään, että ”jäsenvaltiot
voivat soveltaa tätä asetusta sisävesien ja, rajoittamatta (...) neuvoston
asetuksen (ETY) N:o 3577/92 soveltamista, kansallisten merialueiden
julkiseen henkilöliikenteeseen”. Asetuksessa
(EY) N:o 1370/2007 tai muissa EU:n tai kansainvälisissä säädöksissä
ei määritellä ”kansallisten
merialueiden” käsitettä, joten komissiolle on
esitetty kysymyksiä tämän asetuksen soveltamisesta meriliikenteen
kabotaasipalveluihin. Ensiksi komissio
toteaa, että asetusta (EY) N:o 1370/2007 ei sovelleta
säännönmukaisesti kansallisten merialueiden julkiseen henkilöliikenteeseen vaan
ainoastaan silloin, kun jokin jäsenvaltio päättää nimenomaisesti soveltaa sitä.
Toiseksi suurin
osa julkista palvelua koskevista sopimuksista tai julkisen palvelun
velvoitteista meriliikenteen kabotaasin alalla sisältää sekä henkilö- että
tavaraliikennettä, jota toteutetaan matkustaja- ja rahtialuksilla, kun taas
asetusta (EY) N:o 1370/2007 voidaan soveltaa yksinomaan julkiseen
henkilöliikenteeseen. Asetusta ei siis sovelleta tavaraliikenteeseen. Näin
ollen jäsenvaltiot eivät voi soveltaa asetusta (EY) N:o 1370/2007
julkista palvelua koskeviin sopimuksiin, jotka sisältävät eri toimintoja ja
siten myös tavaraliikennettä. Jäsenvaltiot
voivat kuitenkin soveltaa asetusta (EY) N:o 1370/2007 kansallisten
merialueiden julkiseen henkilöliikenteeseen siinä määrin, kuin sillä ei
rajoiteta asetuksen (ETY) N:o 3577/92 soveltamista. Jos näiden kahden
asetuksen säännökset ovat keskenään ristiriidassa, asetus
(ETY) N:o 3577/92 syrjäyttää asetuksen (EY) N:o 1370/2007
ristiriidassa olevat säännökset. Viimeksi mainitulla asetuksella voidaan
kuitenkin täydentää asetusta (ETY) N:o 3577/92, jos säännösten
välillä ei ole ristiriitaa. Tiettyjä
asetuksen (EY) N:o 1370/2007 säännöksiä, jotka näyttävät vaikuttavan
asetuksen (ETY) N:o 3577/92 soveltamiseen, erityisesti ilman
tarjouskilpailua tehtäviä sopimuksia, yksinoikeuksia ja sopimuksen kestoa
koskevia säännöksiä, käsitellään lyhyesti jäljempänä[62].
Tässä arvioinnissa, joka koskee kahden mainitun asetuksen samanaikaista
soveltamista, käsitellään ainoastaan kaikkein yleisimpiä kysymyksiä, joita
komissio on vastaanottanut asetuksen (EY) N:o 1370/2007 voimaantulon
jälkeen. Siinä ei käsitellä tyhjentävästi kaikkia asetuksen säännöksiä. Asetuksessa
(EY) N:o 1370/2007 edellytetään, että julkisia palveluhankintoja
koskevat sopimukset tehdään oikeudenmukaisen, avoimen ja syrjimättömän
tarjouskilpailumenettelyn kautta[63].
Kyseisessä asetuksessa säädetään kuitenkin tätä yleisperiaatetta koskevista
poikkeuksista; esimerkiksi 5 artiklan 4 kohdassa todetaan, että
toimivaltaiset viranomaiset voivat tehdä arvoltaan vähäisen tai pienen tai
keskisuuren liikenteenharjoittajan kanssa julkisia palveluhankintoja koskevan
sopimuksen ilman tarjouskilpailua. Komissio katsoo, että ilman tarjouskilpailua
tehty sopimus ei periaatteessa ole asetuksen (ETY) N:o 3577/92
4 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä vahvistetun laivanvarustajien
syrjintäkiellon periaatteen mukainen. Sen vuoksi komissio katsoo, että
soveltaessaan asetusta (EY) N:o 1370/2007 jäsenvaltiot eivät voi
tehdä julkista palvelua koskevia sopimuksia kansallisten merialueiden henkilöliikenteen
alalla ilman tarjouskilpailua ja noudattamatta menettelyä, jolla varmistetaan
syrjimättömyyden, avoimuuden ja puolueettomuuden periaatteiden noudattaminen
(katso pieniä saaria koskevat yksinkertaistetut säännöt 5.4 ja
5.7 kohdassa). Asetuksen
(EY) N:o 1370/2007 3 artiklan 1 kohdan ja 2 artiklan
f alakohdan nojalla jäsenvaltiot voivat myöntää liikenteenharjoittajalle
yksinoikeuden julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä. Asetuksen
johdanto-osan 8 kappaleessa todetaan, että henkilöliikenteen markkinoiden,
joilla sääntely on purettu ja joilla ei ole yksinoikeuksia, olisi saatava
säilyttää erityispiirteensä ja toimintatapansa siltä osin kuin ne ovat
perustamissopimuksessa asetettujen vaatimusten mukaisia. Meriliikenteen
kabotaasin yhteydessä yksinoikeuksia voidaan myöntää vain poikkeustapauksissa,
sillä lähtökohtaisesti jäsenvaltiot voivat turvautua vähemmän rajoittaviin
toimenpiteisiin täyttääkseen julkisen liikenteen tarpeet (katso tiedonannon
5.5.1 kohta). Sen vuoksi komissio katsoo, että jäsenvaltiot eivät voi
asetuksen (EY) N:o 1370/2007 3 artiklan 1 kohdan
perusteella ottaa käyttöön yksinoikeuksia kansallisten merialueiden julkisen
henkilöliikenteen reiteillä, joilla ei myönnetä yksinoikeuksia asetuksen (ETY) N:o 3577/92
nojalla. Asetuksen
(EY) N:o 1370/2007 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä
virkkeessä todetaan, että julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen
voimassaoloaika saa olla ”enintään
kymmenen vuotta, kun on kyse linja-autoliikenteen palveluista, ja enintään
15 vuotta, kun on kyse rautateiden henkilöliikenteen ja muiden
raideliikennemuotojen palveluista”.
Asetuksessa ei säädetä mitään tämän artiklan soveltamisesta kansallisten
merialueiden julkista henkilöliikennettä koskeviin sopimuksiin. Sen sijaan
saman artiklan toisessa virkkeessä todetaan, että useisiin liikennemuotoihin
liittyvien julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten voimassaoloaika saa
olla enintään 15 vuotta, jos rautatieliikenne tai muut raideliikennemuodot
edustavat yli 50:tä prosenttia kyseisten palveluiden arvosta. Komissio
katsoo, että jos jokin jäsenvaltio päättää soveltaa asetusta
(EY) N:o 1370/2007 kansallisten merialueiden julkiseen
henkilöliikenteeseen, sen olisi rajoitettava useisiin liikennemuotoihin – myös
kansallisilla merialueilla – liittyvien julkisia
palveluhankintoja koskevien sopimusten voimassaoloaika enintään 15 vuoteen
edellyttäen, että 4 artiklan 3 artiklan toisessa virkkeessä
vahvistetut ehdot täyttyvät. Vaikuttaa siltä,
että asetuksen (EY) N:o 1370/2007 soveltaminen kansallisten merialueiden
julkiseen henkilöliikenteeseen voi joissain tapauksissa olla kannattavaa,
mikäli kyseiset palvelut on sisällytetty laajempaan taajaman, seudun tai alueen
julkisen henkilöliikenteen verkkoon (esimerkiksi jokien suistoissa tai
laguunissa toteutetut paikallisliikennepalvelut). Aina kun jokin
jäsenvaltio päättää soveltaa kyseistä asetusta kansallisten merialueiden
julkiseen henkilöliikenteeseen, sen olisi arvioitava, rajoitetaanko jollakin
asiaa koskevalla kansallisella säädöksellä asetuksen (ETY) N:o 3577/92
soveltamista. Komissio huomauttaa, että asetuksen (ETY) N:o 3577/92
9 artiklasta johtuvan velvoitteen mukaisesti jäsenvaltioiden olisi
kuultava komissiota ennen sellaisten toimenpiteiden hyväksymistä, joilla
sovelletaan asetusta (EY) N:o 1370/2007 kansallisten merialueiden
julkiseen henkilöliikenteeseen[64]. [1] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille,
neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle ”Komission
tulkinta palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta
meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi) annetusta
neuvoston asetuksesta (ETY) N:o 3577/92”,
22.12.2003, KOM(2003) 595. [2] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille,
neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle
tiedonannon ”Komission tulkinta palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen
soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi)
annetusta neuvoston asetuksesta (ETY) N:o 3577/92” päivittämisestä ja oikaisemisesta, 11.5.2006, KOM(2006) 196. [3] EUVL L 315, 3.12.2007, s. 1. [4] EYVL L 364, 12.12.1992, s. 7. [5] KOM(95) 383, KOM(97) 296, KOM(2000) 99,
KOM(2002) 203. [6] COM(2014) 231. [7] Niille, joita palvelujen tarjoamisen vapaus koskee,
katso 2.2 kohta. [8] Yhdistetyt asiat C-128/10 ja C-129/10, Naftiliaki
Etaireia Thasou, tuomio 17.3.2011, Kok., s. I-1887, 43 kohta ja sitä
seuraavat kohdat. [9] Ks. myös tiedonannon 4–6 kohta. [10] Lisäohjeita varten ks. myös komission konsolidoitu
tiedonanto toimivaltakysymyksistä, annettu yrityskeskittymien valvonnasta
annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 mukaisesti
(2008/C 95/01), EUVL C 95, 16.4.2008, s. 1. [11] Nämä alueet kuuluvat suurimmaksi osaksi merentakaisiin
maihin ja alueisiin, joihin sovelletaan perussopimuksen 355 artiklan
perusteella assosiointia koskevaa erityissääntelyä. [12] Perussopimuksen 355 artiklan 3 kohdan mukaan ”perussopimuksen määräyksiä sovelletaan niihin Euroopassa sijaitseviin
alueisiin, joiden suhteista ulkovaltoihin huolehtii jäsenvaltio”. [13] Meriliikenteen kabotaasia koskevista kansallisista
järjestelmistä esitetään katsaus asetuksen soveltamista koskevaan viidenteen
kertomukseen (ks. alaviite 6) liitetyn komission yksiköiden
valmisteluasiakirjan taulukossa 3. [14] Asia C-251/04, komissio v. Helleenien tasavalta, tuomio
11.1.2007, Kok., s. I-67, 28–29 kohta. [15] Asia C-323/03, komissio v. Espanjan kuningaskunta, tuomio
9.3.2006, Kok., s. I-2161, 24 kohta. [16] Ibidem, 25 kohta. [17] Julkisasiamies Tizzanon 10.11.2005 antama ratkaisuehdotus
edellä mainitussa asiassa C-323/03. [18] Mereen vajonnut joen laakso. [19] Asia C-323/03, komissio v. Espanjan kuningaskunta, tuomio
9.3.2006, Kok., s. I-2161, 33 kohta. [20] Ibidem, 34 kohta. [21] Asia C-17/13, Alpina River Cruises, ei vielä julkaistu. [22] EYVL L 378, 31.12.1986, s. 1. [23] Hallinnollinen asiakirja, annettu 9 päivänä
helmikuuta 2007, Ranskan tullikoodeksin 257 pykälän tulkinnasta. [24] Asia C-288/02, komissio v. Helleenien tasavalta, tuomio
21.10.2004, Kok., s. I-10071. [25] Asia C-456/04, Agip Petroli SpA v. Capitaneria di porto di
Siracusa ym., tuomio 6.4.2006, Kok., s. I-3395, 15–25 kohta. [26] Ibidem, 23 kohta. [27] KOM (1998) 251 lopullinen. [28] Asia C-288/02, komissio v. Helleenien tasavalta, tuomio
21.10.2004, Kok., s. I-10071, 42 kohta. [29] Julkisasiamies Tizzanon 10.11.2005 antama ratkaisuehdotus
edellä mainitussa asiassa C-323/03, 39–45 kohta. [30] ”Study on Small Islands and Estuaries”, 2002,
ICF Consulting. [31] Jokisuiston ympäri kulkevan matkan pitäisi olla vähintään
10 kertaan pitempi kuin sen halki kulkevan matkan. [32] Ks. asetuksen johdanto-osan 9 kappale ja 2 artiklan
4 kohta. Ks. myös asia C-205/99, Analir v. Administración General del
Estado, tuomio 20.2.2001, Kok., s. I-1271, 31 kohta ja sitä seuraavat
kohdat. [33] Asia C-205/99, kuten edellä, 45–51 kohta. [34] Jos saarelle on liikennöitävä neljä kertaa viikossa ja
liikenteeseen haluaa osallistua kaksi laivanvarustajaa, kummankin niistä olisi
sitouduttava liikennöimään kahdesti viikossa tai toisen yhden kerran ja toisen
kolme kertaa viikossa. [35] Yhdistetyt asiat C-128/10 ja C-129/10, Naftiliaki Etaireia
Thasou, tuomio 17.3.2011, Kok., s. I-1887, 54 kohta. [36] Komission tiedonanto Euroopan unionin valtiontukisääntöjen
soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen
tuottamisesta myönnettävään korvaukseen (EUVL C 8, 11.1.2012,
s. 4), 48 kohta. [37] Asia T-17/02, Fred Olsen, tuomio 15.6.2005, Kok.,
s. II-2031, 216 kohta ja komission päätös 2013/435/EU, tehty
2 päivänä toukokuuta 2013, valtiontuesta SA.22843 (2012/C)
(ex 2012/NN) jota Ranska on myöntänyt Société Nationale Corse Méditerranée
-yhtiölle ja Compagnie Méridionale de Navigation -yhtiölle,
EUVL L 220, 17.8.2013, s. 20–45. [38] Asia C-205/99, kuten edellä. Ks. myös yhdistetyt asiat C-128/10
ja C-129/10, Naftiliaki Etaireia Thasou, tuomio 17.3.2011, Kok.,
s. I-1887, 52 kohta ja sitä seuraavat kohdat. [39] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/23/EU,
annettu 26 päivänä helmikuuta 2014, käyttöoikeussopimusten
tekemisestä, EUVL L 94, 28.3.2014, s. 1. [40] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU,
annettu 26 päivänä helmikuuta 2014, julkisista hankinnoista ja
direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta, EUVL L 94, 28.3.2014,
s. 65; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/25/EU, annettu
26 päivänä helmikuuta 2014, vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja
postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin
2004/17/EY kumoamisesta, EUVL L 94, 28.3.2014, s. 243. [41] Ks. myös asia C-205/99, kuten edellä, 63 ja 65 kohta. [42] 3 ja 30 artikla. [43] 31–33 artikla. [44] Ks. komission tulkitseva tiedonanto
käyttöoikeussopimuksista (konsessio) yhteisön oikeudessa (EYVL C 121,
29.4.2000, s. 2), komission selittävä tiedonanto yhteisön lainsäädännöstä
siltä osin kuin se koskee sopimuksia, jotka eivät kuulu tai kuuluvat vain
osittain julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan
(EUVL C 179, 1.8.2006, s. 2), asia C-324/98, Teleaustria ja
Telefonadress v. Telekom Austria, tuomio 7.12.2000, Kok., s. I-10745,
60 kohta. [45] Ks. myös komission tiedonanto Euroopan unionin
valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin
liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen
(EUVL C 8, 11.1.2012, s. 4), 66 kohta. [46] Asia C-280/00, Altmark Trans GmbH ja Regierungspräsidium
Magdeburg v. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (”Altmark”),
tuomio 24.7.2003, Kok., s. I-7747. [47] Komission tiedonanto Euroopan unionin valtiontukisääntöjen
soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen
tuottamisesta myönnettävään korvaukseen (EUVL C 8, 11.1.2012,
s. 4), 63–64 kohta. [48] Ibidem, 65–68 kohta. [49] Jäsenvaltion mahdollisuutta asettaa julkisen palvelun
velvoitteita julkista palvelua koskevan sopimuksen ohella on käsitelty myös
yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-205/99, 60–71 kohta. [50] Asiassa C-323/03 (komissio v. Espanjan kuningaskunta,
tuomio 9.3.2006, Kok., s. I-2161, 44 kohta) yhteisöjen tuomioistuin
katsoi, että kansallinen toimenpide, jolla varataan meriliikennepalvelujen
hoitaminen yhdelle ainoalle yritykselle sillä, että sen kanssa tehdään
20 vuoden ajaksi hallinnollinen käyttöoikeussopimus, joka voidaan uudistaa
kymmeneksi vuodeksi, on palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuva rajoitus. [51] Komission tiedonanto Euroopan unionin valtiontukisääntöjen
soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen
tuottamisesta myönnettävään korvaukseen, EUVL C 8, 11.1.2012,
s. 4. [52] Asia C-280/00, Altmark Trans GmbH ja Regierungspräsidium
Magdeburg v. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH. [53] Komission asetus (EU) N:o 360/2012, annettu
25 päivänä huhtikuuta 2012, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn
sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta yleisiin taloudellisiin
tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille myönnettävään
vähämerkityksiseen tukeen (EUVL L 114, 26.4.2012, s. 8). [54] Päätös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen
106 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin
taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille
korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen
(EUVL L 7, 11.1.2012, s. 3). [55] Komission tiedonanto ”Julkisesta
palvelusta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevat Euroopan
unionin puitteet”
(EUVL C 8, 11.1.2012, s. 15). [56] Tällöin julkisesta palvelusta maksettava korvaus ei täytä
Altmark-kriteerejä, se ei kuulu yleishyödyllisiin taloudellisiin palveluihin
sovellettavan de minimis -asetuksen soveltamisalaan eikä siihen sovelleta
päätöksen nojalla ryhmäpoikkeusta. [57] SWD(2013) 53 final/2, saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/competition/state_aid/overview/new_guide_eu_rules_procurement_fi.pdf. [58] ”Study on Small Islands and Estuaries”, 2002,
ICF Consulting. [59] Komission päätös 93/396/ETY, tehty 13 päivänä
heinäkuuta 1993, Espanjan pyynnöstä palvelujen tarjoamisen vapauden
periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen
kabotaasi) annetun asetuksen (ETY) N:o 3577/92 5 artiklaan
perustuvien suojatoimenpiteiden voimassaolon jatkamiseksi, EYVL L 173,
16.7.1993, s. 33. [60] Kroatian tasavallan liittymisehdoista sekä Euroopan
unionista tehdyn sopimuksen, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja
Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen mukautuksista tehdyn
asiakirjan 18 artikla ja liitteessä V olevan 7 kohdan
1 alakohta, EUVL L 112, 24.4.2012, s. 21. [61] EUVL L 315, 3.12.2007, s. 1. [62] Ks. myös komission tiedonanto rautateiden ja maanteiden
julkisista henkilöliikennepalveluista annettua asetusta
(EY) N:o 1370/2007 koskevista tulkitsevista suuntaviivoista,
EUVL C 92, 29.3.2014, s. 1. [63] Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 5 artiklan
3 kohta. [64] Ks. kuulemisvelvoitteesta asia C-323/03, komissio v.
Espanjan kuningaskunta, tuomio 9.3.2006, Kok., s. I-2161, 69–70 kohta.