EUROOPA KOHTU OTSUS (kuues koda)

8. mai 2019 ( *1 )

Eelotsusetaotlus – Keskkond – Direktiiv 2008/98/EÜ – Jäätmete taaskasutamine või kõrvaldamine – Sellise jäätmete käitlemise integreeritud süsteemi loomine, mis tagaks riikliku omavarustatuse – Põletusrajatiste ehitamine või olemasolevate rajatiste võimsuse suurendamine – Põletusrajatiste kvalifitseerimine „suure riikliku tähtsusega strateegilisteks infrastruktuurideks ja käitisteks“ – Jäätmehierarhia põhimõtte järgimine – Direktiiv 2001/42/EÜ – „Keskkonnamõju hindamise“ vajadus

Kohtuasjas C‑305/18,

mille ese on ELTL artikli 267 alusel Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia) 28. veebruari 2018. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 4. mail 2018, menetluses

Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus,

Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps

versus

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,

Regione Lazio,

Regione Toscana,

Regione Lombardia,

menetluses osalesid:

Associazione Mamme per la Salute e l’Ambiente Onlus,

Comitato Donne 29 Agosto,

EUROOPA KOHUS (kuues koda),

koosseisus: koja president C. Toader (ettekandja), kohtunikud A. Rosas ja M. Safjan,

kohtujurist: G. Hogan,

kohtusekretär: A. Calot Escobar,

arvestades kirjalikku menetlust,

arvestades seisukohti, mille esitasid:

–	Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus ja Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps, esindajad: avvocato F. Pernazza ja avvocato A. Ciervo,

–	Mamme per la Salute e l’Ambiente Onlus ja Comitato Donne 29 Agosto, esindaja: avvocatessa C. Auriemma,

–	Itaalia valitsus, esindaja: G. Palmieri, keda abistas avvocato dello Stato M. Santoro,

–	Euroopa Komisjon, esindajad: G. Gattinara, M. Noll-Ehlers ja F. Thiran,

arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,

on teinud järgmise

otsuse

Eelotsusetaotlus käsitleb seda, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2001. aasta direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT 2001, L 197, lk 30; ELT eriväljaanne 15/06, lk 157; edaspidi „keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv“) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. novembri 2008. aasta direktiivi 2008/98/EÜ, mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid (ELT 2008, L 312, lk 3; edaspidi „jäätmedirektiiv“).

Taotlus on esitatud kohtuvaidluses, mille pooled on esiteks keskkonnakaitseorganisatsioonid Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus ja Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps ning teiseks Presidenza del Consiglio dei Ministri (ministrite nõukogu esimees, Itaalia) jt, kaebuse üle, milles palutakse tühistada ministrite nõukogu esimehe 10. augusti 2016. aasta dekreet „Olmejäätmete ja nendega samastatavate jäätmete kasutuses olevate või riiklikul tasandil loa saanud põletusrajatiste koguvõimsuse kindlaksmääramine ning samuti niisuguse katmata vajaduse kindlaksmääramine, mis tuleb rahuldada olmejäätmeid ja nendega samastatavaid jäätmeid koguvate põletusrajatiste ehitamisega“ (decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri „Individuazione della capacità complessiva di trattamento degli impianti di incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonché individuazione del fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di impianti di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e assimilati“) (GURI nr 233, 5.10.2016; edaspidi „10. augusti 2016. aasta dekreet“).

Õiguslik raamistik

Liidu õigus

Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv

Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi põhjendused 4, 15–18 on sõnastatud järgmiselt:

„(4)

Keskkonnamõju hindamine on tähtis vahend keskkonnakaalutluste integreerimisel teatavate kavade ja programmide koostamisse ja vastuvõtmisse, mis tõenäoliselt mõjutavad oluliselt keskkonda liikmesriikides, sest see tagab kavade ja programmide rakendamisega kaasneva mõju arvessevõtmise nende koostamise ajal ja enne vastuvõtmist.

[…]

(15)

Läbipaistvamate otsuste tegemiseks ning hindamiseks esitatud teabe täielikkuse ja usaldusväärsuse tagamiseks on vaja sätestada, et kavade ja programmide hindamise käigus konsulteeritakse asjaomaste keskkonnaalaste tööülesannetega asutustega ja avalikkusega ning et kehtestatakse kohane ajakava, mis jätab konsulteerimiseks ja arvamuste avaldamiseks piisavalt aega.

(16)	Kui ühes liikmesriigis koostatud kava või programmi rakendamisel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju teistes liikmesriikides, tuleks sätestada, et asjaomased liikmesriigid peaksid konsultatsioone ja et teavitataks asjaomaseid asutusi ja avalikkust ning neil võimaldataks avaldada arvamust.

(17)	Kava või programmi koostamise ajal ja enne selle vastuvõtmist või menetlusse andmist tuleks arvesse võtta keskkonnamõju hindamise aruannet, asjaomaste asutuste ja avalikkuse arvamusi ning mis tahes piiriüleste konsultatsioonide tulemusi.

(18)	Liikmesriigid peaksid tagama, et kava või programmi vastuvõtmisel teavitatakse sellest asjaomaseid asutusi ja avalikkust ning neile võimaldatakse juurdepääs asjakohasele teabele.“

Selle direktiivi artiklis 1 „Eesmärgid“ on ette nähtud:

„Käesoleva direktiivi eesmärk on tagada keskkonnakaitse kõrge tase ja aidata kaasa keskkonnakaalutluste integreerimisele kavade ja programmide koostamisse ja vastuvõtmisse, eesmärgiga edendada säästvat arengut, tagades vastavalt käesolevale direktiivile teatavate tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise.“

Direktiivi artikkel 2 on sõnastatud järgmiselt:

„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:

kavad ja programmid – kavad ja programmid, kaasa arvatud need, mida kaasrahastab Euroopa [Liit], ja nende mis tahes muudatused:

–	mille koostab ja/või võtab vastu riigi, piirkondliku või kohaliku tasandi asutus või mille koostab asutus vastuvõtmiseks parlamendi või valitsuse õigusloomemenetluse kaudu, ja

–	mida nõutakse siseriiklike õigusnormidega;

b)	keskkonnamõju hindamine – keskkonnaaruande koostamine, konsultatsioonide pidamine, otsuste tegemisel keskkonnaaruande ja konsultatsioonide tulemustega arvestamine ning otsusest teavitamine vastavalt artiklitele 4–9;

[…]“.

Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artiklis 3 „Reguleerimisala“ on sätestatud:

„1. Vastavalt artiklitele 4–9 korraldatakse lõigetes 2–4 osutatud tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine.

2. Kui lõikest 3 ei tulene teisiti, hinnatakse kõigi nende kavade ja programmide keskkonnamõju,

mis on koostatud põllumajanduse, metsanduse, kalanduse, energeetika, tööstuse, veonduse, jäätmehoolduse, veemajanduse, telekommunikatsiooni, turismi, asulaplaneerimise või maakasutuse valdkonnas ja millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud [27. juuni 1985. aasta] direktiivi 85/337/EMÜ [teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT 1985, L 175, lk 40; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248)] I ja II lisas; või

b)	mille suhtes on peetud vajalikuks korraldada hindamine direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 või 7 alusel seoses tõenäolise mõjuga asukohas.

[…]“.

7	Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 4 lõikes 1 on sätestatud: „Artiklis 3 osutatud keskkonnamõju hindamine korraldatakse kava või programmi koostamise ajal ja enne selle vastuvõtmist või menetlusse andmist.“

Selle direktiivi artikli 6 „Konsultatsioonid“ lõikes 2 on nähtud ette:

„[…] asutustele ja […] avalikkusele antakse varakult tõhus võimalus avaldada kohase aja jooksul oma arvamus kava või programmi eelnõu ja sellele lisatud keskkonnaaruande kohta enne kava või programmi vastuvõtmist või menetlusse andmist.“

Jäätmedirektiiv

Jäätmedirektiivi põhjendused 6, 8, 28 ja 31 on sõnastatud järgmiselt:

„(6)	Igasuguse jäätmepoliitika esmane eesmärk peaks olema vähendada miinimumini jäätmetekke ja -käitluse kahjulikku mõju inimese tervisele ja keskkonnale. Jäätmepoliitika eesmärk peaks samuti olema vähendada ressursside kasutamist ja soodustada jäätmehierarhia praktilist rakendamist.

[…]

(8)

Seetõttu on vaja läbi vaadata direktiiv 2006/12/EÜ, et muuta selgemaks selliste peamiste mõistete nagu jäätmed, taaskasutamine ja kõrvaldamine määratlusi, tugevdada jäätmetekke vältimiseks võetavaid meetmeid, kehtestada lähenemisviis, milles arvestatakse toodete ja materjalide kogu olelusringi ja mitte ainult jäätmeetapiga, ning keskenduda jäätmete tekitamisest ja käitlemisest tulenevate keskkonnamõjude vähendamisele, tugevdades sellega jäätmete majanduslikku väärtust. Lisaks tuleks loodusressursside kaitsmise eesmärgil edendada jäätmete taaskasutamist ja taasväärtustatud materjalide kasutamist. Selguse ja loetavuse huvides tuleks direktiiv 2006/12/EÜ kehtetuks tunnistada ja asendada uue direktiiviga.

[…]

(28)

Käesolev direktiiv peaks aitama ELil liikuda lähemale „jäätmeid ringlussevõtva ühiskonna“ poole, kus püütakse vältida jäätmeteket ja kasutatakse jäätmeid ressursina. Eelkõige nõutakse ühenduse kuuendas keskkonnaalases tegevusprogrammis meetmeid, mille eesmärk on tagada sortimine tekkekohtades ning esmatähtsate jäätmevoogude kogumine ja ringlussevõtt. Kookõlas selle eesmärgiga ning ühe võimalusena jäätmete ringlussevõtu hõlbustamiseks või parandamiseks tuleks jäätmeid liigiti koguda enne selliste taaskasutamistoimingute läbiviimist, millel on parim üldine keskkonnaalane tulemus, kui see on tehniliselt, keskkonna seisukohast ja majanduslikult teostatav. Liikmesriigid peaksid vajaduse korral soodustama ohtlike ühendite eraldamist jäätmevoogudest, et saavutada keskkonnaohutu jäätmekäitlus.

[…]

(31)

Jäätmehierarhiaga kehtestatakse tavaliselt prioriteetide järjestus, mis kujutab endast parimat üldist keskkonnaalast valikuvõimalust jäätmeid käsitlevates õigusaktides ja jäätmepoliitikas, kuid teatavate jäätmevoogude puhul võib vajalikuks osutuda sellisest hierarhiast kõrvalekaldumine, kui see on põhjendatud muu hulgas tehnilise teostatavuse, majandusliku otstarbekuse ja keskkonnakaitsega.“

Direktiivi I peatükk „Sisu, kohaldamisala ja mõisted“ sisaldab artikleid 1–7. Direktiivi artikkel 1 on sõnastatud nii:

„Käesolevas direktiivis sätestatakse meetmed keskkonna ja inimese tervise kaitsmiseks selliselt, et välditakse või vähendatakse jäätmete tekitamise ja käitlemise ebasoodsat mõju ning vähendatakse ressursside kasutamise üldmõju ja suurendatakse sellise kasutamise tõhusust.“

Jäätmedirektiivi artiklis 4 „Jäätmehierarhia“ on sätestatud:

„1. Järgnevalt esitatud jäätmehierarhiat kohaldatakse prioriteetide järjestuses jäätmetekke vältimist ja jäätmete käitlemist käsitlevates õigusaktides ja poliitikas:

a)	vältimine;

b)	korduskasutamiseks ettevalmistamine;

c)	ringlussevõtt;

d)	muu taaskasutamine, nt energiakasutus, ning

e)	kõrvaldamine.

2. Lõikes 1 osutatud jäätmehierarhia kohaldamisel võtavad liikmesriigid meetmeid, et julgustada selliste valikuvõimaluste kasutamist, millel on parim üldine keskkonnaalane tulemus. See võib nõuda teatavate jäätmevoogude käitlemise kõrvalekaldumist jäätmehierarhiast juhul, kui see on õigustatud olelusringil põhineva lähenemisega kõnealuste jäätmete tekitamise ja käitlemise üldmõjule.

Liikmesriigid tagavad, et jäätmealaste õigusaktide ja poliitika väljatöötamine on täiesti läbipaistev protsess, mille käigus järgitakse olemasolevaid siseriiklikke eeskirju kodanike ja sidusrühmadega konsulteerimise ja nende kaasamise kohta.

Liikmesriigid võtavad samuti kooskõlas artiklitega 1 ja 13 arvesse selliseid üldiseid keskkonnakaitse põhimõtteid nagu ettevaatus ja säästlikkus, tehniline teostatavus, majanduslik otstarbekus ja ressursside kaitse, samuti üldist mõju keskkonnale ja inimese tervisele ning majanduslikku ja sotsiaalset mõju.“

Direktiivi II peatükk „Üldnõuded“ sisaldab muu hulgas artiklit 13 „Inimese tervise ja keskkonna kaitse“, milles on ette nähtud:

„Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, et tagada jäätmete käitlemine viisil, mis ei sea ohtu inimese tervist ega kahjusta keskkonda ning mis eelkõige:

a)	ei ohusta vett, õhku, pinnast, taimi ega loomi;

b)	ei põhjusta müra- ega lõhnahäiringuid ning

c)	ei kahjusta paikkonda ega erihuvi pakkuvaid paiku.“

Itaalia õigus

12. septembri 2014. aasta dekreetseaduse nr 133 (decreto legge n 133; GURI nr 212, 12.9.2014), mis on seadusena kinnitatud muudatustega 11. novembri 2014. aasta seadusega nr 164 (GURI nr 262, 11.11.2014), artikli 35 lõikes 1 on ette nähtud:

„90 päeva jooksul alates käesoleva dekreedi seadusena kinnitamise seaduse jõustumise kuupäevast määrab ministrite nõukogu esimees – keskkonna- ja territooriumi- ning merekaitseministri ettepanekul ja pärast seda, kui ta on konsulteerinud alalise koguga, kes vastutab riigi, maakondade ning Trento ja Bozeni autonoomsete provintside suhete eest – riiklikul tasandil dekreediga kindlaks olmejäätmete ja nendega samastatavate jäätmete käitlemiseks kasutuses olevate või riiklikul tasandil loa saanud põletusrajatiste koguvõimsuse, määratledes seejuures sõnaselgelt iga rajatise võimsuse, ning samuti määrab ta kindlaks selliste olmejäätmete ja nendega samastavate jäätmete energiat kasutavad põletusrajatised, mis tuleb ehitada katmata vajaduse rahuldamiseks, mille kindlaksmääramise eesmärk on taastada järjepidevalt sotsiaalmajanduslik tasakaal riigi territooriumi eri osade vahel ja järgides liigiti kogumise ja ringlussevõtu eesmärke, võttes arvesse maakonna kava. Selliselt kindlaks määratud rajatised kujutavad endast suure riikliku tähtsusega strateegilisi infrastruktuure ja käitisi, mis rakendavad olmejäätmete ja nendega samastatavate jäätmete käitlemise integreeritud ja modernset süsteemi ning tagavad riikliku julgeoleku ja omavarustatuse, võimaldavad vabaneda selle valdkonna Euroopa õigusnormide rakendamata jätmise tõttu algatatud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlustest ja vältida uute menetluste algatamist ning piiravad jäätmete prügilasse ladestamist. […]“

14	Selle sätte alusel võeti vastu 10. augusti 2016. aasta dekreet.

10. augusti 2016. aasta dekreedi artikkel 1 „Ese“ on sõnastatud järgmiselt:

„1. [Dekreetseaduse nr 133/2014] artikli 35 lõike 1 kohaselt on käesoleva dekreedi ese:

a)	määrata kindlaks selliste olmejäätmete ja nendega samastatavate jäätmete põletusrajatiste, mis on 2015. aasta novembri seisuga kasutusel, praegune võimsus riiklikul tasandil;

b)	määrata kindlaks selliste olmejäätmete ja nendega samastatavate jäätmete põletusrajatiste potentsiaalne võimsus riiklikul tasandil, millele on antud tegevusluba, kuid mis ei ole 2015. aasta novembri seisuga kasutusel;

c)	määrata makropiirkondade ja maakondade puhul kindlaks selliste olmejäätmete ja nendega samastatavate jäätmete energiat kasutavad põletusrajatised, mis tuleb ehitada või mille võimsust tuleb suurendada, et rahuldada nende jäätmete käitlemise riiklik katmata vajadus.“

10. augusti 2016. aasta dekreedi artiklid 3–5 sisaldavad tabeleid kolme liiki rajatiste kohta: kasutuses olevad põletusrajatised, koos märkega rajatise lubatud võimsuse kohta ning olmejäätmete ja nendega samastatavate jäätmete käitlemise võimsuse kohta (tabel A), tegevusloaga põletusrajatised, mis ei ole kasutusel, koos märkega rajatise potentsiaalse jäätmekäitluse võimsuse ja paiknemise kohta maakonnas (tabel B) ja rajatised, mis tuleb ehitada või mille võimsust tuleb suurendada, arvestades planeerimist maakondades (tabel C). Iga nende rajatiste liigi puhul on vastavates tabelites märgitud: nende jäätmepõletusrajatiste koguvõimsus riiklikul tasandil, mis on 2015. aasta novembri seisuga kasutuses (tabel A), nende põletusrajatiste potentsiaalne võimsus riiklikul tasandil, mis on saanud tegevusloa, kuid ei ole kõnealusel ajal kasutuses (tabel B) ja maakonnad, kus tuleb riikliku vajaduse rahuldamiseks vajalikud rajatised ehitada või kus tuleb nende rajatiste võimsust suurendada, ja vastavad võimsused (tabel C).

10. augusti 2016. aasta dekreedi artiklis 6 „Lõppsätted“ on ette nähtud:

„1. […] tabelites A, B ja C nimetatud rajatised kujutavad endast suure riikliku tähtsusega strateegilisi infrastruktuure ja käitisi, mis rakendavad olmejäätmete ja nendega samastatavate jäätmete käitlemise integreeritud ja modernset süsteemi ning tagavad jäätmete integreeritud käitlemistsükli riikliku julgeoleku ja omavarustatuse, nagu on nõutud [jäätmedirektiivi] artiklis 16.

2. Tagamaks riiklikku julgeolekut ja omavarustatust ning järgimaks järjepideva sotsiaalmajandusliku tasakaalu saavutamise eesmärki riigi territooriumi eri osade vahel […] jaotatakse lõikes 6 nimetatud poliitikate järgimiseks olmejäätmete ja nendega samastatavate jäätmete põletusrajatiste väiksem võimsus ühe makropiirkonna siseselt ümber – vastavalt III lisas selgitatud üldkriteeriumidele ja kindlaksmääramise korrale.

10. augusti 2016. aasta dekreedi kolmes lisas on märgitud, kuidas määrata kindlaks kolme liiki rajatised, mis sisalduvad kolmes tabelis: A, B ja C. Täpsemalt on I lisas ette nähtud kriteeriumid, mille alusel määrata kindlaks selliste olmejäätmete ja nendega samastatavate jäätmete põletusrajatiste praegune võimsus riiklikul tasandil, mis on kasutuses või on saanud tegevusloa, kuid mis ei ole 2015. aasta novembris kasutusel. II lisas on nimetatud tingimused, mille alusel määratakse kindlaks olmejäätmete ja nendega samastatavate jäätmete põletamise katmata vajadus, sisaldades ka selgitust arvutamise kohta seoses iga konkreetse maakonna puhul. III lisas on peale selle täpsustatud dekreetseaduse nr 133/2014 artikli 35 lõikes 1 ette nähtud „üldkriteeriume“, mille alusel tuleb kindlaks määrata rajatised, mis tuleb ehitada või mille võimsust tuleb suurendada, et rahuldada olmejäätmete ja nendega samastatavate jäätmete põletamise riiklik katmata vajadus.

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

Eelotsusetaotlusest nähtub, et organisatsioonid VAS ja Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare esitasid eelotsusetaotluse esitanud kohtule, Tribunale amministrativo regionale per il Laziole (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia) kaebuse 10. augusti 2016. aasta dekreedi tühistamiseks ja selle raames tõid nad välja viis väidet.

Sisu järgi võib need väited jagada kaheks. Esimeses neist kahest grupist väidetakse, et rikutud on jäätmedirektiivi artiklites 4 ja 13 ette nähtud jäätmehierarhia põhimõtet, sest 10. augusti 2016. aasta dekreedis käsitatakse põletusrajatisi „suure riikliku tähtsusega strateegiliste infrastruktuuride ja käitistena“. Põhikohtuasja kaebajate sõnul võib aga jäätmeid põletada üksnes viimase võimalusena, kui ei saa kasutada ringlusse võtmise või taaskasutamise võimalusi. Teine väidete grupp on seotud keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiviga, kuivõrd enne dekreedi vastuvõtmist ei hinnatud selle keskkonnamõju.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et põhikohtuasja vastustajad esitasid kohtuliku eeluurimise ajal dokumente ja ühe aruande, lisamata neile enda kirjalikke seisukohti. Selle alusel tuleb teha järeldus, et nad piirdusid end kaitstes väitega, et riigisisesed õigusnormid on liidu õigusega kooskõlas.

22	See kohus peab ühelt poolt vajalikuks, et Euroopa Kohus tõlgendaks jäätmedirektiivis ette nähtud jäätmehierarhia põhimõtet. Teiseks tekkis tal küsimus, kas liikmesriigi ametiasutus võis ilma eelnevalt keskkonnamõju hindamata suurendada jäätmete põletusrajatiste võimsust.

Neil asjaoludel otsustas Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1.

Kas [jäätmedirektiivi] artiklitega 4 ja 13 – koostoimes selle direktiivi põhjendustega 6, 8, 28 ja 31 – on vastuolus sellised riigisisesed esmase õiguse normid ja neid rakendavad riigisisesed teisese õiguse normid nagu dekreetseaduse nr 133/2014 artikli 35 lõige 1 ja […] 10. augusti 2016. aasta dekreet […], mis kvalifitseerivad üksnes [10. augusti 2016. aasta dekreedi] lisade ja tabelite kohaselt nendega reguleeritud põletusrajatised suure riikliku tähtsusega strateegilisteks infrastruktuurideks ja käitisteks, mis rakendavad olmejäätmete ja nendega samastatavate jäätmete käitlemise integreeritud ja modernset süsteemi ning tagavad riikliku julgeoleku ja omavarustatuse, võttes arvesse seda, et riigi seadusandja ei ole sarnaselt kvalifitseerinud ka rajatisi, mis käitlevad jäätmeid ringlussevõtu ja korduskasutamise eesmärgil, vaatamata sellele, et need kaks käitlemisviisi on [jäätme]direktiivis kehtestatud jäätmehierarhias eespool?

Kui see nii ei ole, siis palutakse Euroopa Liidu Kohtul teise võimalusena selgitada, kas [jäätmedirektiivi] artiklitega 4 ja 13 on vastuolus sellised riigisisesed esmase õiguse normid ja neid rakendavad riigisisesed teisese õiguse normid nagu dekreetseaduse nr 133/2014 artikli 35 lõige 1 ja […] 10. augusti 2016. aasta dekreet […], mis kvalifitseerivad olmejäätmete põletusrajatised suure riikliku tähtsusega strateegilisteks infrastruktuurideks ja käitisteks, et piirata jäätmete prügilasse ladestamist ning vabaneda ka selle valdkonna Euroopa õigusnormide rakendamata jätmise tõttu algatatud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlustest ja vältida uute menetluste algatamist?

Kas [keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi] artiklitega 2–4 ja 6–12 – nii eraldi kui ka omavahelises koostoimes – on vastuolus sellised riigisisesed esmase õiguse normid ja neid rakendavad riigisisesed teisese õiguse normid nagu dekreetseaduse nr 133/2014 artikli 35 lõige 1 ja […] 10. augusti 2016. aasta dekreet […], mis näevad ette, et ministrite nõukogu esimees võib dekreediga suurendada olemasolevate põletusrajatiste võimsust ning määrata kindlaks selliste olmejäätmete ja nendega samastatavate jäätmete energiat kasutavate põletusrajatiste arvu, võimsuse ja paiknemise maakonnas, mis tuleb ehitada kindlaks määratud katmata vajaduse rahuldamiseks, eesmärgil taastada järjepidevalt sotsiaalmajanduslik tasakaal riigi territooriumi eri osade vahel ja järgides liigiti kogumise ja ringlussevõtu eesmärke, kusjuures need riigisisesed õigusnormid ei näe ette, et ministrite nõukogu esimehe dekreedist tuleneva kava ettevalmistamise faasis tuleb kohaldada keskkonna strateegilise hindamise eeskirju, nagu need on ette nähtud viidatud keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivis]?“

Euroopa Kohtu president otsustas 3. juuli 2018. aasta määrusega kohtuasjas Associazione Verdi Ambiente e Società – Aps Onlus jt (C‑305/18, ei avaldata, EU:C:2018:549), et ei rahulda eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotlust lahendada käesolev kohtuasi kiirendatud menetluses, mis on ette nähtud Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklis 23a ja Euroopa Kohtu kodukorra artikli 105 lõikes 1.

Eelotsuse küsimuste analüüs

Esimene ja teine küsimus

Esimese ja teise küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus saada sisuliselt selgitust, kas jäätmedirektiivi artiklis 4 väljendatud jäätmehierarhia põhimõtet – koostoimes sama direktiivi artikliga 13 – tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, milles käsitatakse jäätmepõletusrajatisi „suure riikliku tähtsusega strateegiliste infrastruktuuride ja käitistena“.

Kohtu küsimused näivad tulenevat asjaolust, et 10. augusti 2016. aasta dekreedis ei ole rajatisi, mille eesmärk on käidelda jäätmeid nende ringlussevõtu ja korduskasutamise eesmärgil, sarnaselt kvalifitseeritud, samas kui jäätmedirektiivi artikli 4 pealkiri seab liikmesriikidele kohustuse kohaldada jäätmetekke vältimist ja jäätmete käitlemist käsitlevates õigusaktides ja poliitikas jäätmekäitlustoimingute hierarhiat.

Tuleb meeles pidada, et jäätmedirektiivi artikli 4 lõikes 1 on sätestatud, et „[…] jäätmehierarhiat kohaldatakse prioriteetide järjestuses jäätmetekke vältimist ja jäätmete käitlemist käsitlevates õigusaktides ja poliitikas: a) vältimine; b) korduskasutamiseks ettevalmistamine; c) ringlussevõtt; d) muu taaskasutamine, nt energiakasutus, ning e) kõrvaldamine“.

See säte, milles on ette nähtud jäätmehierarhia, mida kohaldatakse jäätmetekke vältimist ja jäätmete käitlemist käsitlevates õigusaktides ja poliitikas, ei võimalda järeldada, et prioriteetsus tuleb omistada süsteemile, mis võimaldab jäätmetekitajatel ise jäätmed kõrvaldada. Tegelikult on jäätmete kõrvaldamine selles hierarhias üksnes viimasel kohal (vt selle kohta 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus SETAR, C‑551/13, EU:C:2014:2467, punkt 44).

29	Tuleb lisada, et jäätmehierarhia on eesmärk, mis jätab liikmesriikidele laia kaalutlusruumi, sest see ei kohusta liikmesriike valima üht konkreetset jäätmete vältimise ning käitlemise lahendust.

Samuti on jäätmedirektiivi artikli 4 lõikes 2 sätestatud, et jäätmehierarhia põhimõtte kohaldamisel võtavad liikmesriigid meetmeid, et julgustada selliste valikuvõimaluste kasutamist, millel on parim üldine keskkonnaalane tulemus. See võib nõuda teatavate jäätmevoogude käitlemise kõrvalekaldumist jäätmehierarhiast juhul, kui see on õigustatud olelusringil põhineva lähenemisega kõnealuste jäätmete tekitamise ja käitlemise üldmõjule.

31	Tuleb lisada, et jäätmedirektiivi artikli 13 kohaselt võtavad liikmesriigid vajalikud meetmed, et tagada jäätmete käitlemine viisil, mis ei sea ohtu inimese tervist ega kahjusta keskkonda ning mis eelkõige ei ohusta vett, õhku, pinnast, taimi ega loomi.

Niisuguses kontekstis on Euroopa Kohus juba asunud seisukohale, et kuigi artikkel 13 ei selgita lähemalt meetmete konkreetset sisu, mis tuleb võtta selleks, et tagada jäätmete käitlemine viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist ega kahjusta keskkonda, on see siiski saavutatava eesmärgi osas liikmesriikidele siduv, jättes samas liikmesriikidele kaalutlusõiguse taoliste meetmete vajalikkuse hindamiseks (6. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Sloveenia, C‑153/16, ei avaldata, EU:C:2017:275, punkt 61 ja seal viidatud kohtupraktika).

Käesoleval juhul ei tähenda asjaolu, et niisugustes riigisisestes õigusnormides, nagu on kõne all põhikohtuasjas, peetakse jäätmepõletusrajatisi „suure riikliku tähtsusega strateegilisteks infrastruktuurideks ja käitisteks“, seda, et liikmesriigi seadusandja oleks kavatsenud jäätmedirektiivis ette nähtud jäätmehierarhia põhimõttest tulenevad kriteeriumid järgimata jätta.

34	Esiteks, nagu on märkinud põhikohtuasja kaebajad, ei kuulu see kvalifikatsioon kohaldamisele nende rajatiste suhtes.

Asjaolu aga, et riigisisestes õigusnormides kvalifitseeritakse jäätmete põletamise rajatisi „prioriteetsena“ ei tähenda aga, et seal tehtavad käitlustoimingud oleksid samasuguste omadustega ja et sellest tulenevalt peaks neile toimingutele omistama mis tahes prioriteetsuse astme võrreldes jäätmekäitluse ja jäätmete tekkimise vältimise muude viisidega.

Teiseks, nagu väidab Itaalia valitsus, on niisuguse kvalifitseerimise eesmärk loa andmise menetluse ratsionaliseerimine ja lihtsustamine, et leevendada ebapiisavast riikliku tasandi jäätmekäitlusvõrgustikust tulenevaid vigu, mis on tehtud kindlaks Euroopa Kohtu varasemates otsustes: 26. aprilli 2007. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑135/05, EU:C:2007:250); 14. juuni 2007. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑82/06, ei avaldata, EU:C:2007:349); 4. märtsi 2010. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑297/08, EU:C:2010:115); 15. oktoobri 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑323/13, ei avaldata, EU:C:2014:2290); 2. detsembri 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑196/13, EU:C:2014:2407) ja 16. juuli 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, (C‑653/13, ei avaldata, EU:C:2015:478).

37	Sellega seoses ilmneb ELTL artikli 260 lõikest 1, et kui Euroopa Liidu Kohus leiab, et liikmesriik ei ole täitnud aluslepingutest tulenevat kohustust, siis nõutakse sellelt riigilt kohtu otsuse täitmiseks vajalike meetmete võtmist.

38	Viimaks tuleb märkida, et kuigi liikmesriikidel on õigus valida jäätmehierarhia põhimõtte ülevõtmiseks kõige sobivamad vahendid, peavad nad siiski järgima ka muid jäätmedirektiivi sätteid, mis näevad ette konkreetsemad kohustused.

Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele ja teisele küsimusele vastata, et jäätmedirektiivi artiklis 4 väljendatud jäätmehierarhia põhimõtet – koostoimes sama direktiivi artikliga 13 – tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, milles käsitatakse jäätmepõletusrajatisi „suure riikliku tähtsusega strateegiliste infrastruktuuride ja käitistena“ niivõrd, kuivõrd need õigusnormid on kooskõlas direktiivi muude sätetega, mis näevad ette konkreetsemad kohustused.

Kolmas küsimus

Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi tuleb tõlgendada nii, et selline riigisisene õigusnormistik, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis koosneb alusaktist ja rakendusaktist, milles suurendatakse olemasolevate jäätmepõletusrajatiste võimsust ja nähakse ette uute seda liiki rajatiste ehitamine, kuulub mõistepaari „kavad ja programmid“ alla kõnealuse direktiivi tähenduses, ja sellel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju ning selle keskkonnamõju tuleb seega eelnevalt hinnata.

Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasjas kõne all olevate riigisiseste õigusnormide eesmärk on tõsta 42st selles liikmesriigis olevast ja toimivast jäätmepõletusrajatisest 40 rajatise toimimisvõimsust ning ehitada uusi seda liiki rajatisi. Selliste riigisiseste õigusnormidega viiakse ellu liikmesriigi strateegilisi plaane jäätmete taaskasutamise või kõrvaldamise valdkonnas nagu riikliku katmata vajaduse arvutamine (1818000 tonni aastas) ja nende ümberjaotamine makropiirkondade vahel, olemasolevate rajatiste tegevusaktiivsuse suurendamine kuni nende lubatud võimsuse saavutamiseni, samuti uute rajatiste maakonnas paiknemise kindlaksmääramine.

42	Tuleb teha kindlaks, kas niisugused õigusnormid kuuluvad keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi kohaldamisalasse.

43	Direktiivi artiklis 3 on ette nähtud, et keskkonnamõju tuleb hinnata teatavate kavade ja programmide puhul, mis on tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga.

Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punktis a antud „kavade ja programmide“ määratluse kohaselt peab olema täidetud kaks kumulatiivset tingimust, nimelt peab need ühelt poolt koostama ja/või vastu võtma riigi, piirkondliku või kohaliku tasandi asutus või koostama asutus vastuvõtmiseks parlamendi või valitsuse õigusloomemenetluse kaudu, ja teiselt poolt, et need peavad olema nõutud riigisiseste õigus- ja haldusnormidega.

Euroopa Kohus on seda sätet tõlgendanud nii, et keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi tähenduses on „nõutavad“ sellised kavad ja programmid, mille vastuvõtmist reguleerivad liikmesriigi õigus- ja haldusnormid, millega määratakse kindlaks nende vastuvõtmiseks pädevad ametiasutused ja samuti nende koostamise menetlus, ning nende suhtes tuleb seega läbi viia keskkonnamõju hindamine direktiivis sätestatud tingimustel (7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt, C‑671/16, EU:C:2018:403, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).

46	Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest, et 10. augusti 2016. aasta dekreet vastab neile mõlemale tingimusele, sest selle on vastu võtnud ministrite nõukogu esimees dekreetseaduse nr 133/2014 artikli 35 alusel.

Tuleb lisada, et keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 3 lõike 2 punkti a kohaselt tuleb süstemaatiliselt hinnata selliste kavade ja programmide keskkonnamõju, mis on koostatud kindlaksmääratud valdkondades ja millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (ELT 2012, L 26, lk 1; edaspidi „keskkonnamõju hindamise direktiiv“), millega tunnistati kehtetuks direktiiv 85/337, I ja II lisas.

48	Selles kontekstis on kõigepealt sättes nimetatud valdkondade hulgas jäätmekäitlus, mistõttu esimene neist kriteeriumidest on täidetud.

49	Teiseks on rajatised jäätmete põletamise teel kõrvaldamiseks ja nende muutmine või laiendamine ette nähtud keskkonnamõju hindamise direktiivi I lisa punktides 9, 10 ja 24 – ning kui need ei kuulu eelnimetatud kategooriate alla, siis keskkonnamõju hindamise direktiivi II lisa punkti 11 alapunktis b.

Mis puutub küsimusse, kas selline riigisisene õigusnormistik, nagu on kõne all põhikohtuasjas, määratleb raamistiku projektidele tulevase nõusoleku saamiseks, siis tuleb tõdeda, et järjepideva kohtupraktika kohaselt hõlmab mõistepaar „kavad ja programmid“ mis tahes akti, mis asjaomase sektori suhtes kohaldatavaid eeskirju ja kontrollimenetlusi määratledes kehtestab tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga projektile või projektidele loa andmise ja selle või nende teostamise kriteeriumide ja tingimuste arvestatava suurusega kogumi (27. oktoobri 2016 aasta kohtuotsus D’Oultremont jt, C‑290/15, EU:C:2016:816, punkt 49; 7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt, C‑671/16, EU:C:2018:403, punkt 53, ja 7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Thybaut jt, C‑160/17, EU:C:2018:401, punkt 54).

Väljendit „kriteeriumide ja tingimuste arvestatava suurusega kogum“ tuleb käsitada kvalitatiivsena. Nimelt on vaja takistada keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivist tulenevatest kohustustest kõrvale hoidmise võimalike strateegiate kasutamist, mis võivad väljenduda meetmete osadeks jagamises, vähendades nii direktiivi kasulikku mõju (7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt, C‑671/16, EU:C:2018:403, punkt 55 ja 7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Thybaut jt, C‑160/17, EU:C:2018:401, punkt 55).

Niisugune mõistepaari „kavad ja programmid“ tõlgendus, mis ei hõlma üksnes nende väljatöötamist, vaid ka muutmist, peab tagama olulist keskkonnamõju põhjustavate nõuete keskkonnamõju hindamise (vt selle kohta 7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt, C‑671/16, EU:C:2018:403, punktid 54 ja 58).

53	Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab käesoleva kohtuotsuse punktides 50–52 osutatud kohtupraktikat arvestades kontrollima, kas niisugused riigisisesed õigusaktid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, määravad kindlaks raamistiku projektide elluviimiseks loa andmiseks.

54	Eeldusel, et see on nii, tuleb asuda seisukohale, et nendel õigusaktidel, mille sisu on tuletatud meelde käesoleva kohtuotsuse punktis 41, võib tõenäoliselt olla oluline keskkonnamõju – seda peab aga kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.

55	Nagu see kohus märgib, tähendab jäätmepõletusrajatiste toimimisvõimsuse suurendamine pealegi seda, et võib kahelda, kas enne olemasolevatele põletusrajatistele kasutusloa andmist tehtud hindamine oli piisav.

Ka ei mõjuta asjaolu, et keskkonnamõju hindamine keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi tähenduses viiakse läbi hiljem, maakondlikul tasandil planeerimise ajal, niisuguse hindamise kohta käivate sätete kohaldatavust. Keskkonnamõju hindamise direktiivi alusel korraldatud keskkonnamõju hindamine ei vabastada kohustusest korraldada keskkonnamõju hindamine, mis on ette nähtud keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivis, et võtta arvesse sellele direktiivile omaseid keskkonnaalaseid aspekte (7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Thybaut, C‑160/17, EU:C:2018:401, punkt 64).

Lisaks ei saa mingil juhul nõustuda Itaalia valitsuse vastuväitega, et põhikohtuasjas kõnealused riigisisesed õigusnormid kujutavad endast üksnes võrdlusraamistikku ja seega ei ole keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 3 lõike 2 punktis a nimetatud teine tingimus täidetud. Asjaolu, et niisugused riigisisesed õigusnormid sisaldavad üldisi eeskirju – millel on teatav abstraktsiooniaste ja millega soovitakse olemasolevat raamistikku ümber kujundada –, näitab nende programmilisust ja planeeringule suunatust ega takista nende hõlmamist mõistepaariga „kavad ja programmid“ (7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt, C‑671/16, EU:C:2018:403, punkt 60 ja seal viidatud kohtupraktika).

Niisugust tõlgendust toetavad esiteks keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artiklist 6 – koostoimes selle direktiivi põhjendustega 15–18 – tulenevad nõuded, kuivõrd selle direktiivi eesmärk on nii aidata kaasa keskkonnakaitsele kui ka võimaldada üldsusel osaleda otsustusprotsessis. Teiseks, nagu ilmneb direktiivi artikli 4 lõikest 1, korraldatakse „osutatud keskkonnamõju hindamine […] kava või programmi koostamise ajal ja enne selle vastuvõtmist või menetlusse andmist.“ Samuti nähtub direktiivi artikli 6 lõikest 2, et keskkonnamõju hindamine viiakse läbi nii vara kui võimalik, et selle tulemused saaksid võimalikke otsuseid veel mõjutada. Just selles etapis on võimalik veel analüüsida erinevaid alternatiivseid võimalusi ja teha strateegilisi valikuid (vt selle kohta 20. oktoobri 2011. aasta kohtuotsus Seaport (NI) jt, C‑474/10, EU:C:2011:681, punkt 45, ja 7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt, C‑671/16, EU:C:2018:403, punkt 63).

Neid kriteeriume arvestades – mille olemasolu ja ulatust asjasse puutuvates õigusnormides peab eelotsusetaotluse esitanud kohus veel hindama – tuleb asuda seisukohale, et niisugused riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, millega suurendatakse olemasolevate jäätmepõletusrajatiste võimsust ja ehitatakse uusi sama liiki rajatisi, võivad kuuluda mõistepaari „kavad ja programmid“ alla keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 3 lõigete 1 ja 2 tähenduses, mille keskkonnamõju peab hindama.

Eespool toodud kaalutluste alusel tuleb kolmandale küsimusele vastata, et keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punkti a, artikli 3 lõiget 1 ja artikli 3 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada selliselt, et niisugune riigisisene õigusnormistik, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis koosneb alusaktist ja rakendusaktist ning milles suurendatakse olemasolevate jäätmepõletusrajatiste võimsust ja nähakse ette uute seda liiki rajatiste ehitamine, kuulub mõistepaari „kavad ja programmid“ alla kõnealuse direktiivi tähenduses, juhul kui sellel võib tõenäoliselt olla oluline keskkonnamõju ja seega tuleb selle keskkonnamõju eelnevalt hinnata.

Kohtukulud

61	Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kuues koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. novembri 2008. aasta direktiivi 2008/98/EÜ, mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid, artiklis 4 väljendatud jäätmehierarhia põhimõtet – koostoimes sama direktiivi artikliga 13 – tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, milles käsitatakse jäätmepõletusrajatisi „suure riikliku tähtsusega strateegiliste infrastruktuuride ja käitistena“ niivõrd, kuivõrd need õigusnormid on kooskõlas direktiivi muude sätetega, mis näevad ette konkreetsemad kohustused.

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2001. aasta direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta artikli 2 punkti a, artikli 3 lõiget 1 ja artikli 3 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada selliselt, et niisugune riigisisene õigusnormistik, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis koosneb alusaktist ja rakendusaktist ning milles suurendatakse olemasolevate jäätmepõletusrajatiste võimsust ja nähakse ette uute seda liiki rajatiste ehitamine, kuulub mõistepaari „kavad ja programmid“ alla kõnealuse direktiivi tähenduses, juhul kui sellel võib tõenäoliselt olla oluline keskkonnamõju ja seega tuleb selle keskkonnamõju eelnevalt hinnata.

Allkirjad

( *1 ) Kohtumenetluse keel: itaalia.