—

Läti valitsus, esindaja: I. Kalniņš,

—

Portugali valitsus, esindaja: L. Inez Fernandes,

—

Euroopa Komisjon, esindajad: E. Kalniņš ja I. Rogalski,

1

Eelotsusetaotlus käsitleb EÜ artikli 49 tõlgendamist.

2

See taotlus esitati SIA Garkalns (edaspidi „Garkalns”), mille registrijärgne asukoht on Lätis, ja Rīgas dome (Riia linnavolikogu), kes tegutseb Rīgas pilsētas pašvaldības’e (Riia linnavalitsus, edaspidi „linnavalitsus”) nimel, vahelises vaidluses, mille ese on viimase poolt taotluse rahuldamata jätmine, millega paluti väljastada luba avada Garkalns’il Riia ühes kaubanduskeskuses hasartmängusaal.

3

Läti hasartmängu- ja loteriiseaduse (azartspēļu un izložu likums, edaspidi „hasartmänguseadus”) artiklis 26 on sätestatud, et kasiino, mängu- või bingosaali avamiseks on vaja eriluba. Luba antakse kapitaliühingutele, kes on saanud üldise tegevusloa mänguautomaatide mängude, ruleti, kaardi- ja täringumängude või bingo korraldamiseks.

4

Vastavalt hasartmänguseaduse artikli 26 lõikele 2 esitab hasartmängude korraldaja kasiino, mängu- või bingosaali avamiseks eriloa saamise jaoks loteriide ja hasartmängude inspektsiooni ja järelevalve ametile (izložu un azartspēļu uzraudzības inspekcija) taotluse, millele tuleb lisada mitmed dokumendid, sealhulgas pädeva kohaliku omavalitsuse väljastatud luba kasiino, mängu- või bingosaali avamiseks ja asjaomaste hasartmängude korraldamiseks konkreetsetes ruumides.

5

Selle seaduse artikli 41 lõike 2 kohaselt on hasartmängude korraldamine keelatud:

6

Nimetatud seaduse artikli 42 lõikes 3 on täpsustatud, et kui nähakse ette hasartmängude korraldamine kohas, millele ei ole kohaldatavad selle seaduse artikli 41 lõikes 2 sätestatud piirangud, otsustab pädeva kohaliku omavalitsusüksuse volikogu hasartmängude korraldamiseks loa andmise igal konkreetsel juhul eraldi, kontrollides kas hasartmängude korraldamine asjaomases ruumis ei kahjusta oluliselt riigi ja asjaomase haldusüksuse elanike huve”.

7

Garkalns taotles linnavalitsuselt luba avada Riia linnas asuvas kaubanduskeskuses hasartmängusaal. Rīgas dome keeldus 12. oktoobri 2006. aasta otsusega talle seda luba väljastamast, leides et selle mängusaali avamine kahjustaks oluliselt omavalitsusüksuse elanike huve.

8

Garkalns esitas administratīvā rajona tiesa’le (esimese astme halduskohus) kaebuse. Nimetatud kohus jättis 29. oktoobri 2008. aasta otsusega selle kaebuse rahuldamata.

9

Ka administratīvā apgabaltiesa (teise astme halduskohus) jättis selle kohtuotsuse peale esitatud edasikaebuse 13. aprilli 2010. aasta otsusega rahuldamata.

10

Viimati nimetatud kohus leidis, et hasartmängude korraldamine väljavalitud kohas kahjustaks oluliselt mitte ainult selle haldusüksuse elanike huve, vaid ka teiste haldusüksuste elanike huve, sest mängusaali asukoht on ühes kõige käidavamas kohas asuvas kaubanduskeskuses. Väljavalitud asukoht on ühelt poolt elamukompleksi vahetus läheduses ja teiselt poolt umbes 500 meetri kaugusel keskharidusasutusest. Selle kohtu sõnul oli linnavalitsuse poolne keeldumine seetõttu põhjendatud vajadusega takistada, et hasartmängudes osalemist ei hakataks eelistama teistele vabaaja veetmise võimalustele.

11

Garkalns esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtule administratīvā apgabaltiesa otsuse peale kassatsioonkaebuse. Muu hulgas väitis ta, et viimati nimetatud kohus on hasartmänguseaduse artikli 42 lõiget 3 vääralt tõlgendanud.

12

Garkalns viitas oma kassatsioonkaebuse toetuseks Euroopa Kohtu 3. juuni 2010. aasta otsusele kohtuasjas C-203/08: Sporting Exchange (EKL 2010, lk I-4695, punktid 50 ja 51), väites eelkõige, et kuigi liikmeriigid võivad hasartmängude valdkonnas määratleda kindlaks vajaliku kaitsetaseme, ei tohi neile kuuluv kaalutlusõigus samas rikkuda teenuste osutamise vabadust. Seetõttu peab hasartmängude loasüsteem põhinema objektiivsetel, mittediskrimineerivatel ja varem teada olevatel kriteeriumidel.

13

Rīgas dome palus jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ning märkis, et vaidlustatud otsus põhineb linnavalitsuse taval mitte väljastada lube hasartmängusaalide jaoks, et piirata nende arvu Riias.

14

Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et hasartmänguseaduse artikli 42 lõike 3 ebaselge sõnastus võib seetõttu rikkuda võrdse kohtlemise põhimõtet ja läbipaistvuskohustust, ent uurib, kas selline õigusnorm võib olla vajalik selleks, et tunnustada kohalike ametiasutuste teatavat otsustusruumi hasartmängude korraldamise korra kohaldamisel ning kohaliku omavalitsuse territoriaalse ja sotsiaalse arengu kavandamisel, mis seaduses sätestatud rangemate kriteeriumide korral ei oleks võimalik.

15

Neil asjaoludel otsustas Augstākās tiesas Senāts menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuseküsimuse:

„Kas EÜ artiklit 49 ja sellega seotud läbipaistvuskohustust tuleb tõlgendada nii, et avalikult ja eelnevalt vastuvõetud seaduses sellise määratlemata õigusmõiste nagu „riigi ja asjaomase haldusüksuse elanike huvide oluline kahjustamine” kasutamine, mis tuleb igal eraldi kohaldamise juhul tõlgendamisjuhistega konkreetselt määratleda, aga mis samas võimaldab vabaduse piiramise hindamisel teatavat paindlikkust, on teenuse osutamise vabaduse lubatavate piirangutega kooskõlas?”

16

Läti valitsus vaidlustab eelotsusetaotluse vastuvõetavuse põhjendusel, et kõik põhikohtuasja elemendid on piiratud üheainsa liikmesriigiga. Selle valitsuse sõnul on piiriülese elemendi puudumisel esitatud küsimus oletuslik ja sellel puudub igasugune seos liidu õigusega.

17

Selles osas peab meeles pidama, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on vaid siseriiklikul kohtul, kes asja menetleb ja kes vastutab tehtava lahendi eest, pädevus hinnata kohtuasja eripärasid arvestades, kas kohtuotsuse tegemiseks on vaja eelotsust ja kas Euroopa Kohtule esitatud küsimustel on kohtuasja suhtes tähtsust. Järelikult, kui esitatud küsimused puudutavad liidu õiguse tõlgendamist, on Euroopa Kohus reeglina kohustatud eelotsuse tegema (10. märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas C-169/07: Hartlauer, EKL 2009, lk I-1721, punkt 24).

18

Liidu õigust puudutavate eelotsuseküsimuste asjakohasust seega eeldatakse. Siseriikliku kohtu esitatud eelotsusetaotluse saab Euroopa Kohus jätta läbi vaatamata vaid siis, kui on ilmne, et liidu õigusnormi tõlgendamine, mida siseriiklik kohus palub, ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on oletuslik või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda talle esitatud küsimustele tarvilik vastus (vt eelkõige 1. juuni 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-570/07 ja C-571/07: Blanco Pérez ja Chao Gómez, EKL 2010, lk I-4629, punkt 36).

19

Käesoleva menetluse puhul ei ole olukord selline. Eelotsusetaotluses on põhikohtuasja faktilisi ja õiguslikke asjaolusid piisavalt kirjeldatud ning eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt esitatud andmed võimaldavad määrata kindlaks esitatud küsimuse ulatuse.

20

Käesoleval juhul on küll selge, et Garkalns on Läti ettevõtja, mis on asutatud Lätis, ning põhikohtuasi on oma kõigis aspektides piiratud üheainsa liikmesriigiga. Samas – nagu tuleneb ka Euroopa Kohtu praktikast – võib tema vastus olla eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilik ka niisugustel asjaoludel, eriti eeldusel, et vastava riigi õigus kohustab seda kohut tagama selle kodanikule samad õigused, mis tulenevad muu liikmesriigi kodanikule samasuguses olukorras liidu õigusest (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Blanco Pérez ja Chao Gómez, punkt 39, ja 10. mai 2012. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-357/10 kuni C-359/10: Duomo Gpa jt, punkt 28).

21

Kuigi niisugune siseriiklik õigusakt, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis on ühtviisi kohaldatav nii Läti kodanikele kui ka teiste liikmesriikide kodanikele, kuulub EL toimimise lepingu põhivabadusi tagavate sätete kohaldamisalasse üldjuhul vaid siis, kui seda kohaldatakse olukorras, millel on seos liikmesriikidevahelise kaubavahetusega, ei saa mingil juhul välistada, et muudes liikmesriikides kui Läti asuvad käitajad on olnud või oleksid huvitatud hasartmängusaalide avamisest Läti territooriumil (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Blanco Pérez ja Chao Gómez, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).

22

Neil asjaoludel tuleb eelotsusetaotlus lugeda vastuvõetavaks.

23

Läti valitsus väljendab oma kahtlusi seoses sellega, kas eelotsuse küsimuses sisalduv viide EÜ artiklile 49 on asjakohane, väites et sellisele olukorrale, nagu on kõne all põhikohtuasjas, on kohaldatav üksnes EÜ artikkel 43.

24

Selles osas tuleb meenutada, et – nagu nähtub väljakujunenud kohtupraktikast – tegevus, mis võimaldab kasutajatel tasu eest osaleda hasartmängus, kujutab endast teenust EÜ artikli 49 tähenduses (8. septembri 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-316/07, C-358/07 kuni C-360/07, C-409/07 ja C-410/07: Stoß jt, EKL 2010, lk I-8069, punkt 56 ja seal viidatud kohtupraktika).

25

Selliste teenuste osutamine, nagu on kõne all põhikohtuasjas, võib seega kuuluda EÜ artikli 49 kohaldamisalasse, välja arvatud juhul kui on kohaldatav EÜ artikkel 43.

26

Mis puutub teenuste osutamise vabaduse ja asutamisvabaduse põhimõtete kohaldamisalade piiritlemisse, siis tuleb kindlaks teha, kas ettevõtja on asutatud liikmesriigis, kus ta kõnealust teenust pakub (vt selle kohta 30. novembri 1995. aasta otsus kohtuasjas C-55/94: Gebhard, EKL 1995, lk I-4165, punkt 22). Kui ta on asutatud samas liikmesriigis, kus ta teenuseid pakub, kuulub tema seisund asutamisvabaduse põhimõtte kohaldamisalasse, nagu see on määratletud EÜ artiklis 43. Kui aga ettevõtja ei ole asutatud vastuvõtvas liikmesriigis, tuleb teda käsitada piiriüleste teenuste osutajana ning ta kuulub EÜ artiklis 49 sätestatud teenuste osutamise vabaduse põhimõtte alla (vt eespool viidatud kohtuotsus Duomo Gpa jt, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika).

27

Mõiste „asutamine” tähendab selles kontekstis seda, et ettevõtja pakub püsivalt ja kestvalt oma teenuseid sihtliikmesriigis asuvast tegevuskohast. „Teenuste osutamine” EÜ artikli 49 tähenduses hõlmab seevastu kõiki neid teenuseid, mida sihtliikmesriigis asuvast tegevuskohast püsivalt ja kestvalt ei pakuta (vt eespool viidatud kohtuotsus Duomo Gpa jt, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika).

28

Euroopa Kohtu praktikast tuleneb veel, et mitte ükski EÜ asutamislepingu norm ei võimalda abstraktselt kindlaks määrata pikkust või sagedust, millest alates ei saa teenuse osutamist või teatud liiki teenuse osutamist enam käsitada teenuste osutamisena, mistõttu võib mõiste „teenus” asutamislepingu tähenduses hõlmata väga erinevat laadi teenuseid, sealhulgas ka teenuseid, mida osutatakse pikema aja, isegi paljude aastate jooksul (vt eespool viidatud kohtuotsus Duomo Gpa jt, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika).

29

Eeltoodust tuleneb, et selline õigusnorm, nagu on kõne all põhikohtuasjas, võib põhimõtteliselt jääda nii EÜ artikli 43 kui ka EÜ artikli 49 kohaldamisalasse.

30

Igal juhul tuleb meenutada, et ELTL-i artikli 267 kohase menetluse raames, mis põhineb liikmesriikide kohtute ja Euroopa Kohtu ülesannete selgel eristamisel, kuulub kõigi põhikohtuasja faktiliste asjaolude hindamine siseriikliku kohtu pädevusse (eespool viidatud kohtuotsus Stoß jt, punkt 62 ja seal viidatud kohtupraktika).

31

Seega on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne määrata tema lahendada olevas asjas esinevatest asjaoludest lähtudes kindlaks, kas põhikohtuasjas kõne all olev olukord kuulub EÜ artikli 43 või EÜ artikli 49 kohaldamisalasse.

32

Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus esitas eelotsuseküsimuse EÜ artikli 49 alusel, tuleb seda analüüsida sellest artiklist lähtuvalt.

33

Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub sisuliselt selgitada, kas EÜ artiklit 49 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis annavad kohalikele ametiasutustele ulatusliku kaalutlusõiguse, mis lubab neil „riigi ja asjaomase haldusüksuse elanike huvide olulise kahjustamise” põhjendusel keelduda loa andmisest kasiino, mängu- või bingosaali avamiseks.

34

Kõigepealt tuleb meenutada, et sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis keelavad haldusasutuste poolt väljastatava eelneva loa puudumisel tegutsemise hasartmängusektoris, kujutavad endast EÜ artiklis 49 tagatud teenuste osutamise vabaduse piiranguid (vt selle kohta eelkõige 6. märtsi 2007. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-338/04, C-359/04 ja C-360/04: Placanica jt, EKL 2007, lk I-1891, punkt 42).

35

Käesoleval juhul tuleb siiski analüüsida, mil määral võib selline piirang olla otseselt EÜ artiklites 45 ja 46 avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides sätestatud erandite alusel, mida selles valdkonnas kohaldatakse vastavalt EÜ artiklile 55, või põhjendatud Euroopa Kohtu praktika kohaselt ülekaaluka üldise huvi tõttu (vt selle kohta 8. septembri 2009. aasta otsus kohtuasjas C-42/07: Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, EKL 2009, lk I-7633, punkt 55, ja 28. oktoobri 2010. aasta määrus kohtuasjas C-102/10: Bejan, punkt 44).

36

Sellega seoses on Euroopa Kohus korduvalt leidnud, et hasartmängualased õigusnormid kuuluvad valdkonda, kus liikmesriikide vahel esinevad märkimisväärsed kõlblusest tulenevad, usulised ja kultuurilised erinevused. Kui antud valdkonda ei ole ühtlustatud, siis on iga liikmesriigi ülesanne määratleda selles valdkonnas vastavalt oma väärtuste skaalale nõuded, mis tagavad asjaomaste huvide kaitse (eespool viidatud kohtuotsus Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, punkt 57 ja seal viidatud kohtupraktika).

37

Siiski peavad liikmesriikide poolt kehtestatud piirangud oma proportsionaalsuselt vastama tingimustele, mis tulenevad Euroopa Kohtu praktikast ning neid tuleb kohaldada mittediskrimineerival viisil. Siseriiklikud õigusnormid on konkreetse eesmärgi saavutamiseks sobivad üksnes juhul, kui need vastavad tõepoolest huvile saavutada see eesmärk ühtselt ja süstemaatiliselt (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, punktid 59–61 ja seal viidatud kohtupraktika).

38

Nagu Euroopa Kohus on juba otsustanud, on siseriiklikel ametivõimudel selles valdkonnas kaalutlusõigus, mis on piisav, et määratleda tarbijakaitse ja avaliku korra tagamise nõuded ning kui Euroopa Kohtu praktikast tulenevad tingimused on samuti täidetud, on iga liikmesriigi ülesanne hinnata, kas taotletavate õiguspäraste eesmärkide raames on vajalik keelata mängude ja kihlvedudega seotud tegevus täiesti või osaliselt või seda ainult piirata ja selles osas ette näha rohkem või vähem range kontrollikord (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Stoß jt, punkt 76, ja 8. septembri 2010. aasta otsus kohtuasjas C-46/08: Carmen Media Group, EKL 2010, lk I-8149, punkt 46).

39

Sellega seoses tuleb meenutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt võib hasartmängudealase tegevuse piiranguid õigustada selline ülekaalukas üldine huvi nagu tarbijate kaitse ja pettuste ning kodanike mängimisega seonduvale liigsele kulutamisele õhutamise ennetamine (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Carmen Media Group, punkt 55 ja seal viidatud kohtupraktika).

40

Käesolevas asjas ei ole vaidlustatud asjaolu, et kõnealuste siseriiklike õigusnormidega taotletav eesmärk, eelkõige naabruskonna elanike huvide kaitse ning võimalike tarbijate kaitse hasartmängudest tulenevate ohtude eest, kujutab endast ülekaalukat üldist huvi, mis võib õigustada kõne all olevat teenuste osutamise vabaduse piiramist.

41

Neil tingimustel tuleb kontrollida, kas põhikohtuasjas kõne all olevate siseriiklike õigusnormidega kehtestatud teenuste osutamise vabaduse piirang on eesmärgi - kaitsta tarbijaid hasartmängudest tulenevate ohtude eest - täitmiseks sobiv ning kas see ei lähe kaugemale sellest, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik.

42

Lisaks peab selleks et hasartmängu loa andmise kord vastaks võrdse kohtlemise põhimõttele ja läbipaistvuskohustusele see põhinema objektiivsetel, mittediskrimineerivatel ja varem teada olevatel kriteeriumidel nii, et ametiasutuste kaalutlusõiguse teostamine oleks piiritletud ja seda ei saaks meelevaldselt kasutada (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Sporting Exchange, punkt 50).

43

Loamenetluse erapooletuse kontrolli võimaldamiseks on lisaks vajalik, et pädevad ametiasutused tugineksid oma otsustes üldsusele kättesaadavatele põhjendustele, osutades täpselt põhjustele, mille tõttu nad antud juhul loa andmisest keeldusid.

44

Euroopa Kohus on juba leidnud, et võttes eelkõige arvesse asjaomaste piiravate õigusnormide konkreetseid kohaldamiseeskirju, on siseriiklike kohtute ülesanne veenduda, et need õigusnormid vastaks tegelikult soovile vähendada mängimisvõimalusi ja piirata selle valdkonna tegevust ühtselt ja süstemaatiliselt (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Carmen Media Group, punkt 65 ja seal viidatud kohtupraktika).

45

Käesoleval juhul ei saa väita, nagu nähtub eelotsusetaotlusest, et kuna põhikohtuasjas kõne all olevad siseriiklikud õigusnormid lubavad riigi ja asjaomase haldusüksuse elanike huvide kahjustamist silmas pidades keelduda loa andmisest avada hasartmängusaal, siis annavad need ametivõimudele ulatusliku kaalutlusõiguse eelkõige selliselt kaitstavate huvide laadi hindamise osas.

46

Selline kaalutlusõigus, nagu on kõne all põhikohtuasjas, võiks olla põhjendatud, kui siseriiklikes õigusnormides endas oleks ette nähtud eesmärk tegelikult vähendada hasartmängu võimalusi ja piirata selle valdkonna tegevust ühtselt ja süstemaatiliselt või tagada naabruskonna elanike rahu või üldiselt veel avaliku korra tagamine ning tunnustada selleks kohalike ametiasutuste teatavat otsustusruumi hasartmängude korraldamise korra kohaldamisel.

47

Kõne all olevate siseriiklike õigusnormide proportsionaalsuse hindamiseks peab eelotsusetaotluse esitatud kohus eelkõige kontrollima, et riik teostab hasartmängudega seotud tegevuste üle ranget kontrolli, kohalike ametiasutuste poolt uue seda tüüpi mängukoha avamiseks loa andmisest keeldumine järgib tõepoolest väidetavat tarbijate kaitse eesmärki ning et kriteeriumi „riigi ja asjaomase haldusüksuse elanike huvide oluline kahjustamine” kohaldatakse mittediskrimineerivalt.

48

Eelnevast lähtuvalt tuleb esitatud küsimusele vastata, et EÜ artiklit 49 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis annavad kohalikele ametiasutustele ulatusliku kaalutlusõiguse, mis lubab neil „riigi ja asjaomase haldusüksuse elanike huvide olulist kahjustamise” põhjendusel keelduda loa andmisest avada kasiino, mängu- või bingosaal tingimusel, et nende eesmärk on tegelikult vähendada hasartmängu võimalusi ja piirata selle valdkonna tegevust ühtselt ja süstemaatiliselt või tagada avalik kord ning tingimusel, et pädevad ametiasutused teostavad oma kaalutlusõigust läbipaistvalt, nii et see võimaldab kontrollida loamenetluse erapooletust, mille kontrollimine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne.

49

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:

EÜ artiklit 49 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis annavad kohalikele ametiasutustele ulatusliku kaalutlusõiguse, mis lubab neil „riigi ja asjaomase haldusüksuse elanike huvide olulist kahjustamise” põhjendusel keelduda loa andmisest avada kasiino, mängu- või bingosaal tingimusel, et nende eesmärk on tegelikult vähendada hasartmängu võimalusi ja piirata selle valdkonna tegevust ühtselt ja süstemaatiliselt või tagada avalik kord ning tingimusel, et pädevad ametiasutused teostavad oma kaalutlusõigust läbipaistvalt, nii et see võimaldab kontrollida loamenetluse erapooletust, mille kontrollimine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne.