ÜLDKOHTU OTSUS (apellatsioonikoda)

27. oktoober 2016 ( 1 )

„Apellatsioonkaebus — Avalik teenistus — EKP personal — Dokumentidega tutvumine — Kohtumenetluse poolte vahelise erimeelsusega seotud dokumendid — Dokumendiga tutvumise osaline keelamine — Hagiavalduse ja kaebuse vastavuse põhimõte — Õigusvastasuse väide”

Kohtuasjas T‑787/14 P,

mille ese on apellatsioonkaebus Euroopa Liidu Avaliku Teenistuse Kohtu (teine koda) 18. septembri 2014. aasta otsuse Cerafogli vs. EKP (F‑26/12, EU:F:2014:218) peale selle kohtuotsuse tühistamise nõudes,

Euroopa Keskpank, esindajad: E. Carlini, M. López Torres ja F. Malfrère, hiljem E. Carlini ja F. Malfrère, keda abistas advokaat B. Wägenbaur,

apellant,

keda toetab

Euroopa Komisjon, esindajad: J. Currall ja G. Gattinara, hiljem G. Gattinara,

menetlusse astuja apellatsioonimenetluses,

teine menetlusosaline

Maria Concetta Cerafogli, elukoht Rooma (Itaalia), esindaja: advokaat S. Pappas,

hageja esimeses kohtuastmes,

ÜLDKOHUS (apellatsioonikoda),

koosseisus: president M. Jaeger, kohtunikud M. Prek, A. Dittrich, S. Frimodt Nielsen (ettekandja) ja G. Berardis,

kohtusekretär: E. Coulon,

on teinud järgmise

otsuse

Euroopa Keskpank (EKP) palub Euroopa Liidu Kohtu põhikirja I lisa artikli 9 alusel esitatud apellatsioonkaebuses tühistada Euroopa Liidu Avaliku Teenistuse Kohtu (teine koda) 18. septembri 2014. aasta otsuse Cerafogli vs. EKP (F‑26/12; edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus“; EU:F:2014:218), millega esiteks tühistati Euroopa Keskpanga personali, eelarve ja organisatsiooni peadirektoraadi (edaspidi „personali peadirektoraat“) peadirektori asetäitja 21. juuni 2011. aasta otsus, millega jäeti osaliselt rahuldamata Maria Concetta Cerafogli 20. mail 2011 esitatud taotlus tutvuda mõne dokumendiga, teiseks mõisteti EKP‑lt M. C. Cerafogli kasuks välja 1000 eurot, kolmandaks jäeti M. C. Cerafogli hagi ülejäänud osas rahuldamata ning neljandaks mõisteti kohtukulud välja EKP‑lt.

Õiguslik raamistik

EKP kodukorra, mis võeti vastu EKP 19. veebruari 2004. aasta otsusega 2004/257/EÜ (ELT 2004, L 80, lk 33), artikkel 23.2 sätestab, et EKP poolt koostatud või tema poolt hoitavatele dokumentidega tutvumise võimaldamise otsustab nõukogu. EKP nõukogu tegi 4. märtsil 2004 otsuse EKP/2004/3 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Keskpanga dokumentidele (ELT 2004, L 80, lk 42).

EKP personali töölepingutingimuste (edaspidi „töölepingutingimused“) artikkel 7 ja EKP personali ametieeskirjade (edaspidi „ametieeskirjad“) artikkel 1.1.3 reguleerivad EKP personali õigust tutvuda enda isikutoimikuga. Viimati nimetatud artikkel 1.1.3 sätestab, et „[t]öötajal on õigus isegi pärast EKP teenistusest lahkumist tutvuda kõigi tema toimikus sisalduvate dokumentidega“.

Juhatus võttis 1. augustil 2006 vastu normid, mis puudutavad EKP personali hulka kuuluvate isikute tutvumist dokumentidega, mis käsitlevad nende töösuhet EKPga, ja mille teatud muudatused kiitis juhatus heaks 30. septembril 2008 (edaspidi „EKP personali dokumentidega tutvumise taotlusi reguleerivad normid“). Nimetatud normide kohaselt menetleb nende dokumentidega tutvumise taotlust, mille suhtes otsust EKP/2004/3 ei kohaldata, personali peadirektoraadi peadirektor. Lisaks näevad need normid ette teatud erandid õigusest tutvuda dokumentidega, mille hulka kuuluvad muu hulgas ettevalmistavad dokumendid, institutsioonisisesed õiguslikud arvamused ning EKP nõukogu vastu võetud otsused EKP personali töölepingutingimuste kohta.

Vaidluse taust

Vaidluse aluseks olevad asjaolud on vaidlustatud kohtuotsuse punktides 5–16 ja 19 esitatud järgmiselt:

„5	[Avaliku Teenistuse Kohus] kuulutas 28. oktoobril 2010 kohtuotsused Cerafogli vs. EKP (F‑84/08, EU:F:2010:134; F‑96/08, EU:F:2010:135, ja F‑23/09, EU:F:2010:138) kolmes kohtuasjas, mille poolteks olid hageja ja EKP (edaspidi „28. oktoobri 2010. aasta kohtuotsused“).

Hageja taotles 20. mai 2011. aasta kirjaga (edaspidi „20. mai 2011. aasta taotlus“) EKP‑lt otsuse EKP/2004/3 alusel talle järgmiste dokumentide edastamist:

„I)	[k]õik juhatuse otsused – ja kõik talle esitatud dokumendid –, mis puudutavad [Avaliku Teenistuse Kohtu] […] [o]tsuseid kohtuasjades F‑96/08 ja F‑84/08, sealhulgas kõik institutsioonisisesed dokumendid, memo[randumi]d ja/või protkollid[;]

II)	[j]uhatuse otsused – ja talle esitatud dokumendid –, mis puudutavad aastatel 2005 ja 2006 [hageja suhtes] töötasude ja lisatasude iga-aastast läbivaatamist, sealhulgas kõik institutsioonisisesed dokumendid, memo[randumi]d ja protokollid [;]

III)	[k]õik juhatuse otsused – ja talle esitatud dokumendid –, mis puudutavad kohtuasju F‑96/08, F‑84/08 ja F‑23/09 ning mis eelnesid [Avaliku Teenistuse Kohtu] […] 28. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus[t]ele, sealhulgas kõik institutsioonisisesed dokumendid, memo[randumi]d ja/või protokollid.“

7	Vastavalt hageja taotletud dokumentide liigile vaatas EKP läbi 20. mai 2011. aasta taotluse kas otsuse EKP/2004/3 korra kohaselt või siis EKP personali dokumentidega tutvumise taotlusi reguleerivate normide kohaselt ning võttis 21. juunil 2011 seega vastu kaks eraldiseisvat otsust.

Esimene otsus, mille on allkirjastanud sekretariaadi ja keeleteenuste peadirektoraadi peadirektor ja sama peadirektoraadi sekretariaadi üksuse juhataja, võeti vastu otsuse EKP/2004/3 alusel (edaspidi „otsuse EKP/2004/3 alusel vastu võetud otsus“). Selle otsusega edastas EKP hagejale kolm otsust, mis olid seotud juhatuse 24. mai 2011. aasta otsusega 2008. aasta palgapoliitika kohta. EKP keeldus siiski talle selle otsuse ettevalmistavate dokumentide edastamisest, tuginedes otsuse EKP/2004/3 artikli 4 lõikele 3, mis keelab juurdepääsu „dokumendile, mis sisaldab nõupidamiste ja eelkonsultatsioonide osaks olnud arvamusi EKP sisekasutuseks, [...] ka pärast otsuse vastuvõtmist, kui puudub ülekaalukas üldine huvi avalikustamiseks“. Samuti ei nõustunud ta esitama juhatuse koosolekute asjakohaseid protokolle otsuse EKP/2004/3 artikli 4 lõike 1 alusel, mis kaitseb „avalik[ke] huvi[si]d seoses […] EKP otsuseid tegevate organite menetluste konfidentsiaalsus[ega]“. EKP märkis, et 20. mai 2011. aasta taotlus puudutas otsust EKP/2004/3 üksnes eespool viidatud juhatuse otsuse puhul, kuid ülejäänud osas hõlmas see EKP personali dokumentidega tutvumise taotlusi reguleerivaid norme, ning et personali peadirektoraat vastab nende normide alusel eraldi.

Teise otsuse võttis personali peadirektoraadi peadirektori asetäitja vastu EKP personali dokumentidega tutvumise taotlusi reguleerivate normide alusel (edaspidi „EKP personali dokumentidega tutvumise taotlusi reguleerivate normide alusel vastu võetud otsus“). Selle otsusega edastas EKP hagejale uusimad otsused seoses töötasude ja lisatasude iga-aastase läbivaatamisega aastatel 2005 ja 2006 ning sekretariaadi ja keeleteenuste peadirektoraadi peadirektori teatise personali peadirektoraadi peadirektorile, millest ilmneb, et juhatus tegi 23. novembri 2010. aasta ja 19. aprilli 2011. aasta koosolekutel otsuse 28. oktoobri 2010. aasta kohtuotsuste edasikaebamata jätmise kohta ning hageja suhtes töötasude ja lisatasude iga-aastase läbivaatamise kohta aastatel 2005 ja 2006. EKP keeldus hagejale siiski konfidentsiaalsuse tõttu edastamast EKP otsuseid tegevate organite seisukohti ettevalmistavaid dokumente ning institutsioonisiseseid õiguslikke arvamusi.

10	Hageja esitas 15. juuli 2011. aasta kirjaga „kordustaotluse“ otsuse EKP/2004/3 artikli 7 lõike 2 alusel, vaidlustades selle, et tema 20. mai 2011. aasta taotlus vaadati läbi kahe korra alusel ning esitades kordustaotluse.

11	EKP president vastas 5. augusti 2011. aasta kirjaga kordustaotlusele, kinnitades põhiliselt otsuse EKP/2004/3 alusel võetud otsust, kuid esitades samal ajal hagejale mitu teist dokumenti.

Personali peadirektoraadi peadirektor teatas 12. augusti 2011. aasta kirjaga hagejale, et tema 15. juuli 2011. aasta kordustaotlus vaadati läbi kui halduskaebus otsuse peale, mis võeti vastu EKP personali dokumentidega tutvumise taotlusi reguleerivate normide alusel. Selle kirjaga edastas ta hagejale mitu dokumenti, täpsustades siiski, et mõni neist avalikustati ainult osaliselt vastavalt konfidentsiaalsuse normidele, mis reguleerivad õigustalituse arvamustega tutvumist (edaspidi „12. augusti 2011. aasta otsus“).

13	Hageja esitas EKP presidendile 10. oktoobril 2011 töölepingutingimuste artikli 41 kohaselt kaebuse 12. augusti 2011. aasta otsuse peale, kuna sellega keelduti talle kõikide taotletud dokumentidega tutvumise võimaldamisest või võimaldati mõnede dokumentidega tutvuda vaid osaliselt.

14	EKP andis kaebusele kaks vastust.

Esiteks jättis EKP president 12. detsembri 2011. aasta otsusega kaebuse rahuldamata, edastades hagejale siiski täiendavat teavet ja dokumente, eelkõige osas, mis puudutab EKP palgapoliitikat ja 28. oktoobri 2010. aasta kohtuotsuseid (edaspidi „vaide rahuldamata jätmise otsus“). Mõni dokument avalikustati siiski üksnes osaliselt, kohaldades konfidentsiaalsuse norme, mis reguleerivad institutsioonisiseste õiguslike arvamustega tutvumist, kooskõlas EKP personali dokumentidega tutvumise taotlusi ja EKP teenistujate isikuandmete tutvumise taotlusi reguleerivate normidega Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. detsembri 2000. aasta määruse (EÜ) nr 45/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (ELT 2001, L 8, lk 1; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331) alusel.

Teiseks teavitas personali peadirektoraadi peadirektori asetäitja 12. detsembri 2011. aasta kirjaga hagejat sellest, et kaebuse seda osa, milles hageja täpsustas, et juhatusele esitatud dokumentidega tutvumise taotlust oleks pidanud mõistma nii, et see puudutab kõiki dokumente, mis saadeti ühele või mitmele juhatuse liikmele, loeti uueks taotluseks EKP personali dokumentidega tutvumise taotlusi reguleerivate normide alusel.

[…]

Kohtuistungil täpsustas hageja oma tühistamise nõudeid, kinnitades, et kui ta palub tühistada „21. juuni 2011. aasta otsuse“, siis viitab ta üksnes EKP personali dokumentidega tutvumise taotlusi reguleerivate normide alusel vastu võetud otsusele, mitte otsuse EKP/2004/3 alusel vastu võetud otsusele.“

Menetlus esimeses kohtuastmes ja vaidlustatud kohtuotsus

Avaliku Teenistuse Kohtu kantseleisse 23. veebruaril 2012 saabunud hagiavalduses, mis registreeriti numbriga F‑26/12, palus M. C. Cerafogli sisuliselt tühistada EKP 21. juuni 2011. aasta otsuse, millega keelduti talle mõne dokumendiga tutvumise võimaldamisest, ning hüvitada mittevaraline kahju, mis talle selle otsusega väidetavalt tekitati.

Esimeses kohtuastmes esitatud hagi põhjenduseks esitas M. C. Cerafogli viis väidet, mis käsitlesid vastavalt EKP personali dokumentidega tutvumise taotlusi reguleerivate normide õigusvastasuse väidet; hea halduse ja läbipaistvuse põhimõtte rikkumist, kaitseõiguste rikkumist, põhjendamiskohustuse rikkumist ja EKP personali dokumentidega tutvumise taotlusi reguleerivate normide alusel vastu võetud otsuse vastuvõtja pädevuse puudumist.

Avaliku Teenistuse Kohus uuendas 15. jaanuari 2014. aasta määrusega menetluse suulise osa, et võimaldada pooltel esitada seisukohad M. C. Cerafogli esitatud erinevate väidete vastuvõetavuse ning EKP personali dokumentidega tutvumise taotlusi reguleerivate normide õigusvastasuse väite kohta, arvestades kaebuse ja hagi vastavuse põhimõtet, eriti 25. oktoobri 2013. aasta otsuse komisjon vs. Moschonaki (T‑476/11 P, EU:T:2013:557), 11. detsembri 2008. aasta otsuse Reali vs. komisjon (F‑136/06, EU:F:2008:168, punktid 47–51) ja 1. juuli 2010. aasta otsuse Mandt vs. parlament (F‑45/07, EU:F:2010:72, punkt 121) kontekstis. EKP ja M. C. Cerafogli esitasid oma seisukohad vastavalt 5. ja 6. veebruaril 2014.

9	Vaidlustatud kohtuotsusega tunnistas Avaliku Teenistuse Kohtus õigusvastasuse väite vastuvõetavaks.

Ta märkis selle kohta järgmist:

„36

[…] kohtupraktika, mis käsitleb tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet harta artiklist 47 lähtudes (kohtuotsused, Otis jt, C‑199/11, EU:C:2012:684, punktid 54–63, ning Koninklijke Grolsch vs. komisjon, T‑234/07, EU:T:2011:476, punktid 39 ja 40), on edasi arenenud, mis õigustab seda, et ta analüüsib uuesti võimalust kohaldada kaebuse ja hagi vastavuse põhimõtet juhul, kui õigusvastasuse väide esitati esimest korda hagis (kohtuotsus, 12.3.2014, CR vs. parlament, F‑128/12, EKL AT, EU:F:2014:38, punkt 29).

Eelkõige kohtuotsuses Koninklijke Grolsch vs. komisjon (EU:T:2011:476, punktid 37, 39 ja 40) tõdes Euroopa Liidu Üldkohus kõigepealt, et ükski liidu õigusnorm ei kohusta konkurentsieeskirjade rikkumise tõttu saadetud vastuväiteteatise adressaati vaidlustama teatise erinevaid faktilisi või õiguslikke asjaolusid haldusmenetluses seetõttu, et muidu ei saa ta seda teha hiljem kohtumenetluses, ning lükkas tagasi Euroopa Komisjoni argumendi, milles vaidlustati väite vastuvõetavus seetõttu, et seda ei esitatud selgelt ja täpselt väljendatuna haldusmenetluses. Euroopa Liidu Üldkohus otsustas, et kirjeldatud asjaoludel piiratakse selle argumendiga hageja õigust kohtulikule kaitsele, täpsemalt rikutakse tema õigust sellele, et tema hagiavaldus vaadatakse kohtu poolt läbi. Nagu Euroopa Liidu Üldkohus meenutas, tagab õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele harta artikkel 47.

Kuigi eespool viidatud kohtupraktika on tõesti välja arendatud muus valdkonnas kui Euroopa Liidu ja tema teenistujate vaheline kohtumenetlus, puudutab kohtuotsus Koninklijke Grolsch vs. komisjon (EU:T:2011:476) küsimust, kas harta artikliga 47 on kooskõlas kohtusse pöördumise õiguse piirang, mida seadusandja ei ole sõnaselgelt ette näinud. Avaliku teenistuse kohtumenetluse valdkonnas on kohtueelses menetluses esitatud väidete ja hagiavalduses esitatud väidete vastavuse põhimõte, mis rajaneb küll personalieeskirjade artikli 91 lõikel 1 ning EKP töötajate puhul töölepingutingimuste artiklil 41 ja ametieeskirjade artiklil 8.1, töötatud välja kohtupraktikas.

[Avaliku Teenistuse Kohus] leiab aga, et kolme sorti kaalutlused ei võimalda tunnistada esimest korda hagis esitatud õigusvastasuse väidet vastuvõetamatuks ainuüksi seetõttu, et seda ei esitatud sellele hagile eelnenud kaebuses. Need kaalutlused on esiteks seotud kohtueelse menetluse eesmärgi, teiseks õigusvastasuse väite laadi ja kolmandaks tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttega.

Mis puudutab esiteks kohtueelse menetluse eesmärki, mis on sama nii personalieeskirjade artikli 91 kui ka EKP personali kohtumenetluse kontekstis, siis väljakujunenud kohtupraktikast ilmneb, et sel menetlusel ei oleks mõtet, kui kriitika on suunatud otsuse pihta, mida administratsioon ei saa ära muuta. Samuti on kohtupraktikas personalieeskirjade artikli 91 kontekstis välistatud vajadus esitada kaebus otsuste peale, mille on teinud konkursikomisjonid, või hindamisaruande peale (kohtuotsus CR vs. parlament, EU:F:2014:38, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).

41	Ka ei saa kohustus esitada õigusvastasuse väide kaebuses – või vastasel korral on see väide vastuvõetamatu – vastata kohtueelse menetluse eesmärgile […].

Võttes arvesse Euroopa Liidu institutsioonide aktide õiguspärasuse eeldamise põhimõtet, mille kohaselt jäävad Euroopa Liidu õigusnormid täielikult jõusse nii kauaks, kuni nende õigusvastasust ei ole tõendanud mõni pädev kohus, ei saa administratsioon jätta kohaldamata kehtivat üldkohaldatavat akti, millega on tema meelest eiratud ülimuslikku õigusnormi, ainsa eesmärgiga teha võimalikuks erimeelsuse kohtuväline lahendamine (kohtuotsus CR vs. parlament, EU:F:2014:38, punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika).

Niisugune valik tuleb välistada ammugi siis, kui asjaomane administratsioon tegutseb kaalutlusõiguseta pädevuse olukorras, sest sellises olukorras ei saa ta töötaja vaidlustatud otsust tühistada või muuta, isegi kui ta leiab, et õigusvastasuse väide, mis on suunatud selle sätte vastu, mille alusel vaidlustatud otsus tehti, on põhjendatud (kohtuotsus CR vs. parlament, EU:F:2014:38, punkt 36).

Lisaks ei saa asjaolu, et õigusvastasuse väide esitati esimest korda hagis, kahjustada õiguskindluse põhimõtet, sest isegi kui asjaomane isik oleks esitanud õigusvastasuse väite juba kaebuse etapis, ei oleks administratsioon saanud seda asjaolu ära kasutada, et lahendada erimeelsus oma töötajaga kompromissiga.

Mis puudutab teiseks õigusvastasuse väite laadi, siis väljakujunenud kohtupraktika kohaselt väljendab ELTL artikkel 277 üldpõhimõtet, mis tagab poolele õiguse vaidlustada liidu institutsiooni varasema, vaidlustatud otsuse õiguslikuks aluseks oleva üldkohaldatava akti kehtivus täiendava nõudega, et saavutada sellise akti tühistamine, mille peale ta saab hagi esitada, kui tal ei olnud õigust esitada otse hagi selle akti peale, mille tagajärgi ta peab taluma, kuid mille tühistamist ta ei ole saanud nõuda (kohtuotsused Simmenthal vs. komisjon, 92/78, EU:C:1979:53, punkt 39; Andersen jt vs. parlament, 262/80, EU:C:1984:18, punkt 6, ja Sina Bank vs. nõukogu, T‑15/11, EU:T:2012:661, punkt 43). Seega on ELTL artikli 277 eesmärk kaitsta õigussubjekti õigusvastase normatiivakti kohaldamise eest, kusjuures niisuguse kohtuotsuse mõju, millega kohaldamatus tuvastatakse, on piiratud üksnes vaidluse pooltega ja see kohtuotsus ei sea kahtluse alla akti ennast, mis on muutunud vaidlustamatuks (kohtuotsused Carius vs. komisjon, T‑173/04, EU:T:2006:333, punkt 45 ja seal viidatud kohtupraktika, ning CR vs. parlament, EU:F:2014:38, punkt 38).

Kuid isegi eeldusel, et kohustus esitada õigusvastasuse väide kaebuses – sest vastasel korral on see väide vastuvõetamatu – võib vastata kohtueelse menetluse eesmärgile, leiab [Avaliku Teenistuse Kohus], et õigusvastasuse väite olemuseks ongi sobitada kokku seaduslikkuse põhimõte ja õiguskindluse põhimõte (kohtuotsus CR vs. parlament, EU:F:2014:38, punkt 39).

Lisaks ilmneb ELTL artikli 277 sõnastusest, et võimalus vaidlustada üldkohaldatav akt pärast hagi esitamise tähtaja möödumist on poolel ainult kohtuvaidluses liidu kohtus. Niisugune väide ei saa seega avaldada oma täit mõju haldusmenetluses kaebuse lahendamisel (kohtuotsus CR vs. parlament, EU:F:2014:38, punkt 40).

Kolmandaks ja viimaseks meenutab [Avaliku Teenistuse Kohus], et tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte kujutab endast liidu õiguse üldpõhimõtet, mis on praegu sätestatud harta artikli 47 teises lõigus ja mille kohaselt „[on igaühel] õigus [...] asja arutamisele [...] sõltumatus ja erapooletus seaduse alusel moodustatud kohtus“. See lõik vastab Roomas 4. novembril 1950 allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artikli 6 lõikele 1 (kohtuotsus Arango Jaramillo jt vs. EIP (uuesti läbivaatamine), C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, punktid 40 ja 42).

EIÕK artikli 6 lõike 1 tõlgendamist käsitlevast Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast, mida tuleb arvesse võtta vastavalt harta artikli 52 lõikele 3, ilmneb, et õigust kohtulikule arutamisele võib piirata eelkõige hagi vastuvõetavuse tingimustega seoses. Kuigi huvitatud isikud peavad vastuvõetavuse tingimusi käsitlevate õigusnormide kohaldamisega arvestama, ei tohi nende normide kohaldamine takistada õigussubjektidel olemasolevaid õiguskaitsevahendeid kasutada (vt selle kohta Euroopa Inimõiguste Kohtu 6. detsembri 2011. aasta otsus Anastasakis vs. Kreeka, avaldus nr 41959/08, kogumikus Recueil des arrêts et décisions ei avaldata, punkt 24; kohtuotsus Arango Jaramillo jt vs. EIP (uuesti läbivaatamine), EU:C:2013:134, punkt 43; kohtumäärus Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert vs. komisjon, C‑73/10 P, EU:C:2010:684, punkt 53; kohtuotsus CR vs. parlament, EU:F:2014:38, punkt 42).

Eelkõige on Euroopa Inimõiguste Kohus täpsustanud, et õiguse kohtulikule arutamisele piirangud, mis on seotud hagi vastuvõetavuse tingimustega, ei tohi piirata õigussubjekti kohtusse pöördumise õigust niisugusel viisil ja määral, et riivatakse tema õiguse kohtulikule arutamisele tuuma ennast. Lisaks on niisugused piirangud EIÕK artikli 6 lõikega 1 kokkusobivad üksnes juhul, kui nendega taotletakse õiguspärast eesmärki ning suhe kasutatud vahendite ja taotletava eesmärgi vahel on mõistlikult proportsionaalne (vt Euroopa Inimõiguste Kohtu 24. mai 2006. aasta otsus Liakopoulou vs. Kreeka, avaldus nr 20627/04, kogumikus Recueil des arrêts et décisions ei avaldata, punkt 17; 24. aprilli 2008. aasta otsus Kemp jt vs. Luksemburg, avaldus nr 17140/05, kogumikus Recueil des arrêts et décisions ei avaldata, punkt 47, ja 9. jaanuari 2014. aasta otsus Viard vs. Prantsusmaa, avaldus nr 71658/10, kogumikus Recueil des arrêts et décisions ei avaldata, punkt 29). Õigust pöörduda kohtusse riivatakse, kui seda reguleerivad õigusnormid ei teeni enam õiguskindluse ja korrakohase õigusemõistmise huve ning kujutavad endast teatavat barjääri, mis takistab õigussubjektil saavutamast seda, et pädev kohus lahendab tema vaidluse sisuliselt (vt kohtujuristi seisukoht, Mengozzi, kohtuasi Arango Jaramillo jt vs. EIP (uuesti läbivaatamine), EU:C:2013:134, punktid 58–60; Euroopa Inimõiguste Kohtu 24. veebruari 2009. aasta otsus L’Erablière vs. Belgia, kogumikus Recueil des arrêts et décisions avaldatud väljavõtetena, avaldus nr 49230/07, punkt 35; kohtuotsus CR vs. parlament, EU:F:2014:38, punkt 43).

Karistus, mis seisneb selles, et esimest korda hagis esitatud õigusvastasuse väide on vastuvõetamatu, kujutab endast aga õiguse tõhusale kohtulikule kaitsele piirangut, mis ei ole proportsionaalne kaebuse ja hagi vastavuse põhimõttega taotletava eesmärgiga, see tähendab eesmärgiga teha võimalikuks asjaomase ametniku ja administratsiooni vaheliste erimeelsuste lahendamine kompromissiga ja järgida õiguskindluse põhimõtet (kohtuotsus CR vs. parlament, EU:F:2014:38, punkt 44 ja seal viidatud kohtupraktika).

Selles küsimuses meenutab [Avaliku Teenistuse Kohus], et kohtupraktika kohaselt eeldatakse, et iga normaalselt hoolikas ametnik tunneb personalieeskirju (vt seoses EKP teenistujate töötasudele kohaldatavate normidega kohtuotsus BM vs. EKP, F‑106/11, EU:F:2013:91, punkt 45; seoses personalieeskirjadega vt kohtuotsus CR vs. parlament, EU:F:2014:38, punkt 45 ja seal viidatud kohtupraktika). Õigusvastasuse väide võib aga viia [Avaliku Teenistuse Kohtu] selleni, et ta hindab nende normide õiguspärasust, lähtudes üldpõhimõtetest või ülimuslikest õigusnormidest, mis võivad väljuda personalile otse kohaldatavate normide raamidest. Õigusvastasuse väite laadi enda tõttu, nagu ka arutluskäigu tõttu, mille abil asjaomane isik sellise õigusvastasuse avastab ja esile toob, ei saa EKP personali hulka kuuluvalt isikult, kes esitas kaebuse ja kel ei pruugi tingimata olla asjakohaseid õigusalaseid teadmisi, nõuda sellise väite sõnastamist kohtueelses menetluses, või vastasel juhul tunnistatakse see hiljem vastuvõetamatuks. Niisugune vastuvõetamatuks tunnistamine on seega asjaomasele töötajale ebaproportsionaalne ja põhjendamatu karistus.

Kui võimalusele esitada õigusvastasuse väide hagiavalduse staadiumis seatakse tingimuseks kaebuse ja hagi vastavuse põhimõtte kohaldamine, siis on lisaks oht, et soodustatakse alusetult ühte kategooriat ametnikke ja teenistujaid ehk neid, kel on õigusalased teadmised, võrreldes kõikide teiste ametnike ja teenistujate kategooriatega.

54	Kõige eelneva põhjal tuleb esimest korda hagiavalduses esitatud õigusvastasuse väide tunnistada vastuvõetavaks.“

Seoses õigusvastasuse väite sisulise analüüsimisega leidis Avaliku Teenistuse Kohus, et M. C. Cerafoglil oli põhjust väita, et EKP personali dokumentidega tutvumise taotlusi reguleerivad normid võeti vastu vigase menetluse tulemusel, kuna enne nende normide vastuvõtmist ei konsulteeritud personalikomiteega. Ta leidis seega, et EKP rikkus töölepingutingimuste artikleid 48 ja 49 ning et järelikult oli õigusvastasuse väite kolmas osa põhjendatud, ilma et tal oleks vaja analüüsida õigusvastasuse väite teisi osi.

12	Avaliku Teenistuse Kohus asus seisukohale, et 21. juuni 2001. aasta otsus, mis tehti EKP personali dokumentidega tutvumise taotlusi reguleerivate normide alusel, oli seega ise õigusvastane, ilma et oleks vaja analüüsida M. C. Cerafogli esitatud teisi väiteid (vaidlustatud kohtuotsuse punkt 71).

Avaliku Teenistuse Kohus asus seejärel seisukohale, et kuna EKP personali dokumentidega tutvumise taotlusi reguleerivate normide alusel vastu võetud otsus tühistati, siis M. C. Cerafogli oli uuesti olukorras, kus ta ootas lõpliku otsust tema 20. mai 2011. aasta taotluse kohta ning et selline ootamise ja kindlusetuse olukord, mille oli kaasa toonud asjaomase otsuse õigusvastasus, kujutas endast mittevaralist kahju, mida ei saanud täielikult hüvitada selle otsuse pelga tühistamisega. Neid asjaolusid ning eriti seda arvestades, kui tõsine oli EKP personali dokumentidega tutvumise taotlusi reguleerivate normide puudus, mis tuleneb personalikomiteega eelnevalt konsulteerimata jätmisest, ning seda, et EKP juba esitas M. C. Cerafoglile mitu dokumenti, leidis Avaliku Teenistuse Kohus, et see kahju hüvitatakse õiglaselt, kui EKP‑lt mõistetakse M. C. Cerafogli kasuks välja 1000 eurot.

14	Avaliku Teenistuse Kohus mõistis kohtukulud välja EKP‑lt.

Menetlus Üldkohtus ja poolte nõuded

15	EKP esitas 28. novembril 2014 Üldkohtu kantseleisse käesoleva apellatsioonkaebuse.

16	M. C. Cerafogli esitas ette nähtud tähtaja jooksul vastuse apellatsioonikaebusele.

17	EKP‑le anti tema taotlusel luba esitada repliik, mida ta tegi ette nähtud tähtaja jooksul.

18	M. C. Cerafoglil lubati esitada vasturepliik, mida ta tegi ette nähtud tähtaja jooksul.

19	Üldkohtu apellatsioonikoja president andis 29. juuni 2015. aasta määrusega Euroopa Komisjonile loa astuda menetlusse EKP nõuete toetuseks.

20	Üldkohtu apellatsioonikoja president jättis 29. juuni 2015. aasta määrusega rahuldamata Union for Unity (U4U) taotluse astuda menetlusse M. C. Cerafogli nõuete toetuseks.

21	Kuna pooled ei esitanud Üldkohtu kodukorra artiklis 207 ette nähtud tähtaja jooksul sellekohast taotlust, siis ettekandja-kohtuniku ettepanekul otsustas Üldkohus (apellatsioonikoda) lahendada apellatsioonkaebuse ilma menetluse suulise osata.

EKP palub Üldkohtul:

—	tühistada vaidlustatud kohtuotsus;

—	teha otsus kooskõlas tema poolt esimeses kohtuastmes esitatud väidetega;

—	jätta kohtukulud kummagi poole enda kanda.

23	Komisjon palub Üldkohtul vaidlustatud kohtuotsus tühistada.

M. C. Cerafogli palub Üldkohtul:

—	jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, kuna see on täiesti põhjendamatu;

—	jätta vaidlustatud kohtuotsus muutmata;

—	mõista kohtukulud välja EKP‑lt.

Apellatsioonkaebus

EKP, keda toetab komisjon, vaidlustab nii selle asjakohasuse, et Avaliku Teenistuse Kohus pidas avaliku teenistuse kohtumenetlust analoogiliseks konkurentsi puudutava kohtumenetlusega, kui ka kolme sorti kaalutlused, mille tõttu Avaliku Teenistuse Kohus hindas ümber kohtupraktika, mis on seotud õigusvastasuse väitega, mis on esimest korda esitatud Avaliku Teenistuse Kohtus, ning mis puudutasid esiteks kohtueelse menetluse eesmärki, teiseks õigusvastasuse väite laadi ja kolmandaks tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet.

26	EKP tugineb oma apellatsioonkaebuses neljale väitele.

Esimene väide käsitleb esiteks seda, et Avaliku Teenistuse Kohus laiendas ekslikult 15. septembri 2011. aasta kohtuotsust Koninklijke Grolsch vs. komisjon (T‑234/07, EU:T:2011:476) personali puudutavatele kohtuasjadele, kuna need kahte tüüpi kohtuasjad on erinevad ning selline laiendamine viib selleni, et tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtte ulatust Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklist 47 lähtudes tõlgendatakse valesti (esimene väiteosa), ning teiseks käsitleb see väide puudulikku põhjendamist (teine väiteosa).

Teise väite põhjenduseks väidab EKP, et arvestades seda, et õigusvastasuse väite võib esimest korda esitada kohtus, mitte kohtueelses menetluses, eiras Avaliku Teenistuse Kohus kohtueelse menetluse eesmärki, milleks on soodustada vaidluste lahendamist kompromissiga, mis omakorda eeldab, et administratsioon on teadlik kõikidest etteheidetest, mida teenistuja tema poolt vaidlustatud otsuse suhtes esitab (esimene väiteosa), ning et Avaliku Teenistuse Kohus rikkus institutsiooni kaitseõigusi kohtueelses menetluses (teine väiteosa). Lisaks kinnitab EKP sisuliselt, et Avaliku Teenistuse Kohus leidis ekslikult, et administratsioonil ei olnud teist valikut kui kohaldada üldkohaldatavat normi, isegi kui ta pidas seda õigusvastaseks, ning et see kohus ei võtnud arvesse EKP erilist olukorda, kes on samuti personalile kohaldatavate sätete vastuvõtja (kolmas väiteosa), ning et Avaliku Teenistuse Kohus tõlgendas valesti õiguskindluse põhimõtet (neljas väiteosa).

Kolmas väide käib selle kohta, et õigusvastasuse väite laadi hinnati ekslikult ning ELTL artiklit 227 tõlgendati valesti (esimene väiteosa), kuna sisuliselt leidis Avaliku Teenistuse Kohus ekslikult, et õigusvastasuse väide ei saa avaldada oma täit mõju kaebuse lahendamisel haldusmenetluses. EKP väidab esiteks, et õigussubjekti kaitsmine õigusvastase akti kohaldamise eest ei takista, et õigusvastasuse väite õiguspäraselt esitamiseks kohaldatakse vastuvõetavuse kriteeriume; teiseks asjaolu, et õigusvastasuse väite saab esitada üksnes täiendava nõudena, ei too kaasa seda, et on võimatu esitada õigusvastasuse väidet halduskaebemenetluses, ning lõpuks kolmandaks, et on oluline, et administratsiooni teavitataks juba kohtueelses menetluses üldkohaldatava sätte võimalikust õigusvastasusest, et tagada kaitseõigused ja õigus vajaduse korral esitada hagi õigel õiguslikul alusel mitte üksnes kaebuse esitanud teenistuja suhtes, vaid ka kogu personali suhtes. EKP arvates rikkus Avaliku Teenistuse Kohus samuti õiguskindluse põhimõtet (teine väiteosa).

Neljanda väitega kinnitab EKP, et Avaliku Teenistuse Kohus tõlgendas valesti tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet ja proportsionaalsuse põhimõtet, kuna muu hulgas leidis ta sisuliselt, et õigusvastasuse väite vastuvõetamatus liidu kohtusse esitatud hagi staadiumis on asjaomasele töötajale ebaproportsionaalne karistus, eriti kuna ta ei ole jurist ega võtnud nõustajat (esimene väiteosa) ning et kohus jättis sellega käesolevas asjas arvestamata teatud asjakohaste faktiliste asjaoludega, nimelt sellega, et M. C. Cerafoglit esindas kohtueelsest menetlusest peale nõustaja (teine väiteosa).

31	M. C. Cerafogli vaidleb neile argumentidele vastu.

Tema arvates tuleb kõigepealt meenutada, et nii nagu personalieeskirjade artikli 91 lõige 2 näevad töölepingutingimuste artikkel 42 ja ametieeskirjade artikkel 8.1 ette, et EKP töötaja saab esitada hagi üksnes pärast seda, kui ta on läbinud kohtumenetluse, mis EKP personali jaoks koosneb kahest etapist: kohtueelse läbivaatamise taotlus ja seejärel eelnev kaebus.

Tuleb meenutada, et otsuse seaduslikkust tuleb hinnata faktiliste ja õiguslike asjaolude alusel, mis on institutsioonile teada sel ajal, kui ta otsuse vastu võtab. Arvestades, et kohtueelne staadium on oma laadilt arenev, lõpeb institutsiooni lõplikku seisukohta kinnitava akti väljatöötamine sel ajal, kui võetakse vastu ametisse nimetava asutuse vastus teenistuja kaebusele. Sellest tuleneb, et hageja huve kahjustava lõpliku akti seaduslikkust hinnatakse institutsioonile vastuse otsese või kaudse vastuvõtmise ajal teadaolevate faktiliste ja õiguslike asjaolude alusel, kahjustamata institutsiooni võimalust kohtupraktikas ette nähtud tingimustel esitada täiendavaid täpsustusi kohtumenetluse staadiumis (kohtuotsus Mocová vs. komisjon, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, punkt 45).

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt nõuab kaebuse ja hagi vastavuse põhimõte, et liidu kohtule esitatud väide oleks esitatud juba kohtueelses menetluses – et ametisse nimetav asutus võiks piisavalt täpselt mõista, mida asjaomane isik vaidlustatud otsuses kritiseerib, – vastasel korral on see väide vastuvõetamatu. Kaebuse ja hagi vastavuse põhimõtet põhjendab kohtueelse menetluse enda eesmärk, mis on teha võimalikuks ametnike ja administratsiooni vahel tekkinud erimeelsuste lahendamine kompromissiga (vt kohtuotsus, 25.10.2013, komisjon vs. Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punktid 71 ja 72 ning seal viidatud kohtupraktika).

Sellest tuleneb, et ametnike hagides võivad liidu kohtule esitatavad nõuded sisaldada ainult vaidluspunkte, mis tuginevad kaebuses esitatud nõuetega samale alusele, kuigi tuleb täpsustada, et neid vaidluspunkte võib liidu kohtus edasi arendada väidete ja argumentidega, mida tingimata kaebuses ei esitatud, kuid mis on sellega vahetult seotud (vt kohtuotsus, 25.10.2013, komisjon vs. Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punkt 73 ja seal viidatud kohtupraktika).

Tuleb siiski toonitada, et kuna kohtueelne menetlus on esiteks mitteametlik ja selle jooksul tegutsevad asjaomased isikud tavaliselt ilma advokaadi abita, siis ei tohi administratsioon tõlgendada kaebusi kitsendavalt, vaid peab neid vastupidi analüüsima avatud meelel, ning teiseks ei ole personalieeskirjade artikli 91 ja töölepingutingimuste ja ametieeskirjade artikli 8.1 vastavate sätete eesmärk siduda rangelt ja lõplikult võimalikku kohtumenetlust, kui kohtule esitatud hagi ei muuda ei kaebuse alust ega eset (vt kohtuotsus, 25.10.2013, komisjon vs. Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punkt 76 ja seal viidatud kohtupraktika).

Kohtupraktikas on muidugi välja kujunenud, et selleks, et kohtueelne menetlus teeniks oma eesmärki, on vaja, et administratsioonil oleks võimalus piisavalt täpselt mõista, mida asjaomane isik vaidlustatud otsuses kritiseerib (vt kohtuotsus, 25.10.2013, komisjon vs. Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punkt 77 ja seal viidatud kohtupraktika).

Tuleb siiski täpsustada, et kuigi kaebuse ja hagiavalduse puhul peavad ese ja alus jääma muutumatuks, et võimaldada erimeelsuste lahendamist kompromissiga, siis andes ametisse nimetavale asutusele kaebuse staadiumis teada, mida asjaomane isik kritiseerib, ei saa nende mõistete tõlgendamine viia selleni, et piiratakse asjaomase isiku võimalusi teda kahjustavat otsust tõhusalt vaidlustada (vt kohtuotsus, 25.10.2013, komisjon vs. Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punkt 83).

39	Sel põhjusel ei tohi vaidluse eseme mõistet, mis vastab asjaomase isiku nõuetele, ja vaidluse aluse mõistet, mis vastab nende nõuete õiguslikule või faktilisele alusele, tõlgendada kitsalt (vt kohtuotsus, 25.10.2013, komisjon vs. Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punkt 84).

Selles kontekstis tuleb eriti rõhutada, et ei piisa vaidluse õigusliku alusel pelgast muutmisest, et tunnistada vaidluse alus uueks. Ühte ja sama nõuet ning seega ühte ja sama vaidluse alust saab põhjendada mitme õigusliku põhjendusega. Teisisõnu ei tähenda asjaolu, et hagiavalduses tuuakse välja konkreetse sätte rikkumine, mida ei ole välja toodud kaebuses, tingimata seda, et vaidluse alust on selle tõttu muudetud. Nimelt tuleb arvestada vaidluse aluse sisu, mitte ainult selle õigusliku põhjenduse sõnastusega, mistõttu liidu kohus peab kontrollima, kas nende põhjenduste vahel on otsene seos ja kas need on sisuliselt seotud samade nõuetega (vt kohtuotsus, 25.10.2013, komisjon vs. Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punkt 85).

ELTL artikli 277 sõnastuse kohaselt võib olenemata ELTL artikli 263 kuuendas lõigus ette nähtud tähtaja möödumisest kohtuvaidluses, kus arutamisele tuleb liidu institutsiooni, organi või asutuse vastuvõetud üldkohaldatav akt, iga menetlusosaline taotleda Euroopa Liidu Kohtult artikli 263 teises lõigus esitatud alustel selle õigusakti kohaldamata jätmist.

Nagu Avaliku Teenistuse Kohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 45 (vt eespool punkt 10) õigesti meenutas, nähtub väljakujunenud kohtupraktikast, et ELTL artikkel 277 väljendab üldpõhimõtet, mis tagab poolele õiguse vaidlustada institutsiooni varasema, vaidlustatud akti õiguslikuks aluseks oleva akti kehtivus täiendava nõudega, et saavutada sellise akti tühistamine, mille peale ta saab hagi esitada, kui tal ei olnud õigust ELTL artikli 263 alusel esitada otse hagi selle akti peale, mille tagajärgi ta peab taluma, kuid mille tühistamist ta ei ole saanud nõuda.

ELTL artiklis 277 ette nähtud võimalus taotleda vaidlustatud rakendusakti aluseks oleva määruse või õigustloova akti kohaldamata jätmist ei ole aga iseseisev kaebeõigus ja sellise taotluse saab esitada vaid täiendavalt. Kui puudub põhimenetluses lahendatava hagi esitamise õigus, ei saa ELTL artiklile 277 tugineda (kohtuotsused, 16.7.1981, Albini vs. nõukogu ja komisjon, 33/80, EU:C:1981:186, punkt 17, ja 22.10.1996, CSF ja CSME vs. komisjon, T‑154/94, EU:T:1996:152, punkt 16; vt selle kohta kohtuotsus, 11.7.1985, Salerno jt vs. komisjon ja nõukogu, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 ja 10/84, EU:C:1985:318, punkt 36).

Kuna ELTL artikli 277 eesmärk ei ole võimaldada poolel vaidlustada ükskõik millise üldakti kohaldamist mis tahes hagi põhjenduseks, peab õigusvastasuse väite ulatus olema piiratud sellega, mis on kohtuasja lahendamiseks ilmtingimata vajalik. Sellest tuleneb, et üldakt, mille õigusvastasust väidetakse, peab olema hagi esemeks olevale juhtumile otseselt või kaudselt kohaldatav ning vaidlustatud üksikotsuse ja kõnealuse üldakti vahel peab olema otsene õiguslik seos (vt selle kohta kohtuotsus, 20.11.2007, Ianniello vs. komisjon, T‑308/04, EU:T:2007:347, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika). Sellise seose olemasolu võib tuletada eelkõige järeldusest, et põhimenetluses vaidlustatud akt tugineb põhiliselt ühele sättele sellises aktis, mille õiguspärasust vaidlustatakse (vt selle kohta kohtuotsus, 25.10.2006, Carius vs. komisjon, T‑173/04, EKL AT, EU:T:2006:333, punkt 46, ja Ianniello vs. komisjon, T‑308/04, EU:T:2007:347, EU:T:2007:347, punkt 33; vt selle kohta ja analoogia alusel kohtuotsus, 4.3.1998, De Abreu vs. Euroopa Kohus, T‑146/96, EU:T:1998:50, punktid 25 ja 29).

Lõpuks tuleb täpsustada, et sellise üldkohaldatava akti õigusvastasus, millel üksikotsus põhineb, ei saa viia üldkohaldatava akti tühistamiseni, vaid üksnes sellest tuleneva üksikotsuse tühistamiseni (vt selle kohta kohtuotsus, 13.6.1958, Meroni vs. ülemamet, 9/56, EU:C:1958:7, punkt 2). Nagu Avaliku Teenistuse Kohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 45 õigesti märkis, on ELTL artikli 277 eesmärk kaitsta õigussubjekti õigusvastase üldkohaldatava akti kohaldamise eest, ilma et seataks siiski kahtluse alla üldkohaldatavat akti ennast, mis on muutunud vaidlustamatuks, kuna on möödunud ELTL artiklis 263 ette nähtud tähtajad. Sellise kohtuotsuse seadusjõud, millega üldkohaldatava akti kohaldamata jätmine tuvastatakse, on seega piiratud üksnes selle kohtuotsuse aluseks olnud vaidluse pooltega (vt selle kohta kohtuotsus, 21.2.1974, Kortner jt vs. nõukogu jt, 15/73–33/73, 52/73, 53/73, 57/73-109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 ja 135/73–137/73, EU:C:1974:16, punkt 36).

Eespool punktides 42–45 meenutatud kohtupraktikast tuleneb esiteks, et õigusvastasuse väite saab esitada üksnes täiendava nõudena, kui liidu kohtusse on esitatud põhimenetluses lahendatav hagi, mis on suunatud hageja huve kahjustava üksikotsuse vastu; teiseks peab põhimenetluses lahendatav hagi olema ise vastuvõetav; kolmandaks on õigusvastasuse väide vastuvõetav üksnes sel määral, mil hagejal ei ole õigust otse esitada hagi üldkohaldatava akti peale, mis on seotud teda kahjustava üksikotsusega; neljandaks peab liidu kohus tunnistama selle üldkohaldatava akti kohaldamatuks, mille õigusvastasuse ta tuvastab, ja tegema kohaldamata jätmisest järeldused hageja huve kahjustava üksikakti suhtes ning viiendaks on sel kohaldatamatuks tunnistamisel seadusjõud üksnes vaidluse poolte suhtes ning sel ei ole erga omnes mõju.

47	Selle täiendava õiguskaitsevahendi ülesehitus, mis on seotud kohtusse põhimenetluses lahendatava hagi esitamisega, põhjendab seda, et õigusvastasuse väide, mis on esimest korda esitatud liidu kohtus, tunnistatakse vastuvõetavaks, kaldudes kõrvale hagiavalduse ja kaebuse vastavuse põhimõttest.

Tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleneb aluslepinguga kehtestatud õigus- ja kohtusüsteemist, et kuigi õiguspärasuse põhimõte hõlmab õigussubjektide jaoks õigust vaidlustada üldkohaldatavate aktide kehtivus kohtus, tuleneb sellest põhimõttest samuti kõikidele liidu õiguse subjektidele kohustus tunnustada nende aktide täielikku toimet niivõrd, kuivõrd pädev kohus ei ole tuvastanud nende kehtetust (vt selle kohta, kohtuotsused, 13.2.1979, Granaria, 101/78, EU:C:1979:38, punkt 5, ja 28.1.2016, Éditions Odile Jacob vs. komisjon, C‑514/14 P, ei avaldata, EU:C:2016:55, punkt 40).

49	Kuna üksnes kohus on ELTL artikli 277 kohaselt pädev tunnistama üldkohaldatava akti õigusvastaseks ning tegema sellest järelduse, et see ei ole kohaldatav tema menetluses oleva üksikakti suhtes, siis institutsioonile, kellele kaebus on esitatud, ei ole sellist pädevust aluslepingutega antud.

50	EKP väidab, et teatud juhtudel võib institutsioon olla ise üldkohaldatava akti vastuvõtja, nagu see on käesoleval juhul, ning seega võib ta teha võimalikud järeldused õigusvastasuse väitest, mis on kaebuse põhjenduseks esitatud.

51	Sel juhul ei ole siiski tegemist talle aluslepingutega ega teisese õigusega antud pädevusega, vaid õigusega, mille institutsioon saab endale võtta.

52	Vajaduse korral võib institutsioon muidugi võtta tagasi üldkohaldatava akti, mille vastuvõtja ta on, kuid selline tagasivõtmine ei too siiski kaasa selle akti õigusvastaseks tunnistamist, kuna seda on pädev tegema üksnes kohus.

Mõju, mis on institutsiooni poolt üldkohaldatava akti tagasivõtmisel, kui ta on selle vastuvõtja, erineb liidu kohtu poolt õigusvastaseks tunnistamise mõjust: kuna akti tagasivõtmine toimub tagasiulatuvalt, siis kaob selle alusel võetud kõikide aktide õiguslik alus, sealhulgas nende aktide oma, mille peale ei ole hagi esitatud, samas kui liidu kohtu poolt õigusvastaseks tunnistamine, millel ei ole erga omnes mõju, toob kaasa vaidlustatud üksikakti õigusvastasuse, kuid jätab õiguskorras jõusse üldkohaldatava akti, omamata mõju teiste aktide õiguspärasusele, mis võeti vastu selle alusel ning mida ei vaidlustatud hagi esitamise tähtaja jooksul (vt selle kohta kohtuotsus, 21.2.1974, Kortner jt vs. nõukogu jt, 15/73-33/73, 52/73, 53/73, 57/73–109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 ja 135/73–137/73, EU:C:1974:16, punktid 37 ja 38).

Mis puudutab üldkohaldatava akti võimalikku kehtetuks tunnistamist – või institutsiooni võimalust säilitada tema poolt vastu võetud üldkohaldatava akti tagasivõtmisel osa selle mõjust (kohtuotsus, 23.11.1999, Portugal vs. komisjon, C‑89/96, EU:C:1999:573, punktid 9–11) –, siis tekitab see tagajärgi üksnes tulevikus ning järelikult ei mõjuta see üldkohaldatava akti alusel vastu võetud sellise üksikakti õiguspärasust, mis vaidlustatakse (vt selle kohta kohtuotsus, 13.12.1995, Exporteurs in Levende Varkens jt vs. komisjon, T‑481/93 ja T‑484/93, EU:T:1995:209, punkt 46).

Teisisõnu võib institutsioon muidugi võtta tagasi või tunnistada kehtetuks üldkohaldatava akti, mille vastuvõtja ta on, kui ta leiab, et see akt on õigusvastane, kuid selline tagasivõtmine või kehtetuks tunnistamine ei võrdu õigusvastaseks tunnistamisega ning sellest tulenevate tagajärgedega, mida saab ELTL artikli 277 sätete kohaselt teha üksnes kohus.

Neil asjaoludel on vorminõue, et institutsioonile tuleb üldkohaldatava akti õigusvastasuse väide teha teatavaks kaebuses, kuna vastasel juhul on see väide hiljem liidu kohtus vastuvõetamatu, samas kui see, mida institutsioon selle akti vastuvõtjana saab selle väite suhtes ette võtta, ei võrdu õigusvastaseks tunnistamisega liidu kohtus, vastuolus õigusvastasuse väite ülesehituse ja mõttega.

57	Seda hinnangut ei sea kahtluse alla argumendid, mille EKP teise väite esimese osa põhjenduseks esitas.

EKP, keda toetab komisjon, väidab sisuliselt, et kuna Avaliku Teenistuse Kohus tunnistas, et töötaja võib esimest korda esitada õigusvastasuse väite liidu kohtus, kaldudes kõrvale kaebuse ja hagi vastavuse põhimõttest, siis eiras ta kohtueelse menetluse eesmärki, mis on jõuda töötaja ja tema institutsiooni vahelise erimeelsuse lahendamiseni kompromissiga.

59	Sellega seoses tuleb meenutada, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale tuleneb õiguspärasuse põhimõttest kõikidele liidu õiguse subjektidele kohustus tunnustada selle õiguse aktide täielikku toimet niivõrd, kuivõrd nende kehtetust ei ole tuvastanud pädev kohus (vt eespool punkt 48).

60	Seda põhimõtet ei saa aga institutsioon seada kahtluse alla selleks, et lahendada tema ja tema töötajate vaheline erimeelsuse kompromissiga, kui kohus ei ole teinud otsust üldkohaldatava akti kohaldamata jätmise kohta.

61	Järelikult ei rikkunud Avaliku Teenistuse Kohus õigusnormi, kui ta tunnistas õigusvastasuse väite vaidlustatud kohtuotsuse punktides 42 ja 45–47 toodud põhjustel vastuvõetavaks.

Seega tuleb lisaks teise väite esimesele osale lükata tagasi ka EKP esitatud teise väite kolmas ja neljas osa, millega ta väitis, et Avaliku Teenistuse Kohus leidis ekslikult, et administratsioonil ei olnud teist valikut kui kohaldada üldkohaldatavat normi, isegi kui ta pidas seda õigusvastaseks, ning et ta ei võtnud arvesse EKP erilist olukorda, kes on käesolevas asjas samuti personalile kohaldatavate sätete vastuvõtja (kolmas väiteosa), ning et ta tõlgendas valesti õiguskindluse põhimõtet (neljas väiteosa).

63	Samadel põhjustel tuleb tagasi lükata ka kolmanda väite esimene osa, millega EKP väidab, et Avaliku Teenistuse Kohus leidis ekslikult, et õigusvastasuse väide ei saa avaldada oma täit mõju halduskaebemenetluses.

64	Selles suhtes ei ole ükski kolmanda väite esimese osa põhjenduseks esitatud etteheide tulemuslik.

65	Esiteks väidab EKP, et õigussubjekti kaitsmine õigusvastase akti kohaldamise eest ei takista seda, et õigusvastasuse väite õiguspäraselt esitamisele kohaldatakse vastuvõetavuse kriteeriume.

Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb muidugi, et harta artikli 47 eesmärk ei ole muuta aluslepingutes ette nähtud kohtuliku kontrolli süsteemi ning eelkõige liidu kohtusse otse esitatud hagide vastuvõetavuse norme (kohtuotsus, 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami jt vs. parlament ja nõukogu, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 97, ja kohtumäärus, 29.4.2015, von Storch jt vs. EKP, C‑64/14 P, ei avaldata, EU:C:2015:300, punkt 55).

Selles küsimuses tuleb märkida, et võimalusele esitada õigusvastasuse väide töötaja ja institutsiooni vahelises vaidluses on seatud mitu vastuvõetavuse tingimust: mis puudutab täiendavat õiguskaitsevahendit, siis see eeldab, et põhimenetluses on hagi esitatud, et see on esitatud ametniku huve kahjustava otsuse peale, et põhimenetluses lahendatav hagi on vastuvõetav, et töötaja ei saa taotleda selle üldkohaldatava akti tühistamist, mis on tema huve kahjustava akti alus ning et on piisav seos üldkohaldatava akti ja vaidlustatud üksikotsuse vahel.

Õigusvastasuse väite õigusliku korra ülesehitus ja eriti kaalutlused, mis on seotud sellega, et üksnes kohtul on pädevus tuvastada üldkohaldatava akti kohaldamata jätmine, tähendavad siiski, et tuleb asuda seisukohale, et vastuvõetavuse täiendav tingimus ei saa olla see, et õigusvastasuse väide esitatakse kaebuse staadiumis.

69	Teiseks väidab EKP, et asjaolu, et õigusvastasuse väite saab esitada üksnes täiendava nõudena, ei too kaasa võimatust esitada see väide halduskaebemenetluses.

70	Õigusvastasuse väite täiendav laad muidugi ei muuda võimatuks selle väite esitamist kaebuse staadiumis. Asjaolu, et töötajal on õigus esitada õigusvastasuse väide kaebuse staadiumis, ei tähenda aga, et ta peab seda tegema, kuna vastasel korral on selline väide liidu kohtus hiljem vastuvõetamatu.

Kolmandaks väidab EKP, et on oluline, et administratsiooni teavitataks juba kohtueelses menetluses üldkohaldatava sätte võimalikust õigusvastasusest, et tagada kaitseõigused ja õigus vajaduse korral esitada hagi õigel õiguslikult alusel mitte üksnes kaebuse esitanud teenistuja suhtes, vaid ka kõikide töötajate suhtes.

Tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kujutab isiku kaitseõiguste austamine tema vastu algatatud menetluses, mis võib viia selle isiku huve kahjustava otsuseni, endast liidu õiguse üldpõhimõtet, mis peab olema tagatud isegi asjaomast menetlust reguleerivate normide puudumisel. See põhimõte nõuab, et asjaomasel isikul oleks võimalik tõhusalt esitada oma seisukoht asjaolude kohta, mida võidakse tehtavas aktis talle süüks panna (vt kohtumäärus, 12.5.2010, CPEM vs. komisjon, C‑350/09 P, ei avaldata, EU:C:2010:267, punktid 75 ja 76 ning seal viidatud kohtupraktika).

Pealegi tuleb meenutada, et arvestades, et kohtueelne staadium on oma laadilt arenev, lõpeb institutsiooni lõplikku seisukohta kinnitava akti väljatöötamine sel ajal, kui võetakse vastu ametisse nimetava asutuse vastus töötaja kaebusele (kohtuotsus, 21.5.2014, Mocová vs. komisjon, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, punkt 45).

74	Järelikult tuleb tõdeda, et kaebuse lahendamisel haldusmenetluses ei saa institutsioon tugineda kaitseõigustele, kuna ta on teenistuja huve kahjustada võiva akti vastuvõtja, mitte adressaat.

75	Ülejäänud osas ei vaidlusta EKP seda, et tema kaitseõigused on täielikult tagatud kohtumenetluses, kus ta saab esitada kõik tema arvates vajalikud argumendid, kui põhimenetluses lahendatava hagi põhjenduseks on tema vastu esitatud õigusvastasuse väide.

Käesoleva kohtuotsuse punktides 59 ja 60 toodud põhjendused toovad kaasa samuti selle, et lükatakse tagasi selle etteheite põhjenduseks EKP esitatud argumentide teine osa, kusjuures see etteheide tuleb järelikult tervikuna tagasi lükata, ning samuti kolmanda väite teine osa, mis puudutab õiguskindluse põhimõtte rikkumist.

77	Samuti tuleb tagasi lükata EKP argumendid, mis on seotud tema kaitseõiguste rikkumisega ja mille ta esitas oma teise väite teise osa põhjenduseks.

Kuna vaidlustatud kohtuotsuse punktides 42 ja 45–47 esitatud põhjendused on piisavad, et õigustada seda, et esimest korda Avaliku Teenistuse Kohtus esitatud õigusvastasuse väide oleks hagi ja kaebuse vastavuse põhimõttest erandit tehes vastuvõetav, tuleb asuda seisukohale, et tulemuslikud ei ole teised EKP argumendid, mille ta esitas esiteks oma esimese väite põhjenduseks ja mis ühelt poolt käsitlevad seda, et Avaliku Teenistuse Kohus laiendas ekslikult 15. septembri 2011. aasta kohtuotsust Koninklijke Grolsch vs. komisjon (T‑234/07, EU:T:2011:476) personali puudutavatele kohtuasjadele, kuna need kahte tüüpi kohtuasjad on erinevad ning kuna selline laiendamine viib selleni, et tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtte ulatust harta artiklist 47 lähtudes tõlgendatakse valesti (esimene väiteosa), ning teiselt poolt puudulikku põhjendamist (teine väiteosa); teiseks neljanda väite esimese osa põhjenduseks, millega EKP väitis, et Avaliku Teenistuse Kohus tõlgendas valesti tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet ja proportsionaalsuse põhimõtet, kuna ta eelkõige leidis sisuliselt, et õigusvastasuse väite vastuvõetamatus liidu kohtusse esitatud hagi staadiumis on asjaomasele töötajale ebaproportsionaalne karistus, ning kolmandaks neljanda väite teise osa põhjenduseks, mille kohaselt jättis Avaliku Teenistuse Kohus käesolevas asjas arvestamata teatud asjakohaste faktidega, see tähendab sellega, et M. C. Cerafoglit esindas kohtueelsest menetlusest alates nõustaja (vt selle kohta kohtuotsused, 2.6.1994, de Compte vs. parlament, C‑326/91 P, EU:C:1994:218, punkt 94, ja 29.4.2004, komisjon vs. CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, punkt 68).

79	Järelikult tuleb nõustuda Avaliku Teenistuse Kohtu lahendusega, et esimest korda liidu kohtus esitatud õigusvastasuse väide tunnistatakse vastuvõetavaks, kaldudes kõrvale hagi ja kaebuse vastavuse põhimõttest.

80	Seega tuleb apellatsioonkaebus jätta rahuldamata.

Kohtukulud

81	Kodukorra artikli 211 lõige 2 näeb ette, et kui apellatsioonkaebus on põhjendamatu, otsustab Üldkohus kohtukulude jaotuse.

Kodukorra artikli 134 lõike 1 kohaselt, mida kodukorra artikli 211 lõike 1 alusel kohaldatakse apellatsioonimenetluse suhtes, on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna EKP on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb vastavalt M. C. Cerafogli nõudele kohtukulud temalt välja mõista.

83	Kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt, mida kodukorra artikli 211 lõike 1 alusel kohaldatakse apellatsioonimenetluse suhtes, kannavad menetlusse astunud institutsioonid ise oma kohtukulud. Komisjon kannab ise oma kohtukulud.

Esitatud põhjendustest lähtudes

ÜLDKOHUS (apellatsioonikoda),

otsustab:

1.	Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

2.	Jätta Euroopa Keskpanga (EKP) kohtukulud tema enda kanda ning mõista temalt välja Maria Concetta Cerafogli kohtukulud.

3.	Jätta Euroopa Komisjoni kohtukulud tema enda kanda.

Jaeger

Prek

Dittrich

Frimodt Nielsen

Berardis

Kuulutatud avalikul kohtuistungil 27. oktoobril 2016 Luxembourgis.

Allkirjad

( 1 ) Kohtumenetluse keel: inglise.