(1)

Komissio vastaanotti 22 päivänä heinäkuuta 2014 kantelun, jossa Kreikan valtion väitettiin myöntäneen tukea Sogia Ellas S.A:lle ja sen tytäryhtiöille (jäljempänä ’Sogia Ellas’), jotka harjoittavat maataloustuotteiden jalostusta. Tuki annettiin korkotukina ja valtiontakauksina olemassa oleviin lainoihin, jotka oli määrä neuvotella uudelleen ja joille oli tarkoitus myöntää lyhennyksetön aika, ja uusiin lainoihin.

(2)

Komissio pyysi Kreikan viranomaisilta tietoja väitetyistä tuista 25 päivänä heinäkuuta 2014 päivätyllä kirjeellä. Kreikan viranomaiset vastasivat 17 päivänä marraskuuta 2014 päivätyllä kirjeellä, jossa ne antoivat yksityiskohtaista tietoa väitettyjen tukien oikeusperustoista. Komissio lähetti Kreikalle 11 päivänä joulukuuta 2015 toisen kirjeen, johon Kreikan viranomaiset vastasivat 11 päivänä helmikuuta 2016 päivätyllä kirjeellä, joka on kirjattu saapuneeksi samana päivänä. Vastauksessaan Kreikan viranomaiset antoivat lisätietoja oikeusperustoista, tuen myöntämisen ehdoista ja tuensaajista.

(3)

Komissio ilmoitti Kreikan viranomaisille 11 päivänä joulukuuta 2015 päivätyssä kirjeessään, että niiden toimittamien tietojen alustava tutkinta oli osoittanut, että väitetyt tuet oli myönnetty ilman komission hyväksyntää. Väitettyä tukea ei ollut myöskään rajattu Sogia Ellakseen ja sen tytäryhtiöihin, vaan Kreikan lainsäädännön mukaan sitä olisi voitu myöntää myös muille tuensaajille. Tämän vuoksi komissio päätti aloittaa ilmoittamatonta tukea koskevan asian (asia SA.39119 (2015/NN)) käsittelyn ja laajentaa tutkinnan koskemaan koko maatalousalaa.

(4)

Komission päätös menettelyn aloittamisesta (jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’) julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä16 päivänä syyskuuta 2016 (2). Komissio pyysi Kreikan viranomaisia ilmoittamaan menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä määritetyn tukiohjelman tuensaajien arvioidun määrän ja niille myönnettyjen tukien summat. Muussa tapauksessa, kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin, komissio tekee päätöksen käytettävissään olevien tietojen perusteella. Komissio pyysi asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksia kyseisistä toimenpiteistä.

(5)

Yksikään asianomainen osapuoli ei esittänyt huomautuksia. Kreikan viranomaiset lähettivät huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä 23 päivänä syyskuuta 2016. Vastauksessaan Kreikan viranomaiset ilmoittivat komissiolle, etteivät ne pysty toimittamaan menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä pyydettyjä tietoja.

(6)

Komissio toisti Kreikan viranomaisille esittämänsä pyynnöt toimittaa puuttuvat tiedot 2 päivänä joulukuuta 2016 ja 15 päivänä tammikuuta 2018 päivätyissä kirjeissään. Kreikan viranomaiset toimittivat pyydetyt tiedot kirjeissä, jotka oli päivätty 9 päivänä maaliskuuta 2017 ja 21 päivänä helmikuuta 2018.

(7)

Tämä päätös, kuten menettelyn aloittamista koskeva päätöskin, koskee ainoastaan niiden maataloustuotteiden tuotantoon, jalostukseen ja markkinointiin liittyvää toimintaa, jotka on lueteltu SEUT-sopimuksen liitteessä I, lukuun ottamatta Eurostatin määritelmien mukaisia kalastus- ja vesiviljelytuotteita sekä metsätaloutta. Päätös ei siis vaikuta mahdollisiin tukiin, joita on myönnetty talouden muille aloille niitä koskevien tukiohjelmien mukaisesti.

(8)

Toimenpiteiden tavoite oli tukea yrityksiä, jotka oli perustettu ja jotka toimivat vuoden 2007 maastopaloista kärsineillä Kreikan alueilla riippumatta siitä, missä näiden yritysten rekisteröity kotipaikka oli. Kreikan viranomaisten mukaan laajempi tavoite oli palauttaa tuotantokapasiteetti, jota maastopalot olivat heikentäneet hyvin paljon.

(9)

Väitettyjen tukien oikeusperustat on esitetty talous- ja valtiovarainministerin päätöksessä N:o 36579/Β.1666/27.8.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1740/Β’/30.8.2007), sellaisena kuin sitä on muutettu ja täydennetty päätöksellä N:o 38600/Β.1750/5.9.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1780/Β’/5.9.2007), päätöksellä N:o 46082/Β.2123/24.10.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 2139/Β’/2.11.2007), päätöksellä N:o 6391/Β.342/8.2.2008 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 242/Β’/14.2.2008), päätöksellä N:o 34227/Β.1123/23.7.2008 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1548/Β’/5.8.2008), päätöksellä N:o 57198/Β.2406/28.12.2012 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 3462/Β’/28.12.2012), sekä lain N:o 3816/2010 2 pykälän 7 momentissa (Helleenien tasavallan virallinen lehti 6/Α’/26.1.2010) ja lain N:o 3867/2010 21 pykälän 5 momentissa (Helleenien tasavallan virallinen lehti 128/A’/3.8.2010).

(10)

Yksityiskohtaiset ehdot, joiden mukaisesti Kreikan valtion takaus myönnettiin päätöksellä N:o 36579/Β.1666/27.8.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1740/Β’/30.8.2007), vahvistettiin talous- ja valtiovarainministerin päätöksessä N:o 2/54310/0025/13.9.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti Β’ 1858/13.9.2007). Tätä päätöstä muutettiin varavaltiovarainministerin päätöksellä N:o 2/86490/0025/31.12.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti B’ 2493/31.12.2007), päätöksellä N:o 2/57144/0025/20.8.2008 (Helleenien tasavallan virallinen lehti B’ 1732/28.8.2008), valtiovarainministerin päätöksellä N:o 2/22475/0025/25.4.2012 (Helleenien tasavallan virallinen lehti Β’ 1346/25.4.2012) ja varavaltiovarainministerin päätöksellä N:o 2/52027/0025/30.8.2012 (Helleenien tasavallan virallinen lehti Β’ 2404/30.8.2012) sekä varavaltiovarainministerin päätöksellä N:o 2/1755/0025/20.2.2013 (Helleenien tasavallan virallinen lehti Β’ 465/27.2.2013). Päätöstä N:o 2/1755/0025/20.2.2013 muutettiin sittemmin päätöksellä N:o 2/38310/0025/14.5.2014 (Helleenien tasavallan virallinen lehti Β’ 1262/16.5.2014) ja päätöksellä N:o 2/43758/0025/29.6.2015 (Helleenien tasavallan virallinen lehti Β’ 1289/29.6.2015), ja ne ovat tämän päätöksen kannalta oleellisia päätöksiä.

(11)

Kreikan sisäasioista, julkishallinnosta ja hallinnon hajauttamisesta vastaava ministeri julisti maahan hätätilan 25 päivänä elokuuta 2007 ministerin päätöksellä N:o 47870/25.8.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1706/B’/25.8.2007) Messinian, Ilian, Arkadian, Lakonian ja Euboian hallintoalueilla sekä Aigialeian kunnassa Akhaian hallintoalueella heinä- ja elokuussa 2007 syttyneiden maastopalojen vuoksi.

(12)

Kreikan viranomaisten mukaan maastopalojen aiheuttama tuho näillä alueilla oli laajuudeltaan ja suuruusluokaltaan valtava. Myös ihmishenkiä ja kokonaisia eläinpopulaatioita menetettiin. Maaseudulla sekä metsiin että maatalousmaahan ja infrastruktuuriin kohdistuneet vahingot vaikuttivat paikalliseen talouteen erittäin vakavasti. Kreikan viranomaiset luokittelivat tapahtuneen laajuuden SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetuksi luonnonmullistukseksi. Tämä näkyy komission kaavioissa, joihin Kreikan viranomaiset viittasivat kirjeenvaihdossaan tämän toimielimen kanssa (3).

(13)

Tähän tilanteeseen reagoimiseksi Kreikan talous- ja valtiovarainministeri antoi päätöksen N:o 36579/Β.1666/27.8.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1740/Β’/30.8.2007) (4), jota muutettiin ja täydennettiin myöhemmin. Tämän päätöksen otsikko oli ”Käyttöpääomaa varten myönnetyt lainat ja muut luottojärjestelyt yrityksille ja ammatinharjoittajille, joihin vuoden 2007 maastopalot vaikuttivat Messinian, Ilian, Arkadian, Lakonian ja Euboian hallintoalueilla sekä Aigialeian kunnassa Akhaiassa [hallintoalue]”.

(14)

Päätöksellä vahvistettiin kaksi valtiontukiohjelmaa (5) seuraavasti:

(15)

Erityisesti päätöksessä N:o 36579/Β.1666/27.8.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1740/Β’/30.8.2007) todettiin seuraavaa:

”Velkojen järjestely ja käyttöpääoman myöntäminen niille yrityksille ja toimialoille Messinian, Ilian, Arkadian, Lakonian ja Euboian hallintoalueilla sekä Aigialeian kunnassa Akhaian hallintoalueella sijaitseville ja toimiville yrityksille ja ammatinharjoittajille, joihin vuoden 2007 maastopalot vaikuttivat.

A. Velkojen järjestely

Kaikki niiden yritysten ja ammatinharjoittajien 25 päivään elokuuta 2007 mennessä kertyneet erääntyneet tai erääntymättömät velat, joihin vuoden 2007 maastopalot vaikuttivat, on muutettava pääomaksi ja uudeksi lainaksi, jolle annetaan 28 kuukauden pituinen lyhennyksetön aika. Ensimmäinen erä erääntyy maksettavaksi 31 päivänä joulukuuta 2009. Lainan loppuosa on maksettava takaisin yhtä suurissa puolivuosittaisissa maksuerissä (pääoman lyhennys ja korot). Lainajärjestelyn kokonaiskesto on kymmenen vuotta lyhennyksetön aika mukaan luettuna. Perittävälle korolle on myönnettävä lyhennyksettömälle ajalle 100 prosentin tuki lain 128/1975 nojalla perustettavalta tililtä ja muulle laina-ajalle 50 prosentin tuki.

Velkajärjestelyyn sovellettava korkokanta on Kreikan valtion viimeksi liikkeeseenlaskemiin 12 kuukauden joukkovelkakirjoihin sovellettava korkokanta ennen korkokauden alkua korotettuna 70 prosenttiin täydestä määrästä lain 128/1975 mukaisesti. Korkotuen määrä on pyöristettävä ylöspäin/alaspäin lähimpään 0,25 prosenttiyksikköön.

Edellä mainittujen lainojen pääomalle ja koroille on myönnettävä Kreikan valtion takaus lain 2322/1995 nojalla sen tällä hetkellä voimassa olevan version mukaan.

B. Käyttöpääomaa varten tarkoitettujen lainojen myöntäminen yrityksille ja ammatinharjoittajille

Luottolaitokset voivat myöntää käyttöpääomaa Kreikan keskuspankin pääjohtajan antaman asetuksen N:o 1955/2.7.1991 tällä hetkellä voimassa olevan version mukaisten tarpeita ja käyttöpääomaa koskevien säännösten mukaisesti. Näille lainoille myönnetään korkotukea lain 128/1975 nojalla perustettavalta tililtä seuraavasti:

Korkotuen määrä on sama koko lainasummalle.

Näitä lainoja myönnetään enintään 35 prosenttia yrityksen liikevaihdosta vuonna 2006, ja laina-aika on 60 kuukautta.

Edellä mainittuihin lainoihin sovellettava korkokanta on Kreikan valtion viimeksi liikkeeseenlaskemiin 12 kuukauden joukkovelkakirjoihin sovellettava korkokanta ennen korkokauden alkua korotettuna 70 prosenttiin täydestä määrästä lain 128/1975 mukaisesti. Korkotuen määrä on pyöristettävä ylöspäin/alaspäin lähimpään 0,25 prosenttiyksikköön.

Sellaisten yritysten liikevaihto, joilla ei ollut myyntiä vuonna 2006 tai jotka aloittivat toimintansa tammikuun 1 päivän ja elokuun 31 päivän 2007 välisenä aikana, määritetään kertomalla yrityksen vuoden 2007 kuuden ensimmäisen toimintakuukauden aikana tekemät ostot kahdella (2), ja liikevaihdon määrä vahvistetaan sen jälkeen, kun 45 prosentin myyntikate on otettu huomioon.

Edellä mainittujen lainojen pääomalle ja koroille on myönnettävä Kreikan valtion takaus lain 2322/1995 nojalla sen tällä hetkellä voimassa olevan version mukaan.”

(16)

Päätöksellä N:o 38600/Β.1750/5.9.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1780/Β’/5.9.2007) muutettiin päätöksen N:o 36579/Β.1666/27.8.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1740/Β’/30.8.2007) otsikkoa ja sisältöä. Uusi otsikko oli ”Käyttöpääomaa varten myönnetyt lainat ja muut luottojärjestelyt yrityksille ja ammatinharjoittajille Messinian, Ilian, Arkadian, Lakonian ja Euboian hallintoalueilla sekä Aigialeian kunnassa Akhaiassa [hallintoalue]”. Toisin sanoen lause ”joihin vuoden 2007 maastopalot vaikuttivat”, jolla tarkoitettiin tukiohjelmien tuensaajia ja jolla siis rajattiin tukiohjelmien soveltaminen niihin tuensaajiin, joihin maastopalot konkreettisesti vaikuttivat, poistettiin oikeusperustan otsikosta.

(17)

Lisäksi päätöksellä N:o 38600/Β.1750/5.9.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1780/Β’/5.9.2007) lisättiin lause, joka on korostettu seuraavassa lainauksessa, päätöksen N:o 36579/Β.1666/27.8.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1740/Β’/30.8.2007) kohdan A ensimmäiseen virkkeeseen:

”A. Velkojen järjestely

Kaikki niiden edellä mainittujen hallintoalueiden yritysten ja ammatinharjoittajien 25 päivään elokuuta 2007 kertyneet erääntyneet tai erääntymättömät velat, joihin vuoden 2007 maastopalot vaikuttivat, on muutettava pääomaksi ja uudeksi lainaksi, jolle annetaan 28 kuukauden pituinen lyhennyksetön aika. Ensimmäinen erä erääntyy maksettavaksi 31 päivänä joulukuuta 2009.” [korostus lisätty]

(18)

Näiden kahden muutoksen yhdistelmä johti vaatimukseen, että tuensaajiin kohdistunutta vahinkoa, jonka piti olla aiheutunut vuoden 2007 maastopaloista, ei sovellettu enää tuensaajiin vaan vain hallintoalueisiin, joihin tuensaajat olivat sijoittautuneet ja joilla ne harjoittivat toimintaa riippumatta siitä, missä niiden rekisteröity kotipaikka oli. Tämän päätelmän vahvisti Kreikan viranomaisten vastaus komission kirjeessään 11 päivänä joulukuuta 2015 esittämään kysymykseen siitä, maksettiinko tuensaajille korvausta vahingosta, joka niille oli aiheutunut suorana seurauksena maastopaloista. Kreikan viranomaiset painottivat 11 päivänä helmikuuta 2016 päivätyssä vastauksessaan maastopalojen yleistä ja ennennäkemätöntä laajuutta ja sitä, että maastopaloista aiheutui yrityksille vahinkoa yksinkertaisesti sen vuoksi, että niillä oli tuotantotoimintaa kyseisillä alueilla.

(19)

Päätöstä N:o 36579/Β.1666/27.8.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1740/Β’/30.8.2007) muutettiin muilla johdanto-osan 9 kappaleessa mainituilla päätöksillä ja laeilla toisenkin kerran. Esimerkiksi päätöksessä N:o 46082/Β.2123/24.10.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 2139/Β’/2.11.2007) määrättiin seuraavaa:

(20)

Päätöksellä N:o 6391/Β.342/8.2.2008 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 242/Β’/14.2.2008) muutettiin summaa (100 000 eurosta 150 000 euroon), jonka täyttyessä yritysten, jotka halusivat järjestellä velkansa uudelleen, oli toimitettava kannattavuustutkimus. Lisäksi sillä pidennettiin näiden hakemusten jättämisen määräaikaa joulukuun 31 päivästä 2007maaliskuun 31 päivään 2008.

(21)

Päätöksellä N:o 34227/Β.1123/23.7.2008 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1548/Β’/5.8.2008) laajennettiin tukiohjelmien maantieteellistä laajuutta, kuten johdanto-osan 25 kappaleessa on kuvattu. Lisäksi päätöksellä jatkettiin tukiohjelmaan osallistumista koskevien hakemusten jättämisen määräaikaa toisen kerran 31 päivään elokuuta 2008.

(22)

Päätöksellä N:o 57198/Β.2406/28.12.2012 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 3462/Β’/28.12.2012) tukiohjelmia muutettiin siten, että tuensaajat, jotka eivät olleet saaneet valtion takausta, saattoivat pyytää velkansa takaisinmaksun lykkäämistä 1 päivän tammikuuta 2012 ja 31 päivän joulukuuta 2012 väliin sijoittuvalle ajanjaksolle. Lainanottajat olivat velvollisia maksamaan lykkäysjakson aikana kertyneet korot. Tuensaajat saattoivat tehdä tähän määräykseen perustuvan hakemuksen rahoituslaitoksille 28 päivään helmikuuta 2013 saakka.

(23)

Valtiontakauksen myöntämisen ehdot oli kuvattu yksityiskohtaisesti päätöksessä N:o 2/54310/0025/13.9.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti Β’ 1858/13.9.2007), ja keskeiset ehdot kuuluvat seuraavasti:

Tämän järjestelyn mukaisen lainan korolle myönnetään korkotuki, jonka määrä asetetaan talous- ja valtiovarainministerin päätöksessä N:o 36579/Β.1666/27.8.2007 asetettujen ehtojen mukaisesti.

Kreikan valtion takausta sovelletaan 80 prosenttiin järjestellystä velasta ja näiden velkojen korkoihin 20 000 000,00 euron määrään saakka yritystä kohti.

Kreikan valtion takaus myönnetään myös näiden hallintoalueiden elinkeinonharjoittajille [luonnollisille henkilöille], kauppakamareiden rekisteröidyille jäsenille ja ammatinharjoittajille, joiden uudelleenjärjesteltävien velkojen määrä on enintään 100 000,00 euroa.

Lyhennyksettömän ajan korko pääomitetaan 31 päivänä joulukuuta 2009, ja lainan ensimmäinen erä maksetaan 30 päivänä kesäkuuta 2010.

Jos kolme peräkkäistä lyhennyserää korkoineen taikka kolme pääoman ja koron sisältävää erää, jotka perustuvat edellä mainittuun järjestelyyn, jätetään maksamatta, järjestetyt velat erääntyvät maksettaviksi täysimääräisesti. Jotta pankit saisivat valtion takaamat saatavansa perittyä, niiden on toimitettava talous- ja valtiovarainministerin päätöksessä N:o 2/478/0025/4.1.2006 (GG II 16/13.1.2006) tarkoitetut täydentävät asiakirjat kolmen kuukauden kuluttua kolmannesta erästä.

Edellä mainittujen lainojen korolle myönnetään korkotuki, jonka määrä asetetaan talous- ja valtiovarainministerin päätöksessä N:o 36579/Β.1666/27.8.2007 asetettujen ehtojen mukaisesti.

Näitä lainoja myönnetään kaikille näiden hallintoalueiden yrityksille enintään 35 prosenttia yrityksen liikevaihdosta vuonna 2006, ja lainan enimmäismäärä on 90 000,00 euroa yritystä kohti. Sellaisten yritysten liikevaihto, joilla ei ollut myyntiä vuonna 2006 tai jotka aloittivat toimintansa tammikuun 1 päivän ja elokuun 27 päivän 2007 välisenä aikana, määritetään kertomalla yrityksen vuoden 2007 kuuden ensimmäisen toimintakuukauden aikana tekemät ostot kahdella (2), ja liikevaihdon määrä vahvistetaan sen jälkeen, kun 45 prosentin myyntikate on otettu huomioon.

Nämä lainat maksetaan takaisin puolivuosittain yhtä suurissa pääoman ja koron sisältävissä erissä. Pääoman osalta lyhennyksetön aika alkaa lainan myöntämispäivästä ja päättyy 31 päivänä joulukuuta 2009. Ensimmäinen erä maksetaan 30 päivänä kesäkuuta 2010. Yritykset maksavat lyhennyksettömältä ajalta kertyneestä korosta sen osan, joka ei ole korkotuettu.

Näitä lainoja hallinnoidaan uudella erillisellä lainasopimuksella. Kreikan valtio myöntää edellä mainituille lainoille kaikille yrityksille 80 prosentin takauksen pääomalle ja vastaavalle korolle lyhennyksettömänä aikana ja sen ulkopuolella.

[– –]

Vaadittavat täydentävät asiakirjat:

[– –]

Tämän tutkimuksen on sisällettävä seuraavat tiedot:

B. Edellä mainittujen hallintoalueiden yritysten ja ammatinharjoittajien, jotka hakevat vain käyttöpääomaa varten tarkoitettua uutta lainaa maastopalojen vuoksi, on toimitettava hakemuksensa valtion tilinpitoviraston osaston 25 jaostoon D. Hakemuksen mukana on toimitettava seuraavat täydentävät asiakirjat:

Miltään yritysluokilta ei vaadita reaalivakuutta, joka kattaisi käyttöpääomaa varten myönnetyt uudet lainat.

Hallintoneuvosto ja Kreikan valtion takausvastuita arvioiva elin arvioivat hakemukset ja kannattavuustutkimukset (lain 3458/2006 37 pykälä, GG I 94/8.5.2006) ennen takauksen antamisen lopullista hyväksyntää kansallisen ja yhteisön lainsäädännön säännösten mukaisesti (EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artikla). Tämä koskee myös nykyistä ja ehdotettua vakuutta, joka kattaa järjesteltävän velan koko määrältään (tarvittaessa).”

(24)

Lain N:o 3816/2010 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 6/Α’/26.1.2010), 2 pykälän 7 momentilla, sellaisena kuin se on muutettuna lain N:o 3867/2010 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 128/A’/3.8.2010) 21 pykälän 5 momentilla, annettiin päätöksen N:o 2/54310/0025/13.9.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti Β’ 1858/13.9.2007) nojalla myönnettyjen lainojen saajille oikeus hakea 30 päivään elokuuta 2010 asti takautuvasti 1 päivästä tammikuuta 2010 alkaen kahden vuoden mittaista lykkäystä pääoman lyhennysten maksamiselle. Samalla muutettiin sopimusehtoja siten, että laina-aikaa pidennettiin, ja lykkäyksen aikana maksettiin korot sopimuksessa määrätyn maksuaikataulun mukaisesti. Henkilöt, joilla oli velvollisuus maksaa korot, olivat lainanottajat. Päätöksellä N:o 2/22475/0025/25.4.2012 (Helleenien tasavallan virallinen lehti Β’ 1346), sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä N:o 2/52027/0025/30.8.2012 (Helleenien tasavallan virallinen lehti Β’ 2404) ja päätöksellä No: 2/1755/0025/20.2.2013 (Helleenien tasavallan virallinen lehti Β’ 465/27.2.2013), lykkäystä voitiin jatkaa tammikuun 1 päivästä 2012joulukuun 31 päivään 2012, ja asiaa koskeva hakemus piti toimittaa rahoituslaitokselle 28 päivään helmikuuta 2013 mennessä. Päätöksellä N:o 2/38310/0025/14.5.2014 (Helleenien tasavallan virallinen lehti Β’ 1262/16.5.2014) lykkäystä voitiin jatkaa vielä joulukuun 31 päivästä 2013joulukuun 31 päivään 2014 saakka, ja päätöksellä N:o 2/43758/0025/29.6.2015 (Helleenien tasavallan virallinen lehti Β’ 1289/29.6.2015) tammikuun 1 päivän 2017 jälkeen erääntyvien lainojen osalta lykkäystä voitiin jatkaa vielä joulukuun 31 päivästä 2013joulukuun 31 päivään 2016 saakka.

(25)

Alun perin tukiohjelmia sovellettiin Messinian, Ilian, Arkadian, Lakonian ja Euboian hallintoalueilla sekä Aigialeian kunnassa Akhaian hallintoalueella. Myöhemmin niiden soveltamista laajennettiin myös Aigion, Akrata Diakoptoun, Sumpoliteiasin ja Erineou kai Aigeirasin kuntiin, jotka sijaitsevat Aigeiran alueella Akhaian hallintoalueella, sekä Eleiou-Pronon kai Leivathousin kuntiin Kefallinian hallintoalueella päätöksen N:o 46082/Β.2123/24.10.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 2139/Β’/2.11.2007) nojalla ja etenkin valtiontakausten osalta päätöksen N:o 2/86490/0025/31.12.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti B’ 2493/31.12.2007) nojalla, sekä Argalastin ja Afetonin kuntiin ja Agia Paraskevin, Zormiadonin, Poroun ja Trouloun taajamiin Skiathoksen kunnassa Magnisian hallintoalueella päätöksen N:o 34227/Β.1123/23.7.2008 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1548/Β’/5.8.2008) nojalla ja etenkin valtiontakausten osalta päätöksen N:o 2/57144/0025/20.8.2008 (Helleenien tasavallan virallinen lehti B’ 1732/28.8.2008) nojalla.

(26)

Talous- ja valtionvarainministerin päätös N:o 36579/Β.1666/27.8.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1740/Β’/30.8.2007), jolla vahvistettiin valtiontukiohjelmat (myöhempine muutoksineen) julkaistiin 30 päivänä elokuuta 2007, ja Kreikan viranomaisten antamien tietojen mukaan se on yhä voimassa.

(27)

Kreikan viranomaisten mukaan tuensaajien oli toimitettava hakemuksensa joulukuun 31 päivään 2007 mennessä, joskin Argalastin, Afetonin sekä Magnisian hallintoalueella Skiathoksen kunnassa sijaitsevien Agia Paraskevin, Zormiadonin, Poroun ja Trouloun taajamissa toimivien tuensaajien osalta hakemukset piti toimittaa 31 päivään lokakuuta 2008 mennessä. Tukiohjelma A:n (ks. johdanto-osan 14 kappale) mukaisten lainojen laina-aika oli 10 vuotta, ja tukiohjelma B:n (ks. johdanto-osan 14 kappale) mukaisten lainojen laina-aika oli 5 vuotta. Lainat myönnettiin 31 päivään joulukuuta 2010 mennessä. Valtiontakaukset liitettiin tiettyihin rahoitustoimiin (ts. joko tukiohjelman A mukaisen velkajärjestelyn lainoihin, jolloin laina-aika oli edellä mainittu 10 vuotta, tai tukiohjelman B mukaisiin käyttöpääomalainoihin, jolloin laina-aika oli edellä mainittu 5 vuotta).

(28)

Kreikan viranomaiset ilmoittivat komissiolle, että tuensaajille myönnetyn korkotuen kokonaismäärä oli 192 771 140,81 euroa. Yksi tuensaaja, Sogia Ellas tytäryhtiöineen, sai korkotukea 8 293 527,92 euroa, mutta tälle yritykselle ei myönnetty valtiontakausta. Valtiontakauksista Kreikan viranomaiset ilmoittivat, että lainojen kokonaismäärä oli 146 969 403,78 euroa, ja Kreikan valtion takaama kokonaismäärä oli 117 575 523,04 euroa. Kreikan viranomaiset ilmoittivat komissiolle, että luottolaitokset olivat lähettäneet vaatimuksia 396 lainan (määrä koskee 298:aa tuensaajaa) takausten maksamisesta. Näiden lainojen kokonaismäärä oli 55 233 316,43 euroa. Kreikan viranomaiset totesivat, että 76 vaatimuksesta, jotka oli arvioitu siihen mennessä, kun tiedot toimitettiin helmikuussa 2018, valtiontakaus aktivoitiin 62 tapauksessa, ja Kreikan valtio maksoi luottolaitoksille yhteensä 6 836 810,80 euroa näinä takauksina. Nämä laskelmat ovat alustavia, sillä Kreikan valtio käsittelee edelleen näitä tietoja, eikä lopullisia tuensaajia ja määriä ole voitu vielä vahvistaa.

(29)

Tukiohjelmat vaikuttavat olevan avoimia muun muassa (8) kaikille yrityksille, jotka toimivat SEUT-sopimuksen liitteessä I lueteltujen maataloustuotteiden tuotannon, jalostuksen ja markkinoinnin sekä metsätalouden alalla, mikäli ne ovat sijoittautuneet, rekisteröidystä kotipaikastaan riippumatta, jollekin niistä alueista, joilla tukiohjelmia sovelletaan (ks. johdanto-osan 15 kappale), ja toimivat näillä alueilla.

(30)

Kreikan viranomaisten alustavan arvion mukaan korkotukea saaneiden tuensaajien määrä olisi 3 773 yritystä (mukaan luettuna Sogia Ellas tytäryhtiöineen), ja valtiontakauksia saaneiden tuensaajien määrä olisi 746 yritystä.

(31)

Tukikelpoisia kustannuksia näyttävät olleen niiden yritysten toimintakustannukset, jotka olivat sijoittautuneet, rekisteröidystä kotipaikastaan riippumatta, jollekin niistä alueista, joilla tukiohjelmia sovelletaan, ja toimivat näillä alueilla. Elleivät nämä yritykset harjoittaneet taloudellista toimintaa, niitä ei hyväksytty tukiohjelmaan. Jos yrityksillä oli useampi kuin yksi tuotantoyksikkö, ne saattoivat saada tukea tukiohjelmista näiden maastopaloista kärsineille alueille sijoittautuneiden ja toimivien tuotantoyksiköiden toiminnan mukaan suhteutettuna. Varsinkin tukiohjelman B osalta tuensaajat saattoivat saada lainoja määrän, joka vastasi enintään 35:tä prosenttia näille alueille sijoittautuneen ja toimivan tuotantoyksikön liikevaihdosta riippumatta yrityksen rekisteröidystä kotipaikasta.

(32)

Tuki myönnettiin valtiontakauksina ja korkotukina. Valtiontakausta myönnettiin 80 prosentille lainasta korkoineen. Korkotukien ja uudelleen neuvoteltujen lainojen osalta tuen määrä oli 100 prosenttia lyhennyksettömänä aikana ja 50 prosenttia jäljelle jäävänä laina-aikana. Uusien lainojen korkotuki vaihteli ja oli 30–100 prosenttia, kuten johdanto-osan 15 kappaleessa on kuvattu.

(33)

Voidakseen arvioida jäsennetysti, täyttivätkö nämä tukiohjelmat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaiset ehdot, komissio analysoi erikseen ohjelmissa käytetyt kaksi välinettä, korkotuen ja valtiontakauksen.

(34)

Kreikan valtion myöntämä korkotuki, joka myönnettiin päätöksen N:o 36579/Β.1666/27.8.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1740/Β’/30.8.2007) nojalla, sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna ja täydennettynä, täytti kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaiset ehdot. Tämän tuen myönsi Kreikan valtio, ja siitä koitui selvää etua, koska sen ansiosta lainakustannukset olivat paljon tavallista pienemmät, ja tietyissä tapauksissa ja tiettyinä ajanjaksoina laina oli jopa korotonta, kuten johdanto-osan 15 kappaleessa on kuvattu yksityiskohtaisesti.

(35)

Lisäksi myös valikoivuutta koskeva ehto täyttyi, sillä tuensaajiksi oli rajattu ne yritykset, joilla oli toimipaikkoja vuoden 2007 maastopaloista kärsineillä maantieteellisillä alueilla, kuten johdanto-osan 25 kappaleessa on selitetty.

(36)

Kilpailun vääristymistä koskevan ehdon osalta tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan pelkästään se, että yrityksen kilpailukykyä vahvistetaan kilpaileviin yrityksiin verrattuna myöntämällä taloudellinen etu, jota se ei olisi muuten saanut tavanomaista toimintaansa harjoittamalla, tarkoittaa mahdollista kilpailun vääristymistä (9). Tässä tapauksessa kansallisesta toimenpiteestä koitunut taloudellinen etu vahvisti tuensaajien kilpailukykyä, joten toimenpide oli omiaan vääristämään kilpailua. Yritykselle myönnetty tuki näyttää vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, jos kyseinen yritys toimii markkinoilla, joilla käydään unionin sisäistä kauppaa (10). Kyseisen tuen saajat toimivat maataloustuotteiden markkinoilla, joilla käydään kovaa kilpailua, ja metsätalouden alalla. Tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ei myöskään ole sellaista rajaa tai prosenttiosuutta, jonka alittuessa voitaisiin katsoa, ettei toimenpide ole vaikuttanut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan – suhteellisen pienikään tukisumma tai yritysten suhteellisen pieni koko ei suoraan tarkoita, etteivät ne vaikuttaisi yritysten väliseen kauppaan (11). Maa- ja metsätalouden alalla käytävä unionin sisäinen kauppa on varsin merkittävää. Sen vuoksi kyseessä oleva toimenpide oli omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(37)

Korkotuen kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan ehdot vaikuttavat siis täyttyneen.

(38)

Päätöksellä N:o 36579/Β.1666/27.8.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1740/Β’/30.8.2007), sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna ja täydennettynä, Kreikan valtio päätti myöntää myös takauksen yrityksille, joilla on toimipaikkoja vuoden 2007 maastopaloista kärsineillä maantieteellisillä alueilla. Yksityiskohtaiset ehdot, joiden mukaisesti tämä takaus myönnettiin, vahvistettiin päätöksessä N:o 2/54310/0025/13.9.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti Β’ 1858/13.9.2007), sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna ja täydennettynä. Kuten takauksia koskevan komission tiedonannon (12) 2.1 luvussa todetaan, SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan yleisiä kriteerejä sovelletaan myös takauksiin. Valtion suoraan myöntämät takaukset voivat olla valtiontukea. Valtiontakauksesta saatava hyöty on se, että valtio vastaa takaukseen liittyvästä riskistä. Tästä riskistä olisi yleensä perittävä asianmukainen maksu. Jos valtio ei peri tällaista maksua, siitä koituu hyötyä yritykselle, jolle valtiontakaus myönnetään, ja samalla kulutetaan valtion varoja. Tässä tapauksessa takaus myönnettiin siis valtion varoista. Lisäksi takauksia koskevassa komission tiedonannossa täsmennetään, että vaikkei valtio joutuisi maksamaan takaamaansa määrää, kyse voi silti olla valtiontuesta.

(39)

Tukiohjelmien mukaisesta takauksesta koitunut etu on ilmeinen. Kuten komission takauksia koskevan tiedonannon 2.3 luvussa todetaan, kun lainanottajan ei tarvitse maksaa maksua tai kun se maksaa tavallista pienemmän maksun, sille koituu etua. Lisäksi lainanottaja saa valtiontakauksen ansiosta lainalleen edullisemmat ehdot kuin ne, joita rahoitusmarkkinoilla yleensä saa, verrattuna tilanteeseen, jossa takausta ei ole.

(40)

Se, että tukiohjelmassa A tuensaajien oli annettava vakuudet, jos uudelleenneuvotellun velan määrä oli enemmän kuin 100 000,00 euroa (ks. edellä johdanto-osan 23 kappale), ei vaikuttanut näkemykseen, että myös näissä tapauksissa myönnetty valtiontakaus oli osaksi tukea. Asiaa koskevia huomautuksia, jotka komissio teki päätöksessään 2012/320/EU (13) ja jotka unionin yleinen tuomioistuin piti voimassa asiassa T-150/12 (14) antamassaan tuomiossa, sovellettiin myös nyt käsiteltävänä olevaan tapaukseen. Toisin sanoen silloinkin, kun tuensaajat olivat antaneet vakuudet, valtiontakaus oli tukea, koska oli valtion harkintavallassa, käyttääkö se vakuussopimuksella saatuja oikeuksiaan, elleivät tuensaajat pystyisi maksamaan lainojaan takaisin. Näin oli, koska tukiohjelmien oikeusperustassa ei vaikuttanut olevan sellaista säännöstä, jossa olisi säädetty, että vakuussopimukset aktivoituvat automaattisesti, elleivät tuensaajat pystyisi maksamaan lainojaan takaisin. Oli myös epäselvää, vaadittiinko kaikissa tapauksissa lainan koko määrän kattava vakuus. Lisäksi oli epäselvää, vaikuttiko vakuus jollakin tavalla (mahdollisen) maksun laskentaan.

(41)

Takauksia koskevan komission tiedonannon 3.4 luvussa on luettelo edellytyksistä, ja jos ne täyttyvät kumulatiivisesti, valtiontuen olemassaolo voidaan sulkea pois. Vaikutti kuitenkin siltä, ettei nyt käsiteltävänä oleva toimenpide täyttänyt kaikkia näitä edellytyksiä. Ennen kaikkea näytti siltä, että tukiohjelma ei näytä sulkevan pois taloudellisissa vaikeuksissa olevia yrityksiä, päin vastoin kuin takauksia koskevan komission tiedonannon 3.4 kohdan a alakohdassa vaaditaan. Kreikan viranomaiset katsoivat, että vaikeuksissa olevat yritykset oli suljettu pois näiden tukiohjelmien piiristä, sillä yritysten oli toimitettava kannattavuustutkimus ennen valtiontakauksen saamista. Päätöksen N:o 2/54310/0025/13.9.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti Β’ 1858/13.9.2007) sanamuodon perusteella velvollisuutta toimittaa kannattavuustutkimus sovellettiin kuitenkin vain yrityksiin, jotka hakivat velkojen uudelleenjärjestelyä yli 100 000,00 euroa ylittävälle summalle, kuten johdanto-osan 23 kappaleessa on selitetty. Vaikutti siis siltä, ettei vaikeuksissa olevia yrityksiä ollut suljettu pois muiden tuensaajien piiristä tukiohjelmassa A eikä kaikkien tuensaajien piiristä tukiohjelmassa B. Lisäksi niiden perustelujen valossa, jotka on esitetty komission päätöksen 2012/307/EU (15) johdanto-osan 88 ja 89 kappaleessa, komissio ei voinut hyväksyä tätä väitettä edellä mainitun ministerin päätöksen perusteella. Mainitussa päätöksessä todetaan, että kannattavuustutkimuksessa on esitettävä ”yrityksen kokonaisvelat sen jälkeen, kun se on maksanut velkansa luottolaitoksille, toimittajilleen, vakuutusrahastoihin, valtionhallinnolle ja markkinoille, sekä näiden velkojen takaisinmaksujärjestelyjä koskevat sopimukset”. Sitä, että tukea annettiin vaikeuksissa oleville yrityksille, ei siis voida sulkea pois, koska kannattavuustutkimus oli jo otettu huomioon velkajärjestelyssä tukiohjelman A perusteella. Toisin sanoen kannattavuustutkimuksessa tarkasteltiin tuensaajien kannattavuusnäkymiä tukiohjelman A mukaisen velkajärjestelyn jälkeen. Tämä tarkoittaa sitä, että hakijat olisivat voineet olla vaikeuksissa tutkimuksen tekohetkellä, mutta ne on silti voitu hyväksyä tukiohjelmaan A, koska niiden toiminnan oli arvioitu mahdollisesti muuttuvan taas kannattavaksi tuen saamisen jälkeen.

(42)

Takauksia koskevan komission tiedonannon 3.4 luvun d kohdan osalta oli epäselvää, maksoivatko tuensaajat mahdollisen takausmaksun ja jos maksoivat, millä perusteella se laskettiin, jotta se vastaisi kunkin takauksen markkinaperusteista hintaa. Tukiohjelmien oikeusperustoissa ei käsitellä maksun laskemista, eivätkä Kreikan viranomaiset viitanneet johdanto-osan 2 kappaleessa tarkoitetuissa kirjeissään siihen, että velvollisuus maksaa takausmaksu olisi edellytys valtiontakauksen myöntämiselle. Oli siis kyseenalaista, perustuivatko tukiohjelman ehdot riskin realistiseen arviointiin siten, että takausjärjestelmä kaiken todennäköisyyden mukaan rahoittaisi itse itsensä tuensaajien maksamien mahdollisten maksujen avulla.

(43)

Näin ollen alkoi vaikuttaa siltä, ettei tukiohjelman kykyä pystyä rahoittamaan takauskustannukset ollut arvioitu asianmukaisesti eikä ohjelman edetessä, eikä myöskään – mahdollisesti perittyjen – maksujen riittävyyttä ollut tarkistettu vuosittain saati että niitä olisi mahdollisesti mukautettu, jotta tukiohjelmat rahoittaisivat itse itsensä jatkossakin. Tukiohjelmien oikeusperustoissa tästä ei ole mainintaa. Näin ollen myöskään takauksia koskevan komission tiedonannon 3.4 luvun e kohdassa esitetty edellytys ei täyty.

(44)

Kyseenalaista oli myös se, että jos näiden tukiohjelmien mukaisista valtiontakauksista oli peritty takausmaksuja, kattoivatko nämä maksut takauksia koskevan komission tiedonannon 3.4 luvun f kohdan mukaisesti sekä takauksen myöntämiseen liittyvät tavanomaiset riskit että järjestelmän hallintokulut ja riittävästä pääomasta vuosittain maksettavan korvauksen, vaikka pääomaa ei olisi hankittu ollenkaan tai vain osin. Oli siis syytä epäillä, etteivät takausmaksut olleet markkinaperusteisia.

(45)

Lisäksi vaikutti siltä, ettei tukikelpoisia yrityksiä ollut määritetty tukiohjelmissa niiden luokituksen perusteella, mikä on takauksia koskevan komission tiedonannon 3.4 luvun g kohdan mukainen avoimuuden takaamisen edellytys.

(46)

Menettelyn aloittamista koskevan päätöksen julkaisemisen yhteydessä ei ollut mitään sellaista tietoa, joka olisi osoittanut, että näissä tukiohjelmissa sovellettiin takauksia koskevan komission tiedonannon 3.5 luvun mukaisia vaihtoehtoja (käytetään pk-yritysten takausjärjestelmissä safe harbour -maksuja tai kiinteitä takausmaksuja). Sitä, että pk-yritykset hyötyivät näistä tukiohjelmista, ei voitu sulkea pois.

(47)

Komissio ei siis voinut sulkea valtiontuen olemassaoloa pois takauksia koskevan tiedonannon 3.4 luvussa esitettyjen edellytysten perusteella. Käsiteltävänä olevien toimenpiteiden valtiontakaukset päin vastoin olivat valtiontukea, koska ne täyttivät SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan asianmukaiset edellytykset.

(48)

Sen osalta, johtuivatko toimenpiteet valtiosta, oli selvää, että valtiontakaukset myönsi Kreikan valtio.

(49)

Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio totesi, että päätöksen N:o 2/54310/0025/13.9.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti Β’ 1858/13.9.2007) nojalla hallintoneuvosto ja Kreikan valtion takausvastuita arvioiva elin olivat vastuussa kaikkien hakemusten arvioinnista, ennen kuin valtiontakauksia myönnettiin (16). Niiden toiminta johtui siis valtiosta, eivätkä Kreikan viranomaiset voineet väittää, että valtiontakaukset voitaisiin peruuttaa takautuvasti sen takia, että jotkin takausten myöntämisen edellytykset eivät täyttyneet silloin, kun takaus myönnettiin.

(50)

Sen osalta, onko kyse valtion varojen käytöstä, on todettava, että valtiontakauksissa takauksiin liittyvistä riskeistä vastaa valtio. Näin ollen valtio takaa nyt kyseessä olevat riskialttiit valtion varat, sillä niihin liittyvät vaatimukset oli maksettava valtion talousarviosta. Lisäksi jos takauksesta ei saataisi asianmukaista korvausta, valtio menettäisi varoja. Valtiontakausten myöntämistä koskevissa oikeusperustoissa ei säädetty maksuista, joita tuensaajien olisi pitänyt maksaa. Niiden tietojen perusteella, jotka komissiolla oli käytettävissään menettelyn aloittamista koskevaa päätöstä laadittaessa, vaikutti siltä, ettei takauksista hyötyneiden yritysten pitänyt maksaa takausmaksuja, eli takauksista ei saatu asianmukaista korvausta.

(51)

Koska takauksista hyötyneiden yritysten ei käytettävissä olevien tietojen perusteella siis pitänyt maksaa sellaista maksua, joka vastaisi sitä maksua, jonka markkinataloustoimija olisi voinut vaatia antaakseen tällaisen takauksen, nämä yritykset saivat takauksista etua. Lisäksi ei voitu sulkea pois sitä, etteivät jotkin tuensaajat olisi saaneet tai olisi voineet saada minkäänlaista takausta tai lainaa markkinoilta (millään takausmaksulla tai korolla), joten etu, jonka nämä yritykset saivat tai olisivat saaneet, vastasi määrältään valtiontakauksen kattamaa summaa.

(52)

Valikoivuuden, kilpailun vääristymisen ja kauppaan kohdistuvan vaikutuksen osalta sovellettiin niitä näkökohtia, jotka on kuvattu johdanto-osan 35 ja 36 kappaleessa. Myös nämä edellytykset siis täyttyvät.

(53)

Menettelyn aloittamista koskevaa päätöstä laadittaessa lainojen valtiontakauksen osalta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan edellytykset täyttyvät.

(54)

Kun otetaan huomioon, että toimenpiteet oli jo toteutettu ilmoittamatta niistä komissiolle, tukiohjelmista myönnetty tuki oli neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (17) 1 artiklan f kohdassa tarkoitettua sääntöjenvastaista tukea.

(55)

Kun tukiohjelmien oli vahvistettu olevan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, oli arvioitava, voidaanko tuen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 tai 3 kohdan mukaisesti.

(56)

Soveltuvuuden osalta Kreikka vetosi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohtaan.

(57)

Tukiohjelmien maantieteellinen sovellettavuus on rajattu laajoista maastopaloista kärsineisiin alueisiin. Kreikan viranomaisten mukaan maastopaloja on pidettävä luonnonmullistuksena. Komissio on pitänyt luonnollisesti syttyneitä maastopaloja luonnonmullistuksina, kun taas laajoja menetyksiä aiheuttaneita paloja se on pitänyt poikkeuksellisina tapahtumina. Tällä erottelulla ei kuitenkaan ole arvioinnin kannalta merkitystä, sillä sekä luonnonmullistuksia että poikkeuksellisia tapahtumia on arvioitava SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisen poikkeuksen nojalla (tuki luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi).

(58)

Koska nyt käsiteltävänä olevat tukiohjelmat olivat ilmoittamatonta tukea, sen kannalta, voidaanko SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaista poikkeusta soveltaa, oli tärkeää, että ne täyttivät ne valtiontukea koskevat säännöt, jotka olivat voimassa tukea myönnettäessä. Kreikan viranomaisten toimittamien tietojen mukaan kyseiset ohjelmat olivat olleet toiminnassa 25 päivästä elokuuta 2007 alkaen. Näiden tukiohjelmien soveltuvuutta sisämarkkinoille tutkittiin siis niiden valtiontukisääntöjen pohjalta, joita tällä ajanjaksolla sovellettiin. Kyseiset säännöt olivat maa- ja metsätalousalan valtiontukea koskevat suuntaviivat vuosiksi 2007–2013 (jäljempänä ’vuosien 2007–2013 suuntaviivat’) (18) ja eritoten niiden V.B.2 luku maatalouden osalta ja VII luku metsätalouden osalta.

(59)

Johdanto-osan 40 kappaleessa esitettiin epäilyksiä siitä, oliko vaikeuksissa olevat yritykset suljettu näistä tukiohjelmista pois, ja komissio selvensi tätä menettelyn aloittamista koskevan päätöksen yhteydessä. Vaikeuksissa oleville yrityksille annettua tukea voidaan pitää sääntöjenmukaisena vain, jos se täyttää edellytykset, jotka on esitetty yhteisön suuntaviivoissa valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi (jäljempänä ’pelastamista ja rakenneuudistusta koskevat suuntaviivat’) (19), joita sovellettiin, kun nyt käsiteltävänä olevista tukiohjelmista myönnettiin tukea. Ainoa vaikeuksissa olevia yrityksiä koskeva poikkeus oli luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi myönnettävä tuki, johon pelastamista ja rakenneuudistusta koskevia suuntaviivoja ei sovellettu, kuten näiden suuntaviivojen 19 ja 20 kohdassa todetaan. Tämän perusteella seuraavassa kohdassa, jonka otsikko on ”Luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi tarkoitettu tuki”, tarkastellaan kaikkia yrityksiä riippumatta siitä, mikä niiden kannattavuus oli tukea myönnettäessä. Luku, jonka otsikko on ”Tiettyjen talousalueiden kehityksen edistämiseen tarkoitettu tuki”, on puolestaan jaettu vakaassa taloudellisessa asemassa oleviin yrityksiin ja vaikeuksissa oleviin yrityksiin, joihin pelastamista ja rakenneuudistusta koskevia suuntaviivoja sovelletaan.

(60)

Maatalousalalle myönnetyn tuen osalta komission oli varmistettava tuen myöntämisen perusteena käytetyn luonnonmullistuksen tai poikkeuksellisen tapahtuman todenperäisyys ja se, täyttyvätkö vuosien 2007–2013 suuntaviivojen V.B.2 luvussa mainitut seuraavat kumulatiiviset edellytykset:

(61)

Tarkasteltavana olevien tukiohjelmien oikeusperustassa yksilöidään maastopaloista kärsineet alueet. Koska komissio on johdonmukaisesti katsonut valtiontukivälineitä arvioidessaan, että luonnollisesti syttyneet maastopalot ovat luonnonmullistuksia, kun taas tulipalot, jotka aiheuttavat laajoja menetyksiä, ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa (20) tarkoitettuja poikkeuksellisia tapahtumia, yrityksiä, joille aiheutui vahinkoa näistä tulipaloista, riippumatta siitä, pidetäänkö niitä oikeudellisesti luonnonmullistuksina vai poikkeuksellisina tapahtumina, voidaan pitää sen tuen tuensaajina, jota on maksettu korvaukseksi suoraan näiden samojen tapahtumien aiheuttamista vahingoista.

(62)

Näissä tukiohjelmissa vahinkoa ei kuitenkaan määritelty millään tavalla, eikä niissä myöskään määritetty tuen ja tulipalojen aiheuttamien vahinkojen välistä yhteyttä. Ainoa yhteys tuensaajien ja tulipalojen välillä oli se, että tuensaajat olivat sijoittautuneet rekisteröidystä kotipaikastaan riippumatta jollekin niistä maantieteellisistä alueista, joilla tulipaloja oli, ja harjoittivat toimintaa tällä alueella. Tämä pääteltiin Kreikan viranomaisten vastauksesta, johon viitattiin johdanto-osan 18 kappaleessa. Tuensaajille ei siis välttämättä ole koitunut vahinkoa ollenkaan, ja jos niille taas on koitunut vahinkoa, tukiohjelmien oikeusperustassa ei edellytetty, että vahingon olisi johduttava suoraan tulipaloista (21).

(63)

Lisäksi päätökseen N:o 36579/Β.1666/27.8.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1740/Β’/30.8.2007) päätöksellä N:o 46082/Β.2123/24.10.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 2139/Β’/2.11.2007) tehty seuraava muutos viittaa siihen, ettei mahdollisen aiheutuneen vahingon ja tulipalojen välillä tarvitse olla suoraa yhteyttä edellytyksenä tuen myöntämiselle, kuten johdanto-osan 19 kappaleessa lainatun tekstikatkelman perusteella voidaan päätellä. Tällä muutoksella suljettiin päätöksen N:o 36579/Β.1666/27.8.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1740/Β’/30.8.2007) luvun A soveltamisalasta (korkotuettu velkajärjestely) pois nykyiset lainat, jotka oli järjestelty uudelleen jo aiemmin. Siinä määrätty poikkeus koski vain yrityksiä, ”joille ol[i] todistettavasti aiheutunut niiden toimipaikan rakennuksiin, mekaanisiin laitteisiin, raaka-aineisiin tai tavaroihin kohdistuvaa vahinkoa, joka johtuu maastopaloista. Osoituksena tästä vahingosta heidän on esitettävä hallintoalueensa toimivaltaisten viranomaisten laatima todistus.” Jos tukiohjelman yleisissä puitteissa olisi määrätty, että vahingon ja tulipalojen välillä on oltava suora yhteys, tällä tekstikatkelmalla ei olisi mitään merkitystä, koska määritelmän perusteella kaikkien tuensaajien olisi pitänyt kärsiä suoraan tulipalojen aiheuttamista vahingoista. Ainoa looginen päätelmä, joka tästä muutoksesta voidaan tehdä, on kuitenkin se, ettei kaikkien tuensaajien ollut täytynyt kärsiä tulipalojen aiheuttamista vahingoista.

(64)

Tukiohjelmien oikeusperustoissa ei myöskään vaikuttanut olevan minkäänlaista menetelmää, jolla olisi voitu arvioida mahdollisimman tarkkaan ne vahingot, joita yrityksille oli aiheutunut suorana seurauksena tulipaloista. Niissä ei myöskään määritetty tällaiseen vahinkoon perustuvia tukikelpoisia kustannuksia. Johdanto-osan 62 kappaleessa on jo todettu, ettei tukiohjelmissa edellytetty, että tulipalojen ja niistä tuensaajille tosiasiallisesti aiheutuneiden vahinkojen välillä olisi oltava suora yhteys. Pikemminkin oli niin, kuten johdanto-osan 15 kappaleessa on mainittu, että tuen määrä määritettiin viime kädessä sen lainan määrän perusteella, jolle myönnettiin korkotuki ja valtiontakaus. Tukiohjelmassa A lainan varsinainen määrä jätettiin kuitenkin avoimeksi. Tukiohjelmassa B se määritettiin kunkin yrityksen liikevaihdon perusteella.

(65)

Tukiohjelmiin ei liioin näyttänyt sisältyvän mekanismia, jolla olisi seurattu näistä tukiohjelmista myönnetyn tuen ja muista tukiohjelmista myönnetyn tuen kumuloitumista, jotta olisi vältetty maksamasta liiallista korvausta vahingoista, joita kyseiset tulipalot aiheuttivat yksittäisille tuensaajille. Lisäksi niitä tapauksia varten, kun yritykselle oli todistettavasti koitunut tulipalojen aiheuttamaa vahinkoa, tukiohjelmissa ei ollut määräyksiä siitä, että tuesta olisi vähennettävä esimerkiksi vakuutussopimusten perusteella samasta vahingosta maksetut korvaukset.

(66)

Metsätalouden alalla myönnetyn tuen osalta toisistaan erotettiin valtiontuki, joka myönnetään metsien säilyttämisen, parantamisen, kehittämisen ja ylläpitämisen sekä niiden ekologisten ja suojaavien tehtävien ja virkistyskäytön edistämiseksi, ja valtiontuki, joka myönnetään kaupallisiin tarkoituksiin käytettäville metsille. Jälkimmäisen vaihtoehdon osalta vuosien 2007–2013 suuntaviivojen VII luvussa säädetään mahdollisuudesta hyväksyä valtiontuki muun muassa tulipalojen vahingoittamien metsien kunnostamista varten. Tämän periaatteen mukaisesti vuosien 2007–2013 suuntaviivojen 174 kohdan c alakohdassa todetaan, ettei tukea ei saisi myöntää kaupallisesti kannattavaa hakkuuta tai hakkuun jälkeistä uudelleenistutusta varten ja istutusten, joilla ei ole osoitettu olevan ympäristöön tai virkistyskäyttöön liittyviä etuja, perustamista ja säilyttämistä varten. Kaupallisiin tarkoituksiin käytettäville metsille haetun tuen sääntöjenmukaisuus oli sitä vastoin arvioitava suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla, koska komission suuntaviivoja ei voida soveltaa niihin.

(67)

Muille kuin kaupallisiin tarkoituksiin käytettäville metsille haetun tuen osalta oli vuosien 2007–2013 suuntaviivojen 175 artiklan a kohdan mukaisesti osoitettava, että tuki vaikutti suoraan metsien ekologisten ja suojaavien tehtävien ja virkistyskäytön, biodiversiteetin ja terveen metsäekosysteemin edistämiseen. Näin voi olla, jos tukea myönnetään tulipalon vahingoittamien metsien kunnostamisen suunnitteluun ja toteuttamiseen, kun tällaisten toimenpiteiden ensisijaisena tavoitteena on edistää metsäekosysteemin ja biodiversiteetin tai perinteisen maiseman säilyttämistä tai kunnostamista. Tukea ei kuitenkaan saa myöntää hakkuuseen, jonka päätarkoituksena on kaupallisesti kannattava puunajo, tai uudelleenistutukseen korvattaessa kaadetut puut vastaavilla puilla. Tuen ja tulipalojen aiheuttaman vahingon välisen yhteyden puuttuessa komissio oli epäillyt, täyttyivätkö nämä edellytykset kaikissa niissä tapauksissa, joissa näistä tukiohjelmista oli myönnetty tukea muihin kuin kaupallisiin tarkoituksiin käytettäville metsille. Komissiolla oli epäilyksiä myös siitä, oliko tällaisen tuen ensisijaisena tavoitteena metsäekosysteemin ja biodiversiteetin taikka perinteisen maiseman kunnostaminen, kun otetaan huomioon, ettei tukiohjelmien oikeusperustoissa mainittu tästä mitään.

(68)

Kuten edellä on todettu, kaupallisiin tarkoituksiin käytettäville metsille haettu tuki on arvioitava suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla. Komission päätöskäytännön mukaisesti (22) on osoitettava, että vahingon, jonka korvaamiseksi tukea myönnetään, on todistettavasti oltava suoraa seurausta vahingosta. Tuki ei saa johtaa siihen, että vahingosta maksetaan liiallisia korvauksia; sillä on korvattava vain luonnonmullistuksen tai poikkeuksellisen tapahtuman aiheuttama vahinko. Tuensaajakohtainen tuki on kaikissa muodoissaan rajattu aiheutuneeseen aineelliseen vahinkoon. Näiden johdanto-osan 62–65 kappaleessa esitettyjen maatalousalaa koskevien edellytysten täyttymisen arviointia sovellettiin soveltuvin osin myös metsätalousalaan. Komissiolla oli epäilyksiä myös siitä, onko vahingon ja tulipalojen välillä suora yhteys, sekä siitä, oliko liiallisten korvausten maksaminen ehkäisty. Lisäksi vaikutti siltä, ettei tukea ollut rajattu tukiohjelmien oikeusperustoissa vain aiheutuneeseen aineelliseen vahinkoon

(69)

Näiden seikkojen perusteella komissio katsoi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä (ks. päätöksen johdanto-osan 67 kappale), etteivät Kreikan viranomaisten antamat tiedot puoltaneet väitettä, jonka mukaan käsiteltävänä olevien tukiohjelmien tarkoituksena oli niiden luonteen ja toiminnallisten järjestelyjen perusteella korvata luonnonmullistusten tai poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttama vahinko. Tämän vuoksi komissiolla oli syytä epäillä vakavasti, olivatko tukiohjelmat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisia.

(70)

Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä (ks. päätöksen johdanto-osan 68 kappale) ei voitu sulkea pois sitä, että näistä tukiohjelmista myönnettiin tukea myös yrityksille, joihin tulipalot eivät olleet vaikuttaneet, ja että tällainen tuki ei sen vuoksi ollut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettujen valtiontukisääntöjen mukaista. Sääntöjenmukaisuutta oli siis arvioitava myös SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.

(71)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan tukea voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvana, jos sillä edistetään tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehitystä ja jos se ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Kreikan viranomaiset eivät väittäneet, että nyt käsiteltävänä olevat valtiontukiohjelmat olisivat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisia.

(72)

Menettelyn aloittamista koskevaa päätöstä laadittaessa näytti siltä, ettei taloudellisesti vakaassa asemassa olevien yritysten valtiontuelle ollut sopivaa oikeusperustaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Valtiontukiohjelmista myönnetty tuki vaikutti olevan toimintatukea, joka ei ole SEUT-sopimuksen mukaista.

(73)

Erityisesti vaikeuksissa olevien yritysten osalta, kun otetaan huomioon johdanto-osan 40 kappaleessa esitetyt epäilykset siitä, olivatko jotkin tuensaajat vaikeuksissa olevia yrityksiä, komissio tutki, voitiinko tuen katsoa olevan sääntöjenmukaista unionin lainsäädäntöön perustuvan sovellettavan välineen nojalla myöntämispäivänä. Vuosien 2007–2013 suuntaviivojen 145 kohdan sekä pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen 19 ja 20 kohdan mukaan tuki, joka myönnetään maatalous- ja metsätalousalan vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen, arvioidaan pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen mukaisesti. Arviointia ei rajattu pk-yritysten tukiohjelmiin johdanto-osan 46 kappaleessa mainituista syistä.

(74)

Pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen 15 kohdan mukaan pelastamistuki tarjoaa vaikeuksissa olevalle yritykselle lyhyen, enintään kuuden kuukauden mittaisen hengähdysajan. Nyt käsiteltävänä olevat tukiohjelmat vaikuttivat kestäneen 10 vuotta (tukiohjelma A) ja 5 vuotta (tukiohjelma B), kuten johdanto-osan 15 kappaleessa on todettu. Näin ollen näistä ohjelmista myönnetyn tuen ei voida katsoa olevan pelastamistukea.

(75)

Pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen 17 kohdan mukaan rakenneuudistus perustuu realistiseen, johdonmukaiseen ja kauaskantoiseen suunnitelmaan, jonka tavoitteena on palauttaa yrityksen elinkelpoisuus pitkällä aikavälillä. Rakenneuudistukseen sisältyy yleensä yksi tai useampi seuraavista seikoista: toiminnan tehokas uudelleenorganisointi ja järkeistäminen, johon tavallisesti kuuluu luopuminen tappiollisesta toiminnasta, sellaisen nykyisen toiminnan rakenteellinen uudistaminen, jonka kilpailukyky voidaan palauttaa, ja mahdollinen toiminnan monipuolistaminen suuntautumalla uuteen tuottavampaan toimintaan. Yritystoiminnan rakenteen uudistamista on yleensä täydennettävä rahoitusrakenteen uudistamisella (esimerkiksi pääomanlisäykset ja velkaantuneisuuden vähentäminen). Pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen mukaiset rakenneuudistustoimet eivät voi kuitenkaan rajoittua pelkkään rahoitustukeen, jonka tarkoituksena on korvata aiemmat tappiot puuttumatta tappioiden syntymiseen johtaneisiin syihin.

(76)

Pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen 35 kohdan mukaan rakenneuudistussuunnitelman toteuttamisajan on oltava mahdollisimman lyhyt, ja suunnitelman on mahdollistettava yrityksen pitkän aikavälin elinkelpoisuuden palautuminen kohtuullisessa ajassa yrityksen tulevia toimintaedellytyksiä koskevien realististen oletusten perusteella. Lisäksi rakenneuudistus edellyttää luopumista sellaisesta toiminnasta, joka olisi rakenneuudistuksesta huolimatta edelleen tappiollista.

(77)

Pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen 38 ja 39 kohdassa todetaan näin: Jotta kaupankäynnin edellytyksiä haittaavat vaikutukset olisivat mahdollisimman vähäiset, on toteutettava vastasuoritteita niin, että tavoitellut myönteiset vaikutukset ovat kielteisiä suuremmat. Vastasuoritteisiin voivat kuulua omaisuuserien myynti, kapasiteetin tai markkinaläsnäolon supistukset ja kyseisille markkinoille pääsyn esteiden vähentäminen.

(78)

Pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen 45 kohdassa todetaan, että kilpailun vääristymisen rajoittamiseksi on vältettävä sen muotoisen tai niin suuren tuen myöntämistä, että yritys saisi liiallisia rahavaroja, joita se voisi käyttää aggressiiviseen markkinoita vääristävään toimintaan, joka ei liity rakenneuudistukseen, eikä tukea myöskään saa käyttää rahoittamaan uusia investointeja, jotka eivät ole tarpeen elinkelpoisuuden palauttamiseksi.

(79)

Menettelyn aloittamista koskevaa päätöstä laadittaessa mihinkään toimenpiteeseen ei näyttänyt liittyvän (pelastamista ja rakenneuudistusta koskevissa suuntaviivoissa tarkoitettua) rakenneuudistussuunnitelmaa, joten oli mahdotonta arvioida, olivatko toimenpiteet pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen mukaisia. Koska näyttää siltä, että jotkin tukitoimenpiteet olivat myös vaikeuksissa olevien yritysten käytettävissä, toimenpiteet näyttivät olevan pelkkää rahoitustukea, jonka tarkoituksena oli korvata aiemmat tappiot puuttumatta tappioiden syntymiseen johtaneisiin syihin.

(80)

Kaikkien näiden seikkojen perusteella komissiolla oli syytä epäillä menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, olivatko nämä tukiohjelmat pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen mukaisia (ks. menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 78 kappale). Komissiolla oli siis epäilyksiä siitä, olivatko nämä tukiohjelmat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisia sekä taloudellisesti vakaassa asemassa että vaikeuksissa olevien yritysten osalta.

(81)

Menettelyn aloittamista koskevaa päätöstä laatiessaan komissio katsoi, etteivät arvioitujen valtiontukitoimenpiteiden tuensaajat, tukikelpoiset kustannukset ja tuen määrät vaikuttaneet kuuluvan tiettyjen maa- ja metsätalousalan ja maaseutualueiden tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti annetun komission asetuksen (EU) N:o 702/2014 (23) (’maatalouden ryhmäpoikkeuksesta annettu asetus’) soveltamisalaan.

(82)

Muiden SEUT-sopimuksessa säädettyjen poikkeusten sovellettavuudesta komissio katsoi, ettei tukeen voitu soveltaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan a alakohdan poikkeusta, koska se ei ollut sosiaalista tukea eikä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettua tukea. Näin todettiin myös SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a, b ja c alakohdassa säädetyistä poikkeuksista, koska kyseessä olevaa tukea ei ollut tarkoitettu taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma, eikä se ollut Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen tai jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen taikka kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen tarkoitettua tukea liioin.

(83)

Todettakoon, että yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa T-244/93 ja T-486/93 antamassa tuomiossa määrittämän Deggendorf-periaatteen mukaisesti mahdollisen tuen maksaminen tukiohjelmasta sellaiselle yritykselle, joka on saanut etua aiemmasta lainvastaisesta tuesta, joka on komission päätöksellä todettu sääntöjenvastaiseksi, keskeytetään siihen saakka, kunnes yritys on maksanut takaisin tai suljetulle tilille lainvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman tuen koko määrältään siihen liittyvine takaisinperintäkorkoineen (24). Tukiohjelmien oikeusperustoissa ei säädetty tällaisesta keskeytyksestä. Sen vuoksi oli aihetta epäillä, että niistä oli suljettu pois yritykset, jotka olivat saaneet aiemmin sääntöjenvastaiseksi todettua tukea, jota ei kuitenkaan ollut peritty vielä takaisin.

(84)

Kreikan viranomaiset esittivät 23 päivänä syyskuuta 2016 päivätyssä kirjeessään huomautuksia, joissa kyseenalaistettiin joitakin menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen sisältyviä havaintoja. Kreikan viranomaiset katsoivat, ettei nyt käsiteltävänä oleva asia sisällä valtiontukea. Lisäksi ne katsoivat, että vaikka todettaisiin, että kyse oli valtiontuesta, tämä tuki oli valtiontukisääntöjen mukaista. Lisäksi viranomaiset ilmoittivat, että jos valtiontuen todetaan olevan sääntöjenvastaista, sen takaisinperintä olisi täysin mahdotonta. Ne myös kertoivat pyrkivänsä parhaillaan saamaan tietoja tukiohjelmien tuensaajista, mutta kirjeen päivämäärään mennessä ne eivät olleet onnistuneet tässä tehtävässä.

(85)

Kreikan viranomaisten mukaan kyseessä ei ollut valtiontuki, koska taloudellisen edun saamista, valikoivuutta, kilpailun vääristymistä ja kauppaan kohdistuvaa vaikutusta koskevat edellytykset eivät täyttyneet. Viranomaiset eivät kiistäneet sitä, että valtiontuen olemassaoloa koskevat muut kumulatiiviset edellytykset täyttyivät.

(86)

Kreikan viranomaiset katsoivat, että taloudellisen edun saamista, valikoivuutta, kilpailun vääristymistä ja kauppaan kohdistuvaa vaikutusta koskevat edellytykset eivät täyttyneet, koska nämä tukiohjelmat otettiin käyttöön korvausten maksamiseksi epätavallisten ja poikkeuksellisen tapahtumien eli tietyillä alueilla syttyneiden tulipalojen aiheuttamista vahingoista.

(87)

Erityisesti taloudellisen edun saamisesta Kreikan viranomaiset katsoivat, ettei sellaista ollut saatu, koska vahingosta aiheutuneet kustannukset olivat poikkeavia ja kyseinen tilanne ei vastannut normaaleja markkinaolosuhteita. Sen sijaan se oli epätavallinen ja poikkeava tapahtuma.

(88)

Kreikan viranomaiset totesivat, että nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ei ollut kyse tiettyjen sellaisten yritysten valikoivasta kohtelusta, jotka olisivat muihin yrityksiin nähden samassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa, vaan siitä, että oli reagoitava poikkeuksellisiin olosuhteisiin, jotka vaikuttivat tietyillä alueilla toimiviin yrityksiin. Tämän seurauksena nämä yritykset olivat erityisessä ja erittäin epäsuotuisassa tilanteessa toimialansa muihin yrityksiin verrattuna. Lisäksi tähän poikkeukselliseen tapahtumaan reagoimista koskevat ehdot määritettiin avoimesti ja objektiivisesti, ja toimenpiteiden tavoitteena oli palauttaa tulipalosta kärsineiden alueiden taloudellinen tasapaino. Näin ollen hyväksytyt tukiohjelmat olivat yleistä etua koskevan tavoitteen kannalta välttämättömiä.

(89)

Kilpailun vääristymisestä ja kauppaan kohdistuvasta vaikutuksesta Kreikan viranomaiset pysyivät kannassaan, jonka mukaan tukiohjelmien tavoitteena oli reagoida poikkeukselliseen tapahtumaan. Tukiohjelmilla ei parannettu tuensaajien kilpailuasemaa vaan palautettiin niiden tilanne siihen, mikä se oli ennen luonnonmullistusta.

(90)

Kreikan viranomaiset kertasivat lyhyesti valtiontakausten oikeusperustan sekä kummankin kyseessä olevan tukiohjelman soveltamisalan. Viranomaiset totesivat, että takaukset liittyivät tiettyihin kiinteämääräisiin rahoitustoimiin; ne olivat ajallisesti rajattuja ja kattoivat enintään 80 prosenttia tuensaajien jäljellä olevista lainoista.

(91)

Lisäksi Kreikan viranomaiset ilmoittivat, etteivät tukiohjelmat olleet taloudellisissa vaikeuksissa olevien yritysten käytössä. Ne totesivat, että hallintoneuvosto ja Kreikan valtion takausvastuita arvioiva elin arvioivat kaikkien tuensaajien kannattavuuden niiden täydentävien asiakirjojen perusteella, jotka tuensaajien oli toimitettava. Vaatimuksiin sisältyi myös sellaisilta yrityksiltä vaaditun kannattavuustutkimuksen toimittaminen, jotka hakivat velkajärjestelyä yli 100 000,00 euron summalle tukiohjelmassa A. Tätä ei kuitenkaan vaadittu muilta tukiohjelmaan A osallistuvilta yrityksiltä eikä yhdeltäkään tukiohjelmaan B osallistuvalta yritykseltä. Kreikan viranomaiset selittivät, että vaatimusta toimittaa kannattavuustutkimus ei sovellettu näihin jälkimmäisiin yrityksiin, koska tuen määrä oli rajattu ja tietyt tiedot saatiin jo valtion tilinpitoviraston lomakkeesta ”Kreikan valtion takausta hakevien yritysten kannattavuuden arviointi”, ja ne voitiin päätellä myös muiden sellaisten täydentävien asiakirjojen perusteella, jotka tukea hakevien yritysten oli toimitettava. Näistä syistä tukiohjelmat olivat ainoastaan elinkelpoisten yritysten käytettävissä.

(92)

Kreikan viranomaisten mukaan näiden tukiohjelmien ehdot poikkesivat päätöksessä 2012/307/EU arvioitujen tukiohjelmien ehdoista, ja tällä perusteella Kreikan viranomaiset kyseenalaistivat asiaa koskevan havainnon, joka on esitetty menettelyn aloittamista koskevan päätöksen johdanto-osan 40 kappaleessa.

(93)

Päätöksessä 2012/307/EU arvioitujen tukiohjelmien oikeusperustojen mukana yritykset voivat hyötyä tukiohjelmista, jos niiden elinkelpoisuuden oletetaan palautuvan tuen myöntämisen ansiosta. Nyt käsiteltävänä olevissa tukiohjelmissa tuensaajien elinkelpoisuus tuen myöntämisen jälkeen on kuitenkin vain yksi huomioon otettu tekijä, jotta niiden kassavirtaa ja kolmen seuraavan vuoden näkymiä koskevaa yleisennustetta voitaisiin ymmärtää paremmin ja jotta näissä laskelmissa olevia taloustietoja voitaisiin arvioida tarkemmin.

(94)

Lisäksi Kreikan viranomaiset totesivat, että valtiontakauksen myöntäminen edellytti vakuuksia, joiden katsottiin olevan riittävät suojaamaan Kreikan valtion etuja, jos tuensaajat eivät pystyisi maksamaan lainojaan takaisin. Nämä vakuudet ovat samoja, jotka pankit hyväksyvät muilta lainanottajilta, ja ne ovat pankkitoimintaan liittyvien perusteiden ja tavanomaisen pankkikäytännön mukaisia. Lain 2322/1995 11 pykälän 1 ja 2 momentin mukaan valtio korvaa pankille täysimääräisesti sen velalliseen kohdistuviin oikeuksiin liittyvät vaateet. Veroviranomaisilla on päätöksen N:o 2/478/0025/4.1.2006 (GG II 16/13.1.2006) nojalla myös velvollisuus ryhtyä kaikkiin tarvittaviin oikeustoimiin, jotta valtion takausvelvoitteen nojalla maksamat summat saadaan perittyä takaisin. Lisäksi sovelletaan myös asianmukaisia siviilioikeuden takaussopimuksia koskevia säännöksiä, joilla turvataan Kreikan valtion etu tässä asiassa. Näillä perusteilla Kreikan viranomaiset katsoivat, etteivät yritykset saaneet etua näistä valtiontakauksista ja ettei valtion varoja käytetty, koska valtion etu oli täysimääräisesti turvattu, sillä valtiolla oli oikeus pyytää tuensaajia, jotka eivät olleet pystyneet maksamaan lainojaan takaisin, maksamaan valtiolle ne summat, jotka valtion oli maksettava takausvelvoitteen nojalla.

(95)

Kreikan viranomaiset kyseenalaistivat myös menettelyn aloittamista koskevan päätöksen johdanto-osan 39 kappaleessa esitetyn huomautuksen, jonka mukana lainanottajat saavat valtiontakauksen ansiosta lainoilleen edullisemmat ehdot kuin ne, joita rahoitusmarkkinoilla yleensä saa, verrattuna tilanteeseen, jossa takausta ei ole. Viranomaiset katsoivat, että näissä tukiohjelmissa oli yksinkertaisesti määritetty valtiontakauksen myöntämisen ehdot, eivätkä ne vaikuta markkinoilta saatavien lainojen ehtoihin. Ne myös totesivat, ettei tätä tilannetta ole mielekästä verrata tilanteeseen, jossa takausta ei ole, koska lainanottaja tarvitsee aina takaajan saadakseen lainaa markkinoilta. Valtio ei siis luonut epätavallista käytäntöä, josta koituisi etua nyt käsiteltävänä olevassa asiassa myöskään epätavallisten ja poikkeuksellisten tapahtumien yhteydessä.

(96)

Kreikan viranomaiset kiistivät menettelyn aloittamista koskevan päätöksen johdanto-osan 49 kappaleessa esitetyn huomautuksen. Komissio totesi tässä johdanto-osan kappaleessa, että koska hallintoneuvosto ja Kreikan valtion takausvastuita arvioiva elin arvioivat kaikki hakemukset ennen valtiontakauksen myöntämistä, ne eivät voineet myöhemmin väittää, että nämä takaukset olisi voitu peruuttaa takautuvasti sen takia, että jotkin takausten myöntämisen edellytykset eivät täyttyneet silloin, kun takaus myönnettiin. Kreikan viranomaiset katsoivat, että hallintoneuvoston roolista huolimatta valtiontakaukset voidaan peruuttaa takautuvasti, jos asianomainen rahoituslaitos ei täytä niiden täytäntöönpanon edellytyksiä myöhemmin.

(97)

Kreikan viranomaiset totesivat, että jos komissio päättäisi kyseisiin tukiohjelmiin sisältyneen valtiontukea, se olisi sisämarkkinoille soveltuvaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti. Vaihtoehtoisesti tukiohjelmat olisivat Kreikan viranomaisten mukaan sisämarkkinoille soveltuvia SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla.

(98)

Kreikan viranomaiset korostivat, etteivät suuntaviivat ole sitovia oikeussääntöjä, vaan suuntaa-antavia arviointisääntöjä, joita on tulkittava unionin oikeuden sitovien säännösten mukaisesti. Näin ollen suuntaviivoja tulisi Kreikan viranomaisten mukaan tulkita siten, ettei tulkinta ole ristiriidassa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan logiikan kanssa. Mainitussa kohdassa säädetään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaiseen kieltoon sovellettavasta automaattisesta poikkeuksesta. Kreikan viranomaiset kuvasivat kyseessä olevilla tukiohjelmilla korvatun vahingon aiheuttaneiden tulipalojen vakavuutta. Tällä perusteella ne katsoivat tapahtuman olleen niin vakava, että kaikille tulipaloista kärsineillä alueilla toimiville yritykselle aiheutui vahinkoa, joka liittyi näihin tulipaloihin. Kreikan viranomaisten mukaan näin oli siinäkin tapauksessa, vaikkei yritysten varallisuudelle koitunut vahinkoa, koska vahinko oli niin laaja-alainen, että yritysten oma vahinko oli varma ja ilmeinen.

(99)

Kreikan viranomaiset kiistivät menettelyn aloittamista koskevan päätöksen johdanto-osan 61 kappaleessa esitetyn huomautuksen, johon on viitattu tämän päätöksen johdanto-osan 63 kappaleessa. On muistettava, että tukiohjelmissa suljettiin nykyiset lainat, jotka oli jo järjestelty uudelleen aiemmin, päätöksen N:o 36579/Β.1666/27.8.2007 (Helleenien tasavallan virallinen lehti 1740/Β’/30.8.2007) luvun A soveltamisalasta (korkotuettu velkajärjestely). Ainoana poikkeuksena olivat yritykset, jotka saattoivat todistaa, että niille oli aiheutunut vahinkoa tulipaloista. Komissio totesi, että koska vain tämän poikkeuksen nojalla tuensaajien oli osoitettava, että vahingon ja tulipalojen välillä oli suora yhteys, voitiin päätellä, ettei tällainen vaatimus koskenut muita tuensaajia näissä tukiohjelmissa. Kreikan viranomaisten mukaan tämä poikkeus osoittaa vain sen, että tuensaajilta vaadittiin lisätodisteita vain näissä nimenomaisissa tapauksissa.

(100)

Toisaalta Kreikan viranomaiset katsoivat, että tukiohjelmat soveltuivat sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla, koska ne liittyivät maan taloudessa olevan, tulipalojen aiheuttaman vakavan häiriön poistamiseen.

(101)

Kreikan viranomaiset katsoivat, että jos valtiontuen todetaan olevan sisämarkkinoille soveltumatonta, sen takaisinperintä on täysin mahdotonta, koska takaisinperittävän määrän laskeminen on mahdotonta. Tämä mahdottomuus johtuu siitä, että takaisinperittävästä määrästä olisi vähennettävä tulipalojen aiheuttamat suorat ja epäsuorat vahingot. Kreikan viranomaisten mukaan tämä on mahdotonta sen vuoksi, että tästä luonnonmullistuksesta on kulunut jo kauan aikaa, eikä tuensaajilla ollut kansallisen lainsäädännön mukaan velvollisuutta säilyttää niitä asiakirjoja, joilla vahingon olemassaolo ja sen tarkka määrä osoitettaisiin toteen.

(102)

Kreikan viranomaiset pyysivät komissiota olemaan määräämättä takaisinperintää, koska viranomaisten on mahdotonta toteuttaa takaisinperintä, eikä niitä voida pyytää tekemään sellaista, mikä on mahdotonta. Tältä osin viranomaiset viittasivat komission päätöksen (EU) 2016/195 (25) johdanto-osan 149, 150, 152 ja 156 kappaleeseen.

(103)

Kreikalle menettelyn aloittamista koskevan päätöksen päätelmissä esitetyistä pyynnöistä Kreikan viranomaiset totesivat yrittäneensä löytää kyseisten tukiohjelmien tuensaajia, mutta se oli vaikeaa esimerkiksi sen vuoksi, että tuensaajia oli hyvin paljon. Ne myös totesivat, ettei niiden tarvinnut ilmoittaa tuensaajille muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta yksitellen vaan että tuensaajat olivat saaneet tiedon menettelystä ja niillä oli mahdollisuus esittää huomautuksensa, kun menettelyn aloittamista koskeva päätös oli julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

(104)

Kreikan viranomaiset toimittivat puuttuvat tiedot tukiohjelmien tuensaajien arvioidusta määrästä ja tukien arvioiduista määristä 9 päivänä maaliskuuta 2017 ja 21 päivänä helmikuuta 2018.

(105)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa todetaan, että jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(106)

Jotta toimenpide voitaisiin katsoa tässä säännöksessä tarkoitetuksi tueksi, sen on täytettävä seuraavat kumulatiiviset edellytykset: toimenpide on valtion toteuttama ja se rahoitetaan valtion varoista, toimenpiteestä on aiheuduttava etua sen saajalle, tämä etu on valikoiva, ja toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(107)

Tutkintamenettelyn edetessä komissio totesi, että nyt käsiteltävänä olevien tukiohjelmien osalta nämä edellytykset täyttyivät.

(108)

Alustavana huomionaan komissio toteaa, että valtiontuen määritelmä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa on luonteeltaan objektiivinen. Sen tulkinnassa ja edellytysten täyttymisen määrittämisessä otetaan huomioon ainoastaan tutkittavana olevien toimenpiteiden vaikutukset, ei niiden syitä, päämääriä tai tavoitteita (26). Toisin sanoen yleinen etu tai edes toimenpiteellä tavoiteltava yleinen poliittinen tavoite eivät sinänsä sulje valtiontukisääntöjen soveltamista pois.

(109)

Näistä syistä komissio ei voi hyväksyä Kreikan viranomaisten 23 päivänä syyskuuta 2016 päivätyssä kirjeessään esittämiä väitteitä käsiteltävänä olevien tukiohjelmiin liittyvästä taloudellisesta edusta, valikoivuudesta, kilpailun vääristymisestä ja EU:n kauppaan kohdistuvasta vaikutuksesta. Nämä huomautukset perustuvat virheelliseen käsitykseen siitä, miten sovelletaan testiä, jolla määritetään, täyttyvätkö valtiontuen edellytykset, sillä tämä käsitys pohjautuu tukiohjelmien syihin ja tavoitteisiin.

(110)

Lisäksi komissio toteaa, että jos Kreikan viranomaisten esittämien huomautusten perusteluja seurataan niiden loogiseen loppupäätelmään saakka, kyse ei voi olla valtiontuesta niissä tapauksissa, joissa valtio myönsi tukea valtion varoista luonnonmullistusten tai poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi. Tällainen käsitys olisi ensinnäkin vastoin valtiontuen määritelmän objektiivisuutta, jota on eritelty johdanto-osan 107 kappaleessa, ja lisäksi se olisi ristiriidassa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan kanssa, jossa säädetään, että tuki luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi on sisämarkkinoille soveltuvaa. Unionin yleinen tuomioistuin totesi samoin vastineessaan samaan huomautukseen, jonka Kreikka esitti asiassa, joka koski Kreikan epäsuotuisten ilmasto-olojen aiheuttaman vahingon korvaamiseksi myöntämää valtiontukea (27).

(111)

Edun myöntäminen suoraan tai välillisesti valtion varoista ja toimenpiteen katsominen valtiosta johtuvaksi ovat kaksi erillistä ja yhteisesti vaikuttavaa ehtoa valtiontuen olemassaololle (28). Jos viranomainen myöntää edun tuensaajalle, toimenpide johtuu lähtökohtaisesti valtiosta, vaikka kyseinen viranomainen olisi oikeudellisesti riippumaton muista viranomaisista. Ainoastaan suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnetyt edut voivat olla SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea (29).

(112)

Kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä on eritelty (ks. kyseisen päätöksen johdanto-osan 33 ja 45–46 kappale), sekä korkotuet että valtiontakaukset johtuivat Kreikasta ja myönnettiin valtion varoista. Tuen myönsi siis keskusviranomainen valtion talousarviosta. Tämä on selvää tukiohjelmien oikeusperustojen nojalla, eikä Kreikka kiistä tätä.

(113)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu etu on mikä tahansa taloudellinen hyöty, jota yritys ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, toisin sanoen ilman valtion toimenpidettä (30). Toistettakoon, että ainoastaan toimenpiteen vaikutuksella yritykseen on merkitystä, ei valtion toimenpiteen syyllä eikä tavoitteella (31). Edusta on kyse aina, kun yrityksen taloudellinen tilanne paranee sellaisen valtion toimenpiteen johdosta, jonka ehdot poikkeavat tavanomaisista markkinaehdoista. Tämän arvioimiseksi yrityksen taloudellista asemaa toimenpiteen jälkeen olisi verrattava sen taloudelliseen tilanteeseen, jos toimenpidettä ei olisi toteutettu (32).

(114)

Myöskään toimenpiteen tarkalla muodolla ei ole merkitystä määritettäessä, koituuko siitä yritykselle taloudellista etua (33). Myönteisten taloudellisten etujen myöntämisellä on merkitystä valtiontuen käsitteen kannalta, mutta myös vapautus taloudellisista rasitteista voi muodostaa edun.

(115)

Kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä on kuvattu (ks. kyseisen päätöksen johdanto-osan 33 ja 47 kappale), tuensaajat eivät olisi voineet saada samaa taloudellista etua normaaleissa markkinaolosuhteissa, ja sen vuoksi niiden taloudellinen asema parani eri ehdoilla kuin sellaisilla, jotka normaaleissa markkinaolosuhteissa olisi voitu saada.

(116)

Kreikan viranomaiset kuitenkin väittivät (ks. johdanto-osan 86 ja 87 kappale), ettei taloudellista etua ollut koitunut, koska markkinaolosuhteiden epänormaalius johtui epätavanomaisesta ja poikkeuksellisesta tapahtumasta. Edun olemassaolon määrittämisessä käytettävällä ”normaalit markkinaolosuhteet” -käsitteellä tarkoitetaan kuitenkin sitä, että tuensaajalla on mahdollisuus saada markkinoilta sama taloudellinen etu, jonka se saa tuen ansiosta. Tällä käsitteellä ei siis arvioida, toimivatko markkinat normaalisti vai ovatko ne kriisissä. Jos Kreikan viranomaisten esittämä tulkinta hyväksyttäisiin, taloudellisen edun olemassaolo määritettäisiin tuen syyn tai tavoitteen perusteella, ja jokainen jäsenvaltio pystyisi vetoamaan lailliseen syyhyn voidakseen estää valtiontukilainsäädännön soveltamisen tiettyyn toimenpiteeseen (34).

(117)

Jotta valtiontuki kuuluisi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, sen on suosittava ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa”. Se, että tukea ei ole suunnattu yhdelle tai useammalle etukäteen määritetylle yksittäiselle edunsaajalle vaan sen saamiselle on asetettu useita objektiivisia edellytyksiä, joiden täyttyessä se voidaan myöntää ennalta määritetyn kokonaistalousarvion rajoissa määrittelemättömälle määrälle tuensaajia, joita ei ole alun perin yksilöity, ei riitä kyseenalaistamaan tuen valikoivuutta (35). Lisäksi periaatteessa vain sellaiset toimenpiteet, joiden soveltamisala kattaa jäsenvaltion koko alueen, eivät kuulu SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaisen alueellista valikoivuutta koskevan kriteerin piiriin (36).

(118)

Kuten johdanto-osan 34 ja 51 kappaleessa on todettu, kyseisistä tukiohjelmista saivat etua vain ne yritykset, jotka olivat sijoittautuneet niille maantieteellisille alueille, joilla vuoden 2007 maastopalot riehuivat, ja toimivat näillä alueilla. Tukiohjelmia ei sovellettu Kreikan muilla alueilla. Muut maatalousalan tai muiden alojen samankaltaisessa oikeudellisessa ja tosiasiallisessa tilanteessa oleva yritykset eivät ole tukikelpoisia eivätkä ne näin ollen saa samaa etua. Se, että tulipalot vaikuttivat tiettyihin yrityksiin mutta eivät kaikkiin, ei aseta niitä erilaiseen tilanteeseen, koska tulipalojen aiheuttama vahinko on osa taloudellista riskiä, joka voi kohdistua kaikkiin yrityksiin. Luonnonmullistuksiin (myös tulipaloihin) liittyvä tuki on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja vuosien 2007–2013 suuntaviivojen (ks. johdanto-osan 142 kappale) mukainen tuki, joten tällaiset toimenpiteet ovat lähtökohtaisesti valikoivia. Näin ollen tukiohjelmat antavat vain tietyille yrityksille (ks. johdanto-osan 29 kappale) valikoivaa taloudellista etua vahvistamalla niiden kilpailuasemaa markkinoilla.

(119)

Kreikan viranomaisten johdanto-osan 88 kappaleessa esittämällä argumentilla yritetään kuitenkin muuttaa sitä testiä, jonka perusteella tuen valikoivuus vahvistetaan. Unionin oikeuskäytännön (johon on viitattu johdanto-osan 117 kappaleessa) mukaan poikkeuksellisilla olosuhteilla, tuen myöntämisedellytysten avoimuudella ja objektiivisuudella sekä tuen laaja-alaisemmalla tavoitteella ei ole merkitystä arvioitaessa, onko kyse valtiontuesta.

(120)

Valtion toimenpiteen katsotaan vääristävän tai uhkaavan vääristää kilpailua, jos se on omiaan parantamaan tuensaajan kilpailuasemaa verrattuna muihin yrityksiin, joiden kanssa se kilpailee (37). Käytännössä kilpailun katsotaan yleensä vääristyvän SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun mukaisesti, jos valtio myöntää taloudellista etua yritykselle kilpailulle vapautetulla alalla, jolla on tai voisi olla kilpailua (38). Julkinen tuki on omiaan vääristämään kilpailua, vaikka se ei auta tuensaajayritystä laajentumaan ja lisäämään markkinaosuuttaan. Riittää, että yritys pystyy tuen avulla säilyttämään vahvemman kilpailuaseman kuin mikä sillä olisi ollut ilman tukea. Jotta tuen voidaan katsoa vääristävän kilpailua, pidetään yleensä riittävänä, että tuki antaa tuensaajalle etua vapauttamalla sen kustannuksista, joista sen olisi muuten vastattava osana tavanomaista liiketoimintaansa (39). Valtiontuen määritelmä ei kuitenkaan edellytä, että kilpailun vääristyminen tai vaikutus kauppaan on merkittävää tai olennaista. Se, että tuen määrä on vähäinen tai että tuensaajayritys on pieni, ei sinänsä sulje pois kilpailun vääristymistä tai sen uhkaa (40), kunhan tällaisen kilpailun vääristymisen todennäköisyys ei ole kuitenkaan pelkästään hypoteettinen (41).

(121)

Julkinen tuki yrityksille on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea ainoastaan siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tältä osin ei ole tarpeen määrittää, että tuki todella vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaan ainoastaan, että tuki on omiaan vaikuttamaan kauppaan (42). Unionin tuomioistuimet ovat erityisesti todenneet, että kun ”tuki vahvistaa yrityksen asemaa [unionin] sisäisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan” (43).

(122)

Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetty arviointi, johon on viitattu tämän päätöksen johdanto-osan 36 ja 52 kappaleessa, on vahvistettu. Tässä päätöksessä käsiteltävänä olevan tuen saajat toimivat maataloustuotteiden markkinoilla, joilla käydään kovaa kilpailua, ja metsätalouden alalla. Tältä osin on todettava, että Kreikan ja muiden jäsenvaltioiden välisen maatalouskaupan arvo vuonna 2017 oli miltei neljä miljardia euroa viennin osalta ja yli viisi miljardia euroa tuonnin osalta (44). Normaalisti tuensaajien olisi täytynyt vastata vahingosta aiheutuneista kustannuksista itse. Vastoin Kreikan esittämiä huomautuksia (ks. johdanto-osan 85–89 kappale) komissio katsoo, että nämä tukiohjelmat paransivat tuensaajien kilpailuasemaa. Sillä, että luonnonmullistus olisi voinut vaikuttaa niiden tilanteeseen, ei taas ole merkitystä, kun arvioidaan, uhkasiko tuki vääristää kilpailua ja vaikuttaa EU:n sisäiseen kauppaan. Koska maatalous- ja metsätalousalalla käydään EU:n sisäistä kauppaa, ne ovat herkkiä toimenpiteille, joilla suositaan tietyn jäsenvaltion yrityksiä. Näin ollen kyseessä olevat toimenpiteet uhkaavat vääristää kilpailua sisämarkkinoilla ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(123)

Kreikan väitteestä, jonka mukaan kyseisillä tukiohjelmilla ei parannettu tuensaajien tilannetta kilpailijoihin nähden vaan vain palautettiin näiden yritysten toiminta ennen luonnonmullistusta vallinneeseen tilanteeseen, komissio viittaa unionin yleisen tuomioistuimen tuomioon asiassa Kreikka v. komissio (45). Tässä asiassa Kreikan viranomaiset katsoivat, että kyseisellä valtiontuella korvattiin vain osittain niitä vahinkoja, joita maanviljelijöille oli aiheutunut epäsuotuisista sääoloista, ja palauttanut niiden kilpailukyvyn. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi tämän väitteen ja päätti, että jäsenvaltioiden hyväksymät yksipuoliset toimenpiteet, joiden tavoitteena on yhtenäistää tietyn talouden alan kilpailuolosuhteet muiden jäsenvaltioiden olosuhteiden kanssa, ei vaikuta siihen, että nämä toimenpiteet voidaan katsoa valtiontueksi (46).

(124)

Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetyt havainnot tuen olemassaolosta valtiontakauksissa (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 38–53 kappale) vahvistettiin muodollisessa tutkintamenettelyssä huolimatta Kreikan viranomaisten esittämistä päinvastaisista näkemyksistä. SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan kriteerejä sovelletaan myös valtiontakauksiin (47), ja ne täyttyvät tässä tapauksessa myös valtiontakausten osalta.

(125)

Takaukset myönsi valtio suoraan valtion varoista, ja takauksen saajat saivat niistä etua. Kuten komission takauksia koskevan tiedonannon 2.1 luvussa on todettu (48), valtiontakauksesta saatava hyöty on se, että valtio vastaa takaukseen liittyvästä riskistä. Tästä riskistä olisi yleensä täytynyt periä asianmukainen maksu. Tässä tapauksessa tuensaajat eivät maksaneet minkäänlaista maksua, joten maksun asianmukaisuudestakaan ei voida puhua. Tällaisesta velvollisuudesta ei säädetty kyseisten tukiohjelmien oikeusperustoissa, eivätkä Kreikan viranomaiset yrittäneet väittääkään muuta. Näin ollen kyse oli tuensaajien saamasta edusta, jossa käytettiin valtion varoja. Tämä pitää paikkansa, vaikka kävisi ilmi, ettei tukiohjelmien joillekin tuensaajille olisi koskaan maksettu valtiontakauksiin liittyviä maksuja.

(126)

Näin ollen valtiontakauksista koitui lainanottajille etua, koska niiden ei tarvinnut maksaa takauksista takausmaksua. Tämän perusteella vaatimus, jonka mukaan tuesta on täytynyt koitua taloudellista etua, jotta tuen olemassaolo voidaan vahvistaa, täyttyy tässä tapauksessa. Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin komission takauksia koskevan tiedonannon (49) 2.2 luvun viittaukset toistaen, että lainanottajat saavat valtiontakauksen ansiosta lainoilleen edullisemmat ehdot kuin ne, joita rahoitusmarkkinoilla yleensä saa, verrattuna tilanteeseen, jossa takausta ei ole (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 39 kappale). Kreikan viranomaiset kiistivät tämän toteamuksen (ks. johdanto-osan 95 kappale) perustelemalla, etteivät valtiontakaukset vaikuta lainan myöntämisen ehtoihin ja ettei tätä voida verrata tilanteeseen, jossa takausta ei ole, koska rahoituslaitokset vaativat aina takauksen voidakseen myöntää lainan. Tällaisia perusteluja ei voida hyväksyä. Jotta rahoituslaitos saisi paremman varmuuden siitä, että lainanottaja noudattaa lainasopimusta, takauksilla lähtökohtaisesti parannetaan lainojen ehtoja. Tämä on sitäkin tärkeämpää, jos rahoituslaitokset kieltäytyvät antamasta lainaa ilman takausta, kuten Kreikan viranomaiset esittävät. Näissä tapauksissa nimenomaan takaus on se seikka, jonka ansiosta lainanottaja saa lainan ja voi hyötyä siitä.

(127)

Kreikan viranomaiset katsoivat, ettei kyse ollut edusta tai valtion varoista, koska valtiontakaukset annettiin sellaisten vakuuksien perusteella, joiden avulla valtion etu turvattiin täysimääräisesti. Kreikan viranomaisten mukaan valtiolla oli velvollisuus käyttää vakuuksiin perustuvia oikeuksiaan, jos tuensaajat eivät olisi pystyneet maksamaan lainojaan takaisin. Tämäntyyppisiä perusteluja ei voida hyväksyä. Kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 52 kappale) on todettu, komissio ei ensinnäkään hyväksynyt Kreikan esittämiä perusteluja päätöksessään 2012/320/EU, ja tuomioistuin yhtyi tähän näkemykseen (50). Kuten tässä vanhemmassa tapauksessakin, Kreikan viranomaiset viittasivat syyskuun 23 päivänä 2016 päivätyssä kirjeessään samaan ministerin päätökseen N:o 2/478/0025/4.1.2006 (GG II 16/13.1.2006), jonka mukaan veroviranomaisilla on myös velvollisuus ryhtyä kaikkiin tarvittaviin oikeustoimiin, jotta valtion takausvelvoitteen nojalla maksamat summat saadaan perittyä takaisin. Kuten vanhemmassa tapauksessakin, nyt käsiteltävänä olevan asian oikeusperustassa ainoa viittaus ministerin päätökseen N:o 2/478/0025/4.1.2006 (GG II 16/13.1.2006) oli kuitenkin määräys niistä toimista, joihin pankkien oli ryhdyttävä aktivoidakseen valtiontakauksen. Tukiohjelmien oikeusperustassa ei säädetty, että vakuussopimukset aktivoituvat automaattisesti niissä tapauksissa, joissa valtiontakauksia käytetään. Vakuuksia ei myöskään vaadittu kaikissa tapauksissa, ja on edelleen epäselvää, pitikö vakuuksien kattaa laina täydeltä määrältään kaikissa tapauksissa. Vakuuksien edellyttäminen ei myöskään voi muuttaa sitä arviota, että kyseessä oli etu, koska tuensaajat eivät maksaneet minkäänlaista maksua siitä, että valtio otti riskin valtiontakauksen vuoksi.

(128)

Valikoivuuden, kilpailun vääristymisen ja EU:n sisäiseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen osalta arviointi ja päätelmät, jotka on kuvattu johdanto-osan 117–123, kappaleessa, pysyvät voimassa.

(129)

Ennen kuin voidaan tehdä lopullinen päätelmä siitä, onko valtiontakauksissa kyse valtiontuesta, on arvioitava, täyttyvätkö kaikki edellytykset, joiden perusteella tuen olemassaolo voidaan sulkea pois komission takauksia koskevan tiedonannon (51) 3.4 luvun mukaisesti. Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitettiin epäilyksiä joidenkin edellytysten täyttymisestä. Kreikan viranomaiset kiistivät nämä epäilykset. Todettakoon, että nämä edellytykset ovat kumulatiivisia, joten jos yksikin niistä jää täyttymättä, valtiontakaus voidaan katsoa valtiontueksi johdanto-osan 124–128 kappaleessa esitetyn arvioinnin perusteella. Näin on nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, sillä lainanottajien ei tarvinnut maksaa takauksesta minkäänlaista maksua, jota komission takauksia koskevassa tiedonannossa kuitenkin edellytetään. On siis todettava, etteivät tukiohjelmat rahoittaneet itse itseään: asianmukaisen maksun vuotuista tarkistusta ei ollut määrätty; tukiohjelman hallinnollisia kustannuksia ei ollut katettu eikä riittävästä pääomasta peritty vuotuista korvausta. Tukiohjelmien oikeusperustoissa ei myöskään viitattu mahdollisuuteen soveltaa pk-yrityksiin tarvittaessa safe harbour -maksuja tai kiinteitä takausmaksuja. Tukikelpoisia yrityksiä ei määritetty luokituksen perusteella, mikä vaikutti tukiohjelmien yleiseen avoimuuteen. Mitkään näistä seikoista eivät sisältyneet tukiohjelmien oikeusperustoihin, eivätkä Kreikan viranomaiset yrittäneet väittääkään päinvastaista.

(130)

Komissio kuitenkin tutkii Kreikan viranomaisten esittämät huomautukset muista edellytyksistä, joiden oli niin ikään täytyttävä, jotta voidaan selvittää, olivatko valtiontakaukset valtiontukea vai eivät.

(131)

Komissio pysyy kannassaan, jonka mukaan tukiohjelmat olivat taloudellisissa vaikeuksissa olevien yritysten käytössä, koska tukiohjelmien oikeusperustoissa ei säädetty, että nämä yritykset olisi pitänyt sulkea pois tukiohjelmista. Kreikan viranomaisten mukaan hallintoneuvosto ja Kreikan valtion takausvastuita arvioiva elin varmistivat tuensaajien elinkelpoisuuden ennen valtiontakauksen myöntämistä toimitettujen kannattavuustutkimusten perusteella (niiden yritysten osalta, joiden oli toimitettava kannattavuustutkimus) ja muiden vaadittujen asiakirjojen perusteella. Kannattavuustutkimus vaadittiin kuitenkin vain niiltä tuensaajilta, jotka hakivat velkojen uudelleenjärjestelyä yli 100 000,00 euron ylittävälle summalle. Tämä indikaattori ei siis ollut hallintoneuvoston käytettävissä muiden tuensaajien elinkelpoisuutta arvioitaessa. Sillä, että Kreikan viranomaiset pitivät alle 100 000,00 euron velkoja määrältään pieninä, ei ole merkitystä, kun arvioidaan, oliko vaikeuksissa olevat yritykset suljettu pois tukiohjelmien piiristä.

(132)

Lisäksi Kreikan viranomaiset katsoivat (ks. edellä johdanto-osan 92 ja 93 kappale), että näiden tukiohjelmien oikeusperustat poikkesivat niistä, jotka oli arvioitu päätöksessä 2012/307/EU; komissio oli nimittäin todennut, että näitä oikeusperustoja sovellettiin myös vaikeuksissa oleviin yrityksiin (ks. edellä johdanto-osan 41 kappale). Komissio analysoi kyseessä olevien tukiohjelmien oikeusperustat ja päätyi samaan lopputulokseen. Tältä osin on syytä korostaa, että kannattavuustutkimuksessa otettiin huomioon tuensaajien kokonaisvelat sen jälkeen, kun velka oli järjestelty uudelleen kyseisen tukiohjelman avulla. Tällainen kannattavuustutkimus ei ole kovin hyödyllinen, kun selvitetään, olivatko tuensaajat taloudellisissa vaikeuksissa olevia yrityksiä sillä hetkellä, kun valtiontakaukset myönnettiin, vai vasta myöhemmin.

(133)

Kun lisäksi otetaan huomioon, että hallintoneuvosto ja Kreikan valtion takausvastuita arvioiva elin arvioivat kaikki näiden tukiohjelmien mukaiset valtiontakaushakemukset ennen niiden lopullista hyväksyntää, menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin, etteivät Kreikan viranomaiset voineet väittää myöhemmin, että hyväksytyt valtiontakaukset voitiin mitätöidä takautuvasti (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 49 kappale). Kreikan viranomaiset kiistivät tämän näkemyksen (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 96 kappale) sillä perusteella, että valtiontakaukset voitaisiin kumota takautuvasti, jos asianomainen rahoituslaitos ei täytä niiden toteuttamista koskevia edellytyksiä myöhemmin. Tässä perustelussa on viime kädessä kyse siitä, mistä näiden valtiontakausten katsotaan johtuvan. Tältä osin on todettava, että tuki myönnetään sillä hetkellä, kun valtiontakaus myönnetään, ei siis silloin, kun takaus aktivoidaan tai kun maksut maksetaan. Lisäksi kysymystä siitä, onko takaus valtiontukea, on arvioitava sillä hetkellä, kun takaus myönnetään (52). Koska Kreikan valtion takausvastuita arvioiva elin, joka on kiistatta valtiollinen elin, oli arvioinut näistä tukiohjelmista myönnetyt valtiontakaukset aikaisemmin ja todennut, että sovellettavat edellytykset täyttyvät, jälkikäteen ei voida katsoa, etteivät ne johdu valtiosta ja ettei niitä ole koskaan myönnetty. Tilanne olisi tietysti kokonaan toinen, jos valtion määräysvallan ulkopuoliset rahoituslaitokset sivuuttaisivat asianomaiset oikeusperustat ja myöntäisivät lainoja valtiosta riippumatta sen oletuksen perusteella, että nämä lainat kuuluvat kyseisten tukiohjelmien piiriin, vaikka sovellettavat edellytykset eivät täyttyisi, mutta tällä ei ole merkitystä nyt tehtävän arvioinnin kannalta.

(134)

Näistä syistä komissio katsoo, että korvaus, joka on myönnetty näistä tukiohjelmista sekä korkotukina että valtiontakauksina maa- ja metsätalousalan yrityksille, on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

(135)

Tämän vuoksi on tutkittava, voidaanko asiassa soveltaa poikkeusta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa säädetystä, sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea koskevasta yleisperiaatteesta.

(136)

Menettelyn aloittamista koskevan päätöksen havainnot (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 54 kappale) on vahvistettu muodollisessa tutkintamenettelyssä. Kreikka ei kiistänyt sitä, että kyseinen tuki oli myönnetty ilmoittamatta siitä komissiolle ennakkoon. Näin ollen se on asetuksen (EU) 2015/1589 1 artiklan f kohdassa tarkoitettua sääntöjenvastaista tukea. Komissio pitää valitettavana, etteivät Kreikan viranomaiset noudattaneet velvollisuuttaan ilmoittaa tukiohjelmat SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

(137)

On selvitettävä, voidaanko sääntöjenvastaisen tuen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 tai 3 kohdan nojalla. Kun arvioitiin alustavasti, soveltuvatko kyseiset tukiohjelmat sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla, Kreikka katsoi, että kyse oli luonnonmullistusten tai poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseen tarkoitetusta tuesta. Lisäksi se esitti muodollisen tutkintamenettelyn aikana vaihtoehtoisen näkemyksen, jonka mukaan tukiohjelmat soveltuivat sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla, koska ne olivat maan taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen tarkoitettua tukea.

(138)

Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä tehty huomautus (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 57 kappale) siitä, onko laaja-alaiset tulipalot luokiteltava luonnonmullistuksiksi, kuten Kreikka teki, vai poikkeukselliseksi tapahtumaksi, on yhä pätevä. Tulipalojen luokituksesta riippumatta tuen soveltuvuus sisämarkkinoille arvioidaan aina SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla.

(139)

Tähän asiaan sovelletaan niitä valtiontukisääntöjä, jotka olivat voimassa tuen myöntämisen hetkellä (ks. johdanto-osan 58 kappale). Kyseiset säännöt olivat maa- ja metsätalousalan valtiontukea koskevat suuntaviivat vuosiksi 2007–2013 (jäljempänä ’vuosien 2007–2013 suuntaviivat’) (53) ja eritoten niiden V.B.2 luku maatalouden osalta ja VII luku metsätalouden osalta.

(140)

Koska vaikeuksissa olevia yrityksiä ei ollut suljettu pois näistä tukiohjelmista (ks. johdanto-osan 40 ja 131–132 kappale), menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 59 kappale) tehty selvennys pitää edelleen paikkansa. Vaikeuksissa oleville yrityksille annettua tukea voidaan pitää sääntöjenmukaisena vain, jos se täyttää edellytykset, jotka on esitetty niissä pelastamista ja rakenneuudistusta koskevissa suuntaviivoissa, joita sovellettiin tukea myönnettäessä. Ainoa poikkeus tähän sääntöön on luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi myönnettävä tuki, johon pelastamista ja rakenneuudistusta koskevia suuntaviivoja ei kuitenkaan sovelleta (ks. näiden suuntaviivojen 19 ja 20 kohta). Tästä syystä johdanto-osan 142–152 kappaleessa esitettyä arviointia, joka perustuu SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohtaan, sovelletaan kaikkiin tuensaajiin riippumatta niiden kannattavuudesta tuen myöntämisen hetkellä. Johdanto-osan 160–163 kappaleessa esitetyssä sääntöjenmukaisuuden arvioinnissa erotellaan vakaassa taloudellisessa asemassa ja vaikeuksissa olevat yritykset, joihin sovelletaan pelastamista ja rakenneuudistusta koskevia suuntaviivoja.

(141)

Kreikan perustelua (ks. johdanto-osan 98 kappale), jonka mukaan suuntaviivoja on tulkittava SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan poikkeusta automaattisesti soveltaen, ei voida hyväksyä. Tämä tulkinta on vastoin unionin tuomioistuinten nykyistä oikeuskäytäntöä. Tämän oikeuskäytännön mukaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohtaa, joka on poikkeus SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa säädettyyn perusperiaatteeseen, jonka mukaan valtiontuki on sisämarkkinoille soveltumatonta, on tulkittava tiukasti (54). Lisäksi tuomioistuin on päättänyt, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettua korvausta voidaan maksaa ainoastaan sellaisista taloudellisista haitoista, jotka ovat suoraan luonnonmullistusten tai poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttamia (55). Toisin sanoen SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukainen poikkeus on automaattinen siinä mielessä, ettei komissiolla ole valtaa päättää, että tämän kohdan mukainen valtiontuki on sääntöjenmukaista. On kuitenkin osoitettava, että tuki täyttää poikkeuksen soveltamisen ehdot; sillä korvataan siis vain luonnonmullistuksen tai poikkeuksellisen tapahtuman aiheuttama vahinko.

(142)

Maatalouden alalle myönnetyn tuen osalta komission tekemässä virallisessa tutkinnassa päädyttiin samaan lopputulokseen kuin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä siltä osin, etteivät vuosien 2007–2013 suuntaviivojen V.B.2 luvussa esitetyt edellytykset täyty. Suuntaviivojen mukaan a) Kreikan oli osoitettava, että vahingon sekä luonnonmullistuksen tai poikkeuksellisen tapahtuman välillä on suora yhteys, ja b) tuki ei saanut johtaa siihen, että vahingosta maksetaan liiallinen korvaus, ja sillä oli korvattava ainoastaan luonnonmullistuksen tai poikkeuksellisen tapahtuman aiheuttama vahinko. Tätä varten vahinko olisi täytynyt arvioida mahdollisimman tarkasti, ja tähän vahinkoon perustuva korvaus olisi täytynyt laskea yksittäisen tuensaajan tasolla. Samalla mahdolliset muut maksut, jotka perustuvat esimerkiksi vakuutussopimuksiin, olisi pitänyt vähentää tuen määrästä.

(143)

Kuten johdanto-osan 61 kappaleessa on todettu, riippumatta siitä, pidetäänkö tähän tapaukseen liittyviä tulipaloja maastopaloina, jotka ovat saaneet alkunsa luonnollisesti, ja näin ollen luonnonmullistuksina, vai tulipaloina, jotka aiheuttivat laajoja menetyksiä, ja näin ollen poikkeuksellisina tapahtumina, yrityksiä, joille aiheutui niistä vahinkoa, voidaan pitää tuensaajina johdanto-osan 141 kappaleessa mainittujen edellytysten nojalla.

(144)

Nyt arvioitavana olevat tukiohjelmat eivät kuitenkaan täytä yhtäkään näistä edellytyksistä. Niissä ei määritellä, mikä on vahinko, eikä niissä vaadita, että aiheutuneen vahingon ja tulipalojen välinen yhteys pitäisi vahvistaa. Kuten johdanto-osan 62 kappaleessa on eritelty, tukiohjelmien oikeusperustojen tekstin perusteella on selvää, että ainoa yhteys tuensaajien ja tulipalojen välillä on se, että tuensaajat olivat sijoittautuneet rekisteröidystä kotipaikastaan riippumatta jollekin niistä maantieteellisistä alueista, joilla tulipaloja oli, ja harjoittivat toimintaansa tällä alueella. Sen sijaan, että tukiohjelmissa vaadittaisiin, että vahingon ja tulipalojen välillä pitäisi olla suora yhteys, niissä määritettiin yleinen maantieteellinen yhteys tuensaajien toimipaikan ja niiden laajempien alueiden välillä, joilla tulipaloja oli. Lisäksi Kreikan viranomaisten 23 päivänä syyskuuta 2016 päivätyssä kirjeessä toimittamista huomautuksista kävi ilmi, että oletuksena oli, että tulipalojen vakavuuden vuoksi kaikille yrityksille koitui vahinkoa. Sovellettava testi ei siis liittynyt suoraan yhteyteen vahingon ja tulipalojen välillä vaan vahinkoa koskevaan oletukseen. Tukiohjelmat ovat näin ollen liian laaja-alaisia, eikä niitä voida pitää tukena, jolla korvataan luonnonmullistusten tai poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttamia vahinkoja (56).

(145)

Kreikan viranomaiset myös kiistivät menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetyn huomautuksen (ks. johdanto-osan 99 kappale), johon on viitattu tämän päätöksen johdanto-osan 63 kappaleessa), paikkansapitävyyden. Ne katsoivat, että tukiohjelmien oikeusperustoihin sisältyvä poikkeus, jolla, päinvastoin kuin tukiohjelmissa muutoin, tuensaajia vaadittiin yllättäen osoittamaan suora yhteys niille aiheutuneen vahingon ja tulipalojen välillä, tarkoitti vain sitä, että lisänäyttöä pyydettiin vain tietyissä erityistapauksissa. On todettava, että tämä huomautus täydensi päänäkökohtaa eli sitä, ettei tukiohjelmissa vaadittu, että vahingon ja tulipalojen välillä olisi pitänyt olla suora yhteys. Suoraa yhteyttä koskevan vaatimuksen puuttuminen on selvää, ja se on vahvistettu johdanto-osan 143 kappaleessa. Kreikan viranomaisten esittämä huomautus on kuitenkin asianmukainen ja kuvastaa huomautusta, jonka komissio teki menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään. Poikkeuksen perusteella tuensaajilta vaadittiin lisänäyttöä, toisin kuin tukiohjelmien muiden osien vaatimuksissa; sillä siis vaadittiin tuensaajia osoittamaan suora yhteys niille aiheutuneen vahingon ja tulipalojen välillä. Tätä vaatimusta ei sovellettu tukiohjelmissa muutoin.

(146)

Tukiohjelmissa ei ollut myöskään minkäänlaista menetelmää, jolla olisi voitu arvioida mahdollisimman tarkasti, millaista vahinkoa tulipalot aiheuttivat, eikä niissä määritetty tähän vahinkoon perustuvia tukikelpoisia kustannuksia. Sen sijaan käytettiin mielivaltaista lähestymistapaa, jolla tuen määrä määritettiin viime kädessä sen lainan määrän perusteella, jolle myönnettiin korkotuki ja valtiontakaus, kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä on kuvattu (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 64 kappale). Näin ollen komissio katsoo, ettei tuki liittynyt millään tavalla tulipaloista mahdollisesti aiheutuneeseen vahinkoon. Kreikka ei kiistänyt tätä menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitettyä huomautusta.

(147)

Kreikan viranomaiset eivät myöskään kiistäneet sitä menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitettyä huomautusta, ettei tukiohjelmissa ollut sellaista mekanismia, jolla vältetään maksamasta tulipalojen aiheuttamista vahingoista liiallista korvausta esimerkiksi muun myönnetyn tuen taikka vakuutussopimuksiin perustuvien korvausten takia (ks. johdanto-osan 65 kappale).

(148)

Vuosien 2007–2013 suuntaviivojen 119 kohdassa esitetyn vaatimuksen mukaan tukiohjelmat olisi pitänyt vahvistaa enintään kolmen vuoden kuluttua tapahtuman aiheutumisesta, ja asianmukaiset tuet olisi pitänyt maksaa viimeistään neljän vuoden kuluttua tapahtumasta. Komissio toteaa, että näiden tukiohjelmien oikeusperustoja muutettiin ja täydennettiin vuoteen 2015 saakka (ks. johdanto-osan 9 ja 10 kappale). Näin ollen komissio katsoo, että Kreikan viranomaiset ovat luoneet valtiontukeen uusia lisäosia, jotka eivät olleet vuosien 2007–2013 suuntaviivojen 119 kohdassa määrättyjen aikarajojen mukaisia, eivätkä ne sen vuoksi olleet sisämarkkinoille soveltuvia.

(149)

Metsätalouden alalla myönnetyn tuen osalta nyt käsiteltävänä olevan asian muodollisessa tutkinnassa on tullut selväksi, että tukiohjelmat olivat luonteeltaan puhtaasti korvauksia, eikä niiden tavoitteena ollut tulipalojen vahingoittamien metsien kunnostaminen. Koska tällaisia toimenpiteitä ei säädelty millään toimenpiteillä tuen myöntämisen hetkellä, niitä arvioidaan suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla.

(150)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan soveltamisen edellytykset on esitetty yksityiskohtaisesti johdanto-osan 68 kappaleessa. Vahingon sekä luonnonmullistuksen tai poikkeuksellisen tapahtuman välillä on oltava suora yhteys, vahingosta maksettavan liiallisen korvauksen mahdollisuus on suljettava pois, ja tuella on korvattava ainoastaan luonnonmullistuksen tai poikkeuksellisen tapahtuman aiheuttama vahinko (57). Lisäksi tuensaajakohtainen tuki on kaikissa muodoissaan rajattava aiheutuneeseen aineelliseen vahinkoon. Näiden johdanto-osan 144–147 kappaleessa esitettyjen maatalousalaa koskevien edellytysten täyttymisen arviointia sovelletaan soveltuvin osin myös metsätalousalaan. Tukiohjelmissa ei vaadittu osoittamaan, että vahingon ja tulipalojen välillä olisi ollut suora yhteys, eivätkä ne sisältäneet minkäänlaisia liiallisen korvauksen estämistä koskevia määräyksiä. Koska myöskään sellaista menetelmää ei ollut, jolla olisi voitu arvioida tulipalojen aiheuttamia aineellisia vahinkoja, tukiohjelmien oikeusperustoissa tukea ei ole voitu rajata pelkästään aineellisiin vahinkoihin.

(151)

Näin ollen kyseiset tukiohjelmat eivät ole sisämarkkinoille soveltuvia SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla.

(152)

Kreikan viranomaiset esittivät vaihtoehtoisen näkemyksen, jonka mukaan tukiohjelmien voitaisiin katsoa soveltuvan sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla, koska ne olivat jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen tarkoitettua tukea. Tämän perustelun tueksi Kreikan viranomaiset toimittivat komissiolle 9 päivänä maaliskuuta 2017 päivätyllä kirjeellä tilastotietoja maataloustuotannosta ja bruttokansantuotteesta koko Kreikan alueella ja tulipaloista kärsineillä alueilla. Ne myös liittivät mukaan jäljennöksen tutkimuksesta: ”Forest fires: causes and contributing factors in Europe” (58) ja viittasivat kreikkalaisessa lehdessä 6 päivänä syyskuuta 2007 ilmestyneeseen artikkeliin (59).

(153)

Komissio toteaa, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen tarkoitettua tukea voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvana.

(154)

On kuitenkin otettava huomioon tämän säännöksen konteksti ja rakenne sekä se, että poikkeuksia yleisperiaatteesta, jonka mukaan valtiontuki ei ole sisämarkkinoille soveltuvaa, on tulkittava tiukasti (60). Tässä säännöksessä mainitun vakavan häiriön on vaikutettava jäsenvaltion koko talouteen, ei siis pelkästään jäsenvaltion yhteen alueeseen tai toimialaan (61). Niissä tapauksissa, kun häiriö kohdistuu jäsenvaltion tietyille alueille tai toimialoille, sovelletaan ainoastaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a ja c alakohtaa (62).

(155)

Kreikan viranomaisten 9 päivänä maaliskuuta 2017 toimittamista tilastotiedoista komissio toteaa, etteivät nämä tiedot ole omiaan tukemaan johdanto-osan 152 kappaleessa esitettyä perustelua. Vaikka tiedot osoittavat, että tuotannossa on ollut jonkin verran vaihtelua (maatalousalan tuotanto ja kokonaistuotanto sekä kasvoivat että supistuivat vuosina 2007–2009), ne eivät viittaa varsinaiseen ”häiriöön” Kreikan koko taloudessa, saati siihen, että tällainen häiriö olisi ollut vakava. Mikään ei viittaa myöskään siihen, että mahdollinen vaikutus Kreikan tuotantoon liittyisi vuoden 2007 tulipaloihin. Lisäksi Kreikan viranomaisten toimittamat tilastotiedot kattavat vain kolmen vuoden ajanjakson (2007–2009); niistä ei siis saada riittävästi tietoa maataloustuotannon pitkän aikavälin kehityksestä ja sen vaikutuksesta Kreikan kokonaistuotantoon tulipalojen jälkeisenä aikana.

(156)

Perusteellisuuden vuoksi komissio analysoi Eurostatin julkaisemat tilastotiedot Kreikan tuotannosta (sekä maatalousala että kaikki toimialat kattava kokonaistuotanto) (63).

(157)

Kreikan maatalouden kokonaistuotannon osalta (64) tilastotiedot osoittavat selvästi, että tuotannon supistuminen oli seurausta pidemmän aikaa jatkuneesta suuntauksesta, joka oli alkanut vuonna 2005 ja kesti vuoden 2007 loppuun asti. Lisäksi kaavio osoittaa selvästi, että vuoden 2008 alusta alkaen maatalouden kokonaistuotanto Kreikassa kasvoi vakaasti ja jatkuvasti vuoteen 2010 saakka. Näin ollen komissio katsoo, ettei ole sellaista näyttöä, joka osoittaisi, että vuoden 2007 tulipaloilla olisi ollut vakava kielteinen vaikutus Kreikan maatalouden kokonaistuotantoon.

(158)

Lisäksi komissio toteaa, että vuosina 2007–2009 Kreikan kokonaistuotanto (65) kasvoi jatkuvasti siihen saakka, kunnes finanssikriisi alkoi vaikuttaa Kreikassa vuonna 2009. Saatavilla olevat tiedot eivät siis osoita, että tulipaloilla olisi ollut merkittävä vaikutus Kreikan koko talouteen.

Lähde: Eurostat (http://ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/teina442_r2).

(159)

Näin ollen perustelu, jonka Kreikan viranomaiset esittivät johdanto-osan 152 kappaleessa, on hylättävä.

(160)

Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään komissio arvioi myös, soveltuvatko nyt tutkittavana olevat tukiohjelmat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla tiettyjen talousalueiden kehityksen edistämiseen tarkoitetuksi tueksi. Muodollisen tutkinnan aikana Kreikan viranomaiset eivät väittäneet, että nämä tukiohjelmat voisivat olla SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisia, vaikka ne kiistivät sen, että myös vaikeuksissa olevat yritykset olisivat voineet hyötyä tukiohjelmista. Tämä selittää, miksi Kreikan viranomaiset eivät yrittäneet väittää, että pelastamista ja rakenneuudistusta koskevia suuntaviivoja olisi voitu soveltaa ja että niitä olisi noudatettu. Komissio kuitenkin arvioi tätä menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään perusteellisuuden vuoksi. Tässä päätöksessä arvioidaan menettelyn aloittamista koskevan päätöksen havainnot lyhyesti uudestaan, koska ne vahvistettiin muodollisessa tutkinnassa.

(161)

Vakaassa taloudellisessa asemassa olevat yritykset, jotka hyötyivät näistä tukiohjelmista, saivat siis toimintatukea, jota ei voida pitää sisämarkkinoille soveltuvana SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.

(162)

Koska vaikeuksissa oleville yrityksille annettiin tukea kyseessä olevista tukiohjelmista, arviointi on tehtävä pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen mukaisesti (ks. johdanto-osan 59 ja 73 kappale). Kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä on todettu, arviointi ei ole rajattu pk-yrityksiin, koska tukiohjelmat olivat avoimia kaikille yrityksille.

(163)

Kun otetaan huomioon näiden tukiohjelman piirteet, eli se, että niistä myönnettiin pitkäaikaista tukea ilman rakenneuudistussuunnitelmaa, sekä se, että kaupankäynnin edellytyksiin mahdollisesti kohdistuvien haitallisten vaikutusten minimoimiseksi ei toteutettu vastasuoritteita, ja lisäksi se, ettei sellaisia ehtoja ollut, joilla tuensaajia olisi estetty käyttämästä tukea sellaisten uusien investointien rahoittamiseen, jotka eivät olleet oleellisia yrityksen kannattavuuden palauttamisessa, tukiohjelmat eivät ole pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen mukaisia, kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä on eritelty yksityiskohtaisesti (ks. menettelyn aloittamista koskevan päätöksen johdanto-osan 72–78 kappale).

(164)

Perusteellisuuden vuoksi (66) komissio toteaa, että menettelyn aloittamista koskevan päätöksen huomautukset siitä, ettei näistä tukiohjelmista voitu myöntää tukea SEUT-sopimuksen 107 artiklan muiden poikkeuksien nojalla (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 81–82 kappale), vahvistettiin muodollisessa tutkintamenettelyssä. Lukuun ottamatta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaista poikkeusta, jonka sovellettavuutta tässä asiassa käsiteltiin johdanto-osan 153–159 kappaleessa, sen paremmin Kreikan viranomaiset kuin kolmannet osapuoletkaan eivät väittäneet päinvastaista.

(165)

Tukiohjelmien oikeusperustoissa ei ollut Deggendorf-periaatteen noudattamista koskevaa säännöstä. Tämän periaatteen mukaan yritykset, jotka ovat saaneet aiemmin sellaista tukea, jonka komissio on todennut olevan sääntöjenvastaista, eivät olisi voineet saada tukea näistä tukiohjelmista, ennen kuin ne olisivat maksaneet aiemman tuen takaisin (67). Tätä periaatetta ei sovelleta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuun luonnonmullistusten aiheuttamien vahinkojen korvaamiseksi myönnettävään tukeen. Koska tätä periaatetta ei ole noudatettu, millään muulla tutkitulla oikeusperustalla ei voida perustella tuen myöntämistä näistä tukiohjelmista.

(166)

Komissio katsoo, että ministerin päätöksellä N:o 36579/Β.1666/27.8.2007 (myöhempine muutoksineen) perustetut tukiohjelmat, jotka koostuivat korkotuista ja Kreikan valtion takauksista, ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Komissio toteaa, että Kreikka on toteuttanut nämä tukiohjelmat sääntöjenvastaisesti ja rikkonut siten SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa. Edellä esitetty analyysi osoittaa, ettei tuen voida katsoa olevan sisämarkkinoille soveltuvaa.

(167)

Tästä seuraa, että valtiontuki, jonka Kreikka myönsi Sogia Ellakselle ja sen tytäryhtiöille korkotukina johdanto-osan 166 kappaleessa tarkoitetuista tukiohjelmista, on sääntöjenvastaista ja sisämarkkinoille soveltumatonta.

(168)

Koska tuki on sääntöjenvastaista ja sisämarkkinoille soveltumatonta, Kreikan on lopetettava tukiohjelmat ja perittävä myönnetty tuki takaisin tuensaajilta, ellei tukea ole myönnetty tiettyyn hankkeeseen, joka tuen myöntämishetkellä täytti kaikki ryhmäpoikkeusasetusten, vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen tai komission hyväksymän tukiohjelman edellytykset.

(169)

Kreikan viranomaisten huomautuksilla, joiden mukaan valtiontukien takaisinperintä on täysin mahdotonta (ks. johdanto-osan 101 ja 102 kohta), ei ole merkitystä tässä päätöksessä esitetyn sääntöjenmukaisuuden arvioinnin kannalta, vaan niiden varsinaisena tarkoituksena on pyrkiä saamaan komissio olemaan vaatimatta Kreikkaa perimään sääntöjenvastainen tuki takaisin. Tältä osin Kreikan viranomaiset viittaavat komission aiempaan päätöskäytäntöön (ks. johdanto-osan 102 kappale).

(170)

Tässä vaiheessa komissio ei hyväksy Kreikan perustelua, että takaisinperintä on täysin mahdotonta (68). Tältä osin kahden seuraavan kumulatiivisen edellytyksen on täytyttävä komission yksityiskohtaisessa tutkinnassa: ensinnäkin vaikeuksien, joihin asianomainen jäsenvaltio vetoaa, on oltava todellisia, ja toiseksi on voitava todeta, ettei takaisinperinnälle ole vaihtoehtoisia menetelmiä. Vain jos komissio olisi todennut yksityiskohtaisen tutkintansa perusteella, ettei sellaisia vaihtoehtoisia menetelmiä ole, joilla sääntöjenvastainen tuki voitaisiin periä edes osittain takaisin, voitaisiin katsoa, että takaisinperinnän toteuttaminen on objektiivisesti ja absoluuttisesti mahdotonta. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa Kreikka ei osoittanut, etteikö ainakin osittaisen takaisinperinnän mahdollistavia vaihtoehtoisia menetelmiä olisi, vaan se vetosi vain siihen, ettei ole mahdollista saada tarvittavia tietoja tulipalojen aiheuttamista suorista ja epäsuorista vahingoista, koska niitä koskevaa kirjanpitoa ja dokumentaatiota ei ole. On epäselvää, voidaanko vahingot arvioida esimerkiksi tulipalojen aikana otettujen ilmakuvien, julkisten tietojen tai muiden keinojen avulla. Näin ollen pyyntöä olla määräämättä sääntöjenvastaisen valtiontuen takaisinperintää ei voida hyväksyä tässä vaiheessa.

(171)

Komission aiempien päätösten tapaan ja unionin tuomioistuinten vakiintuneen oikeuskäytännön (69) mukaan on todettava, että valtiontuen käsitettä on sovellettava objektiiviseen tilanteeseen, jota arvioidaan sillä hetkellä, kun komissio tekee päätöksensä, ja ainoa testi on se, koituuko valtion toimenpiteestä etua yhdelle tai useammalle tietylle yritykselle. Näin ollen komission aiemmat päätökset eivät ole päätöksentekoperuste.

(172)

Tältä osin komissiota sitovat ainoastaan asetuksen (EU) 2015/1589 asiaankuuluvat säännökset. Tuen takaisinperinnästä annetun menettelyasetuksen 16 artiklan 1 kohdan mukaan komission on siis määrättävä sääntöjenvastainen tuki perittäväksi takaisin. Asetuksen (EU) 2015/1589 17 artiklan mukaan tuen takaisinperinnän vanhentumisaika on 10 vuotta, ja aika alkaa uudelleen jokaisen keskeytyksen jälkeen. Kyseiset tukiohjelmat aloitettiin 25 päivänä elokuuta 2007, ja ensimmäinen toimi, johon komissio ryhtyi tukien osalta, oli Kreikan viranomaisille 25 päivänä heinäkuuta 2014 lähetetty kirje, jossa komissio pyysi tietoja tästä asiasta.

(173)

Edellytykset, joiden perusteella takaisinperintää ei Kreikan mukaan voitaisi vaatia (ks. edellä johdanto-osan 102 kappale), eivät kuitenkaan täyty. Muun muassa asiassa SA.33083 (2012/C) (ex 2012/NN) luonnonmullistukset olivat tapahtuneet yli 10 vuotta ennen päätöksentekopäivää; joissakin tapauksissa ne olivat tapahtuneet 25 vuotta aikaisemmin. Sitä vastoin tässä asiassa tulipalot olivat syttyneet vuoden 2007 toisella puoliskolla, ja Kreikan viranomaiset tiesivät, että komissio oli käsitellyt näitä tukiohjelmia jo vuoden 2014 puolivälistä alkaen. Näistä syistä komissio ei voi hyväksyä Kreikan viranomaisten pyyntöä olla määräämättä sääntöjenvastaista tukea perittäväksi takaisin tässä asiassa.

(174)

Komission tiedonannon ”Sääntöjenvastaisen ja yhteismarkkinoille soveltumattoman valtiontuen takaisinperintää edellyttävien komission päätösten tehokas täytäntöönpano jäsenvaltioissa” 42 kohdan mukaisesti Kreikalle on asetettava määräaika, johon mennessä takaisinperintä on toteutettava kokonaisuudessaan. Takaisinperittäville määrille on maksettava korkoa komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (70) mukaisesti.

(175)

Tämä päätös on pantava täytäntöön välittömästi lukuun ottamatta tukea, joka myöntämishetkellä täytti kaikki sovellettavassa vähämerkityksistä tukea koskevassa asetuksessa (ks. neuvoston asetuksen (EY) N:o 994/98 (71) 2 artikla) tai ryhmäpoikkeusasetuksissa esitetyt edellytykset. Erityisesti tämän päätöksen mukaisista tukiohjelmista myönnetyn yksittäisen tuen, joka täytti tuen myöntämisen aikaan asetuksessa (EU) N:o 702/2014 säädetyt tai muun hyväksytyn tukiohjelman mukaiset edellytykset, on katsottava soveltuvan sisämarkkinoille kyseisenkaltaiseen tukeen sovellettavien tuen enimmäisintensiteettien rajoissa.