ET

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee

INT/848

Subsidiaarsus ja ülereguleerimine

ARVAMUS

Ühtse turu, tootmise ja tarbimise sektsioon

„Subsidiaarsuse ja ülereguleerimise mõju majandusele ja tööhõivele“
[ettevalmistav arvamus eesistujariigi Austria taotlusel]

Administraator

Jean-Pierre Faure

Dokumendi kuupäev

12/09/2018

Raportöör: Dimitris Dimitriadis

Kaasraportöör: Wolfgang Greif

Õiguslik alus

Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 304

Vastutav sektsioon

ühtse turu, tootmise ja tarbimise sektsioon

Vastuvõtmine sektsioonis

04/09/2018

Vastuvõtmine täiskogus

DD/MM/YYYY

Täiskogu istungjärk nr

…


Hääletuse tulemus
(poolt/vastu/erapooletuid)

…/…/…



1.Järeldused ja soovitused

1.1Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee tunneb heameelt Euroopa Liidu Nõukogu eesistujariigi Austria taotluse üle koostada ettevalmistav arvamus teemal „Subsidiaarsuse ja ülereguleerimise mõju majandusele ja tööhõivele“. See lisab väärtust ja täiendavaid aspekte käimasolevale arutelule parema õigusloome üle, mille eesmärk on tagada õiguskindlus ja selged eeskirjad ning mis „tähendab [...] võimalikult väikest halduskoormust ettevõtjatele, kodanikele ja ametiasutustele“ 1 . Ent liikmesriigis kehtivat kodanike, tarbijate, töötajate, investorite ja keskkonnakaitse taset ei tohi ohustada ELi õigusaktide rakendamisel.

1.2Komitee kordab taas oma nõudmist, et tulevikku puudutavaid küsimusi, sealhulgas arutelusid pädevuste ja reguleerimise ulatuse üle, tuleb käsitleda liikmesriikide ja Euroopa tasandil, kaasates täiel määral sotsiaalpartnerid ja muud kodanikuühiskonna organisatsioonid. See on mitmetasandilise osalusdemokraatia põhiline väljendusvorm ning seepärast tuleks seda ELis ja liikmesriikides tugevdada.

1.3Komitee toonitab subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte määravat tähtsust põhjaliku ja usaldusväärse Euroopa õigusloome tagamiseks. Komitee rõhutab, et EL peaks keskenduma valdkondadele, kus ELi õigusaktid annavad märkimisväärset lisaväärtust. Euroopa Komisjon peaks seetõttu tuvastama teemad, mida tuleb tõesti käsitleda ELi tasandil kõige tõhusamal viisil. Alati, kui otsused nõuavad riiklike, piirkondlike ja kohalike iseärasuste nõuetekohast arvesse võtmist, peaks vastavatel asutustel olema võimalik need asjaomaste sidusrühmade, sealhulgas sotsiaalpartnerite aktiivsel osalusel kindlaks teha.

1.4Komitees on mõiste „ülereguleerimine“ suhtes erinevaid seisukohti, mis kajastavad eri osalejate erisuguseid vaatepunkte. Ehkki seni puudub ühene määratlus, viitab „ülereguleerimine“ üldjuhul olukorrale, kus liikmesriigid kehtestavad riiklikku õigusesse ülevõtmisel ELi õigusaktides (peamiselt direktiivides) sätestatud miinimumi ületavad nõuded. Komisjon peaks looma suunised, et aidata liikmesriikidel õigusakti vastavaid nõudeid korrektselt üle võtta, järgides seejuures proportsionaalsuse ja subsidiaarsuse põhimõtet ning õiglasi konkurentsitingimusi.

1.5Komitee juhib eeskätt subsidiaarsust ja proportsionaalsust arvestades ning ELi õigusest lähtuvalt tähelepanu sellele, et liikmesriikidel on ainupädevus kehtestada ELi ettenähtud (miinimum)nõuetele lisaks täiendavaid meetmeid, et võtta arvesse nende iseärasusi. Sellised otsused tuleks teha läbipaistval viisil pärast konsulteerimist sotsiaalpartnerite ja sidusrühmadega ning need peaksid olema kooskõlas ELi õigusnormidega. Komitee ei sea sellega seoses kahtluse alla liikmesriikide suveräänsust, vabadust ega kohustust kehtestada riiklikke seadusi ja tavasid.

1.6Komitee kutsub ELi institutsioone ja liikmesriike üles suurendama oma jõupingutusi põhjendamatu halduskoormuse vähendamiseks, et hoogustada majanduskasvu ja jätkusuutlike töökohtade loomist.

1.6.1Ajavahemiku 2021–2027 mitmeaastase finantsraamistiku ettevalmistamise raames ergutab komitee komisjoni võtma kiiresti meetmeid, et vähendada sellist ebavajalikku halduskoormust, mis takistab oluliselt Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide investeeringuid – s.o seoses riigiabi, riigihangete eeskirjade täitmise, audititavade ning üldiste üksikasjalike suuniste hilinenud või isegi tagasiulatuva vastuvõtmisega.

1.6.2Komitee rõhutab, et ebavajalik regulatiivne ja halduskoormus takistab kasu maksimeerimist ning ettevõtjate, kodanike ja avalike asutuste regulatiivsete kulude minimeerimist. Komitee kordab taas vajadust lihtsustatud, järjepideva ja kvaliteetsema reguleerimise järele, mis oleks hästi mõistetav ja hästi rakendatud ning mille puhul on samavõrd hädavajalik kõigi nelja – ELi, riigi, piirkondliku ja kohaliku – valitsemistasandi kaasatus.

1.6.3Nagu varasemateski arvamustes, 2 soovitab komitee põhjaliku VKE-testi läbiviimist Euroopa Komisjoni mõjuhinnangutes.

1.7Komitee kordab, et Euroopa miinimumstandardite eesmärgiks on iseäranis ELi sotsiaal-, tarbija- ja keskkonnapoliitika kontekstis elu- ja töötingimuste ühtlustamine kogu ELis ülespoole suunatud lähenemise poole. Miinimumstandardeid ELi direktiivides ei peaks mõistma „maksimumtasemena“, mida ei tohiks nende riiklikesse õigussüsteemidesse ülevõtmisel kunagi rangemaks muutma. Ent komitee arvates ei tohiks Euroopa integratsiooni protsessi üldsusepoolset heakskiitu kahjustada regulatiivse konkurentsiga nõuete leevendamise kaudu. Kõik otsused tuleb langetada läbipaistval viisil ning avatud dialoogis sotsiaalpartnerite ja kodanikuühiskonna organisatsioonidega.

2.Sissejuhatus

2.1Euroopa Liidu Nõukogu eesistujariik Austria palus Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteelt ettevalmistavat arvamust teemal „Subsidiaarsuse ja ülereguleerimise mõju majandusele ja tööhõivele“.

2.2Komitee märgib, et taotlus puudutab nii subsidiaarsuse põhimõtet kui ka ülereguleerimist ning laiendab praegust, paremat õigusloomet käsitlevat arutelu, mille kohta on komitee väljendanud oma seisukohti mitmes hiljuti vastu võetud arvamuses 3 .

2.3Subsidiaarsuse küsimus on hiljuti uuesti päevakorda tõusnud, muu hulgas valge raamatu kaudu Euroopa tuleviku kohta. Subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse rakkerühm, mille komisjoni president Juncker lõi 2017. aasta novembris, esitas aruande soovitustega subsidiaarsuse põhimõtte kohaldamise parandamiseks 4 .

Komitee peab aruande olemust mõneti piiratuks ning leiab, et see kajastab rakkerühma koosseisu piiratust. Seetõttu soovitab komitee tungivalt kaasata kodanikuühiskonna esindajaid aktiivselt järelmeetmetesse. Komitee peab väga oluliseks käsitleda Euroopa meetmete proportsionaalsust ning, mis veelgi olulisem, valdkondi, kus EL peaks oma tegevust tõhustama, vähendama või selle isegi peatama kooskõlas kodanike ja majanduslike huvide ning muude sotsiaalsete huvidega.

2.4Komitee arvates tuleks kõnealuste tulevikku puudutavate teemadega tegeleda riikide ja ELi tasandil, kaasates sotsiaalpartnerid ja muud kodanikuühiskonna organisatsioonid. Kui neile antaks riikliku ja ELi poliitika ettevalmistamisel ja rakendamisel sama palju kaalu kui kohalikule ja piirkondlikule tasandile, paraneks otseselt horisontaalse subsidiaarsuse nähtav rakendamine.

2.5Komitee väljendab heameelt selle üle, et eesistujariik Austria tunnistab sotsiaalpartnerite ja kodanikuühiskonna organisatsioonide laialdaste teadmiste kaasamise väärtust poliitikameetmete kujundamisel, rakendamisel ja hindamisel riiklikul ja ELi tasandil. See on mitmetasandilise osalusdemokraatia põhiline väljendusvorm ning seepärast tuleks seda ELis ja liikmesriikides tugevdada.

2.6Sellega seoses palub komitee rakkerühmal võtta asjakohaselt arvesse komitee arvamusi subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse teemadel, mis on ühtlasi aluseks käesolevas arvamuses esitatud märkustele ja soovitustele.

3.Subsidiaarsuse põhimõte

3.1Nagu on sätestatud Euroopa Liidu lepingu artiklis 5, on subsidiaarsuse põhimõtte eesmärk tagada, et ELi meetmeid kasutatakse ainult ulatuses, mis on vajalik aluslepingu eesmärkide täitmiseks, ja et EL tegutseb valdkondades, mis ei kuulu selle ainupädevusse, üksnes juhul, kui seadusandliku meetme eesmärke on tõhusam saavutada ELi kui riiklikul, piirkondlikul või kohalikul tasandil.

3.2Komitee rõhutab kõnealuste põhimõtete määravat tähtsust sellises rahvusüleses ühenduses nagu seda on EL ning väljendab selgelt heameelt Lissaboni lepinguga loodud vahendite üle, millega tagatakse subsidiaarsuse põhimõtte järgimine – alates subsidiaarsuse kontrollimisest enne õigusakti vastuvõtmist kuni riiklike seadusandlike organite kaebusteni subsidiaarsuse põhimõtte rikkumise kohta.

3.3Samuti rõhutab komitee, et kõik Euroopa Liidu toimimise lepinguga ettenähtud valdkonnad vajavad hästi toimivat Euroopat ning et subsidiaarsuse põhimõtet ei tohi kasutada selget Euroopa lisaväärtust pakkuvatele ELi meetmetele vastutöötamiseks, riiklike lähenemisviiside a priori eelistamiseks või isegi ELi taandamiseks olulistest poliitikavaldkondadest juba eos. Tuleks vastu võtta üksnes eeskirju, millel on Euroopa lisaväärtus. Komitee leiab, et väljakutsed, millega kontinent praegu silmitsi seisab, ei vaja liikmesriigi tasandile tagasi viimist „vähem Euroopat“ soosides, vaid pigem julgeid samme parema ja kodanikusõbralikuma Euroopa suunas, mis edendab ka ühtekuuluvust.

3.4Komitee tunnistab, et liikmesriikide roll ELi õigusaktide rakendamisel on eriti tähtis direktiivide ülevõtmisel, kuna need on siduvad saavutatavat eesmärki silmas pidades, ent jätavad riiklikele ametiasutustele õiguse valida kohaldamise vorm ja meetodid ning otsustada kooskõlas ELi õigusega standardite parandamise üle, kui seda peetakse kasulikuks. Samal ajal ei tohiks ülevõtmine takistada õiglasi konkurentsitingimusi kõigi siseturul osalejate vahel, mis on oluline selle nõuetekohase toimimise seisukohast.

3.5Ehkki liikmesriigid vastutavad direktiivide korrektse ja õigeaegse ülevõtmise eest, on komisjoni kui aluslepingute täitmise järelevalvaja ülesanne tagada nende nõuetekohane rakendamine riiklikul tasandil. See „jagatud vastutus“ peaks olema selgelt nähtav seadusandliku menetluse algusest saadik: hea rakendamine sõltub selgest, läbipaistvast ja põhjalikust mõjuhinnangust uue ELi õigusakti alusena, ettepaneku selgest ja lihtsast keelekasutusest ning realistlikest rakendamise tähtaegadest.

3.6Komitee hoiatab, et isegi kui ülalmainitud nõuded on täidetud, võib rakendamine riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil siiski olla ebapiisav ja/või ebatõhus. Sellega seoses kordab komitee Euroopa Komisjonile tehtud üleskutset tõhustada kooskõlas oma pädevustega süstemaatiliselt oma jõupingutusi, et tegeleda kiiremini ja rangemalt juhtudega, kus liikmesriigid võtavad ELi õigusnormid oma riigi õigusesse üle ebatäpselt või ei tee seda üldse, 5 olles uurinud kõiki võimalusi koostöö tegemiseks.

3.7Komitee märgib, et mitmeid õiguslikke ja poliitilisi kohustusi on tajutud ELi institutsioonide pädevust ületavana ja liikmesriikide valdkondadesse ja valikutesse sekkuvana (nt riiklikud töösuhted ja ametiühingute algatused; pensionid, tervishoid ja muud sotsiaalkaitse süsteemid või kutsealased eeskirjad, nt kvalifikatsioonikriteeriumid tervishoiusektoris).

Seetõttu on komitee samamoodi vastu mitte ainult pädevuse ületamisele ELi institutsioonide poolt, vaid ka Euroopa Liidu toimimise lepingu selliste oluliste reguleeritavate valdkondade nagu tarbijakaitse, keskkonnakaitse standardid ja Euroopa sotsiaalpoliitika üleviimisele riiklikule tasandile subsidiaarsuse ettekäändel.

4.Tarbetu regulatiivse ja halduskoormuse vältimine – ülereguleerimine

4.1Ülereguleerimist käsitlev arutelu

4.1.1ELi õigusaktide ülevõtmisel kehtestavad liikmesriigid mõnikord meetmed, mis on rangemad kui need, mis on sätestatud nõuetega ELi õigusaktides (peamiselt direktiivides), või nad jätavad kasutamata direktiivis pakutud valikuvõimalused võimalikuks lihtsustamiseks. Kõnealust nähtust nimetatakse paljudes dokumentides ülereguleerimiseks. Esimesel juhul käsitatakse seda n-ö aktiivse ülereguleerimisena, teisel juhul aga passiivse ülereguleerimisena.

4.1.2Komitees on ülereguleerimise osas erinevaid seisukohti, mis ühtlasi kajastavad lahkarvamusi eri osalejate seas. Mõned sidusrühmad peavad seda nähtust riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil kuhjunud normide, suuniste ja menetluste ülemääraseks hulgaks, mis loob tarbetut halduskoormust ja takistab oodatud poliitikaeesmärkide saavutamist ülevõetud määruste abil. Teised sidusrühmad on aga arvamusel, et ülereguleerimise häbimärgistatud mõiste kasutamine ohustaks mõne edasijõudnud liikmesriigi standardeid, mis võeti demokraatlikult vastu ja lisati nende riikide õigussüsteemidesse – iseäranis töö-, tarbija- ja keskkonnaõiguse ning vabade elukutsete valdkonnas.

4.1.3Komitee kutsub üles kasutama pragmaatilist ja tasakaalustatud käsitlusviisi ning keskendub käesolevas arvamuses neutraalsele ja täpsemale terminoloogiale – kooskõlas 2016. aasta mai paremat õigusloomet käsitleva institutsioonidevahelise kokkuleppega.

4.2Ülereguleerimise määratlus

4.2.1Komitee soovitab määratleda mõiste „ülereguleerimine“ täpsemalt. Juhtudeks, kus liikmesriigid võtavad üle ELi õigusaktide sisu ambitsioonikamal viisil (sisuliselt või menetluslikult) või taotlevad kooskõla siseriiklike õigusnormidega, võiks kasutada selliseid väljendeid nagu „põhjalikumad sätted“, „rangemad sätted“ või „kõrgemad nõuded“. Väljendi „ülereguleerimine“ kasutamine peaks piirduma juhtudega, kui ELi õigusaktide ülevõtmisel siseriiklikku õigusesse lisatakse neisse ebamõistlikke ja tarbetuid sätteid, mida ei saa õigustada kavandatud meetme ühe või mitme eesmärgiga või mis toob kaasa täiendavat tarbetut halduskoormust. Igal juhul on väljend „ülereguleerimine“ väga üldine, selle tõlge paljudesse riigikeeltesse eksitav ja see tuleks asendada märksa konkreetsema mõistega.

4.2.2Sõltumata terminoloogiast (ja isegi siis, kui saaks kasutada mõistet „ülereguleerimine“) kordab komitee, et see kontseptsioon ei tohiks konkreetsemalt viidata järgmisele:

-kehtestatud standardite piiramine ELi õigusaktide ülevõtmisel ja rakendamisel sellistes valdkondades nagu töö-, sotsiaal-, tarbija- ja keskkonnaõigus;

-riiklikud meetmed, millel ei ole mingit (objektiivset või ajalist) seost ELi õiguse ülevõtmisega;

-ELi õiguse üldiste sätete karmistamine selle ülevõtmise käigus (nt konkreetsete juriidiliste sanktsioonide kehtestamine rikkumiste puhul);

-ELi õiguse ülevõtmiseks mitmest selgest valikust ühe kohaldamine;

-põhjalikumad riiklikud sätted, mis ulatuvad kaugemale ELi õiguses kehtestatud kaitse taseme säilitamisel põhinevatest miinimumstandarditest; 

-direktiivi sisu kohaldamine sarnastele juhtumitele, et tagada riikliku õiguse sidusus ja järjepidevus.

4.2.3Komitee kordab, et subsidiaarsuse põhimõte võimaldab liikmesriikidel kehtestada rangemaid meetmeid, kasutades oma õigust tagada mitmesuguste (nt majanduslike, sotsiaalsete või keskkonnaalaste) eesmärkide saavutamine, ja näidata oma pühendumust kõrgetasemelisele kaitsele, direktiivitaoliste õiguslike vahendite iseärasustele ning teatavatele piirangutele pädevusküsimustes. Komitee rõhutab, et sellised rangemad kohustused tuleks võtta alles pärast läbipaistvat ja kaasavat arutelu sotsiaalpartnerite ja sidusrühmadega ning vastastikuse mõistmise ja tasakaalustatud otsustusprotsessi vaimus.

4.3Ülereguleerimine ja parem õigusloome

4.3.1Parema õigusloome tegevuskava kontekstis peab Euroopa Komisjon ülereguleerimist hea reguleerimise piiranguks. Ühendkuningriik, Madalmaad, Belgia, Saksamaa ja Austria on loonud oma süsteemid ülereguleerimise juhtumite tuvastamiseks. Ühendkuningriigis ja Madalmaades reguleeritakse ülereguleerimist ametliku tsentraliseeritud poliitika abil, mille eesmärk on edendada majanduskasvu.

4.3.2Komitee ei sea mitte mingil viisil kahtluse alla olemasolevaid aluslepingu sätteid, eelkõige ELi või liikmesriigi pädevusi, kuid kordab, kui tähtis on austada „liidu õiguse üldpõhimõtteid, nagu demokraatlik õiguspärasus, subsidiaarsus ja proportsionaalsus ning õiguskindlus“. See tähendab muu hulgas, et austatakse liikmesriikide demokraatlikku suveräänsust, vabadust ja vastutust kujundada riiklikke seadusi ja tavasid, millega võetakse nõuetekohaselt arvesse sotsiaalpartnerite vastavat rolli. Komitee on alati kutsunud üles edendama lihtsust, selgust ja järjepidevust liidu õigusaktide koostamisel ja samuti suuremat läbipaistvust seadusandlikus protsessis.

4.3.3Komitee on korduvalt toonitanud: „Euroopa õigusaktid on oluline integratsioonitegur, mitte koormus ega kulu, mida on vaja vähendada. Olles [tasakaalustatud,] proportsionaalsed [ja mittediskrimineerivad], tagavad need olulisel määral kaitse, edendamise ja õiguskindluse kõigile Euroopa sidusrühmadele ja kodanikele“ 6 . Komitee kordab oma seisukohta, et õigusaktid on olulised aluslepingu eesmärkide saavutamiseks ja selleks, et luua õige keskkond aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu jaoks, millest saavad kasu avalikkus, ettevõtjad ja kodanikud 7 . Vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 3 aitavad eeskirjad samuti parandada heaolu, kaitsta üldist huvi ja põhiõigusi, edendada kõrgetasemelist sotsiaalset ja keskkonnakaitset ning tagada õiguskindlus ja prognoositavus. Nad peaksid ka vältima konkurentsi moonutamist ja sotsiaalset dumpingut 8 .

4.3.4Direktiivide ülevõtmisel riiklikku õigusesse lisavad liikmesriigid vahel elemente, millel puudub selge seos asjaomaste Euroopa Liidu õigusaktidega. Komitee on seisukohal, et neid täiendusi tuleks rõhutada õigusaktide ülevõtmisel või nendega seotud dokumentide abil. Liikmesriikide õigust täiendada ELi õigusakte minimaalse ühtlustamise tulemusena tuleb üldiselt tunnistada, niikaua kui see toimub läbipaistvalt ning mittediskrimineerimise ja proportsionaalsuse põhimõtteid austades. On palju näiteid liikmesriikides direktiivide mitteminimalistlikust ülevõtmisest, mida võib pidada ülereguleerimiseks.

4.3.5Komitee rõhutab, et seal, kus ühtlustamine on minimaalne, saavad liikmesriigid kavandada sätteid, millega püütakse saavutada töökohtade loomine, paremad elu- ja töötingimused, piisav sotsiaalkaitse, kõrge ja jätkusuutlik tööhõivemäär ja tõrjutuse vastu võitlemine (ELi toimimise lepingu artikkel 151), VKEde ja tervishoiu ja tarbijakaitse kõrge taseme edendamine ja arendamine (ELi toimimise lepingu artiklid 168 ja 169) ning keskkonnakaitse (ELi toimimise lepingu artikkel 191) – loomata samas tarbetut regulatiivset või halduskoormust.

4.4Komitee on veendunud, et järgmised meetmed aitavad vältida tarbetut regulatiivset või halduskoormust:

-Euroopa Komisjon peaks Euroopa Liidu õigusaktide koostamise käigus korraldama integreeritud mõju hindamisi, milles võetaks iga olulise regulatiivse teksti puhul nõuetekohaselt arvesse selle tekitatavat tarbetut koormust ja mis tahes muud mõju;

-ELi õigusakte tuleb hinnata nende eripärast lähtuvalt juhtumipõhiselt, et jõuda suunatud ühtlustamiseni, mis võimaldab asjaoludest sõltuvalt kasutada ühtlustamise vormi, mis on mõnes valdkonnas jõudnud kaugemale kui teistes. Komisjoni ülesanne on soovitada mõjuhinnangute abil kõige kohasemat ühtlustamise taset, võttes arvesse vajadust kõrge kaitse taseme järele;

-ELi õigusakte üle võttes peaksid liikmesriigid riiklikul ja piirkondlikul tasandil olema täiesti läbipaistvad mis tahes täiendava nõude suhtes, mis võiks negatiivselt mõjutada ühtset turgu, konkurentsivõimet ja majanduskasvu;

-tõsiasi, et üks liikmesriik kehtestab leebemad eeskirjad kui teine, ei pruugi ilmtingimata tähendada, et viimase eeskirjad on ebaproportsionaalsed ja vastuolus ELi õigusega. Liikmesriigi ülesanne on hinnata juhtumipõhiselt, võttes arvesse kõigi sidusrühmade seisukohti ja kogu regulatiivset konteksti. Selleks võiks oluline vahend olla mõjuhinnangud;

-kõigi täiendavate nõuetega direktiivide ülevõtmise käigus peaksid kaasnema dokumendid, milles on läbipaistvalt toodud kõnealuste täienduste tegemise konkreetsed põhjused. 

4.5Et vältida ettevõtjate ja muude sidusrühmade ebasoodsasse konkurentsiolukorda panemist oma partnerite suhtes muudes liikmesriikides peaks komisjon sätestama suunised, et aidata liikmesriikidel võtta üle õigusakti nõudeid, austades ühtlasi proportsionaalsuse ja subsidiaarsuse põhimõtet ning õiglasi konkurentsitingimusi. Sellega seoses kordab komitee oma nõudmist sotsiaalpartnerite ja muude asjaomaste huvirühmade suurima võimaliku kaasamise järele ülevõtmise toimingutesse ning samuti liikmesriikide ning riikide ja piirkondlike parlamentide suuremat kaasamist vastavatesse järelhindamistesse 9 .

4.6Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee soovitused tõhusaks ülevõtmiseks

4.6.1Liikmesriigid peaksid pöörama tähelepanu asjaomastele rakendamistähtaegadele, et võimaldada piisavalt aega konsultatsioonideks kõigi asjaomaste sidusrühmadega: 

-riiklike raamistike seisukohtade ettevalmistamisel esialgsete läbirääkimiste jaoks liikmesriikide töörühmades tuleb tähelepanu pöörata ülevõtmise tähtajale;

-nad peaksid kontrollima, kas ELi direktiividega nähakse ette kaks tähtaega, üks riikliku rakendusala õigusakti koostamiseks ja teine kuupäeva kohta, milleks õigusakt peab jõustuma;

-ülevõtmise tähtaega tuleb järgida ja seirata kogu seadusandliku protsessi vältel;

-Euroopa Komisjoni rakendamiskavad pakuvad toetust ja abi. 

4.6.2Konsultatsioonid:

-ELi tasandil võib abi, mida komisjon rakendamisprotsessi vältel pakub, nagu soovitused ja arutelud eksperdirühmades, osutuda kasulikuks ja anda oma osa ühisesse arusaama liikmesriikide vahel;

-komisjon peaks kohandama olemasolevat ülevõtmise metoodikat (suuniseid) mitte ainult tagamaks, et direktiivide ülevõtmine ei oleks vastuolus Euroopa õigusega, vaid ka selleks, et kindlustada ülevõtmise tõhusus;

-spetsialiseeritud veebipõhiste platvormide (nagu olemasolev elektroonilise teavitamise liides) või elektroonilise andmebaasi pakkumist Euroopa Komisjoni poolt konkreetsete ELi õiguseaktide jaoks parimate tavade tutvustamiseks saaks veelgi arendada. Mitmetasandilist valitsemist tuleks edendada ja see peaks hõlmama kõiki asjaomaseid sidusrühmi. 

4.6.3Terminoloogia ja delegeeritud õigusaktid:

-liikmesriike ergutatakse kontrollima täpset ja kokkulepitud keelt kogu läbirääkimisprotsessi jooksul nõukogus;

-põhimõisted ja -määratlused tuleb selgesti defineerida niipea kui võimalik läbirääkimiste varases etapis;

-komisjon peab võtma arvesse mõistete ja määratluste eri tähendusi liikmesriikides;

-määratlused konkreetses õigusaktis peaksid olema järjepidevad määratlustega teistes ELi õigusaktides;

-delegeeritud õigusaktide suhtes tuleks kohaldada nõudeid, nagu on määratletud ELi toimimise lepingu artiklis 290: selgete ja üheselt mõistetavate määratluste esitamine alusõigusaktis;

-delegeeritud õigusakte tuleks kaaluda ainult seoses õigusakti vähemoluliste sätetega ja ainult neid osasid võib täiendada või muuta 10 .

5.Konkreetsed tundlikud valdkonnad

5.1Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid

5.1.1Euroopa ühtekuuluvuspoliitikat, konkreetsemalt struktuurifonde ja eelkõige Euroopa Sotsiaalfondi rakendatakse keerulises haldus-, institutsionaal- ja regulatiivkeskkonnas ning need moodustavad erivaldkonna, kus tarbetul ja koormaval ülevõtmisel võib olla negatiivne mõju ELi poliitikale. Niisuguses olukorras riiklikud ja/või piirkondlikud eeskirjad sageli „teevad lisandusi“ selle asemel, et tagada minimaalsete (Euroopa) nõuete arvessevõtmine. Paljud nendest eeskirjadest viivad täiendava halduskoormuseni. Tuleks märkida, et täiendavad nõuded tuginevad sageli eeldusele, et need on olulised, kasulikud, vajalikud ja demokraatliku protsessi tulemus.

5.1.2Ajavahemiku 2021–2027 mitmeaastase finantsraamistiku ettevalmistamise raames ergutab komitee komisjoni võtma kiiresti meetmeid, et vähendada sellist ebavajalikku halduskoormust, mis takistab oluliselt Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide investeeringuid – s.o seoses riigiabi, riigihangete eeskirjade täitmise, audititavade ning üldiste üksikasjalike suuniste hilinenud või isegi tagasiulatuva vastuvõtmisega. Ebavajaliku halduskoormuse vähendamine või vältimine on kõigi osalejate ühine vastutus.

5.1.3Sobimatud tavad võivad luua usalduse puudust kogu üldises Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide rakendussüsteemis. Need hõlmavad riski vältivat lähenemist kõigil tasanditel, järjekindluse puudumist komisjoni eri peadirektoraatide tõlgendamise reaktsioonide vahel, Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide eeskirjade riiklikul, kohalikul ja piirkondlikul tasandil ühtlustamisel püsivaid lünki, riigiabi eeskirjade mittejärgimise kartust, eri lähenemisviise ELi (rõhuasetus läbipaistvusel) ja riiklikul (rõhuasetus raha otstarbekale kasutamisel) tasandil riigihanke poliitikale ja erinevaid riiklikke halduskultuure.

5.1.4Sobimatud tavad võivad negatiivselt mõjutada nii abisaajaid kui ka programmiasutusi ning suurendada Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide rakendamise halduskulusid ja -koormust, muutes kõnealused fondid vähematraktiivseks. Alternatiivsete vaidluste lahendamise süsteemide puudumise tõttu võivad ettevõtjaid ja iseäranis VKEsid negatiivselt mõjutada hilised maksed, halduslik ülekoormatus, ebasobiv kontroll, projektidest keeldumine, kollektiivsetest meetmetest väljajätmine jne. Seepärast kutsub komitee üles looma eriotstarbelised vaidluste lahendamise süsteemid. 

5.1.5Soovitused tulevasteks meetmeteks perioodil 2021–2027

5.1.5.1Halduskoormuse vähendamine halduse ja kontrolli valdkonnas:

-kiired meetmed ELi ja riiklikul tasandil, et selgitada välja ja kui võimalik, siis kõrvaldada ülearused tavad, protsessid ja menetlused, ning soovitada tõhusamaid lahendusi headest tavadest lähtuvalt;

-„ühishaldamine“ on Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide keerukuse üks olulisi põhjuseid. Kohaldada tuleks „integreeritud lähenemisviisi“, mille kohaselt teostatakse Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide haldamist ja kontrolli riiklike standardite põhjal („detsentraliseeritud juhtimine“);

-liikmesriigid peavad teostama oma auditi-, haldus- ja kontrollisüsteemide eneseülevaatust, et selgitada välja ja kõrvaldada ülemäärased ja kattuvad eeskirjad, tagades samal ajal ELi vahendite korrektse kasutamise;

-komisjon peab asjaomaseid eeskirju ja menetlusi välja töötades paremini arvesse võtma abi intensiivsust ja erinevate rakendamismudelite ning -mehhanismide (st toetused, finantsvahendid, lihtsustatud kulud jne) iseärasusi.

5.1.5.2Komitee kutsub üles lihtsustama ja ühtlustama riigiabi eeskirju, sealhulgas kõrvaldama kõik ebakindluse allikad nende rakendamisel. Kaaluda tuleks võimalikke muudatusi, sealhulgas vajaduse korral kohaldatavate eeskirjade muudatusi, nii et sarnaseid Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide projekte koheldakse samal viisil kui neid, mida rahastatakse Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondist, ja komisjoni poolt vahetult hallatavaid programme, nagu programm „Horisont 2020“. Samal ajal hoiatab komitee, et kõik tõlgendus- ja suunismärkused ning küsimustel ja vastustel põhinevad dokumendid peavad olema piiratud, nii et neist ei saaks veel ühte de facto õigusaktide kihti. Komitee soovitab asendada need heade tavade laialdase levitamisega ning vältida nende tagasiulatuvat kohaldamist. Komitee kutsub komisjoni üles hoiduma valmistamast ette suuniseid, mis kehtivad kõigi liikmesriikide puhul, taotluse põhjal või probleemide korral ühes või vähestes liikmesriikides.

5.1.5.3Selleks, et käsitleda eri lähenemisviise riigihangete eeskirjadega tegelemisel, soovitab komitee luua ühise rühma töökonna, mis koosneb asjaomaste peadirektoraatide ja fondide esindajatest, kes tõlgendavad vajaduse korral järjekindlalt eeskirju ning pakuvad järjekindlat abi ja ühtset lähenemisviisi rahalistele parandustele.

5.1.5.4Komitee on arvamusel, et Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide rakendamisel tuleks paremini kohaldada subsidiaarsust, jättes riiklike ametiasutuste ülesandeks riiklike eeskirjade järgimise kontrollimise. Komitee kutsub liikmesriike üles kasutama täiel määral ära uuel programmitööperioodil ette nähtud lihtsustamisvalikuid ja vältima ülereguleerimist, mis puudutab siin kõiki norme, suuniseid ja rakendusmenetlusi, mida võib pidada tarbetuks seoses korraldusasutuste kehtestatud poliitikaeesmärkidega, ning kõrvaldama liigse halduskoormuse.

5.2Õigusloome parandamine

5.2.1Komitee rõhutab, et ebavajalik regulatiivne ja halduskoormus takistab ettevõtjate, kodanike ja avalike asutuste tegevust. Sellega seoses tuletab komitee meelde vajadust lihtsustatud, järjekindla ja parema kvaliteediga reguleerimise järele, mida tuleks hästi mõista ja läbipaistvalt rakendada koos kõigi nelja – ELi, riikliku, kohaliku ja piirkondliku – valitsemistasandi võrdselt vältimatu kaasamisega.

5.2.2Mõnes liikmesriigis on moodustatud riiklikud komiteed, kellele keskvalitsused peavad põhjendama ELi õiguses sätestatust rangemate miinimumeeskirjade kasutamist (ülereguleerimine). Liikmesriikides, kus selliseid asutusi ei ole, ei ole vaja luua uusi haldusasutusi, kuid sellegipoolest peaks nendes riikides mis tahes ELi standardeid ületavate nõuete vastuvõtmise protsess olema läbipaistev.

5.2.3Nagu varasemateski arvamustes 11 soovitab komitee viia mõjuhinnangutes senisest tõhusamalt läbi VKE-teste seoses uute Euroopa õigusaktide ettepanekutega. Komitee kutsub liikmesriike üles kasutama ära valikuid selleks, et võimaldada mikroettevõtjatele erandeid teatavate eeskirjade osas vastavalt ELi õigusele. Komitee kordab oma seisukohta, et regulatiivse koormuse vähendamise eesmärgid peaksid põhinema ulatuslikul hindamisel, sealhulgas kodanikuühiskonna ja sidusrühmade dialoogil. Ent liikmesriigis kehtivat kodanike, tarbijate, töötajate, investorite ja keskkonnakaitse taset ei tohi ohustada ELi õigusaktide rakendamisel 12 .

5.2.4Komitee juhib uuesti tähelepanu ELi poliitikameetmete eri eesmärkide võrdsusele ja ühtsusele aluslepingu kohaselt, rõhutades eelkõige kõrge konkurentsivõimega sotsiaalselt vastutustundlikku turumajandust, mille eesmärk on saavutada täielik tööhõive ja sotsiaalne progress, samuti kõrgetasemelist keskkonnakaitset ja keskkonna kvaliteedi parandamist.

5.2.5Komitee kutsub komisjoni üles alati, kui see on mõistlik ja põhjendatud, kaaluma stiimulipõhiste mudelite ning rahvusvaheliste standardite ja suuniste kasutamist.

6.Mõju tööhõive-, tarbija- ja keskkonnastandarditele

6.1Viimastel aastakümnetel on kehtestatud rida kogu ELi hõlmavaid miinimumstandardeid tarbija-, keskkonna- ja töötajate kaitse vallas; nende eesmärk on saavutada ülespoole suunatud elu- ja töötingimuste lähenemine liidus, st suurem sotsiaalne lähenemine, nagu on sätestatud ELi toimimise lepingu artiklis 151.

6.2ELi seadusandja on tahtlikult jätnud ruumi miinimumstandardite rakendamiseks liikmesriikide poolt, austades samas ELi lepingus sätestatud põhimõtteid, eelkõige proportsionaalsuse põhimõtet. Selle tulemusena sätestatakse direktiivides, et liikmesriigid võivad rakendamisprotsessis võtta arvesse oma kõrgemaid standardeid. Komitee rõhutab, et alati kui liikmesriigid otsustavad rakendada ambitsioonikamaid kaitsestandardeid, võiks muude kaalutluste kõrval arvesse võtta parema õigusloome põhimõtteid.

6.3Need riiklikud standardid on selliste demokraatlike läbirääkimisprotsesside tulemus, mis hõlmavad märkimisväärses ulatuses Euroopa ja riikide sotsiaalpartnereid ning on kasulikud töötajate, tarbijate ja ettevõtjate jaoks. Vastavalt Euroopa Liidu lepingu eesmärkidele peaks selliste miinimumstandardite kehtestamise eesmärk olema ühtse turu parema toimimise tagamine ning samas ei tohiks see mõjutada negatiivselt suuremat kaitstuse taset riiklikul tasandil. Miinimumstandardid ELi õigusnormides hõlmavad sageli isegi selgelt kaitse taseme säilitamise klausleid, milles sätestatakse, et direktiivi rakendamist ei tohi kasutada õigustusena võimalike kõrgemate riiklike standardite alandamiseks Euroopa standardi tasemele. See ei tähenda siiski, et riiklikud standardid oleksid kivisse raiutud ning et neid ei saaks kunagi muuta.

6.4ELi õigusaktide siseriiklikku õigusesse ülevõtmise käigus võiksid liikmesriigid kasutada mõjuhinnanguid, et kontrollida sotsiaalset, majanduslikku ja muud mõju.

6.5Sotsiaalpoliitikas ning tarbija- ja keskkonnakaitses tagati ELi õigusaktidega, et kõrgemaid standardeid liikmesriikides ei ohustataks ja et neid tuleb kaitsta, kaasates kõik sidusrühmad mõjuhinnangutesse. Sellega seoses on komitee korduvalt väljendanud arvamust, et parema õigusloome tegevuskava abil tuleks luua kvaliteetseid ELi õigusakte, ohustamata peamisi poliitikaeesmärke ega loomata dereguleerimise survet sotsiaalse ja keskkonnakaitse standarditele ega põhiõigustele 13 .

6.6Komitee kordab, et Euroopa miinimumstandardite eesmärgiks on iseäranis ELi sotsiaalpoliitika kontekstis elu- ja töötingimuste ühtlustamine kogu ELis ülespoole suunatud sotsiaalse lähenemise poole. Miinimumstandardeid ELi direktiivides ei peaks mõistma „maksimumtasemena“, mida ei tohi nende riiklikesse õigussüsteemidesse ülevõtmisel ületada.

6.7Komitee toetab parema õigusloome protsessi ja tunnistab selle lisaväärtust. Samal ajal hoiatab komitee, et mingil juhul ei tohiks seda kasutada õigustusena nõuete alandamiseks, iseäranis sellistes valdkondades nagu tarbija-, keskkonna- ja tööõigus, edendades jõukust, majanduskasvu ja jätkusuutlike töökohtade loomist. Komitee hoiatab, et see soodustaks ELi suhtes üha kasvavat skeptitsismi suurtes elanikkonnarühmades. Komitee arvates ei tohi üldsuse heakskiitu Euroopa ühendamise protsessile kahjustada regulatiivse konkurentsiga nõuete alandamise kaudu.

Brüssel, 4. september 2018


Ariane Rodert
Ühtse turu, tootmise ja tarbimise sektsiooni esimees

_____________

(1)     https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how_et .
(2)     ELT C 197, 8.6.2018, lk 1 .
(3)       ELT C 434, 15.12.2017, lk 11 ; ELT C 13, 15.1.2016, lk 192 ; ELT C 303, 19.8.2016, lk 45 ; ELT C 487, 28.12.2016, lk 51 ; ELT C 262, 25.7.2018, lk 22 .
(4)     https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/report-task-force-subsidiarity-proportionality-doing-less-more-efficiently_1.pdf .
(5)      INT/838; punkt 4.8.7, samuti esitatud komisjoni teatises „ELi õigus: parema kohaldamisega paremad tulemused“, C(2016) 8600, ELT C 18, 19.1.2017, lk 10 .
(6)      Vt muu hulgas komitee arvamuse „Õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programm (REFIT)“ punkti 1.2, ELT C 303, 19.8.2016, lk 45 .
(7)      COM(2012) 746 final, lk 2.
(8)       ELT C 303, 19.8.2016, lk 45, punkt 2.1.
(9)       ELT C 262, 25.7.2018.lk 22, punkt 1.2 .
(10)    CES248-2013 (teabearuanne); ELT C 13, 15.1.2016, lk 145 .
(11)       ELT C 197, 8.6.2018, lk 1 .
(12)       ELT C 262, 25.7.2018.lk 22, punktid 4.7.1 ja 4.8.3.
(13)       ELT C 262, 25.7.2018, lk 22 (punktid 1.1 ja 3.4); ELT C 303, 19.8.2016, lk 45 (punktid 2.1–2.2, 2.5) ja ELT C 13, 15.1.2016, lk 192 (punkt 2.4).