INT/952
Masinad
ARVAMUS
Ühtse turu, tootmise ja tarbimise sektsioon
„Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus masinavaldkonna toodete kohta“
[COM(2021) 202 final – 2021/0105 (COD)]
Raportöör: Martin Böhme
|
Konsulteerimistaotlus
|
Euroopa Liidu Nõukogu, 09/06/2021
Euroopa Parlament, 07/06/2021
|
|
Õiguslik alus
|
Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklid 114 ja 304
|
|
Vastutav sektsioon
|
ühtse turu, tootmise ja tarbimise sektsioon
|
|
Vastuvõtmine sektsioonis
|
02/09/2021
|
|
Vastuvõtmine täiskogus
|
DD/MM/YYYY
|
|
Täiskogu istungjärk nr
|
…
|
|
Hääletuse tulemus
(poolt/vastu/erapooletuid)
|
…/…/…
|
1.Järeldused ja soovitused
1.1Masinaehitussektor on üks Euroopa Liidu keskseid majandussektoreid. Uute tehniliste ja insenerteaduslike võimaluste tõttu kasvavad masinate suutlikkus ja kasutusvaldkonnad kiiresti. Viimane aeg on pöörata rohkem tähelepanu sellistele digitaalsetele tehnoloogiatele nagu tehisintellekt, asjade internet ja robootika. Sellest tulenevalt tuleb kohandada ka regulatiivseid nõudeid, mis puudutavad masinavaldkonnaga seonduvat ohutust ja tervisekaitset. Seda arvestades on määruse ettepanek ka siseturu seisukohalt väga oluline. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee käsitles masinadirektiivi teemat põhjalikult juba oma 2020. aasta teabearuandes „Masinadirektiivi läbivaatamine“.
1.2Komitee rõhutab, et hoolimata vajadusest reguleerida kogu ELi hõlmavaid masinavaldkonna standardeid, kehtestada õiguslikult siduvad nõuded ja tagada järjepidev jõustamine, ei tohi ELi ettevõtjad ning masinate tootjad ja operaatorid tähelepanuta jääda. See kehtib suurettevõtete, aga just eriti väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete puhul. Masinaehitus on rahvusvaheline tegevus. ELi‑ poolne toodete reguleerimine peab suutma edendada kvaliteeti, ohutust ja konkurentsivõimet ning peaks toetama ettevõtteid uuenduslike lähenemisviiside väljatöötamisel. Reguleerimine ei tohiks neid selles takistada.
1.3Komitee kiidab heaks asjaolu, et masinavaldkonna toodete operaatorid ja töötajad jäävad kavandatava määruse keskmesse, kuna nende ohutus ja tervisekaitse on endiselt keskne teema. Lisaks nähakse masinadirektiivi normatiivseks määruseks muutmises eelist ühtlasemaks tõlgendamiseks liikmesriikides. Tulevikus muudab see ohutusvaldkonna puudujääkide tuvastamise ja kõrvaldamise veelgi lihtsamaks, mis on eriti kasulik inimestele, kes masinaid käsitsevad.
1.4Komitee soovitab komisjonil teha järgmist:
1.4.1Uue masinamääruse üleminekusätteid tuleb täpsustada, et luua õiguskindlus kõigile sidusrühmadele.
1.4.2Komitee peab vajalikuks kohandada määruse ettepaneku lisade struktuuri ja sisu. Numeratsioon, masinatüüpide jaotus ja kattuvus teiste asjakohaste ELi eeskirjadega tekitavad endiselt küsimusi.
1.4.3Komitee leiab, et masinad peavad olema ohutud nii turule lastes kui ka kogu nende eluea vältel.
1.4.4Üha keerukamate masinate puhul on vajalik kasutajate erikoolitus, et töötajaid ei seataks asjatusse ohtu. Lisaks on vajalikud struktuurid, mis võimaldavad õnnetuste korral määratleda selged kohustused. Uute masinate ostmise ja paigaldamise protsessi tuleks kaasata töötajate esindajad.
1.4.5Tehisintellekti kasutamiseks on tarvis individuaalselt määratletud ohutusraamistikku, mille kaudu saab selliste süsteemide kasutamine toimuda.
1.4.6Teavitatud asutuste kohustuslik kaasamine masinatoodete vastavushindamisse peab ettevõtetele taskukohaseks jääma.
1.4.7Komitee leiab, et vajalik on masinavaldkonna tooteid käsitlevate õigusaktide pidev järelevalve, mis on kooskõlastatud asjaomaste sidusrühmadega, et oleks võimalik reageerida tehnilistele uuendustele, tootjate probleemidele ning töötajate füüsilise ja vaimse tervise kaitsele.
2.Arvamuse ja kõnealuse seadusandliku ettepaneku taust
2.1Masinaehituse sektori käive oli 2018. aastal 700 miljardit eurot, toodangu väärtus 670 miljardit eurot ja lisaväärtus 230 miljardit eurot. ELi masinate ja seadmete kogueksport‑ ulatus 517 miljardi euroni, millest u 50 % eksporditi ELi liikmesriikidesse (st ELi‑sisene kaubandus), samas kui ülejäänud osa eksporditi riikidesse, mis ei kuulu ELi (kaubavahetus kolmandate riikidega).
2.2Komisjoni ettepanek uue masinamääruse kohta on osa laiemast tehisintellekti paketist. Masinateteemaline ettepanek käsitleb nn masinadirektiivi (direktiiv 2006/42/EÜ) läbivaatamist. Läbivaatamise eesmärk on edendada digiüleminekut ja tugevdada ühtset turgu. Masinadirektiiv moodustab osa tooteohutust käsitlevatest õigusaktidest. Selle eesmärk on tagada töötajate, tarbijate ja teiste kokkupuutuvate isikute kaitse kõrge tase, keskendudes masinate ohutusele. See kohustab masinatootjaid arvestama ohutuse aspekte juba masinate projekteerimisel ja ehitamisel („Safety by Design“).
2.3Ettepanek hõlmab kuut erieesmärki:
1.piirata uutest digitehnoloogiatest tulenevaid riske,
2.tagada kohaldamisala ja määratluste ühtne tõlgendamine ning parandada tavatehnoloogiate ohutus,
3.hinnata ümber kõrge riskitasemega masinateks peetavad masinad ja hinnata ümber nendega seotud vastavuskontrolli menetlused,
4.vähendada paberkandjal esitatava dokumentatsiooni nõudeid,
5.tagada kooskõla uue õigusraamistiku muude sätetega ning
6.vähendada siseriiklikku õigusesse ülevõtmisest tulenevaid võimalikke erinevusi tõlgendamises.
2.4Mõjuanalüüsi raames kaalus komisjon erinevaid võimalusi, kuidas käituda masinadirektiiviga, mis pärineb 2006. aastast, st on kehtinud juba 15 aastat, ja mis põhineb 1989. aasta õigusaktil. Arvestades tehnilise ja insenerteadusliku arengu kiirust, on see väga pikk ajavahemik. Seetõttu otsustati dokument läbi vaadata, et suurendada konkurentsivõimet, minimeerides tootjate koormust ja suurendades ka turvalisust selgemate või täiendavate nõuete abil. Eeskirjade järgimisega seotud lisakulutustega on arvestatud.
2.5Üleminekuga direktiivilt määrusele soovitakse vältida rakendamise erinevusi liikmesriikides. Sel viisil loodab komisjon suurendada sidusust õigusakti tõlgendamisel ja jõustamisel ning seda sidusust üliselt tagada.
3.Üldised märkused
3.1Erinevalt paljudest teistest direktiividest ei ole praegune masinadirektiiv veel nn uue õigusraamistikuga kohandatud. Sellega seoses kiidab komitee heaks asjaolu, et määrust ajakohastatakse nüüd ja kohandatakse vastavalt ELi‑ õigusaktide muutunud raamtingimustele. Oluliseks peetakse kohaldamisala täpsustamist, eriti seoses piiritlemisega madalpinge direktiiviga, surveseadmete direktiiviga ja muude direktiividega, samuti selliste terminite täpsemaid määratlusi nagu nt „osaliselt komplekteeritud masin“.
3.2Komitee leiab, et ettepanek dokumendi läbivaatamiseks on oluline paljude ELi ettevõtjate, töötajate ja teiste asjaomaste rühmade seisukohast. Kavandatud eeskirjad moodustavad keskse õigusliku aluse iga ettevõtte jaoks, mis projekteerib, ehitab või käitab masinaid. Masinaid käsitsevate töötajate ohutus sõltub suurel määral nõuete ühtsest jõustamisest ja kontrollist liikmesriikides.
3.3Kooskõlas ELi võrdõiguslikkuse põhimõttega on masinatega seonduvad ohutus- ja tervisekaitsenõuded kõigis liikmesriikides ühesugused ning peavad olema võrdselt siduvad nende riikide kõigi tootjate, turustajate ja operaatorite jaoks. Komitee märgib, et kui need nõuded on täidetud, saab toodetega vabalt kaubelda kõigi liikmesriikide vahel.
3.4Komitee kiidab heaks asjaolu, et kavandatava määrusega on säilitatud senise direktiivi keskne eesmärk – masinatega seotud ohutuse, tervisekaitse ja kaupade vaba liikumise põhieeskirjade kehtestamine kogu Euroopas. Peamisteks eesmärkideks jäävad ühelt poolt ohutus ja teiselt poolt kaubandustõkete kõrvaldamine, kuid nüüd hõlmatakse ka praegused ning tulevased tehnilised ja insenerteaduslikud uuendused masinasektoris.
3.5Komitee rõhutab üleminekul masinadirektiivilt uuele masinamäärusele vajadust läbipaistvate, asjakohaste ja arusaadavate üleminekusätete järele. Ettepaneku artiklit 50 tuleb täpsustada. Pole selge, millised reeglid kehtivad 30 kuu pikkuses üleminekufaasis toodetud või turule lastud masinate suhtes ja kuidas neid masinaid enne üleminekuetappi valmistatud toodetest eristatakse. Tootjad ja importijad vajavad piisavat ettevalmistusaega. Mõistlik lahendus oleks näiteks reguleerida seda, et liikmesriigid ei tohi kuni 42 kuud pärast uue määruse jõustumist takistada selliste masinate turul kättesaadavaks tegemist, mis on toodetud direktiivi 2006/42/EÜ alusel enne direktiivi kehtetuks tunnistamise kuupäeva.
3.6Kõnealune ettepanek masinavaldkonna toodete kohta suurendab taas väga erinevate masinatüüpide hulka, millele tuleb sellises määruses tähelepanu pöörata. Komitee seisukohast on see loogiline ulatusliku ja arusaadava reeglistiku loomiseks. Masinate tootjate, eksportijate ja ka ostjate jaoks on eriti oluline, et tehisintellekti süsteemide integreerimine masinaparki oleks ohutult reguleeritud. Selline terviklik lähenemine reguleerimisele võimaldab ettevõtetel läbi viia korraga ainult ühe vastavushindamise.
3.7Komitee peab vajalikuks kohandada määruse eelnõu juurde kuuluvate lisade struktuuri ja sisu. Kavandatava määruse lisade numeratsiooni muutmiseks pole põhjust (IV lisa on nüüd I lisa jne). Muudatused peaksid piirduma sellega, milleks on selge vajadus. Samal ajal on õige lisada teatavad II lisas loetletud ohutusseadised, nagu ümbermineku kaitsekonstruktsioonid (ROPS), langevate esemete eest kaitsvad konstruktsioonid (FOPS) või ohutusfunktsioonide tagamise tarkvara, nende potentsiaalselt kõrge ohu tõttu samuti kõrge riskitasemega masinavaldkonna toodete loetellu I lisa tähenduses. Lisaks tuleks vältida vastuolulisi kattuvusi muude kehtivate ELi õigusaktidega, mida kohaldatakse masinate suhtes, nt madalpingedirektiivi puhul. Vastavushindamismenetlusi tuleks teostada ainult üks kord. See oleks asjakohane näiteks kõnealuse ettepaneku III lisas loetletud teatavate tervisekaitse- ja ohutusnõuete puhul, mis on seotud riskidega (nt raadioseadmete direktiiv (RED) 2014/53/EL või surveseadmete direktiiv (PED) 2014/68/EL). Sel juhul tuleks kohaldada ainult kõnealuses määruse ettepanekus sätestatud vastavushindamismenetlusi turule laskmiseks või kasutuselevõtuks.
3.8Komitee peab oluliseks teguriks töötajate töötervishoidu ja -ohutust. Masina üldise ohutuse eest vastutavad selle tootjad ja projekteerijad. Kui ohutust ei ole võimalik tagada, ei tohi masinat kasutusele võtta. Inimesed, kes igapäevaselt masinaid käsitsevad, ei tohi seeläbi kokku puutuda välditavate ohtudega. Konkreetselt tähendab see, et masinad peavad olema ohutud turule laskmisel ja kogu nende tööea jooksul. Ohutuseeskirjade järgimist tuleb korrapäraselt kontrollida. Masinad peavad olema ohutult käsitsetavad ning kõik turva- ja kaitseseadmed peavad olema projekteeritud nii, et nendest ei oleks võimalik kergelt mööda pääseda ega neid välja lülitada. Lisaks sellele peavad kõik jääkriskid, mida ei ole võimalik konstruktsiooniga kõrvaldada, olema kasutaja või operaatori jaoks selgelt tuvastatavad märgistuse ja tehnilise dokumentatsiooni ning eelkõige kasutusjuhendi abil. Komitee soovitab komisjonil lisada määruse ettepanekusse soovituse vajaduse kohta töötajate esindajate ja tööohutusametnikega konsulteerimiseks. Lisaks tuleks selgelt määratleda füüsiliste või juriidiliste isikute vastutus õnnetuste korral, eelkõige seoses tehisintellekti kasutamisega.
3.9Komitee viitab oma 2019. aasta arvamusele „Tehisintellekti käsitlev kooskõlastatud kava“. Selles on juba märgitud, et nende riskide vähendamiseks, millega inimesed masinate käsitsemisel kokku puutuda võivad, peavad töötajad olema individuaalselt koolitatud tehisintellekti ja robotite kasutamiseks, et nendega ohutult töötada ja et neil oleks võimalik neid hädaolukorras peatada (nn hädapiduri põhimõte). See kehtib ennekõike seal, kus inimesed ja masinad eriti tihedalt koos töötavad. Rahvusvaheline Standardiorganisatsioon (ISO) võttis sel eesmärgil vastu robotite standardi, mis on suunatud tootjatele, turustajatele ja kasutajatele. See standard annab juhised töövaldkondade kujundamiseks ja korraldamiseks, et vähendada töökohal tekkivaid riske.
3.10Komitee eelistab digitaalset kasutusjuhendit. Kliendi soovil saab tootja kasutusjuhendi esitada paberkandjal. Tööstusest on aga teada, et paljudel juhtudel taotlevad kliendid juba digitaalseid kasutusjuhendeid.
3.11Masinate igapäevane kasutamine näitab, et otstarbe mitmekesisus ja sellega seotud ohud ei võimalda kasutada üldiseid ja väidetavalt lihtsamaid eeskirju, nagu näiteks teravate metalläärte olemasolu keelamine, sest mõnikord on need osa masina funktsioonist. Paljude masinatüüpide puhul, näiteks pressid või laserlõikesüsteemid, on masinaoperaatorile avalduvad ohud lahutamatult seotud masina soovitud funktsioonidega. Tootja kohustus on vigastuste ohtu võimalikult palju vähendada, rakendades sobivaid kaitsemeetmeid.
3.12Komitee peab õigeks, et määruse ettepanek hõlmab nüüd ka täiuslikumaid masinaid, mis sõltuvad seetõttu inimestest vähem. Nende tehnoloogiate osakaal Euroopa masinate koguturul kasvab lähiaastatel eeldatavasti jõudsalt. Eelkõige on vaja ühtseid standardeid masinatele, mis on võimelised iseseisvalt õppima, muutuvad järk-järgult autonoomsemaks ja teevad seeläbi ka uusi toiminguid ja tööetappe. On enesestmõistetav, et sellised digitaalsed tehnoloogiad nagu tehisintellekt, asjade internet ja robootika toovad tooteohutuse vallas endaga kaasa uusi väljakutseid. Eelkõige tehisintellekti kasutamiseks on tarvis individuaalselt määratletavat ohutusraamistikku, mille kaudu saab selliste süsteemide kasutamine toimuda.
3.13Komitee rõhutab, et masina ohutuse hindamisel avaldavad lisaks masinaoperaatorite (füüsilise ja vaimse) tervise kaitsmisele olulist mõju ka keskkonnaaspektid ja mõju kliimale. Masina tootmist ja kasutamist ning jätkusuutlikkuse küsimust tuleb vaadelda koos ning hinnata mõju inimestele ja keskkonnale. Kliimat püsivalt kahjustavat masinat ei saa pidada ohutuks. Esitatud ettepanekus arvestatakse keskkonnamõju aspekti, eelkõige küsimust, mis juhtub, kui masinavaldkonna tooteid hiljem füüsilise sekkumise teel või digitaalselt muudetakse viisil, mis ei pruugi olla tootja poolt ette nähtud. Selle tagajärjel võib juhtuda, et põhilised ohutus- ja tervisekaitsenõuded ei ole enam täidetud ning nende aluseks olevad vastavushindamised kaotavad kehtivuse. Kui üldiselt vaadelda masinate tootmise ja kasutamise rolli keskkonna- ja kliimakaitses, on tarvis sidusat seost teiste ELi õigusaktidega (nt toodete säästlikkuse kohta).
3.14Komisjoni ettepanekus nähakse ette, et hindamiskohustusega kõrge riskitasemega masinate puhul puudub tulevikus võimalus, et tootja viib vastavushindamismenetluse läbi täielikult iseseisvalt, isegi kui kohaldatakse ühtlustatud standardeid. Paljusid kõnealuseid masinaid toodetakse aga väikestes seeriates või üksikute osadena, mistõttu ei ole väliste kontrollijate kaasamine sellistel juhtudel tegelikkuses võimalik. Seetõttu soovitab komitee põhjendatud üksikjuhtudel säilitada kehtivad eeskirjad, näiteks siis, kui tehisintellekti osakaal on seotud üksnes staatilise tarkvaraga, mis üksi ei saa edasi areneda ega otsuseid teha. Lisaks tekib küsimus, kas teavitatud asutuse kohustuslik kaasamine vastavushindamisse ei ole seotud ka märkimisväärsete kuludega, mis koormavad tõsiselt väikesi ja keskmise suurusega ettevõtteid. See kehtib eriti siis, kui tehisintellektiga on varustatud vaid väike osa masinast, kuid seetõttu tuleb seda kui kõrge riskitasemega masinat täielikult kontrollida ja sellest teavitada. Küsimus välise teavitatud asutuse tõhususest tekib eelkõige üksikosade puhul, kui sobivat katsestandardit ei saa rakendada.
3.15Komitee kiidab heaks asjaolu, et sobivate ühtlustatud standardite puudumise korral saab komisjon ise oma tehnilised kirjeldused koostada. Selleks tuleb eelnevalt kaasata kõik asjaomased sidusrühmad.
3.16Komitee soovitab ühtsete testimis- ja teavitamismenetluste raames võtta kasutusele Euroopa sertifikaat ettevõtjatele, et tõendada usaldusväärsete tehisintellekti süsteemide töökindlust.
3.17Ettepanekus nähakse ette, et masinavaldkonna tooted võib turul kättesaadavaks teha või kasutusele võtta ainult siis, kui need on nõuetekohaselt paigaldatud, hooldatud ja neid kasutatakse ettenähtud viisil. Lisaks peavad olema täidetud III lisas esitatud olulised tervisekaitse- ja ohutusnõuded (artikkel 7). Osaliselt komplekteeritud masinaid ei pea siiski kasutusele võtma ja need tuleks seetõttu kasutuselevõtu eeskirjade alt vabastada. Näiteks võiks eraldi reguleerida, et osaliselt komplekteeritud masinaid võib turul kättesaadavaks teha ainult siis, kui need vastavad III lisas esitatud olulistele tervisekaitse- ja ohutusnõuetele, millele vastavust on tootja ühendamisdeklaratsioonis kinnitanud.
3.18Masinamääruse võimalikult sidusaks rakendamiseks peab komitee vajalikuks Euroopa Komisjoni ja kõigi asjaomaste sidusrühmade pidevat järelevalvet. See nõuab kooskõlastatud koordineerimisprotsessi GROW, EMPL ja CONNECT peadirektoraatide vahel. Lisaks tuleks jätkuvaks kooskõlastamiseks luua näiteks masinasektori halduskoostöö rühmadest (ADCO) ning töötervishoiu ja tööohutuse kõrgemate tööinspektorite komiteest (SLIC) koosnev organ, mida rahastaks komisjon.
Brüssel, 2. september 2021
Alain COHEUR
Ühtse turu, tootmise ja tarbimise sektsiooni esimees
_____________