26.3.2009   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 72/1

1.

Rahoituksen tukkumarkkinoiden toiminta on häiriintynyt pahasti vuoden 2007 puolivälistä lähtien. Seurauksena on ollut pankkien likviditeetin ehtyminen ja pankkien haluttomuus myöntää lainoja toisilleen sekä muille yrityksille. Luottomarkkinoiden häiriötilan syventyessä viimeisten puolentoista vuoden aikana finanssikriisi on pahentunut ja maailmantalous on ajautunut syvään taantumaan.

2.

On vaikea kuvitella, että finanssikriisi saataisiin ratkaistua ja maailmantalous voisi toipua ilman, että ensin turvataan pankkialan ja koko rahoitusjärjestelmän vakaus. Vain siten on mahdollista palauttaa sijoittajien luottamus, ja pankit voivat jatkaa tavanomaista lainanantoaan. Jäsenvaltiot ovat sen vuoksi toteuttaneet toimenpiteitä, joilla tuetaan niiden pankkisektorin vakautta ja vahvistetaan lainanantoa erityisesti sijoittamalla pankkialalle uutta pääomaa julkisista varoista ja myöntämällä pankkien ottamiin lainoihin valtion takauksia. Kyseiset lokakuussa 2008 ilmoitetut toimenpiteet on pantu viime kuukausina vähitellen täytäntöön.

3.

Eräät jäsenvaltiot ovat äskettäin ilmoittaneet aikovansa täydentää nykyisiä tukijärjestelmiään toimenpiteillä, jotka kohdistuvat arvoltaan alentuneisiin pankkien omaisuuseriin. Näiden ilmoitusten sekä Yhdysvaltain julkistaman vastaavan aloitteen johdosta yhteisössä on käynnistynyt laaja keskustelu siitä, olisiko tällaisesta ongelmallisten omaisuuserien hoitoon (asset relief) suunnatusta valtion tukitoimenpiteestä pankeille hyötyä. Komissio on kyseisen keskustelun pohjalta ja yhteistyössä Euroopan keskuspankin (EKP) kanssa valmistellut tämän tiedonannon, joka perustuu eurojärjestelmän 5 päivänä helmikuuta 2009 antamiin suosituksiin (ks. liite I).

4.

Tässä tiedonannossa keskitytään kysymyksiin, jotka jäsenvaltioiden on ratkaistava harkitessaan, suunnitellessaan ja pannessaan täytäntöön ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattuja toimenpiteitä. Näitä ovat esimerkiksi rahoitusalan vakautta ja pankkien lainanantoa tukevien toimenpiteiden perustelut, pankkialan elinkelpoisuuteen ja julkisen talouden kestävyyteen pitkällä aikavälillä liittyvät kysymykset, jotka on otettava huomioon ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattujen toimenpiteiden suunnittelussa, sekä tarve ottaa yhteisössä käyttöön yhteinen, koordinoitu lähestymistapa ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattuihin toimenpiteisiin erityisesti yritysten tasapuolisten toimintaedellytysten varmistamiseksi. Tässä tiedonannossa esitetään yhteisön yleisen lähestymistavan lisäksi tarkempia ohjeita siitä, miten valtiontukisääntöjä sovelletaan ongelmallisten omaisuuserien hoitoon erityisesti seuraavilta osin: i) läpinäkyvyys- ja tiedonantovaatimukset; ii) vastuun jakaminen valtion, osakkeenomistajien ja velkojien kesken; iii) edunsaajille tarjottavien kannustimien yhdenmukaistaminen julkisten poliittisten tavoitteiden kanssa, iv) ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattujen toimenpiteiden suunnittelussa sovellettavat periaatteet, jotka koskevat arvoltaan alentuneiden omaisuuserien tukikelpoisuutta, arvostusta ja hoitoa, sekä v) ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattujen toimenpiteiden, muiden valtion tukitoimenpiteiden ja pankkien rakenneuudistuksen suhde.

5.

Jäsenvaltioiden lokakuussa 2008 julkistamien pelastuspakettien välittömänä tavoitteena oli varmistaa rahoitusalan vakaus ja vahvistaa luotonantoa reaalitaloudelle. Tässä vaiheessa on liian aikaista tehdä lopullisia päätelmiä elvytyspakettien tehokkuudesta, mutta on selvää, että niiden ansiosta on vältetty rahoitusalan täydellinen romahtaminen ja niillä on tuettu tärkeiden, pankkien välisten markkinoiden toimintaa. Toisaalta lainananto reaalitaloudelle on kehittynyt epäsuotuisalla tavalla elvytyspakettien julkistamisen jälkeen, sillä tuoreiden tilastotietojen mukaan luottojen kasvu on hidastunut huomattavasti (1). Monissa jäsenvaltioissa raportoidaan laajalti tapauksista, joissa yritykset eivät ole saaneet lainaa pankista. Näyttää siltä, että kiristynyttä luotonsaantia ei voida enää selittää pelkästään suhdannevaihteluilla.

6.

Tärkein syy riittämättömään luototukseen on epävarmuus arvoltaan alentuneiden omaisuuserien arvostuksesta ja sijainnista. Kyseiset omaisuuserät ovat aiheuttaneet pankkialalla ongelmia finanssikriisin alusta lähtien. Omaisuuserien arvostukseen liittyvä epävarmuus on paitsi nakertanut jatkuvasti luottamusta pankkialaan myös heikentänyt lokakuussa 2008 sovittujen valtiollisten tukitoimenpiteiden tehoa. Esimerkiksi pankkien pääomapohjan vahvistaminen on ehkäissyt omaisuuserien arvon alentumista, mutta toisaalta pankit ovat käyttäneet suuren osan pääomapuskurista siihen, että ne ovat varautuneet omaisuuserien tulevaan arvon alentumiseen. Pankit ovat pyrkineet jo jossain määrin ratkaisemaan arvoltaan alentuneiden omaisuuserien ongelmaa. Ne ovat tehneet huomattavia omaisuuserien arvonalennuksia (2), pyrkineet rajoittamaan tappiot luokittelemalla omaisuuseriä uudelleen taseessaan ja siirtäneet vähitellen syrjään ylimääräistä pääomaa vahvistaakseen vakavaraisuusasemaansa. Ongelmaa ei kuitenkaan ole ratkaistu tyydyttävästi. Ennakoitua syvempi talouden taantuma huomioiden vaikuttaa siltä, että pankkien omaisuuseriin sisältyvien luottojen laatua uhkaa jatkuva ja arvioitua pahempi heikkeneminen.

7.

Ongelmallisten omaisuuserien hoidolla pureuduttaisiin suoraan pankkien taseiden laatuun kohdistuviin epäilyihin ja edistettäisiin siten luottamuksen palautumista pankkialaan. Lisäksi näin vältettäisiin riski, että pankkien pääomapohjaa olisi vahvistettava useaan kertaan ongelmallisten omaisuuserien määrän kasvaessa ja reaalitalouden tilanteen huonontuessa. Tämän vuoksi useat jäsenvaltiot harkitsevat aktiivisesti tukitoimia, jotka kohdistuisivat arvoltaan alentuneisiin pankkien omaisuuseriin ja joilla täydennettäisiin muita toimenpiteitä osana valtioiden ja hallitusten päämiesten lokakuussa 2008 hyväksymää strategiaa.

8.

Ongelmallisiin omaisuuseriin suunnatut toimenpiteet on suunniteltava ja toteutettava siten, että niillä saavutetaan mahdollisimman tehokkaasti välittömät tavoitteet eli turvataan rahoitusalan vakaus ja vahvistetaan pankkien luotonantoa. Tässä yhteydessä on erityisesti varmistettava, että osallistuminen toimenpiteisiin on riittävän laajaa. Tähän päästään huolehtimalla asianmukaisesta hinnoittelusta ja muista edellytyksistä sekä tarvittaessa tekemällä osallistumisesta pakollista. Toimenpiteitä suunniteltaessa ja toteutettaessa ei kuitenkaan pitäisi keskittyä vain välittömiin tavoitteisiin. Myös pitkän aikavälin kysymykset on ehdottomasti otettava huomioon.

9.

Jos ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattujen toimenpiteiden täytäntöönpanon yhteydessä ei kyetä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen valtiontukisääntöjen mukaisesti ehkäisemään riskiä pankkien välisen kilpailun vakavasta vääristymisestä (sekä jäsenvaltioiden sisällä että niiden välillä), tarvittaessa toteuttamalla edunsaajien rakenneuudistuksia, tuloksena on yhteisön pankkialan rakenteellinen heikkeneminen. Tällä puolestaan on haitalliset vaikutukset talouden tuotantopotentiaaliin. Lisäksi tämä saattaa johtaa jatkuvaan valtion tukitoimien tarpeeseen pankkialalla sekä siitä aiheutuvaan lisääntyvään taakkaan julkiselle taloudelle. Nämä riskit ovat vakavia ottaen huomioon valtion rahoitusosuuden todennäköisen suuruuden. Jotta pitkän aikavälin haittojen riskiä voitaisiin rajoittaa, olisi valtion tukitoimet pankkialalla kohdennettava asianmukaisesti. Niiden lisäksi tarvitaan pankkien toimintalinjoihin liittyviä suojatoimia, joiden avulla varmistetaan, että pankeille tarjottavat kannustimet ovat julkisen politiikan mukaisia. Ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattujen toimenpiteiden olisi oltava osa yleistä strategiaa, jolla pyritään palauttamaan pankkialan elinkelpoisuus tarpeellisten rakenneuudistusten pohjalta. Valtiontuen vastineeksi tarvittavaa pankkialan rakenneuudistusta käsitellään tarkemmin valtiontukisääntöjen yhteydessä 5 ja 6 jaksossa.

10.

Ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattujen toimenpiteiden suunnittelussa ja täytäntöönpanossa on keskeistä, että jäsenvaltiot ottavat huomioon talousarviotilanteen. Arviot odotettavissa olevista yhteenlasketuista omaisuuserien arvonalennuksista viittaavat siihen, että ongelmallisten omaisuuserien hoidosta aiheutuvat kustannukset — todelliset tai ehdolliset tai molemmat — saattavat nousta korkeiksi sekä absoluuttisesti ilmaistuina että suhteessa jäsenvaltioiden BKT:hen. Ongelmallisten omaisuuserien hoidon (ja muiden toimenpiteiden) muodossa toteutettava valtion tuki ei saisi olla niin mittavaa, että se vaarantaa julkisen talouden kestävyyden ja aiheuttaa esimerkiksi ylivelkaantumista tai rahoitusongelmia. Nämä kysymykset ovat tärkeitä erityisesti nykyisessä taloustilanteessa, jossa julkisen talouden alijäämät ja valtioiden velat kasvavat ja joukkovelkakirjojen liikkeeseenlaskuun liittyy haasteita.

11.

Jäsenvaltioiden talousarviotilanne on lisäksi otettava huomioon erityisesti siinä vaiheessa, kun päätetään omaisuuserien hoitojärjestelyistä: omaisuuserien ostoista, vakuuttamisesta tai vaihtamisesta tai näiden yhdistelmästä (3). Valittavalla käytännön lähestymistavalla ei välttämättä ole suurta vaikutusta julkisen talouden uskottavuuden kannalta, sillä todennäköisesti rahoitusmarkkinat soveltavat samanlaista menetelmää mahdollisten tappioiden arvioimiseen (4). Jos valtio kuitenkin ryhtyy ostamaan arvoltaan alentuneita omaisuuseriä, on sillä välitön vaikutus valtion budjettiasemaan ja rahoitukseen. Vaikka jokainen jäsenvaltio valitsee itse tavan, jolla se aikoo käsitellä arvoltaan alentuneita omaisuuseriä, on mahdollista soveltaa myös yhdistettyjä lähestymistapoja, joissa huonot omaisuuserät erotetaan pankkien taseista erillisyhtiöön (joko pankkien sisällä tai niiden ulkopuolella), ja sille myönnetään valtion takaus. Tällainen lähestymistapa on hyödyllinen, sillä se tarjoaa monia omaisuuserien ostoon liittyviä etuja: luottamus pankkijärjestelmään palautuu, mutta välittömät talousarviovaikutukset ovat kohtuulliset.

12.

Rajalliset julkiset varat huomioon ottaen saattaa olla aiheellista keskittää ongelmallisten omaisuuserien hoitoon suunnatut toimenpiteet tiettyihin pankkeihin, jotka ovat tärkeitä koko pankkijärjestelmän kannalta. Eräissä jäsenvaltioissa saattaa olla hyvin suppeat mahdollisuudet toteuttaa ongelmallisten omaisuuserien hoitoa sen takia, että käytettävissä on niukasti julkisia varoja ja/tai pankkien taseet ovat hyvin suuret suhteessa BKT:hen.

13.

Kun harkitaan ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattuja toimenpiteitä, on sovitettava yhteen rahoitusjärjestelmän vakautta ja pankkien luotonantoa koskevat välittömät tavoitteet ja tarve ehkäistä pitkällä aikavälillä haitat yhteisön pankkialalle, yhteismarkkinoille ja koko talouselämälle. Tähän päästään tehokkaimmin ottamalla yhteisössä käyttöön yhteinen ja koordinoitu lähestymistapa, joka käsittää seuraavat yleiset tavoitteet:

14.

Jäsenvaltioiden toimia olisi koordinoitava ainoastaan yleisellä tasolla, ja samalla olisi säilytettävä riittävä joustavuus, jotta toimenpiteet voidaan räätälöidä yksittäisten pankkien tilanteeseen sopiviksi. Ellei etukäteen huolehdita toimien riittävästä koordinoinnista, monet tavoitteista voidaan saavuttaa ainoastaan ottamalla jälkikäteen käyttöön ylimääräisiä valtiontuen valvontavaatimuksia. Tämän vuoksi ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattujen toimenpiteiden keskeisiä piirteitä käsittelevät suuntaviivat vähentäisivät osaltaan tarvetta toteuttaa korjaustoimia ja muutoksia valtiontukisääntöjen mukaisesti tehtävän arvioinnin jälkeen. Nämä suuntaviivat esitetään seuraavissa jaksoissa.

15.

Pankkien on aina arvioitava hankkimiinsa omaisuuseriin liittyvät riskit ja huolehdittava siitä, että ne kykenevät kattamaan omaisuuseristä mahdollisesti aiheutuvat tappiot (5). Ongelmallisten omaisuuserien hoitoa voidaan kuitenkin harkita rahoitusalan vakauden tukemiseksi. Ongelmallisiin omaisuuseriin suunnatut julkiset toimenpiteet ovat valtiontukea siltä osin kuin ne vapauttavat edunsaajapankin velvollisuudesta kirjata arvoltaan alentuneista omaisuuseristä aiheutuvat tappiot tai mahdollisia tappioita koskevat varaukset taseeseen (tai kun niillä kompensoidaan tappioiden kirjaamisen vaikutukset) ja/tai vapauttavat lakisääteistä pääomaa muihin käyttötarkoituksiin. Tämä koskee esimerkiksi tapauksia, joissa arvoltaan alentuneita omaisuuseriä ostetaan tai vakuutetaan markkinahintaa korkeammasta arvosta tai joissa takauksen hinta ei tarjoa valtiolle riittävää hyvitystä sen maksettavaksi mahdollisesti tulevasta enimmäiskorvauksesta (6).

16.

Ongelmallisten omaisuuserien hoitoon tarkoitetun tuen olisi kuitenkin oltava tuen tarpeellisuutta, oikeasuhteisuutta ja kilpailun vääristymisen minimointia koskevien yleisten periaatteiden mukaista. Tuki saattaa vääristää huomattavasti kilpailua edunsaajapankkien ja muiden pankkien välillä sekä edunsaajapankkien kesken, sillä niillä on erilaiset tarpeet. Muut kun edunsaajapankit, joiden toiminta on yleisesti ottaen terveellä pohjalla, saattavat katsoa, että niiden on pakko hakea valtiolta tukea säilyttääkseen kilpailuasemansa markkinoilla. Vastaavaa kilpailun vääristymistä voi esiintyä myös jäsenvaltioiden kesken: vaarana on valtioiden välinen tukikilpailu (pyrkimys pelastaa omat pankit huomioimatta tukitoimien vaikutusta pankkeihin muissa jäsenvaltioissa) ja ajautuminen kohti rahoitusalan protektionismia ja sisämarkkinoiden pirstoutumista. Tämän vuoksi ongelmallisten omaisuuserien hoitoa koskevaan ohjelmaan osallistumiselle olisi määritettävä selkeät ja objektiiviset ehdot, jotta yksittäiset pankit eivät pääse hyötymään tuesta tarpeettomasti.

17.

Komissio on vahvistanut valtiontukisääntöjen soveltamisesta maailmanlaajuisen finanssikriisin seurauksena rahoituslaitosten suhteen toteutettuihin toimenpiteisiin antamassaan tiedonannossa (7) periaatteet valtiontukisääntöjen ja erityisesti perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltamiselle tukitoimenpiteisiin, joita pankeille tarjotaan maailmanlaajuisen finanssikriisin yhteydessä. Komission tiedonannossa ”Rahoituslaitosten pääomapohjan vahvistaminen tämänhetkisessä finanssikriisissä: tuen rajaaminen välttämättömään vähimmäismäärään ja suojatoimet kilpailun kohtuuttoman vääristymisen estämiseksi” (8) on tarkempia ohjeita kyseisten periaatteiden soveltamisesta pankin pääomapohjan vahvistamiseen. Samoihin periaatteisiin perustuvissa tämän tiedonannon suuntaviivoissa esitetään ongelmallisten omaisuuserien hoitoon suunnattujen toimenpiteiden tai ohjelmien keskeiset piirteet, jotka määräävät paitsi toimenpiteiden tuloksellisuuden myös niiden vaikutuksen kilpailuun. Suuntaviivoja sovelletaan kaikkiin pankkeihin, joille myönnetään tukea, riippumatta niiden yksilöllisestä tilanteesta. Suuntaviivojen soveltamisen vaikutukset voivat kuitenkin vaihdella kunkin edunsaajan riskiprofiilista ja elinkelpoisuudesta riippuen. Näiden suuntaviivojen periaatteita sovelletaan soveltuvin osin silloin, kun kaksi tai useampia jäsenvaltioita koordinoi keskenään ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattuja toimenpiteitä, jotka on tarkoitettu useammassa kuin yhdessä maassa toimiville pankeille.

18.

Tämän tiedonannon tarkoituksena on ottaa käyttöön yhteiset periaatteet ja edellytykset, joilla varmistetaan yhtenäismarkkinoilla toteutettavien ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattujen toimenpiteiden tuloksellisuus ottaen huomioon pitkän aikavälin tavoite eli paluu tavanomaisiin markkinaolosuhteisiin. Samalla tiedonannon on tarkoitus olla riittävän joustava, jotta voidaan ottaa huomioon yksittäisten pankkien tai jäsenvaltioiden tiettyjä erityispiirteitä tai toteuttaa lisätoimenpiteitä tai ottaa käyttöön ylimääräisiä menettelyjä, joilla turvataan rahoitusalan vakaus. Tehokkailla ongelmallisiin omaisuuseriin suunnatuilla toimenpiteillä olisi voitava turvata luotonanto reaalitaloudelle.

19.

Ennen minkäänlaisia ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattuja toimenpiteitä on selvästi määritettävä pankin omaisuuseriin liittyvien ongelmien laajuus, pankin vakavaraisuus ennen tukea ja sen mahdollisuudet palauttaa elinkelpoisuus kaikki mahdolliset vaihtoehdot huomioon ottaen. Tavoitteena on helpottaa välttämätöntä rakenneuudistusta, ehkäistä vääristymät kaikille toimijoille tarkoitettujen kannustimien käytössä ja varmistaa, että valtion varoja ei tuhlata, vaan niillä edistetään paluuta reaalitalouden normaaliin luotonsaantiin.

20.

Jotta voitaisiin vähentää riskiä, että samat edunsaajat tarvitsevat jatkuvasti valtion tukea, olisi ongelmallisten omaisuuserien hoitoon suunnattua tukea hakevan pankin ensiksi täytettävä seuraavat ehdot:

21.

Periaatteessa pankkien tulisi itse vastata arvoltaan alentuneisiin omaisuuseriin liittyvistä tappioista mahdollisimman suurelta osin. Tämä edellyttää ensinnäkin täydellisten tietojen antamista läpinäkyvästi ja etukäteen, omaisuuserien oikeaa arvostusta ennen valtion tukitoimia sekä valtiolle jossakin muodossa maksettavaa asianmukaista korvausta ongelmallisiin omaisuuseriin suunnatuista toimenpiteistä. Näin varmistetaan osakkeenomistajien yhtäläinen vastuu ja kustannusten jakaminen valitusta mallista riippumatta. Nämä seikat yhdistämällä pyritään turvaamaan johdonmukainen vastuunjako kaikkien valtion tukitoimien osalta, ottaen huomioon eri tukimuotojen ominaispiirteet (11).

22.

Jos omaisuuserien asianmukaisen arvostuksen ja tappioiden määrittämisen (12) jälkeen todetaan, että pankki olisi ilman valtion väliintuloa teknisesti maksukyvytön, on pankki joko asetettava selvittäjän valvontaan tai likvidaatiomenettelyyn yhteisön ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Tällaisessa tilanteessa saattaa olla asianmukaista tarjota joukkovelkakirjojen haltijoille suojaa tai takeet, jotta voidaan turvata rahoitusalan vakaus ja luottamus (13).

23.

Jos pankin asettaminen selvittäjän valvontaan tai likvidaatiomenettelyyn ei vaikuta hyvältä ratkaisulta rahoitusalan vakautta ajatellen (14), pankeille voitaisiin myöntää tukea välttämätön vähimmäismäärä joko takauksen muodossa tai ostamalla omaisuuseriä, jotta pankit voivat jatkaa toimintaansa niin kauan, että ehditään laatia suunnitelma joko pankin rakenneuudistusta tai likvidaatiota varten. Siinä tapauksessa osakkeenomistajien olisi vastattava tappioista ainakin siihen saakka, kun pankin omien varojen riittävyys on jälleen lakisääteisellä tasolla. Myös kansallistamisvaihtoehtoa voidaan harkita.

24.

Jos täyttä vastuunjakoa ei voida varmistaa etukäteen, olisi pankkia pyydettävä kirjaamaan tappioita tai kattamaan riskit myöhemmin esimerkiksi ottamalla käyttöön takaisinperintälauseke tai, jos on kyse vakuutusjärjestelystä, ns. first loss -lauseke, joka koskee pankin vastattavaksi jäävää osuutta (yleensä vähintään 10 %), sekä muiden tappioiden jakamista koskeva lauseke, jonka mukaan pankki vastaa tietystä prosenttiosuudesta (yleensä vähintään 10 %) mahdollisista muista tappioista (15).

25.

Yleisesti ottaen mitä vähemmän pankki osallistuu kustannuksiin etukäteen, sitä suurempi on osakkeenomistajien korvausosuus myöhemmin. Korvaus on suoritettava joko muuttamalla valtion tappiot pankin osakkeiksi ja/tai toteuttamalla muita korvaavia toimenpiteitä, joilla rajoitetaan kilpailun vääristymistä tarvittavien rakenneuudistustoimien arvioinnin yhteydessä.

26.

Arvoltaan alentuneiden omaisuuserien hoitoa koskeville ohjelmille olisi yleensä asetettava enintään kuuden kuukauden määräaika, jonka kuluessa ohjelmaan on ilmoittauduttava. Määräaika alkaa siitä, kun valtio on käynnistänyt ohjelman. Näin estetään pankkeja viivyttämästä välttämätöntä tietojen luovuttamista siinä toivossa, että myöhemmin tarjottaisiin vielä suurempia tukia. Samalla varmistetaan pankkien ongelmien nopea ratkaiseminen, ennen kuin talouden taantuma pahentaa tilannetta edelleen. Kuusi kuukautta olisi pankeille riittävä aika esittää ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattuja toimenpiteitä varten tukikelpoiset omaisuuserät. Määräaikaa voidaan jatkaa myöhemmin (16).

27.

Saattaa olla tarpeen kehittää asianmukaisia keinoja, joilla varmistetaan, että valtion toimenpiteistä hyötyvät juuri ne pankit, jotka tarvitsevat eniten ongelmallisten omaisuuserien hoitoa. Niihin voisi kuulua pakollinen osallistuminen ohjelmaan, minkä lisäksi olisi määrättävä ainakin velvollisuudesta antaa tietoja valvontaviranomaisille. Kaikille pankeille asetettava velvollisuus ilmoittaa omaisuuseriin liittyvien ongelmien laajuus auttaa määrittämään jäsenvaltioiden tasolla ongelmallisten omaisuuserien hoitoa koskevan ohjelman tarpeellisuuden ja tarvittavan laajuuden.

28.

Jos osallistuminen ei ole pakollista, ohjelmaan voidaan sisällyttää sopivia kannustimia pankeille (kuten merkintäoptioiden tai muiden oikeuksien antaminen nykyisille osakkeenomistajille, jotta he voivat tulevaisuudessa osallistua yksityisen pääoman hankkimiseen edullisin ehdoin), poikkeamatta kuitenkaan läpinäkyvyyden ja täydellisten tietojen ilmoittamisen, asianmukaisen arvostamisen ja vastuun jakamisen periaatteista.

29.

Kuuden kuukauden määräajan päätyttyä ohjelmaan voisi osallistua vain poikkeuksellisissa ja odottamattomissa tilanteissa, joista pankki ei itse ole vastuussa (17). Tällöin sovelletaan ankarampia ehtoja, kuten valtiolle maksettavaa suurempaa korvausta ja/tai laajempia korvaavia toimenpiteitä.

30.

Ongelmallisten omaisuuserien hoidon ehdoksi olisi aina asetettava toimintaa koskevien rajoitteiden käyttöönotto. Edunsaajapankkeihin olisi erityisesti sovellettava suojatoimia, joilla varmistetaan, että tuen pääomavaikutuksia hyödynnetään luotonannossa ja näin vastataan asianmukaisesti kysyntään kaupallisia perusteita noudattaen ja ilman syrjintää. Sen sijaan tuella ei saa rahoittaa kasvustrategiaa (varsinkaan terveiden pankkien hankintaa), josta olisi haittaa kilpailijoille.

31.

Lisäksi olisi harkittava osingonjaon ja johdon palkkioiden rajoittamista. Pankkien toimintaa koskevat rajoitteet olisi suunniteltava oikeasuhteisuuden arvioinnin perusteella, ja samalla olisi otettava huomioon kaikki rakenneuudistustarpeeseen vaikuttavat tekijät (ks. 6 jakso).

32.

Määritettäessä tukikelpoisia ongelmallisia omaisuuseriä on löydettävä tasapaino seuraavien tavoitteiden välille: rahoitusalan välittömän vakauden turvaaminen ja markkinoiden normaalin toiminnan palauttaminen keskipitkällä aikavälillä. Näyttää siltä, että koko finanssikriisin käynnistäneet ns. ”myrkylliset” omaisuuserät (esimerkiksi Yhdysvaltain kiinnitysluottovakuudelliset arvopaperit sekä niihin liittyvät suojausinstrumentit ja johdannaiset), jotka ovat ilmeisesti suurelta osin muuttuneet epälikvideiksi tai joiden arvoa on jouduttu huomattavasti alentamaan, ovat suurin syy pankkien elinkelpoisuuteen kohdistuviin epäilyksiin. Rajaamalla tukikelpoiset omaisuuserät kyseisiin omaisuuseriin voidaan pienentää valtion mahdollisia tappioita ja ehkäistä kilpailun vääristymistä (18). Toisaalta, jos ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattu toimenpide rajataan hyvin tiukasti, on olemassa riski, ettei luottamusta pankkialaan kyetä palauttamaan. Eri jäsenvaltioilla ja pankeilla on omat ongelmansa, ja lisäksi maiden välillä on eroja siinä, miten laajalti omaisuuserien arvonalennuksiin liittyvät ongelmat ovat vaikuttaneet muihinkin varoihin. Sen vuoksi tarvitaan käytännöllistä ja joustavaa lähestymistapaa sen varmistamiseksi, että muihinkin omaisuuseriin voidaan soveltaa ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattua toimenpidettä sopivassa määrin silloin, kun se on asianmukaisesti perusteltavissa.

33.

Yhteisössä on otettava käyttöön yhteinen ja koordinoitu lähestymistapa ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattuihin toimenpiteisiin tukikelpoisten omaisuuserien määrittämistä varten. Näin voidaan ehkäistä kilpailun vääristyminen jäsenvaltioiden välillä ja yhteisön pankkialan sisällä sekä rajoittaa useammassa kuin yhdessä maassa toimivien pankkien houkutusta harjoittaa arbitraasia eri kansallisten ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattujen toimenpiteiden välillä. Jotta kaikki jäsenvaltiot määrittäisivät tukikelpoiset omaisuuserät yhdenmukaisella tavalla, olisi kehitettävä omaisuuserien luokat, jotka kuvastavat omaisuuserien arvonalennuksen suuruutta. Tarkempia ohjeita näiden luokkien määrittelystä esitetään liitteessä III. Omaisuuserien luokkien avulla on helpompi vertailla pankkeja ja niiden riskiprofiileja koko yhteisön tasolla. Jäsenvaltioiden olisi päätettävä, mitkä omaisuusryhmien luokat hyväksytään ja missä laajuudessa, kunhan komissio on ensin tarkistanut valittujen omaisuuserien arvonalennusten suuruuden.

34.

Tarvitaan oikeasuhteinen lähestymistapa, jotta jäsenvaltio, jonka pankkisektoriin kohdistuu lisäksi muita, koko rahoitusalan vakauden vaarantavia riskitekijöitä (kuten kiinteistömarkkinoiden kuplan puhkeaminen), voi ilman määrällisiä rajoituksia laajentaa tukikelpoisuuden käsitettä tiettyihin selkeästi määriteltyihin ja systeemisen uhan kannalta keskeisiin omaisuuserien luokkiin asianmukaiset perustelut esitettyään.

35.

Ottaen huomioon jäsenvaltioiden ja pankkien vaihtelevat olosuhteet olisi mahdollista harkita myös lisäjoustoa eli pankeille annettaisiin mahdollisuus hankkiutua eroon arvoltaan alentuneista omaisuuseristä myös 32, 33 ja 34 kohdassa esitetyn tukikelpoisuuden käsitteen ulkopuolella ilman, että niiden olisi esitettävä erityisiä perusteluja. Tämä jousto koskisi enintään 10–20 prosenttia ohjelmaan osallistuvan pankin kokonaisvaroista. Sen sijaan ongelmallisten omaisuuserien hoitoa koskevaan ohjelmaan ei pitäisi hyväksyä sellaisia omaisuuseriä, joiden arvo ei ole tällä hetkellä alentunut. Ongelmallisten omaisuuserien hoidon ei ole tarkoitus olla rajoittamaton vakuutus taantuman mahdollisten tulevien seurausten varalta.

36.

Yleisperiaatteena on oltava, että mitä väljemmin kelpoisuusvaatimukset määritellään ja mitä suurempi on tukikelpoisten omaisuuserien osuus pankin kokonaisvaroista, sitä perusteellisempia rakenneuudistus- ja muita toimia tarvitaan kilpailun tarpeettoman vääristymisen välttämiseksi. Joka tapauksessa komissio ei hyväksy ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattuja toimenpiteitä varten tukikelpoisiksi sellaisia omaisuuseriä, jotka on kirjattu edunsaajapankin taseeseen tietyn, ongelmallisten omaisuuserien hoitoa koskevan ohjelman julkistamista edeltävän ajankohdan jälkeen (19). Muutoin riskinä olisi omaisuuserien arbitraasi ja arveluttava moraalikato, sillä pankit saattaisivat laiminlyödä luotonantoon ja muihin sijoituksiin liittyvien riskien asianmukaisen arvioinnin myös tulevaisuudessa. Tämä johtaisi niiden samojen virheiden toistumiseen, jotka ovat aiheuttaneet tämänhetkisen kriisin (20).

37.

Jotta voidaan ehkäistä kilpailun tarpeeton vääristyminen ja välttää jäsenvaltioiden välinen tukikilpailu, on olennaista kehittää sopiva ja johdonmukainen menetelmä arvostaa omaisuuseriä, myös monimutkaisia ja vähemmän likvidejä omaisuuseriä. Arvostus olisi tehtävä noudattaen yhteisön tasolla vahvistettavia yleisiä menetelmiä, ja komission olisi koordinoitava toimintaa etukäteen jäsenvaltioiden kesken, jotta varmistetaan ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattujen toimenpiteiden maksimaalinen teho sekä vähennetään kilpailun vääristymisen riskiä ja haitallista arbitraasia erityisesti useammassa kuin yhdessä maassa toimivien pankkien osalta. Lisäksi saatetaan tarvita vaihtoehtoisia menetelmiä, jotta voidaan huomioida erityiset olosuhteet, jotka liittyvät esimerkiksi keskeisten tietojen ajantasaiseen ilmoittamiseen. Myös vaihtoehtoisten menetelmien on kuitenkin täytettävä läpinäkyvyyttä koskevat vaatimukset. Tukikelpoisten pankkien olisi arvostettava omaisuuseränsä päivittäin ja annettava kansallisille viranomaisille ja valvontaviranomaisille tietoja säännöllisesti.

38.

Jos omaisuuserien arvostus näyttää erityisen monimutkaiselta, voidaan harkita vaihtoehtoisia lähestymistapoja. Esimerkiksi valtio voi ostaa arvoltaan alentuneiden omaisuuserien sijasta pankin kannattavat toiminnot. Toinen vaihtoehto voisi olla pankin julkinen omistus (myös kansallistaminen). Tavoitteena olisi toteuttaa omaisuuserien arvostus ajan mittaan rakenneuudistuksen tai likvidaation yhteydessä. Näin vältettäisiin epävarmuus ongelmallisten omaisuuserien asianmukaisesta arvosta (21).

39.

Ensimmäisessä vaiheessa omaisuuserät olisi mahdollisuuksien mukaan arvostettava niiden tämänhetkisen markkina-arvon pohjalta. Kaikki tapaukset, joissa ohjelmaan kuuluvien omaisuuserien siirrossa on käytetty markkinahintaa korkeampaa arvoa, katsotaan yleisesti ottaen valtiontueksi. Tämänhetkinen markkina-arvo voi nykyoloissa kuitenkin poiketa huomattavasti omaisuuserien kirjanpitoarvosta, tai markkina-arvoa voi olla mahdotonta määritellä markkinoiden puuttuessa (eräiden omaisuuserien markkina-arvo voi käytännössä olla jopa nolla).

40.

Toisessa vaiheessa arvoltaan alentuneille omaisuuserille ongelmallisten omaisuuserien hoitoa koskevan ohjelman puitteissa määritetty arvo (siirtoarvo) on luonnollisesti senhetkistä markkinahintaa suurempi, jotta saadaan aikaan tukivaikutus. Varmistaakseen tuen soveltuvuuden johdonmukaisen arvioinnin komissio katsoo, että siirtoarvo, joka kuvastaa omaisuuserien pitkän aikavälin taloudellista arvoa (todellinen taloudellinen arvo) ja joka on määritetty kassavirtojen ja laajempien ajallisten tekijöiden pohjalta, on sopiva vertailuperuste sen osoittamiseksi, että tuen määrä on rajattu välttämättömään vähimmäismäärään. Kun on kyse niin monimutkaisista omaisuuseristä, ettei niiden tulevasta kehityksestä ole mahdollista tehdä luotettavia ennusteita, on harkittava omaisuuserien yhtenäistä aliarvostusta, jotta omaisuuserille voidaan vahvistaa todellinen taloudellinen arvo.

41.

Omaisuuserien ostoa tai vakuuttamista (22) koskevien toimenpiteiden yhteydessä niiden siirtoarvoksi olisi sen vuoksi määritettävä niiden todellinen taloudellinen arvo. Lisäksi on huolehdittava siitä, että valtio saa riittävän korvauksen. Jos jäsenvaltioiden mielestä on tarpeen erityisesti teknisen maksukyvyttömyyden välttämiseksi määrittää omaisuuserille siirtoarvo, joka ylittää niiden todellisen taloudellisen arvon, on toimenpiteeseen sisältyvä tukiosuus vastaavasti suurempi. Tämä on hyväksyttävää vain, jos sen lisäksi toteutetaan laajamittainen rakenneuudistus ja otetaan käyttöön ehdot, joiden mukaan ylimääräinen tuki voidaan periä takaisin myöhemmin, esimerkiksi takaisinperintälausekkeiden perusteella.

42.

Omaisuuserien markkina-arvo ja todellinen taloudellinen arvo sekä valtion korvaus olisi määritettävä noudattaen liitteessä IV lueteltuja periaatteita ja prosesseja.

43.

Arvioidessaan arvostusmenetelmiä, joita jäsenvaltiot ovat esittäneet ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattuja toimenpiteitä varten ja niiden soveltamista yksittäisiin tapauksiin komissio aikoo konsultoida arvonmäärityksen asiantuntijoista koostuvia ryhmiä (23). Lisäksi komissio aikoo hyödyntää yhteisön tasolla toimivien nykyisten elinten asiantuntemusta varmistaakseen arvostusmenetelmien johdonmukaisuuden.

44.

Jäsenvaltiot saavat itse valita kaikista 3 jaksossa ja liitteessä II esitetyistä vaihtoehdoista sopivimman mallin, jonka mukaan pankkien annetaan siirtää arvoltaan alentuneita omaisuuseriä taseestaan. Jäsenvaltiot tekevät valintansa arvoltaan alentuneisiin omaisuuseriin liittyvän ongelman laajuuden, yksittäisten pankkien tilanteen ja talousarviotilanteen pohjalta. Valtiontuen valvonnalla pyritään varmistamaan, että valittu malli takaa yhdenmukaisen kohtelun ja ehkäisee kilpailun tarpeetonta vääristymistä.

45.

Vaikka tukitoimenpiteiden hinnoittelua koskevat järjestelyt saattavat vaihdella, eivät toimenpiteiden erityispiirteet saisi juuri vaikuttaa valtion ja edunsaajapankkien väliseen tasapuoliseen vastuunjakoon. Omaisuudenhoitoyhtiön kokonaisvaltaisen rahoitusmekanismin, vakuutuksen tai näiden yhdistelmän avulla olisi kyettävä varmistamaan asianmukaisen arvostuksen pohjalta, että pankki ottaa yhtä suuren vastuun tappioista. Tässä yhteydessä voidaan harkita takaisinperintälausekkeita. Yleisesti ottaen kaikissa ohjelmissa on huolehdittava siitä, että edunsaajapankit vastaavat omaisuuserien siirrosta aiheutuvista tappioista (ks. 50 kohta ja alaviite 10).

46.

Valittavasta mallista riippumatta on tarpeen varmistaa, että edunsaajapankki ja sen omaisuuserät, joiden arvo on alentunut, erotetaan toisistaan sekä toiminnallisesti että organisatorisesti erityisesti hallinnon, henkilöstön ja asiakaskunnan osalta. Tarkoituksena on auttaa pankkia keskittymään elinkelpoisuuden palauttamiseen ja ehkäistä mahdolliset eturistiriidat.

47.

Näiden suuntaviivojen vaikutusta valtiontukimenettelyyn — alkuperäiseen tuki-ilmoitukseen ja mahdollisten rakenneuudistussuunnitelmien arviointiin — kuvaillaan yksityiskohtaisesti liitteessä V.

48.

Edellä 5 jaksossa esitetyt periaatteet ja ehdot muodostavat kehyksen valtiontukisääntöjen mukaisten ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattujen toimenpiteiden suunnittelulle. Valtiontukisäännöillä pyritään tässä yhteydessä varmistamaan, että tiettyihin omaisuuseriin liittyvien riskien poistoon edunsaajapankeilta annetaan tukea minimimäärä ja että kilpailun vääristyminen on mahdollisimman vähäistä, jotta voidaan luoda vankka perusta pankkien pitkän aikavälin elinkelpoisuuden palauttamiselle ilman valtiontukea. Arvoltaan alentuneiden omaisuuserien hoito edellä kuvailtujen periaatteiden mukaisesti on välttämätöntä pankkien elinkelpoisuuden palauttamiseksi, mutta se ei yksinään riitä kyseisen tavoitteen saavuttamiseen. Pankkien on oma-aloitteisesti toteutettava omaan tilanteeseensa ja omiin erityispiirteisiinsä sopivia toimenpiteitä, jotta vältetään samantyyppisten ongelmien toistuminen ja varmistetaan kestävällä pohjalla oleva kannattavuus.

49.

Valtiontukea ja erityisesti pelastamis- ja rakenneuudistustukea koskevien sääntöjen mukaan ongelmallisten omaisuuserien hoidossa on kyse rakenteellisesta operaatiosta, joka edellyttää seuraavien kolmen ehdon huolellista arviointia: i) edunsaajan riittävä osallistuminen arvoltaan alentuneisiin omaisuuseriin kohdistuvan ohjelman kustannuksiin; ii) asianmukaiset toimet, joilla varmistetaan elinkelpoisuuden palauttaminen; ja iii) tarvittavat toimenpiteet, joilla poistetaan kilpailun vääristymät.

50.

Ensimmäinen ehto toteutuu yleensä silloin, jos täytetään 5 jaksossa esitetyt vaatimukset, jotka koskevat erityisesti tietojen ilmoittamista, omaisuuserien arvostusta, tuen hinnoittelua ja vastuunjakoa. Näin varmistuisi, että edunsaaja vastaa ainakin niistä tappioista, joita aiheutuu omaisuuserien siirrosta valtiolle. Jos tämä ei ole olennaisilta osin mahdollista, tuki voidaan silti sallia poikkeuksellisesti, kunhan kahden muun ehdon kohdalla sovelletaan tiukempia vaatimuksia.

51.

Vaatimukset, jotka koskevat elinkelpoisuuden palauttamista ja kilpailun vääristymisen poistamiseksi toteutettavia toimia, määritellään tapauskohtaisesti. Toisen ehdon eli pitkän aikavälin elinkelpoisuuden palauttamisen osalta olisi huomattava, että ongelmallisten omaisuuserien hoidolla voidaan edistää tavoitteen saavuttamista. Elinkelpoisuuden kartoituksessa olisi varmistettava, että pankilla on riittävästi omia varoja sekä tällä hetkellä että tulevaisuudessa, sen jälkeen kun kaikki mahdolliset riskitekijät on arvioitu ja otettu huomioon (24).

52.

Kun komissio on alustavasti hyväksynyt ongelmallisiin omaisuuseriin suunnatut toimenpiteet, se arvioi tarvittavan rakenneuudistuksen laajuuden seuraavien perusteiden mukaan: tiedonannossa ”Rahoituslaitosten pääomapohjan vahvistaminen tämänhetkisessä finanssikriisissä: tuen rajaaminen välttämättömään vähimmäismäärään ja suojatoimet kilpailun kohtuuttoman vääristymisen estämiseksi” esitetyt perusteet, tuen kohteena olevien pankin omaisuuserien osuus kaikista omaisuuseristä, omaisuuserien siirtohinta suhteessa markkinahintaan, arvoltaan alentuneiden omaisuuserien hoitoon suunnatun tuen erityispiirteet, valtion rahoitusosuuden suuruus suhteessa pankin riskipainotettuihin omaisuuseriin, edunsaajapankin ongelmien luonne ja alkuperä sekä pankin liiketoimintamallin ja investointistrategian toimivuus. Lisäksi komissio ottaa huomioon mahdollisesti myönnetyt muut valtion takaukset tai valtion toteuttaman pääomapohjan vahvistamisen, jotta voidaan muodostaa kokonaiskuva edunsaajapankin tilanteesta (25).

53.

Pitkän aikavälin elinkelpoisuus edellyttää sitä, että pankki kykenee selviytymään ilman valtion tukea. Tämä tarkoittaa, että pankilla on oltava selvät suunnitelmat siitä, miten valtiolta mahdollisesti saatu pääoma maksetaan takaisin ja valtion takaukset lopetetaan. Arvioinnin tuloksesta riippuen rakenneuudistukseen on sisällytettävä perusteellinen pankin strategian ja toiminnan tarkastelu sekä ydintoimintoihin keskittyminen, liiketoimintamallien uudelleen määrittäminen, liiketoimintayksiköiden/tytäryhtiöiden lopettaminen tai myynti, varojen ja velkojen hallinnan muuttaminen ja muut muutokset.

54.

Perusteellinen rakenneuudistus on oletettavasti tarpeen silloin, kun 5.5 jaksossa ja liitteessä IV esitettyjen periaatteiden mukaisesti suoritetun, arvoltaan alentuneiden omaisuuserien asianmukaisen arvostuksen tuloksena on negatiivinen pääoma/tekninen maksukyvyttömyys ilman valtion väliintuloa. Myös toistuva tuen pyytäminen ja poikkeaminen 5 jaksossa esitetyistä yleisistä periaatteista kuvastavat yleensä sitä, että pankki tarvitsee perusteellista rakenneuudistusta.

55.

Perusteellista rakenneuudistusta tarvitaan myös silloin, kun pankki on jo saanut valtiontukea missä tahansa muodossa tappioiden kattamiseen tai ehkäisemiseen tai kun aiemmin annetun valtiontuen kokonaismäärä ylittää 2 prosenttia pankin kaikista riskipainotetuista omaisuuseristä. Tällöin otetaan asianmukaisesti huomioon kunkin edunsaajan tilanteeseen liittyvät erityiset tekijät (26).

56.

Elinkelpoisuuden palauttamiseksi toteutettavien toimenpiteiden ajoittamisessa otetaan huomioon paitsi kyseisen pankin asema myös koko pankkialan tilanne. Tarvittavia muutoksia ei kuitenkaan pitäisi tarpeettomasti viivästää.

57.

Kolmanneksi olisi tarkasteltava tarvittavien korvaavien toimenpiteiden laajuutta tuen aiheuttaman kilpailun vääristymisen pohjalta. Tämä saattaa edellyttää kannattavien liiketoimintayksiköiden tai tytäryhtiöiden toiminnan supistamista tai myyntiä tai sitoumuksia, jotka koskevat luopumista liiketoiminnan laajentamisesta.

58.

Korvaavia toimenpiteitä oletettavasti tarvitaan, jos edunsaajapankki ei täytä 5 jaksossa asetettuja ehtoja ja erityisesti niitä, jotka koskevat tietojen toimittamista, omaisuuserien arvostusta, tuen hinnoittelua ja vastuunjakoa.

59.

Komissio aikoo arvioida tarvittavien korvaavien toimenpiteiden laajuutta tuen aiheuttamasta kilpailun vääristymisestä tekemänsä arvioinnin pohjalta ja ottaen huomioon erityisesti seuraavat seikat: tuen kokonaismäärä takaus ja pääomasijoitustoimenpiteet mukaan lukien, toimenpiteen kohteena olevien arvoltaan alentuneiden omaisuuserien määrä, omaisuuseristä aiheutuvien tappioiden osuus, pankin toiminnan vakaus, siirrettävien omaisuuserien riskiprofiili, pankin riskinhallinnan taso, vakavaraisuussuhdeluku ilman tukea, edunsaajapankin markkina-asema ja kilpailun vääristyminen siinä tapauksessa, että pankki jatkaa toimintaansa markkinoilla, sekä tuen vaikutus pankkialan rakenteeseen.

60.

Komissio soveltaa tätä tiedonantoa 25 päivästä helmikuuta 2009, jolloin komissio periaatteessa hyväksyi tiedonannon sisällön ottaen huomioon rahoitusmarkkinoiden tilan ja yleisen talouskehityksen edellyttämän välittömän toiminnan.