EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)

24. oktoober 2019 ( *1 )

Eelotsusetaotlus – Keskkond – Direktiiv 2008/98/EÜ – Jäätmed – Keemiliselt töödeldud taimsete õlide jäätmed – Artikli 6 lõiked 1 ja 4 – Jäätmete lakkamise staatus – Direktiiv 2009/28/EÜ – Taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamine – Artikkel 13 – Loa-, sertifitseerimis- ja litsentsimismenetlusi käsitlevad riiklikud eeskirjad, mida kohaldatakse taastuvatest energiaallikatest elektri-, soojus- või jahutusenergiat tootvatele käitistele – Vedela biokütuse kasutamine elektrienergia tootmisjaama kütteallikana

Kohtuasjas C‑212/18,

mille ese on ELTL artikli 267 alusel Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Piemonte maakonna esimese astme halduskohus, Itaalia) 14. veebruari 2018. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 26. märtsil 2018, menetluses

Prato Nevoso Termo Energy Srl

versus

Provincia di Cuneo,

ARPA Piemonte,

menetluses osales:

Comune di Frabosa Sottana,

EUROOPA KOHUS (teine koda),

koosseisus: koja president A. Arabadjiev (ettekandja), kohtunikud Euroopa Kohtu asepresident R. Silva de Lapuerta teise koja kohtuniku ülesannetes ja C. Vajda

kohtujurist: H. Saugmandsgaard Øe,

kohtusekretär: ametnik R. Schiano,

arvestades kirjalikku menetlust ja 13. veebruari 2019. aasta kohtuistungil esitatut,

arvestades seisukohti, mille esitasid:

–	Prato Nevoso Termo Energy Srl, esindajad: avvocato A. Blasi ja avvocato F. Munari,

–	Provincia di Cuneo, esindajad: avvocato A. Sciolla ja avvocato A. Gammaidoni,

–	Itaalia valitsus, esindaja: G. Palmieri, keda abistas avvocato dello Stato G. Palatiello,

–	Madalmaade valitsus, esindajad: M. K. Bulterman ja A. M. de Ree,

–	Euroopa Komisjon, esindajad: G. Gattinara, F. Thiran ja K. Talabér-Ritz,

olles 20. juuni 2019. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,

on teinud järgmise

otsuse

Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. novembri 2008. aasta direktiivi 2008/98/EÜ, mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid (ELT 2008, L 312, lk 3), artiklit 6, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiivi 2009/28/EÜ taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamise kohta ning direktiivide 2001/77/EÜ ja 2003/30/EÜ muutmise ja hilisema kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2009, L 140, lk 16), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. septembri 2015. aasta direktiiviga (EL) 2015/1513 (ELT 2015, L 239, lk 1) (edaspidi „direktiiv 2009/28“), artiklit 13 ning proportsionaalsuse, läbipaistvuse ja lihtsustamise põhimõtteid.

Taotlus on esitatud ühelt poolt Prato Nevoso Termo Energy Srl (edaspidi „Prato Nevoso“) ning teiselt poolt Provincia di Cuneo (Cuneo provints, Itaalia) ja ARPA Piemonte vahelises kohtuvaidluses otsuse üle jätta rahuldamata selle äriühingu taotlus asendada oma soojus- ja elektrienergia tootmisjaama kütteallikas metaan taimsete õlide jäätmete keemilisel töötlemisel saadud vedela biokütusega.

Õiguslik raamistik

Liidu õigus

Direktiiv 2008/98

Direktiivi 2008/98 põhjendustes 8 ja 29 on märgitud:

„(8)

[…] on vaja […] tugevdada jäätmetekke vältimiseks võetavaid meetmeid, kehtestada lähenemisviis, milles arvestatakse toodete ja materjalide kogu olelusringi ja mitte ainult jäätmeetapiga, ning keskenduda jäätmete tekitamisest ja käitlemisest tulenevate keskkonnamõjude vähendamisele, tugevdades sellega jäätmete majanduslikku väärtust. Lisaks tuleks loodusressursside kaitsmise eesmärgil edendada jäätmete taaskasutamist ja taasväärtustatud materjalide kasutamist. […]

[…]

(29)	Liikmesriigid peaksid toetama ringlussevõetavate materjalide kasutamist […] kooskõlas jäätmehierarhiaga ja eesmärgiga olla jäätmeid ringlussevõttev ühiskond, ega tohiks toetada selliste jäätmete prügilasse ladestamist või põletamist, kui vähegi võimalik.“

Nimetatud direktiivi artiklis 1 „Sisu ja kohaldamisala“ sätestatakse meetmed keskkonna ja inimese tervise kaitsmiseks selliselt, et välditakse või vähendatakse jäätmete tekitamise ja käitlemise ebasoodsat mõju ning vähendatakse ressursside kasutamise üldmõju ja suurendatakse sellise kasutamise tõhusust.

Direktiivi 2008/98 artikkel 3 „Mõisted“ on sõnastatud järgmiselt:

„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:

1)	„jäätmed“ – mis tahes ained või esemed, mille valdaja ära viskab, kavatseb ära visata või on kohustatud ära viskama;

[…]“.

Direktiivi artikli 4 „Jäätmehierarhia“ lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:

„Järgnevalt esitatud jäätmehierarhiat kohaldatakse prioriteetide järjestuses jäätmetekke vältimist ja jäätmete käitlemist käsitlevates õigusaktides ja poliitikas:

a)	vältimine;

b)	korduskasutamiseks ettevalmistamine;

c)	ringlussevõtt;

d)	muu taaskasutamine, nt energiakasutus, ning

e)	kõrvaldamine.“

Nimetatud direktiivi artikli 6 „Jäätmete lakkamise staatus“ kohaselt:

„1. Teatavad täpsemalt määratletud jäätmed lakkavad olemast jäätmed artikli 3 punkti 1 tähenduses, kui nad on läbinud taaskasutamistoimingu, kaasa arvatud ringlussevõtt, ja vastavad konkreetsetele kriteeriumidele, mis töötatakse välja kooskõlas järgmiste tingimustega:

a)	aineid või esemeid kasutatakse tavaliselt konkreetseks otstarbeks;

b)	sellise aine või eseme jaoks on olemas turg või nõudmine;

c)	aine või ese vastab konkreetseks otstarbeks ettenähtud tehnilistele nõudmistele ning kehtivatele õigusaktidele ja toodete suhtes kohaldatavatele standarditele, ning

d)	aine või eseme kasutamine ei avalda lõppkokkuvõttes ebasoodsat mõju keskkonnale ega inimese tervisele.

Kriteeriumid peavad vajaduse korral sisaldama saasteainete piirväärtusi ning võtma arvesse aine või eseme mis tahes võimalikku negatiivset mõju keskkonnale.

2. Meetmed, mille eesmärk on muuta käesoleva direktiivi vähemolulisi sätteid, täiendades seda, ja mis on seotud lõikes 1 sätestatud kriteeriumide vastuvõtmisega ning täpsustavad, milliste jäätmete suhtes neid kriteeriume kohaldatakse, võetakse vastu vastavalt artikli 39 lõikes 2 osutatud kontrolliga regulatiivmenetlusele. Tuleks kaaluda konkreetsete kriteeriumide väljatöötamist selle kohta, millal jäätmed lakkavad olemast jäätmed, muu hulgas vähemalt täitematerjalide, paberi, klaasi, metalli, rehvi de j a tekstiili kohta.

[…]

4. Kui lõigetes 1 ja 2 sätestatud menetluse kohaselt ei ole ühenduse tasandil kriteeriume kehtestatud, võivad liikmesriigid kohaldatavat kohtupraktikat arvesse võttes iga üksikjuhtumi puhul otsustada, kas teatavad jäätmed on lakanud olemast jäätmed. […]“.

Direktiiv 2009/28

Direktiivi 2009/28 artikkel 2 „Mõisted“ on sõnastatud järgmiselt:

„[…]

Kasutatakse […] järgmisi mõisteid:

[…]

h)	„vedelad biokütused“ – energia, sealhulgas elektri-, soojus- ja jahutusenergia (välja arvatud transpordi jaoks kasutatava energia) saamiseks kasutatav vedelkütus, mis on toodetud biomassist;

[…]

p)	„jäätmed“ – määratletakse vastavalt [direktiivi 2008/98] artikli 3 punktile 1; ained, mida on kavatsuslikult muudetud või saastatud kõnealusele määratlusele vastamiseks, ei kuulu käesoleva mõiste alla; […]“.

Direktiivi 2009/28 artikkel 13 „Haldusmenetlused, õigusaktid ja eeskirjad“ sätestab:

„1. Liikmesriigid tagavad, et kõik loa-, sertifitseerimis- ja litsentsimismenetlusi käsitlevad riiklikud eeskirjad, mida kohaldatakse taastuvatest energiaallikatest elektri-, soojus- või jahutusenergia tootmisega tegelevate ettevõtete ja nendega seotud ülekande- ja jaotusvõrgu infrastruktuuride suhtes ning protsesside suhtes, millega biomass muundatakse biokütuseks või muudeks energiatoodeteks, on proportsionaalsed ja vajalikud.

Liikmesriigid võtavad eelkõige asjakohased meetmed, et tagada järgmist:

võttes arvesse liikmesriikide haldusstruktuuride ja -organisatsiooni erinevust, on riiklike, piirkondlike ja kohalike haldusasutuste asjakohased kohustused loa-, sertifitseerimis- ja litsentsimismenetluste täitmisel selgelt kooskõlastatud ja määratletud, sealhulgas ruumilise planeerimise suhtes, ning planeerimis- ja ehitustaotluste menetlemiseks on läbipaistvad tähtajad;

[…]

c)	haldusmenetlusi on asjakohasel haldustasandil tõhustatud ja kiirendatud;

d)	lubade andmist, sertifitseerimist ja litsentsimist käsitlevad eeskirjad on objektiivsed, läbipaistavad, proportsionaalsed, need ei tee vahet taotlejate vahel, ning nende puhul võetakse täiel määral arvesse iga üksiku taastuvenergiatehnoloogia eripära;

[…]“.

Itaalia õigus

3. aprilli 2006. aasta seadusandliku dekreedi nr 152 keskkonnanormide kohta (decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale; GURI nr 88 regulaarne lisa, 14.4.2006), põhikohtuasja asjaoludele kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „seadusandlik dekreet nr 152/2006“), artikkel 184ter näeb ette:

„1. Jäätmed lakkavad olemast jäätmed, kui need on läbinud taaskasutamistoimingu, kaasa arvatud ringlussevõtt ja korduskasutamiseks ettevalmistamine, ja vastavad konkreetsetele kriteeriumidele, mis töötatakse välja kooskõlas järgmiste tingimustega:

a)	aineid või esemeid kasutatakse tavaliselt konkreetseks otstarbeks;

b)	sellise aine või eseme jaoks on olemas turg või nõudmine;

c)	aine või ese vastab konkreetseks otstarbeks ettenähtud tehnilistele nõudmistele ning kehtivatele õigusaktidele ja toodete suhtes kohaldatavatele standarditele, ning

d)	aine või eseme kasutamine ei avalda lõppkokkuvõttes ebasoodsat mõju keskkonnale ega inimese tervisele […]“.

Selle dekreedi artikkel 268 „Mõisted“ sätestab:

„Käesolevas jaotises kasutatakse järgmisi mõisteid:

[…]

eee-bis) kütus: kõik tahked, vedelad või gaasilised materjalid, mis on V osa juurde kuuluva X lisa kohaselt ette nähtud kasutamiseks energiatootmises põletamise teel, välja arvatud jäätmed;

[…]“.

Dekreedi artikli 293 „Lubatud kütused“ lõige 1 näeb ette:

„V osa I ja II jaotisega hõlmatud käitistes, sealhulgas lävendist väiksema võimsusega eraõiguslikes soojuselektrijaamades võib kasutada üksnes vastava kategooria käitiste jaoks V osa juurde kuuluvas X lisas ette nähtud kütuseid seal sätestatud tingimustel. Käesoleva dekreedi V osa juurde kuuluvas X lisas loetletud materjale ja aineid ei või käesoleva jaotise tähenduses kütusena kasutada, kui nende näol on tegemist jäätmetega käesoleva dekreedi IV osa tähenduses. Käesoleva dekreedi V osa juurde kuuluvas X lisas nimetamata või käesoleva dekreedi IV osa tähenduses jäätmetena käsitatavate materjalide ja ainete põletamise suhtes kohaldatakse jäätmeid reguleerivaid õigusnorme. […]“.

Seadusandliku dekreedi nr 152/2006 V osa „Kütuste regulatsioon“ juurde kuuluv X lisa ise koosneb kahest osast. II osa „Kütuste kaubanduslikud andmed ja mõõtmismeetodid“ on jaotatud nelja jakku, millest neljas, mis käsitleb biomassist saadud kütuste omadusi ja nende kasutustingimusi, täpsustab järgmist:

„1. Liik ja päritolu

a)	energiakultuuridest saadud taimne materjal;

b)	muuks otstarbeks kasvatatud põllukultuuride puhtmehaanilisel töötlemisel, veega pesemisel või kuivatamisel saadud taimne materjal;

[…]

e)	põllumajandussaaduste puhtmehaanilisel töötlemisel, veega pesemisel või kuivatamisel saadud taimne materjal;

[…]“.

Selle dekreedi artikli 281 lõike 5 kohaselt kehtestatakse V osa juurde kuuluvate lisade muudatused ja täiendused „keskkonna- ja maastiku- ning merekaitseministri dekreediga, mille ta kooskõlastab tervishoiuministri, majandusarengu ministri ning juhul, kui need kuuluvad vastavasse pädevusvaldkonda, ka infrastruktuuri- ja transpordiministriga, olles ära kuulanud […] ühiskonverentsi“.

3. märtsi 2011. aasta seadusandliku dekreedi nr 28, millega võetakse üle direktiiv 2009/28/EÜ taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamise kohta ning direktiivide 2001/77/EÜ ja 2003/30/EÜ muutmise ja hilisema kehtetuks tunnistamise kohta (decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE; GURI nr 71 regulaarne lisa, 28.3.2011, edaspidi: „seadusandlik dekreet nr 28/2011“), artikli 2 lõike 1 punkt h defineerib mõiste „vedelad biokütused“ kui „energia, sealhulgas elektri-, soojus- ja jahutusenergia (välja arvatud transpordi jaoks kasutatava energia) saamiseks kasutatav vedelkütus, mis on toodetud biomassist“.

Dekreedi nr 28/2011 artikli 5 lõige 1 sätestab:

„Ilma et see piiraks artiklite 6 ja 7 kohaldamist, on taastuvatest energiaallikatest energiat tootvate elektrijaamade rajamiseks ja käitamiseks, sellega seotud ehitustöödeks, nende jaamade rajamisel ja käitamisel vajalike infrastruktuuride jaoks ning nende jaamadega tehtavateks olulisteks muudatusteks vaja saada 29. detsembri 2003. aasta seadusandliku dekreedi nr 387 (mida on muudetud käesoleva artikliga vastavalt 2003. aasta seadusandlikus dekreedis nr 387 ette nähtud korrale ja tingimustele ning artikli 12 lõike 10 alusel vastu võetud suunistes ning regioonide ja autonoomsete provintside asjakohastele sätetele) artiklis 12 ette nähtud ühtne luba“.

13. oktoobri 2016. aasta dekreedi nr 264, millega kehtestatakse eeskirjad, et hõlbustada tootmise jääkide mitte jäätmeteks vaid kõrvalsaadusteks kvalifitseerimise tingimuste täidetuse tõendamise lihtsustamise kriteeriume (decreto n. 264 – Regolamento recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti; GURI nr 38, 15.2.2017), I lisa A osa 2. jao lõike 2 artikkel 1 näeb ette:

„Käesoleva dekreedi jõustumise kuupäeval kehtinud õigusnormide alusel võib energiatootmiseks põletamise teel kasutada vaid tooteid, mis on saadud [seadusandliku dekreedi nr 152/2006] V osa juurde kuuluvas X lisas ja 3. novembri 2008. aasta dekreetseaduse nr 171 artiklis 2‑bis osutatud jääkbiomassist, ilma et see piiraks edaspidi kehtestatavate, sõnaselgelt jääkbiomassist saadud toodete kütusena kasutamist reguleerivate sätete kohaldamist. Kui [seadusandliku dekreedi nr 152/2006] artiklis 185 viidatud materjalid on mõeldud energiatootmiseks põletamise teel, siis kohaldatakse nende suhtes jäätmete regulatsiooni üksnes siis, kui neid ei ole nimetatud käesolevas lõikes viidatud sätetes.“

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

18	Prato Nevoso käitab soojus- ja elektrienergia tootmisjaama.

Prato Nevoso taotles 8. novembril 2016 Cuneo provintsilt dekreedi nr 28/2011 artikli 5 lõike 1 alusel luba asendada oma tootmisjaama kütteallikas metaan vedela biokütuse – ALSO Srl toodetava taimse õliga, mis saadakse kasutatud praadimisõli, taimsete õlide rafineerimisjääkide ning nende hoidmiseks kasutatud mahutite pesemisjääkide kogumisel ja keemilisel töötlemisel.

ALSO‑l on luba turustada seda õli biodiislikütuse tootmiseks ette nähtud tootena, millel on „jäätmete lakkamise staatus“ seadusandliku dekreedi nr 152/2006 artikli 184‑ter tähenduses, kui sellel on nimetatud loas märgitud füüsikalis-keemilised omadused ning kui selle müügidokumentidesse on tehtud märge „jäätmete taaskasutamise saadus, mis on ette nähtud biodiislikütuse tootmiseks“.

25. mai 2017. aasta otsusega keelduti Prato Nevosole taotletud luba andmast põhjendusel, et nimetatud taimset õli ei olnud nimetatud seadusandliku dekreedi nr 152/2006 V osa juurde kuuluva X lisa II osa 4. jaos toodud loetelus, mis näeb ette biomassist saadud kütuse kategooriad, mida võib kasutada atmosfääriheidet tekitavas käitises, ilma et oleks vaja järgida jäätmete taaskasutamist käsitlevaid eeskirju (edaspidi „lubatud kütuste loetelu“). Neisse kategooriatesse kuuluvad vaid sellised taimsed õlid, mis on saadud kas energiakultuuridest või mille tootmisel on kasutatud üksnes mehaanilisi protsesse. Cuneo provints järeldas sellest, et selle seadusandliku dekreedi artikli 293 lõike 1 kohaselt tuli seda taimset õli käsitada jäätmena.

22	Prato Nevoso esitas selle otsuse peale eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse, väites eelkõige, et eespool viidatud riigisisesed sätted on vastuolus direktiivi 2008/98 artikliga 6 ja direktiivi 2009/28 artikliga 13.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et lubatud kütuste loetelu saab muuta ainult ministri dekreediga, mille vastuvõtmise menetlus ei ole kooskõlastatud haldusmenetlusega, milles antakse luba biomassist saadud aine kütusena kasutamiseks, ja seega ei saa seda viimati nimetatud menetluse raames vaidlustada.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus lisab, et Prato Nevoso taotlus jäeti rahuldamata, hoolimata asjaolust, et põhikohtuasjas käsitletav taimne õli vastab vedelatele biokütustele kohaldatavale UNI tehnilisele standardile, sellele on kütteainena olemas oma turg, ning loamenetluses esitas Prato Nevoso tehnilise aruande, mille kohaselt on metaani asendamisel põhikohtuasjas kõne all oleva taimse õliga üldiselt positiivne keskkonnamõju.

Neil asjaoludel otsustas Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Piemonte maakonna halduskohus, Itaalia) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1.

Kas niisugused riigisisesed õigusnormid nagu seadusandliku dekreedi nr 152/2006 artikkel 293 ja sama seadusandliku dekreedi nr 152/2006 artikli 268 punkt eee‑bis, mis nõuavad, et vedelat biokütust, millel on vastavad tehnilised omadused ning mille tootlikuks kasutamiseks kütusena on taotlus esitatud, tuleb ka biomassiga köetava elektrijaama loamenetluse kontekstis lugeda jäätmeks, kui seda vedelat biokütust ei ole kantud [seadusandliku dekreedi nr 152/2006] V osa juurde kuuluva X lisa II osa 4. jao punkti 1, olenemata sellest, millised hinnangud on antud toote negatiivse keskkonnamõju kohta või loamenetluse käigus esitatud vastuväidetest toote tehniliste omaduste kohta, on vastuolus direktiivi [2008/98] artikliga 6 ja igal juhul proportsionaalsuse põhimõttega?

Kas niisugune riigisisene õigusnorm nagu seadusandliku dekreedi nr 28/2011 artikkel 5 on [direktiivi 2009/28] artikliga 13, ning igal juhul proportsionaalsuse, läbipaistvuse ja lihtsustamise põhimõttega vastuolus [osas, kus juhul] kui taotleja palub luba kasutada õhku heidet paiskavas käitises kütusena biomassi, ei ole ette nähtud mingit kooskõlastamist menetlusega, mis puudutab kütusena kasutamise lubamist vastavalt seadusandliku dekreedi nr 152/2006 V osa juurde kuuluvale X lisale, ega võimalust hinnata väljapakutud lahendust in concreto ühe ühtse loamenetluse raames ning teatavaid eelnevalt kindlaks määratud tehnilisi kirjeldusi arvesse võttes?“

Eelotsuse küsimuste analüüs

26	Kõigepealt tuleb märkida, et eelotsuse küsimuste sõnastusest nähtub, et eelotsusetaotluse esitanud kohus palub Euroopa Kohtul tõlgendada direktiivi 2008/98 artiklit 6, direktiivi 2009/28 artiklit 13 ning „igal juhul“ proportsionaalsuse, läbipaistvuse ja lihtsustamise põhimõtteid.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu toodud põhjendustest nähtub siiski, et see kohus küsib Euroopa Kohtult tegelikult, kas sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, on kooskõlas ühelt poolt direktiivi 2008/98 artikli 6 lõigetega 1 ja 4 ning teiselt poolt direktiivi 2009/28 artikli 13 lõikega 1.

28	Lisaks ei nähtu eelotsusetaotlusest ühtegi asjaolu, mis võimaldaks seda küsimust analüüsida sõltumatult nendest sätetest, arvestades üksnes käesoleva kohtuotsuse punktis 26 mainitud põhimõtteid.

Niisiis soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, sisuliselt teada, kas direktiivi 2008/98 artikli 6 lõikeid 1 ja 4 ning direktiivi 2009/28 artikli 13 lõiget 1 tuleb koostoimes tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tuleb taotlus saada luba atmosfääriheidet tekitavas elektrienergia tootmisrajatises kütteallikana kasutatava metaani asendamiseks taimsete õlide jäätmete keemilisel töötlemisel saadud ainega – nagu on kõne all põhikohtuasjas – jätta rahuldamata põhjusel, et see aine ei ole kantud selleks lubatud biomassist saadud kütuste kategooriate loetellu ning et seda loetelu saab muuta ainult riigisisese üldaktiga, mille vastuvõtmise menetlus ei ole kooskõlastatud biomassist saadud aine kütusena kasutamiseks loa taotlemise haldusmenetlusega.

30	Tuleb osundada direktiivi 2008/98 artikli 3 punkti 1, kus mõiste „jäätmed“ on määratletud nii, et see tähistab mis tahes aineid või esemeid, mille valdaja ära viskab, kavatseb ära visata või on kohustatud ära viskama.

Direktiivi 2008/98 artikli 6 lõike 1 esimene lõik näeb ette tingimused, millele peavad vastama konkreetsed kriteeriumid, mis võimaldavad kindlaks teha, millised jäätmed lakkavad olemast jäätmed selle direktiivi artikli 3 punkti 1 tähenduses, kui need on läbinud taaskasutamistoimingu või ringlussevõtu (28. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 19).

Direktiivi 2008/98 artikli 6 lõikega 2 anti komisjonile õigus võtta selle artikli lõike 1 rakendamiseks kehtestatavate eeskirjadega vastu konkreetseid kriteeriume, mis võimaldavad tuvastada, millal jäätmed lakkavad olemast jäätmed (28. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 20). Selge on see, et niisuguseid eeskirju ei ole Euroopa Liidu tasandil põhikohtuasjas käsitletavate taimsete õlide jäätmete osas vastu võetud.

Sellistel asjaoludel võivad liikmesriigid, nagu nähtub direktiivi 2008/98 artikli 6 lõike 4 sõnastusest, iga üksikjuhtumi puhul otsustada, kas teatavad jäätmed on lakanud olemast jäätmed, ning nad on ühtlasi kohustatud vastavatest tehnilistest standarditest ja eeskirjadest komisjonile teatama, kui Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. juuni 1998. aasta direktiiv 98/34/EÜ, millega nähakse ette tehnilistest standarditest ja eeskirjadest ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord (EÜT 1998, L 204, lk 37; ELT eriväljaanne 13/20, lk 337), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuli 1998. aasta direktiiviga 98/48/EÜ (EÜT 1998, L 217, lk 18; ELT eriväljaanne 13/21, lk 18), seda nõuab (28. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 21).

Sellega seoses tuleb täpsustada, et kuna direktiivi 2008/98 artikli 6 lõike 4 alusel võetud meetmed – nagu ka selle artikli lõike 2 alusel vastu võetud liidu normid – toovad kaasa jäätmete jäätmeks oleku lakkamise ja järelikult lõpetavad jäätmeid käsitlevate õigusnormidega tagatud kaitse, mis puudutab keskkonda ja inimese tervist, siis peavad need tagama selle artikli lõike 1 punktidega a–d seatud tingimuste täitmise ja eelkõige võtma arvesse aine või eseme kõikvõimalikku kahjulikku mõju keskkonnale ja inimese tervisele (28. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 23).

Nagu Euroopa Kohus 28. märtsi 2019. aasta kohtuotsuse Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264) punktides 24–27 leidis, võib liikmesriik olukorras, kus liidu tasandil ei ole teatud liiki jäätmete suhtes jäätmeks oleku lakkamise kriteeriume kehtestatud, asuda seisukohale, et kuigi nende ette nähtud jäätmeks oleku lakkamise tingimuste täidetus ei ole algusest peale välistatud, võib nende järgimine olla tagatud vaid siis, kui riigisisese üldaktiga on kehtestatud vastavad kriteeriumid. Lisaks sellele võib liikmesriik – võttes arvesse kõiki olulisi asjaolusid ja kõige hilisemaid teaduslikke ja tehnilisi teadmisi – otsustada mitte näha teatud liiki jäätmete kohta ette ei jäätmeks oleku lakkamise kriteeriume ega võimalust teha jäätmeks oleku lakkamise tuvastamiseks juhtumipõhine otsus.

Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 46–55 märkis, on liikmesriikidel nimelt ühelt poolt sobiva menetluskorra kehtestamise ja teiselt poolt jäätmeks oleku lakkamise tingimuste täidetuse kontrollimise osas avar kaalutlusõigus, mis eeldab liikmesriigi pädevate ametiasutuste poolt keeruliste tehniliste ja teaduslike hinnangute andmist.

Lisaks tuleb märkida, et direktiivi 2008/98 artikli 6 lõikes 1 ette nähtud tingimused, millele peavad vastama konkreetsed kriteeriumid, mis võimaldavad kindlaks teha, millised jäätmed lakkavad olemast jäätmed selle direktiivi artikli 3 punkti 1 tähenduses, kui need on läbinud taaskasutamistoimingu, kaasa arvatud ringlussevõtt, ei võimalda iseenesest otseselt tuvastada, et teatavaid jäätmeid ei tohi enam jäätmetena käsitada (28. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 29 ja seal viidatud kohtupraktika).

Seega tuleb asuda seisukohale, et direktiivi 2008/98 artikli 6 lõige 4 ei anna jäätmevaldajale põhimõtteliselt õigust nõuda jäätmeks oleku lakkamise kindlakstegemist liikmesriigi pädevalt asutuselt või liikmesriigi kohtult (vt selle kohta 28. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 30).

Eelnevast tuleneb, et liidu õigus ei välista põhimõtteliselt seda, et atmosfääriheidet tekitavas käitises jäätmetest saadud aine kütusena kasutamine peab – põhjusel, et see aine ei ole kantud ühessegi lubatud kütuste loetelus sisalduvasse kategooriasse – olema reguleeritud riigisiseste õigusnormidega, mis käsitlevad jäätmetest energia tootmist, nähes samas ette, et seda loetelu saab muuta ainult riigisisese üldaktiga, nagu on näiteks ministri dekreet.

Seda järeldust ei kummuta direktiivi 2009/28 artikli 13 lõige 1, mis paneb liikmesriikidele kohustuse tagada, et põhikohtuasjas käsitletavaga sarnaste käitiste suhtes kohaldatavad riigisisesed eeskirjad, mis reguleerivad loa-, sertifitseerimis- ja litsentsimismenetlusi, peavad olema proportsionaalsed, vajalikud, kooskõlastatud ja määratletud, kuna – nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 93 – see säte ei puuduta jäätmete lakkamise staatuse kriteeriumide kehtestamise korda, millele on viidatud direktiivi 2008/98 artikli 6 lõikes 4.

41	Võttes arvesse, et põhikohtuasjas käsitletavaid taimseid õlisid ei ole kantud lubatud kütuste loetellu, on käesoleval juhul aga põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormide tagajärjeks see, et kõnealust ainet ei tule pidada mitte kütuseks, vaid jäätmeks.

Tuleb tagada, et põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid ei takistaks direktiivi 2008/98 selliste eesmärkide saavutamist nagu jäätmehierarhia kohaldamise soodustamine, mis on ette nähtud selle direktiivi artiklis 4, või – tulenevalt selle põhjendustest 8 ja 29 – jäätmete taaskasutamise ja taasväärtustatud materjalide kasutamise edendamine loodusressursside kaitsmise eesmärgil ning ringmajandusele ülemineku võimaldamine (vt selle kohta 28. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 27).

Nagu ka kohtujurist oma ettepaneku punktides 57 ja 61 märkis, tuleb sellega seoses kontrollida, kas põhikohtuasjas käsitletavas olukorras ei ole direktiivi 2008/98 artikli 6 lõikes 1 sätestatud tingimuste mittetäitmist ilmselgelt valesti hinnatud. Antud juhul tuleb uurida, kas liikmesriik võis sellist viga tegemata järeldada, et ei olnud tõendatud, et põhikohtuasjas käsitletava taimse õli kasutamine sellistel asjaoludel võimaldab järeldada, et selles sättes ette nähtud tingimused on täidetud ja eelkõige, et sellisel kasutamisel pole mingisugust kahjulikku mõju keskkonnale ega inimese tervisele.

44	Liikmesriigi kohtu, kes on ainsana pädev tuvastama fakte ja hindama faktilisi asjaolusid, ülesanne on teha kindlaks, kas see on nii ka põhikohtuasjas, ning eelkõige kontrollida, kas nende taimsete õlide lubatud kütuste loetellu kandmata jätmine tuleneb ettevaatuspõhimõtte kohaldamisest.

45	Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt võib Euroopa Kohus siiski anda liikmesriigi kohtule tarvilikku teavet tema menetluses oleva asja lahendamiseks (26. oktoobri 2017. aasta kohtuotsus BB construct, C‑534/16, EU:C:2017:820, punkt 25 ja seal viidatud kohtupraktika).

Seega tuleb käesoleva kohtuotsuse punktis 42 märgitut arvestades tagada, et lubatud kütuste loetelu ajakohastamine toimuks viisil, mis ei kahjusta direktiivi 2008/98 keskkonnaeesmärki, milleks direktiivi artikli 1 kohaselt on kaitsta keskkonda ja inimeste tervist, vältides või vähendades jäätmete tekitamise ja käitlemise ebasoodsat mõju ning suurendades jäätmete ja ressursside kasutamise tõhusust.

Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust tuleneb esiteks, et ALSO‑le väljastatud luba näeb ette tehnilised, füüsikalis-keemilised ja energiatõhust puudutavad omadused, mis peavad tema tegevusest tulenevatel ainetel olema, et need lakkaksid olemast jäätmed, täpsustades samas, et need omadused on rangelt seotud biodiislikütuse tootmisega, milleks need ained on selle loa kohaselt mõeldud.

Lisaks väidab Itaalia valitsus, et asjaolu, et riigisiseses õiguskorras võib põhikohtuasjas kõne all olevat taimsete õlide jäätmete keemilisel töötlemisel saadud vedelat biokütust kasutada biodiislikütuse tootmisel, mitte biomassi käitistes kütusena, on põhjendatud asjaoluga, et esimesel juhul ei kasutata vedelat biokütust otse kütusena, mis on aga nii juhul, kui seda vedelat biokütust kasutatakse käitistes, mis tekitavad atmosfääriheidet.

49	Cuneo provints ja Itaalia valitsus tuginevad sellega seoses ettevaatuspõhimõtte järgimisele. Nad on seisukohal, et koostootmisjaamas taimse õli kütusena kasutamise üldiselt kahjulikku mõju keskkonnale ning inimeste tervisele ei saa mõistliku teadusliku kindlusega välistada.

Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 63 märkis, ei tähenda asjaolu, et liikmesriigi pädev asutus tuvastab, et kui teatud kriteeriumid on täidetud, lakkavad kindlaksmääratud jäätmed teatud kasutuse korral olemast jäätmed, et need jäätmed lakkaksid olemast jäätmed ka siis, kui neid kasutatakse muul eesmärgil. Ei ole nimelt välistatud, et direktiivi 2008/98 artiklis 1, artikli 6 lõikes 1 ja artiklis 13 sätestatud tingimuste täidetus sõltub kavandatud erilisest töötlusest ja kasutusotstarbest, mis tähendab, et seda täidetust kontrollitakse iga kasutusala puhul eraldi.

51	Teiseks nähtub Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust, et liikmesriigi pädevad ametiasutused on möönnud, et kütusevahetuse keskkonnamõju on positiivne, kuna see muutus tingib metaani põletamisega seotud heitkoguste vähenemise.

52	Siiski tuleb märkida, et asjaolu, et taimse õli kasutamine toob kaasa metaani põletamisega seotud heitkoguste vähendamise, ei tõenda, et seda õli võib kasutada inimeste tervist ohustamata ja keskkonda kahjustamata.

53	Sama kehtib asjaolu kohta, et taimne õli vastab vedelate biokütuste suhtes kohaldatavale UNI tehnilisele standardile.

54	Nimelt ei muuda need asjaolud võimalikku keskkonnamõju, mis võib tekkida selliste taimsete õlide põletamisel, nagu on kõne all käesolevas asjas, seoses jäätmete põletamisest tuleneda võivate muude saasteainetega.

Seega tuleb vastavalt direktiivi 2008/98 artikli 6 lõike 1 punktile d kindlaks teha, et aine kasutamisel nii, et see ei kuulu jäätmeid käsitlevate õigusnormide kohaldamisalasse, ei oleks keskkonnale või tervisele sellist negatiivset mõju, mis on suurem mõjust, mis kaasneks selle aine kasutamisega nende normide kohaldamisalas.

Itaalia valitsus väidab veel, et seda liiki käitistes niisuguste õlide põletamisel pääseb neis sisalduvaid keemilisi reaktiive atmosfääri oluliselt suuremates kogustes kui nende tarbimise korral biodiislikütuse koostisosana. Olemasolevate teaduslike tööde põhjal ei ole välistatud, et heidet õhku paiskavas käitises kütusena kasutatavate keemiliselt töödeldud taimse õli jäätmete põletamisega kaasneb oht keskkonnale või inimeste tervisele. Need riskid on potentsiaalselt suuremad kui riskid, mis kaasnevad seda liiki õlide kasutamisega biodiislikütuse tootmiseks.

Tuleb asuda seisukohale, et teatud taseme teaduslik ebakindlus seoses keskkonnaohuga, mis kaasneb sellega, kui niisugune aine, nagu põhikohtuasjas käsitletavad õlid, lakkab olemast jäätmed, võib anda liikmesriigile alust ettevaatuspõhimõtet arvesse võttes otsustada, et seda ainet ei kanta lubatud kütuste loetellu.

Nimelt on oluline rõhutada, et ELTL artikli 191 lõikes 2 sätestatud ettevaatuspõhimõtte kohaselt tuleb liikmesriigil juhul, kui parimate teaduslike andmete analüüsimise tulemusena jääb püsima kahtlus küsimuses, kas jäätmete taaskasutamisel saadud aine kasutamisel konkreetsetel asjaoludel pole mingisugust kahjulikku mõju keskkonnale ega inimese tervisele, hoiduda kehtestamast kriteeriume selle aine jäätmeks olemise lakkamiseks või võimalust sellise üksikotsuse tegemiseks, millega tuvastatakse, et see aine on lakanud jäätmeks olemast.

Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele vastata, et direktiivi 2008/98 artikli 6 lõikeid 1 ja 4 ning direktiivi 2009/28 artikli 13 lõiget 1 tuleb koostoimes tõlgendada nii, et riigisisesed õigusnormid – mille kohaselt tuleb taotlus saada luba atmosfääriheidet tekitavas elektrienergia tootmisrajatises kütteallikana kasutatava metaani asendamiseks taimsete õlide jäätmete keemilisel töötlemisel saadud ainega, jätta rahuldamata põhjusel, et see aine ei ole kantud selleks lubatud biomassist saadud kütuste kategooriate loetellu ning et seda loetelu saab muuta ainult ministri dekreediga, mille vastuvõtmise menetlus ei ole kooskõlastatud biomassist saadud aine kütusena kasutamiseks loa taotlemise haldusmenetlusega – ei ole viidatud sätetega vastuolus juhul, kui liikmesriik on ilmselget hindamisviga tegemata jõudnud seisukohale, et ei olnud tõendatud, et nimetatud taimse õli kasutamine niisugustel asjaoludel vastab direktiivi 2008/98 artikli 6 lõikes 1 ette nähtud tingimustele, ja eelkõige, et sellisel kasutamisel pole mingisugust kahjulikku mõju keskkonnale ega inimese tervisele. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas see on nii ka põhikohtuasjas.

Kohtukulud

60	Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. novembri 2008. aasta direktiivi 2008/98/EÜ, mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid, artikli 6 lõikeid 1 ja 4 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiivi 2009/28/EÜ taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamise kohta ning direktiivide 2001/77/EÜ ja 2003/30/EÜ muutmise ja hilisema kehtetuks tunnistamise kohta, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. septembri 2015. aasta direktiiviga (EL) 2015/1513, artikli 13 lõiget 1 tuleb koostoimes tõlgendada nii, et riigisisesed õigusnormid – mille kohaselt tuleb taotlus saada luba atmosfääriheidet tekitavas elektrienergia tootmisrajatises kütteallikana kasutatava metaani asendamiseks taimsete õlide jäätmete keemilisel töötlemisel saadud ainega, jätta rahuldamata põhjusel, et see aine ei ole kantud selleks lubatud biomassist saadud kütuste kategooriate loetellu ning et seda loetelu saab muuta ainult ministri dekreediga, mille vastuvõtmise menetlus ei ole kooskõlastatud biomassist saadud aine kütusena kasutamiseks loa taotlemise haldusmenetlusega – ei ole viidatud sätetega vastuolus juhul, kui liikmesriik on ilma ilmselget hindamisviga tegemata jõudnud seisukohale, et ei olnud tõendatud, et nimetatud taimse õli kasutamine niisugustel asjaoludel vastab direktiivi 2008/98 artikli 6 lõikes 1 ette nähtud tingimustele, ja eelkõige, et sellisel kasutamisel pole mingisugust kahjulikku mõju keskkonnale ega inimese tervisele. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas see on nii ka põhikohtuasjas.

Allkirjad

( *1 ) Kohtumenetluse keel: itaalia.