12.12.2006   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 302/1

I–XI

1–9

6–9

7–9

10–14

15–80

16–66

16

17–20

21–28

29–40

41–44

45–53

54–66

67–75

67–70

71–75

76–80

81–113

82–113

82–87

88

89

90–93

94–96

97–102

103–110

111–113

114–118

119–125

ADAPT

Adaptation of the Workforce to Industrial Change – tööjõu kohandamine tööstuse muudatustega (ühenduse algatus tööhõive edendamiseks ja tööjõu kohandamiseks tööstuse muudatustega)

Tühimõju (Deadweight effect)

Avaliku sekkumise tõttu toimunud muudatus, mida täheldati otseste abisaajate seas või mida otsesed abisaajad täheldavad pärast sekkumist, kuid mis oleks toimunud ka ilma sekkumiseta

Väljatõrjumisefekt (Displacement effect)

Abikõlblikus piirkonnas esinev mõju, mis on saadud mõne teise piirkonna kulul

ERF

Euroopa Regionaalarengu Fond

ESF

Euroopa Sotsiaalfond

mudel HERMIN

Struktuurifondide sekkumiste mõju simuleerimisel kasutatud makromajanduslik mudel

Algetapi aruanne

Aruanne, mis sisaldab metoodikaalaseid küsimusi, nagu hindamiseesmärgid, metoodika raamistik, küsimustikud ja organisatsioonid, kellega peaks ühendust võtma

Järelevalvekomitee

Rahastamisprogrammi strateegilise rakendamise üle järelevalvet teostav komitee

SFd

Struktuurifondid

VKEd

Väikesed ja keskmise suurusega ettevõtted

Kokkuvõttev aruanne

Regionaalpoliitika peadirektoraadi (eesmärgi 1 osas) ja tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraadi (eesmärgi 3 osas) lõplikud aruanded ERFi ja ESFi raames rahastatava tegevuse järelhindamiste kohta

I.

Audit hõlmas komisjoni teostatud järelhindamisi programmitöö perioodi 1994–1999 eesmärkide 1 ja 3 piirkondade struktuurifondide sekkumiste kohta, mille kogusumma ulatus üle 245 miljardi euro, sh vastavad era- ja riikliku sektori investeeringud.

II.

Järelhindamise eesmärgiks on võrrelda tegelikke kulusid esialgselt püstitatud eesmärkidega. Ühe programmitöö perioodi kvaliteetse hindamise tulemuste põhjal on võimalik tõhustada struktuurifondide kulusid tulevikus. Komisjon viis järelhindamised läbi koostöös lepinguliste väliskonsultantidega.

III.

Auditi eesmärk oli uurida, kas komisjon oli võimeline järelhindamise lõppedes andma hinnangu eesmärkidega seotud sekkumiste mõjule ning kas tulemustel ja soovitustel on olnud positiivne mõju programmide kontrollimisele alates 2000. aastast.

IV.

Auditeerimist alustati iga fondi lõplikust kokkuvõtvast aruandest. Nimetatud aruannetes esitatakse kokkuvõte fondide mõju üldisest hindamisest ning aruanded hõlmavad elemente, millega tuleks arvestada järgmiste programmitöö perioodide kavandamisel. Järgnevalt hinnati auditi käigus, mil määral olid avastatud puudused põhjustatud puudulikust tööjuhendist või hindamise läbiviimise ajal tekkinud probleemidest.

V.

Struktuurifondide kulude hindamine on oma olemuselt keerukas protsess. Siiski tuvastati auditi käigus hindamismenetluse puudusi, mis ei tulene üksnes hindamise olemusest johtuvatest piirangutest.

VI.

Kontrollikoda leidis struktuurifondide sekkumiste hindamisel eesmärgi 1 piirkondades järgmised puudused:

VII.

Kontrollikoda leidis, et Euroopa Struktuurifondide tegevuse hindamine eesmärkide 1 ja 3 osas

VIII.

Komisjon ei tundu olevat arvestanud hindamiseks koostatud tööjuhendist tulenevate teatud raskustega. Samuti pole komisjon täielikult käsitlenud järelhindamise puudusi. Kontrollikoja leidudest nähtub, et hindamiste järelevalves oli puudusi.

IX.

Teisalt saadi hindamistest kasulikke kogemusi ERFi ja ESFi kaudu rahastatavate sekkumiste juhtimissüsteemide kohta.

X.

Kuigi hindamiste tulemusel tehti mõned kasulikud soovitused tulevaste struktuurifondide programmitöö perioodide kohta, ei suutnud komisjon perioodil 1994–1999 saadud kogemusi täielikult ära kasutada.

XI.

Kontrollikoda soovitab

1.

Komisjon on alates 1996. aastast arendanud struktuurifondide hindamist ühtse raamistikuna. Komisjoni määratluse kohaselt tähendab “hindamine”“sekkumiste hindamist vastavalt neile seatud eesmärkide tulemustele, mõjudele ja vajadustele” (1). Hindamise peamiseks eesmärgiks on otsustusprotsessi toetamine teabe edastamise ja hindamiste koostamisega ELi sekkumiste mõju asjakohasuse, säästlikkuse, tõhususe, mõjususe, kasulikkuse ja jätkusuutlikkuse kohta. See teave on erilise tähtsusega olemasolevate sekkumiste täiendamisel või uute sekkumiste kavandamisel ning poliitiliste prioriteetide kehtestamisel ja vahendite eraldamisel.

2.

Hindamisi viiakse läbi erinevatel tasanditel programmitöö tsükli (kuus aastat) erinevates etappides; tähtsaimad hindamised on järgmised:

3.

Kontrollikoja audit hõlmas komisjoni teostatud järelhindamisi programmitöö perioodi 1994–1999 eesmärkide 1 ja 3 piirkondade struktuurifondide sekkumiste kohta. Auditi eesmärgi kohaselt määrati järelhindamise ulatus vastavalt programmi MEANS (2) dokumentides esitatud määratlusele: “Järelhindamistes esitatakse kokkuvõte ja antakse hinnang tervele programmile, eelkõige selle mõjudele. Hindamise eesmärk on jõuda selgusele vahendite kasutuse osas ja selgitada, kui tõhusad ja mõjusad sekkumised olid ning mil määral saavutati prognoositud mõjud. Hindamine keskendus õnnestumise või ebaõnnestumise teguritele ning tulemuste ja mõjude jätkusuutlikkusele. Hindamisega püütakse teha üldised järeldused, mida oleks võimalik kasutada teiste programmide ja piirkondade puhul” (3). Selle alusel ongi koostatud järelhindamise hindamine.

4.

Järelhindamine on osa protsessist, milles arvestatakse ka eelhindamise ja vahehindamise tulemustega. Lisaks viiakse läbi nii riigisiseseid kui temaatilisi hindamisi erinevatel tasanditel ja nende tulemused esitatakse lõpuks kokkuvõtvas aruandes. Koos moodustavad nimetatud tegurid olulise osa struktuurifondide juhtimisest ja eriti ühenduse toetuse kavandamisest ja kontrollimisest. Hindamismenetluse eest vastutab komisjon (koostöös liikmesriikidega). Komisjon otsustab, milline osa hindamisest viiakse läbi komisjonis ja millised osad viiakse läbi allhangetena. Mõlemal juhul on üldine ja lõplik vastutus ikka komisjonil.

5.

Perioodil 1994–1999 struktuurifondide (4) kaudu eraldatud toetuse määr “eesmärkide” osas ulatus 136,4 miljardi euroni ja “ühenduse algatuste” osas 14,5 miljardi euroni. I lisas esitatakse esimese summa jagunemine liikmesriikide ja eesmärkide kaupa ning teise summa jagunemine ühenduse algatuste kaupa. Lisaks nendele vahenditele eraldati vastava era- või riikliku sektori (5) toetust 95 miljardit eurot, mille tulemusel ulatus toetuse kogusumma üle 245 miljardi euro.

6.

Järelhindamised viidi läbi komisjoni nimel ja komisjoni järelevalve all. Avaliku pakkumismenetluse teel valiti iga täpsustatud eesmärkide ja ühenduse algatuste kogumi jaoks peakonsultant. Enamikul juhtudest abistas konsultanti liikmesriigis tegutsev hindajate rühm, (6) kelle ülesandeks oli vajalike hindamiste koostamine vastavas riigis rakendatavate programmide ühtse metodoloogilise raamistiku alusel. Hindamisprotsessi järelevalvet teostas juhtrühm. Riikide hindajad koostasid hindamiste põhjal riigisiseseid aruandeid ja lepingulised konsultandid kokkuvõtva aruande iga täpsustatud eesmärkide kogumi kohta. Nimetatud aruanded valmisid ajavahemikul 2003. aasta algusest 2004. aasta keskpaigani.

7.

Hindamisprotsessis osalenud peadirektoraadid valisid mitmeid erinevaid teemasid hõlmava laiaulatusliku lähenemisviisi. Hindamiste üldeesmärgid olid järgmised:

8.

Nimetatud üldeesmärkide saavutamiseks esitati tööjuhendis rida võtmeküsimusi järgmiste teemade kohta: strateegia asjakohasus, tõhusus, mõjusus, mõju, juhtimis- ja rakendussüsteemid, ühenduse lisaväärtus ning praegusest programmitööst ja tulevase programmitöö jaoks saadavad kogemused. Töö korraldamise lihtsustamiseks kehtestati tööjuhendis ka mitmed eriülesanded ja määrati teatav arv meetodeid ja teabeallikaid.

9.

Komisjoni koostatud tööjuhend iga eesmärgi kohta oli seega hindajate tegevuse aluseks. Seda täiendasid eesmärgi 1 osas 2002. aasta jaanuaris avaldatud algetapi aruanne ja metoodikajuhend. ESFi tegevuse osas täiendas seda 2002. aasta detsembris avaldatud metodoloogiline tegevusaruanne ja igas riigisiseses hindamises sisalduvad hindamisküsimused. Selleks eesmärgiks kasutasid hindajad vajaduse korral kirjandusülevaateid, küsimustikke, vestlusi sidusgruppidega, juhtumiuuringute analüüse ja muid valdkonnauuringuid.

10.

Auditi üldeesmärk oli uurida, kas komisjon saab hindamiste põhjal asjakohast teavet, mille alusel oleks võimalik hinnata eesmärkidega seotud sekkumiste mõju ning kas tulemustest ja soovitustest on olnud kasu programmide kontrollimisel järgmisi programmitöö perioode silmas pidades.

11.

Auditi käigus keskenduti regionaalpoliitika peadirektoraadi tehtud järelkontrollidele eesmärgi 1 ERFi sekkumiste kohta ja tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraadi tehtud järelkontrollidele eesmärkide 1 ja 3 ESFi sekkumiste kohta. Uurimise objektideks olid samuti kokkuvõtvad aruanded ja valim riikide aruannetest, mis olid seotud auditiks valitud eesmärkide ja vahenditega, (7) mille kogusumma oli 124 miljardit eurot ehk 82 % programmitöö perioodil 1994–1999 struktuurifondide kaudu eraldatava toetuse kogusummast (8).

12.

Iga hindamise käigus püüti vastata järgmisele kolmele küsimusele:

13.

Auditis hinnati eelkõige aruannete kvaliteeti ja täielikkust selle alusel, kuidas aruannetes oli hinnatud poliitikate asjakohasust; samuti hinnati meetmete mõjusust, tõhusust ja mõju ning nende meetmete mõju juhtimissüsteemidele. Samuti hinnati komisjoni rolli asjakohasust hindamiste ettevalmistamisel, kontrollimisel ja järelevalves.

14.

Aruande esimeses osas käsitletakse eesmärgi 1 piirkondade ERFi sekkumiste järelhindamist (punktid 15–80) ja teises osas eesmärkide 1 ja 3 ESFi meetmete järelhindamist (punktid 81–113).

15.

Enne järelhindamise kvaliteedi üksikasjalikku hindamist oleks kasulik esitada lühikokkuvõte komisjoni hindamises esitatud järeldustest. Nimetatud järeldustest esitatakse kokkuvõte allpool (vt 1. selgitus).

1. selgitusRegionaalpoliitika peadirektoraadi teostatud hindamise üldised järeldusedKokkuvõtvas aruandes leitakse, et struktuurifondide mõju eesmärgi 1 piirkondade SKT-le on olnud positiivne ja et nende piirkondade üldine tulemuslikkus on võrreldes kogu ELi tasemega tõusnud. Aruandes leiti, et positiivse mõju tase sõltus suures osas nii institutsioonilisest suutlikkusest ja sellistest teguritest nagu majandusstruktuur ja majanduse avatus ning et nimetatud tegurid on põhjendatult olulised eelkõige majandussuutlikkuse osas vastamaks majandusintegratsiooni protsessi väljakutsetele ja võimalustele. Aruandes märgiti siiski, et tulemusi ei olnud võimalik koondada nii, et eesmärgi 1 programmi tulemustest oleks võimalik saada usaldusväärne ettekujutus erinevate riikide ja tegevuskontekstide vaheliste erinevuste tõttu ning seepärast, et olemasolevad andmed järelevalve kohta olid puudulikud ja eesmärgid olid täpselt määratlemata.Aruandes – rakendatud strateegiate asjakohasuse üldise hindamisena – järeldati, et 1994. aastal eesmärgi 1 puhul rakendatud strateegilist lähenemisviisi tuleb pidada üldiselt asjakohaseks kõikide liikmesriikide puhul. Aruande kohaselt käsitles strateegiate kõige märkimisväärsem kriitika seda, et strateegiad ei suutnud pakkuda enamat kui oma osade kogumit. Kuigi iga strateegia oli asjakohaseks vastuseks konkreetsetes valdkondades kindlaksmääratud vajadustele, oli vähemal määral tõendeid selle kohta, kuidas need erinevad tegurid aitasid omalt poolt kaasa kõikehõlmava arengustrateegia loomisele.Tõhususe osas leiti aruandes, et analüüs põhines olulisel määral kvalitatiivsel hindamisel, mitte aga tulemuste ja eesmärkide kvantitatiivsel võrdlusel, mis tulenes olemasolevate andmete puudulikkusest. Aruandes märgitakse üldise tähelepanekuna, et mitmed ilmselt kõige tõhusamad tegevused on sisuliselt olnud üldist laadi. Vahendite eraldamisega on siiski enamjaolt tugevdatud olemasolevaid majanduse arenguga seotud tegevuse mudeleid, mitte loodud alust uute tegevuste arendamisele kindlaksmääratud eesmärkide saavutamiseks või innovatiivsemate lähenemisviiside edendamiseks.Mõju osas toetuti aruandes enamiku piirkondade puhul makromajanduslikule modelleerimisele, mille alusel hinnatakse struktuurifondide mõju majanduslikule ja sotsiaalsele ühtekuuluvusele. Aruandes leiab kinnitust asjaolu, et hindamisel saadud tulemused on paratamatult mingil määral mõjutatud modelleerimisprotsessi käigus tehtud eeldustest. Aruandes märgiti, et nende mõju ulatus eri juhtudel väljendas ühenduse toetusfondide vahendite suhtelist osakaalu ja eraldamist ning nähtus järgmistest teguritest: algselt eraldatud vahendid, majandusstruktuurid, asjaomase majanduse konkurentsitasandid ja “avatus”. Aruandes tehti üldised järeldused struktuurifondide mõju kohta teistele välisteguritele ja leiti, et kuigi loodi olulisel määral töökohti, on ka tühimõju ja väljatõrjumisefekt tõenäoliselt olulise tähtsusega.Kokkuvõttev aruanne sisaldas ka mitmeid tähelepanekuid juhtimise ja rakendamise kohta. Nende kohta esitatud üldise järelduse kohaselt oli rakenduskorraldus, ehkki selles esines sageli puudusi, üldiselt eesmärgile vastav ning partnerlusel põhineva lähenemisviisiga saavutati märkimisväärseid tulemusi. Otsustusprotsessi struktuuride abil ei suudetud üldiselt luua tugevat strateegiat. Lisaväärtusega seonduvat olulist kasu saadi aga programmitöö lähenemisviisi kaudu ja avaliku sektori suutlikkuse ja tegevuse arendamisega.

16.

On oluline tunnistada, et kasutatud laiaulatusliku lähenemisviisiga kaasnes mõni selle laadist tulenev piirang, millest peamised olid ajapiirangud, piiratud valik kvantifitseeritud eesmärke ja üksikasjalike tulemus- või mõjuindikaatorite puudumine. Lisaks oli sageli raske eristada otseselt programmidest ja nendega seotud meetmetest tulenevat mõju, kuna sihtpiirkonnad said tihti kasu teistest, samalaadsete eesmärkide saavutamist edendavatest tegevustest. Struktuurifondide kulutuste kaudseid mõjusid oli samuti raske määrata ja mõõta. Siiski leiab kontrollikoda, et teatavad puudused hindamisprotsessis ei tulene üksnes lähenemisviisi laadist põhjustatud piirangutest, vaid parandamist vajavatest hindamisprotsessi puudustest, mis tuleks parandada eelkõige enne programmitöö perioodi 2000–2006 järelhindamist.

17.

Kokkuvõtva aruande alguses esitatakse lühike analüüs elaniku kohta arvutatud rahvamajanduse kogutoodangu ning tööpuuduse ja tööhõive arengu kohta erinevates asjaomastes piirkondades (9). Aruandes järeldatakse, et üldiselt ei tulenenud elaniku kohta arvutatud rahvamajanduse kogutoodangu määra kasv töökohtade loomisega kaasnenud suurenenud tööhõive määrast (10). Järelduses märgitakse, et ühtekuuluvuspoliitika peamiseks eesmärgiks seatud RKT erinevuste vähendamisel ei ole olnud olulist kasu suhtelise tööjõuhõive määra parandamisest; (11) see järeldus on potentsiaalselt oluline poliitiliste otsuste tegijatele ja eriti tähtis struktuurifonde silmas pidades.

18.

Kokkuvõtvas aruandes esitatud teabe põhjal on raske otsustada nimetatud avalduse paikapidavuse üle. Mitmetes piirkondades tõusid elaniku kohta arvutatud RKT määrad, nagu ka suhtelise tööjõuhõive määrad. Siiski oli ka piirkondi, kus elaniku kohta arvutatud RKT määrad või suhtelise tööjõuhõive määrad langesid või tõusid üksnes vähesel tasemel. Kontrollikoja eesmärk oli hinnata eelmises punktis esitatud väidet, kasutades statistilisi menetlusi kokkuvõtvas aruandes avaldatud andmete puhul. Analüüsi tehnilised andmed on esitatud II lisas ja põhipunktidest esitatakse allpool lühikokkuvõte.

19.

Tulemustest nähtub, et tööhõives toimunud muutustel oli statistiliselt oluline mõju tegelikule rahvamajanduse kogutoodangule elaniku kohta. Eelkõige seostati tööhõivemäära ühe protsendipunkti suurust tõusu elaniku kohta arvutatud RKT 0,24 % tõusuga hindamisperioodi jooksul. See tulemus ei ole kooskõlas mainitud kokkuvõtva aruande järeldusega. Tulemus näitab, et suhtelise tööjõuhõive määra parandamisega oleks tõepoolest potentsiaalselt võimalik RKT erinevusi vähendada, mis on oluline poliitilist perspektiivi silmas pidades.

20.

Mainitud tulemuse paikapidavuse täiendavaks uurimiseks viis kontrollikoda läbi identse analüüsi 145 piirkonnas, mille andmed olid järjepidevalt kättesaadavad (nt mitte ainult eesmärgi 1 piirkonnad). Tulemused, mis on esitatud ka II lisas, näitavad väga sarnaseid tulemusi terves Euroopa Liidus. Tulemused näitavad, et algandmetel põhinevat teavet ei analüüsitud piisavalt, ja viitavad olulisele seosele RKT määra ja tööhõive määra tõusude vahel, mida kokkuvõtvas aruandes välja ei toodud.

21.

Kokkuvõtva aruande teises peatükis uuritakse rakendatud strateegiate asjakohasust geograafilise ja programmide tasakaalustatuse ning fondidevahelise tasakaalustatuse osas. Struktuurifondide programmide kavandatud ja tegelikke kulutusi (12) analüüsitakse liikmesriikide ja fondi tüübi kaupa, kuid mitte piirkondade kaupa – vastupidiselt aruandele, kus käsitleti erinevates eesmärgi 1 piirkondades elaniku kohta arvutatud RKT määra ning tööhõive ja tööpuuduse määrasid. See piirab tehtava analüüsi ulatust, nagu mainitakse ka aruandes, milles esitatakse regressioonanalüüsi andmed, püüdes seostada ELi vahendeid elaniku kohta liikmesriigiti rahvamajanduse kogutoodanguga elaniku kohta (13). Seega ei ole aruandes esitatud tulemused statistilisest seisukohast olulised ning sellest tulenevalt vähese väärtusega.

22.

Siiski rakendas kontrollikoda veidi erinevaid statistilisi meetodeid, kasutades samu andmeid mis aruandes esitatud. Analüüsi tehnilised andmed on toodud III lisas ja põhipunktidest esitatakse allpool lühikokkuvõte.

23.

Analüüsi tulemused kinnitavad järeldust, et mida suuremad on ELi vahendid elaniku kohta, seda suurem on RKT kasv elaniku kohta liikmesriikides. Sellest tulemusest järeldub, et laiaulatuslikuma lähenemisviisiga on võimalik asjakohaseid hindamisi läbi viia isegi siis, kui nimetatud olulise valdkonna uurimisel kasutatav andmebaas on liigselt piiratud.

24.

Kokkuvõtva aruande nimetatud osas esitatud hindamise keskne osa põhineb 1994. aastaks kavandatud kulutuste erinevate kategooriate ja 1999. aastaks prognoositud tegelike kulutuste võrdlusel. Siiski esineb nendes andmetes mitmeid tõsiseid vigu ja lahknevusi, mis seavad piirangud esitatavate järelduste õigsusele. Eelkõige viie liikmesriigi puhul, kus tegelike kulutuste summa veerus “kokku” (kokkuvõtvas aruandes avaldatud tabelis) erineb vastavalt ELi, avaliku ja erasektori kulutusi väljendavates eraldi veergudes esitatud summadest (mõlemad summad on esitatud samas tabelis). Nimetatud lahknevuste kokkuvõte on esitatud 1. tabelis. Tabeli viimases veerus esitatud protsentuaalne lahknevus on oluline ning viitab aruande sisu ja tulemuste koostamise ebapiisavale kvaliteedikontrollile.

25.

Vaatamata nimetatud lahknevustele, annab elaniku kohta esitatud andmete (14) teisendamine kasulikke tähelepanekuid, mis osas kontekstidest erinevad kokkuvõtvas aruandes esitatud järeldustest. 2. tabelis on toodud tegelikud kulutused elaniku kohta kõrgeimast madalaimani igas kategoorias.

26.

Tabel näitab, et tegelike vahendite keskmine kogusumma oli 2 104 eurot elaniku kohta. ELi struktuurifondid hõlmasid ligikaudu poole nimetatud summast, samas kui neljast ühtekuuluvusfondist toetust saavast liikmesriigist kolm said ligikaudu 50 % rohkem kui ELi toetuse keskmine summa elaniku kohta, mis on 1 033 eurot. Erasektori osakaal on erilise tähtsusega, pidades silmas eelkõige keskendumist pikaajalistest tarnetest tulenevatele kõrvalmõjudele nimetatud piirkondades. Andmetest selgub, et mõni eesmärgi 1 piirkond teatavates liikmesriikides, nt Austrias, Saksamaal ja Madalmaades, on olnud eriti edukad erasektori toetuse ühendamisel struktuurifondidega, ületades (eelkõige Austrias ja Saksamaal) ELi struktuurifondidest saadava keskmise toetussumma.

27.

Siiski ei käsitleta aruandes erasektori suuremat osalust soodustavaid tegureid. Näiteks ei uuritud, kas põhjus võis peituda valitud projektide olemuses, kasutada oleva tööjõu oskustes või struktuurifondidest erasektorile eraldatavas erinevat tüüpi toetuses. Kontrollikoda leiab, et nimetatud aspekte oleks tulnud lähemalt uurida.

28.

Asjakohasuse hindamist teostati harva kinnitatud meetodite (17) alusel ning riiklike hindajate kasutatud praktikad olid üsnagi erinevad ja üldiselt suures osas kirjeldavad. Järelhindamistes käsitleti harva küsimust, kui suures ulatuses on struktuurifondide sekkumised asjakohased turuprobleemide käsitlemisel. Samamoodi ei ole põhjalikult uuritud programmitöö perioodi jooksul tehtud strateegiamuudatusi nende asjakohasuse seisukohalt.

29.

Riiklike hindamiste konkreetsetes peatükkides ja kokkuvõtva aruande 3. peatükis käsitletakse struktuurifondide tõhusust, võttes aluseks eeldatavate mõjude ja eesmärkide saavutamise ulatus. Uuritakse viit teemat, milleks on transport, väikesed ja keskmise suurusega ettevõtted, teadus- ja arendustöö, haridus ja koolitus ning maaelu arendamine. Samuti uuritakse kahte keskkonda ja võrdseid võimalusi käsitlevat horisontaalteemat.

30.

Analüüs põhineb valimil, mis moodustab 70 % eesmärgi 1 programmide koguväärtusest. Siiski keskenduti suures osas kvalitatiivsetele hindamistele, näiteks hinnati ühenduse lisaväärtust “jah” või “ei” vastustega. Sellised hindamised ja arvamused liigitatakse sageli liiga laiadesse kategooriatesse ja neid pole alati võimalik objektiivselt kontrollida. Konkreetsemaid eesmärke selle eesmärgi saavutamiseks kriteeriumide määratlemise abil ei kehtestatud ega kogutud ka täiendavaid andmeid mikroanalüüsi koostamiseks. Mitmel juhul ei arvestatud aruandes oluliste asjaoludega põhjalikumaks tõhususe hindamiseks, nt tühimõju ja väljatõrjumisefekt, ning kui neid aspekte ka käsitleti, ei analüüsitud neid sageli piisava üksikasjalikkusega.

31.

Kuigi mitmes valdkonnas on tõeseid ja kasulikke tähelepanekuid, leiab kontrollikoda, et üldiselt jääb selles olulises kokkuvõtva aruande peatükis (18) vajaka stabiilsusest puuduvate andmete ja sageli puudulike järelduste ning teiste regionaalpoliitika peadirektoraadi tellitud perioodi 1994–1999 programmi struktuurifondide temaatiliste uuringute tulemuste ebapiisava või puuduva hindamise tõttu.

32.

Näiteks transpordi valdkonna järelhindamiste tabelites on liikmesriigi parandatud teede tegelike ja sihiks seatud kilomeetrite kohta ligikaudu pool sihteesmärke puudutavast teabest puudu või mittetäielik, mis raskendab põhjaliku järelduse tegemist tulemuste kohta võrreldes seatud sihtidega. Sama programmitöö perioodi käsitlevas temaatilises hindamises (19) struktuurifondide mõju kohta transpordi infrastruktuuridele liikmesriigiti esitatakse aga täielikum ja täpsem tulemuste hindamine.

33.

Transpordi temaatilise hindamise aruandes esitatud transpordiprogrammide eeldatav mõju tööhõivele omab erilist tähtsust järelhindamises. Otsene ja kaudne mõju tööhõivele kokku on hinnanguliselt 2,3 miljonit inimtööaastat (20). Lisaks hinnatakse uuringus esitatud transpordiprogrammide majanduskasu märkimisväärseks. Iirimaal on teedeehitusprojektidest saadav majanduskasu 13 % ja Hispaanias 23 % (21).

34.

Neid kahte transpordivaldkonna temaatilises hindamisaruandes esitatud olulist järeldust ei võetud kokkuvõtvas aruandes arvesse. Lisaks ei ole temaatilises hindamises esitatud hinnanguline mõju tööhõivele kooskõlas järelhindamises esitatud mõjuga. Kontrollikoja arvutuste põhjal on vastavalt uuringule (22) (kasutades mudelit HERMIN ja teiste piirkondade hindamist) perioodil 1994–1999 struktuurifondide mõju tööhõivele 1,62 miljonit töökohta, mis ei ole kooskõlas temaatilises aruandes esitatud hinnangulise 2,3 miljoni töökohaga, eelkõige seetõttu, et transport moodustab ligikaudu vaid 20 % kõigist struktuurifondide kuludest.

35.

Vastupidiselt eelnevale kasutatakse väikestele ja keskmise suurusega ettevõtetele avalduva struktuurifondide mõju temaatilise hindamise tulemusi kokkuvõtvas aruandes, mille kohaselt soovitatakse väikestele ja keskmise suurusega ettevõtetele avalduva struktuurifondide mõju temaatilises hindamises edaspidi toetuse maksmiselt üle minna uutele finantskorraldusmeetmetele, nagu alg- ja riskikapitali fondid, laenud ning intressitoetused, kuna nimetatud meetodid on pikemas perspektiivis jätkusuutlikumad (23) See on temaatilise uuringu oluline järeldus, mis tuuakse järelhindamises hästi esile (24). Kokkuvõtvas aruandes ei leia see teema aga edasist käsitlemist, kuigi selle põhjal oleks võimalik teha olulisi järeldusi tulevaste programmide kohta.

36.

Kokkuvõtvas aruandes tsiteeritakse väikestele ja keskmise suurusega ettevõtetele avalduva struktuurifondide mõju temaatilist hindamist, milles hinnati, et ühenduse toetuse puudumise korral oleks 70 % investeerimisprojektidest kas üldse ellu viimata või need oleks viidud ellu väiksemas ulatuses või nende elluviimist oleks edasi lükatud. Temaatilises hindamises esitatakse täiendav hinnang, et selle toetuse abil loodi juurde üle 300 000 töökoha, isegi pärast tühimõju ja väljatõrjumisefekti arvesse võtmist. Eesmärgi 1 järelhindamises ei suudeta neid numbreid korrata, kuna selliste hinnangute andmiseks vajalikud võrreldavad ja põhjalikud andmed puuduvad (25). Arvestades nende tulemuste olulisust ning seda, et nimetatud kaks uuringut koostati samale töövõtjale, nendes käsitleti sama teemat, sama perioodi ja need avaldati vaid kahe- või kolmeaastase vaheajaga, tuleks nende erinevusi põhjalikumalt käsitleda.

37.

Kokkuvõtva aruande osas “Üldine analüüs” esitatakse eelneva avalduse põhjal hinnang struktuurifondide tulemusel loodud töökohtade arvu kohta väikestes ja keskmise suurusega ettevõtetes. Kogutud tõenditest nähtub, et eesmärgi 1 programmi abil toetati umbes 800 000 töökoha arendamist. Tegemist on töökohtade koguarvuga, milles ei võeta arvesse asendusefekti, tühi- ja mitmekordistavat mõju. Selle ilmingu netomõju üldise tõhususe kohta andmed puuduvad. (26) Sellele järeldusele ei ole eelkõige väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete temaatilises uuringus esitatud hinnangus pööratud piisavalt tähelepanu. Lisaks puuduvad järelhindamise tabelis, mis näitab loodud töökohtade arvu iga liikmesriigi kohta, andmed Hispaania kohta, mis tõestab selgelt antud hinnangu ebatäielikkust (27). Seda aspekti oleks pidanud järelhindamises põhjalikumalt uurima.

38.

Kokkuvõtva aruande tõhususe kohta esitatakse “teistest teemadest” kasulik, olgugi et lühike kokkuvõte mitmete erinevate pealkirjade alla koondatud asjakohastest teemadest. Selle olulisust vähendab aga võrdlusandmete puudulikkus, mille tulemusel oli hindamine pigem kvalitatiivne kui üksikasjalikul projektil põhinev (28). Osa sellest kvalitatiivsest hindamisest oleks olnud võimalik paremini seostada teiste läbiviidud temaatiliste uuringutega, näiteks teadusuuringute ja tehnoloogia arendamise temaatilise uuringuga. Tööjuhendis märgitakse, et struktuurifondide rakendamise põhiküsimuste määratlemiseks vaadatakse asjakohane kirjandus põhjalikult läbi (29). Selliste järelduste esitamises ja nende seostamises hilisemate leidudega esineb siiski puudusi. Neil vähestel juhtudel, kui järeldused on hindamise osaks, on ka aruande kvaliteet selgelt parem.

39.

Järelhindamises mainitakse näiteks, et teadusuuringute ja tehnoloogia arendamise temaatilises hindamises märgiti, et tegevus tuleks suunata piirkonnapõhiste innovatsioonistrateegiate arendamisele olemasoleva teadusuuringute ja tehnoloogia arendamise suutlikkuse kasutamisega, mitte “tehnoloogiaaukude” avastamisega. Järelhindamise kohaselt esines seda mitmel juhul ja kohalikul tasandil tugevatele külgedele keskendumisega saavutati paremaid tulemusi (30). See näide ilmestab selgelt teistes aruannetes ja uuringutes esitatu asjakohasust, mida rõhutati ka programmis MEANS ja sellele järgnenud programmis välja töötatud kriteeriumides, mis lisati käesoleva hindamise tööjuhendisse (31).

40.

Harvadel juhtudel põhinesid riigisisesed hindamised mõju kindlavormilistel või kvantitatiivsetel analüüsidel. Lisaks kasutasid riigisisesed hindajad vaid harvadel juhtudel teiste osapoolte läbiviidud kvalitatiivse analüüsi tulemusi.

41.

Sellist pealkirja kandvas kokkuvõtva aruande peatükis uuriti eesmärgi 1 piirkondades toetatavate suurte projektide elluviimise tõhusust. Analüüs põhines valimil, mis hõlmas ligikaudu 60 nii geograafiliselt kui temaatiliselt esinduslikku suurt projekti (32). Tõhususe all mõeldakse mõju saavutamist mõistlike kuludega. Peamine eesmärk on kehtestada ühikuhinnad ehk saavutatud väljundi hind. Analüüsis tuleks samuti hinnata, kui kvaliteetselt lõplikud abisaajad suuri projekte juhtisid. ELi tasandil tuleks ühikuhindasid analüüsida kõikides eesmärgi 1 piirkondades. Piirkondade vaheliste ühikuhindade suurte erinevuste põhjused tuleks võimaluse korral välja selgitada ja kehtestada asjakohaste kulude piirmäärad, mida oleks võimalik kasutada edaspidiste võrdlusuuringute alusena (33). Need eesmärgid on asjakohased ja kriitilise tähtsusega terves ELis läbiviidavate projektide juhtimise tõhususe seisukohalt.

42.

Järelhindamises nimetatud eesmärke siiski suures osas ei saavutatud. Sama tunnistatakse ka kokkuvõtvas aruandes, milles selgitatakse, et projektijuhtidel oli peaaegu võimatu määrata projekti osasid ning seetõttu polnud võimalik arvutada ühikuhindasid (34). Niivõrd üldine järeldus tähendab, et peamistest struktuurifondidest rahastatavatest projektidest teatakse praegu nii vähe, et seda tööjuhendisse lisatud eesmärki ei ole võimalik saavutada. Vähemalt oleks pidanud olema võimalik määrata tavaliste väljundite võrdluskulusid, nt tehaseehitusprojekti kulud ruutmeetri kohta või teedeehitusprojekti kulud kilomeetri kohta arvutatuna.

43.

Mõned osalised tulemused on esitatud kolmes tabelis, mis käsitlevad liikmesriikides elluviidud teedeehitusprojekte, keskkonnaprojekte Hispaanias ja tööstusprojektide käigus loodud töökohtadele tehtud kulutusi (35). Nende tulemuste hindamine või analüüs jäi siiski nii väheseks, et neid ei olnud võimalik arvesse võtta näiteks erinevate tööjõukulude või teatud geograafiliste omapärade mõju kas või teedeehitusprojektide puhul.

44.

Kokkuvõtvas aruandes jõuti kindlate järeldusteni projektide ajakava ja eelarvepiirangute järgimise suhtes. Esiteks, 60 läbivaadatud projektist lõpetati esialgse ajakava kohaselt ainult kolmandik projekte ning üle kolmandiku projektidest lõpetati aastase hilinemisega. Teiseks, ligikaudu kahe kolmandiku uuritud projektide puhul tekkis eelarve puudujääk ja 20 % projektidest läksid maksma üle 30 % rohkem kui algselt kavandatud. Analüüsis piirdutakse aga väheste üldiste tähelepanekutega, milles ei hinnata või hinnatakse vähesel määral lõplike abisaajate juhtimise kvaliteeti tööjuhendis ette nähtud viisil (36). Hindamata jäid ka avaliku ja erasektori vaheliste partnerluse ja rakendatud pakkumismenetluste tõhusus.

45.

Kokkuvõtvas aruandes väidetakse, et struktuurifondide põhieesmärk on majanduse pikaajalise pakkumispotentsiaali mõjutamine (37). Need pakkumisega seotud mõjud toimivad mitme kanali kaudu, mille abil taotletakse järgmist: a) lisada füüsilise infrastruktuuri parandamisse tehtavaid investeeringuid erasektori tootmistegevuse edendamiseks; b) suurendada tööjõu hulka täiendkoolitusse investeerimise teel, et edendada erasektori tootmistegevust, ja c) suunata riiklikku rahastamistoetust erasektorisse investeeringute suurendamiseks ning seeläbi lisada tootmistegurite tootlikkust ja vähendada valdkonnapõhiseid tootmis- ja kapitalikulusid (38).

46.

Aruandes arutletakse nn “positiivsete välismõjude” tähenduse üle; nende all mõeldakse tingimusi, kus eraettevõtetel on võimalus kasutada täiendavaid tootlikkuse tegureid ilma, et neile sellest täiendavaid kulusid tuleneks, ning seeläbi lisada majanduse tootlikkust ja kulude konkurentsivõimet. Need asjaolud on asjakohased järelhindamise seisukohalt. Erasektori kaasrahastamist ei ole analüüsis arvesse võetud, kuna puudus kindlus selle “toimimismehhanismi” suhtes (39). Selle piiratud lähenemisviisi tulemusel alahinnatakse tõsiselt struktuurifondide teatavate kulude mõju, kuna ei arvestatud ühe peamise pikaajalise pakkumise kõrvalmõjuga. Selle üheks selgeks tõestuseks on järelhindamises esitatud näide arendusettevõtte kohta, (40) kelle kaasrahastatud kulud on toonud juurde märkimisväärselt palju täiendavaid erasektori investeeringuid. Selle asemel, et uurida erasektori investeeringutele avalduvat struktuurifondide kulude mõju, üritatakse uuringus hinnata nn väliseid mõjusid üsnagi piiratud hindamismeetodite abil, kuna puuduvad uuringud, mis sisaldaksid hinnatavate piirkondade puhul paindlikkuse mõõtmisvahendeid.

47.

Struktuurifondide mõju majanduslikule ja sotsiaalsele ühtekuuluvusele hinnati mudelil HERMIN põhineva makromajandusliku modelleerimise lähenemisviisiga neljas liikmesriigis (Hispaanias, Iirimaal, Kreekas ja Portugalis) (41) ning samuti Saksamaa uute liidumaade ja Põhja-Iirimaa piirkondades (42). Selle lähenemisviisi eesmärgiks oli mõõta eesmärgi 1 programmide mõju RKT-le ja tööhõivele.

48.

Alternatiivseks hindamismudeliks oleks kasutada projektidest saadud mikromajanduslikke andmeid, mille põhjal saadaks teada struktuurifondide kogu- või ühismõju vastavalt piirkonnale või riigile. Kuigi eesmärgi 1 piirkondades on ette nähtud ühtlustatud andmete kasutamine, esineb mikromajanduslike andmete kogumisel raskusi. Selle tulemusel üritatakse mõjusid mõõta ainult makromajanduslike mudelite abil, mis kutsub esile mitmeid piiranguid ja oletusi, mis edaspidi mainitud põhjustel võivad oluliselt piirata nii hindamist kui võimalikke hindamisest tulenevaid pollitilisi mõjusid.

49.

Uuritavas järelhindamises kasutatud makromajandusliku mudeli HERMIN rakendamisel avastati järgmised peamised raskused:

50.

Mudel HERMIN, sellisena nagu teda kasutati, ei tundu sobivat eesmärgi 1 piirkondades läbi viidud struktuurifondide sekkumiste mõjude hindamiseks.

51.

Kontrollikoda analüüsis HERMINi simulatsioonides tööpuuduse määras toimunud muutuste tulemusi eelnevalt püstitatud hüpoteeside põhjal (46). Analüüsi tulemus on esitatud IV lisas. Tulemused näitavad töötuse osas olulisi erinevusi võrreldes teistest allikatest pärinevate tulemustega.

52.

Mitmetel juhtudel ei ole aga hinnatud, kui suures ulatuses vahe-eesmärgid saavutati.

53.

Lähenemisega seotud strateegilise eesmärgi kohta mainitakse kokkuvõtvas aruandes ainult seda, et liikmesriikide teineteisele lähenemine üldjuhul edeneb, kuid Euroopa eri piirkondade teineteisele lähenemine ei edene samal määral. Kas lähenemine toimub struktuurifondide tõttu, on vaieldav teema (47).

54.

Eesmärgi 1 programmide jaoks heaks kiidetud juhtimis- ja rakendamiskorraldustel on tähtis osa struktuurifondide tõhususe, mõjususe ja mõju edendamisel. Seda aspekti käsitleti nii tööjuhendis kui metoodikajuhendis ning see tõsteti esile ka riigisisestes hindamistes (48). Riigisisestes hindamisaruannetes kirjeldati juhtimissüsteemidele avalduvat mõju, kuid neis määratleti ka olukordi, kus juhtimissüsteemidele avalduv mõju oleks võinud olla veelgi selgem.

55.

Nimetatud teema olulisust tunnistati ka kokkuvõtvas aruandes ja selle soovitusi sisaldavas jaos; (49) 19 soovitusest koguni 13s käsitleti juhtimisega seotud küsimusi.

56.

Kokkuvõtvas aruandes esitatakse mitmeid asjakohaseid andmeid ELi struktuurifondide juhtimise kohta ja viidatakse mitmele partnerlusprintsiibi kohta 1999. aastal koostatud temaatilises hindamises sisalduvale järeldusele. See aitab kaasa hindamise järjepidevusele ja annab mõningaid tõendeid temaatilises hindamises esitatud järelduste toetuseks. Mitmes valdkonnas tehtud järeldused on siiski vastuolus temaatilise hindamisega.

57.

Kokkuvõtvas aruandes esitatakse lühikokkuvõte järelevalvekomiteede keskmise liikmete arvu kohta vastavalt liikmesriigile. Üldine keskmine oli 44, kuid liikmete arv erines suuresti; kõige väiksem arv oli 15 ja kõige suurem 85. Aruandes järeldati, et suurt liikmete arvu võib pidada üheks järelevalvekomitee töö tõhusust kõige rohkem piiravaks teguriks ja et see ilming oli üldine kõikides liikmesriikides (50). Seevastu järeldati temaatilises uuringus, et puudusid tõendid selle kohta, et osalejate arvu suurenemine oleks tõhusust vähendanud. Võttes arvesse selle aspekti kohta tehtud järelduste olulist erinevust nendes kahes aruandes, oleks olnud asjakohane seda kokkuvõtvas aruandes põhjalikumalt analüüsida ja anda konkreetsemaid soovitusi edasiste sammude kohta.

58.

Veel üks temaatilise hindamisega seotud valdkond on seotud erinevate fondide juhtimisega. Mõlemas hindamises järeldati, et fondidel olid erinevad tegevusprintsiibid ja erinevad finantsvajadused, mis piirasid fondidevahelist sünergiat. See oluline tähelepanek kordab juba varasemalt esitatud kontrollikoja seisukohti (51) ja rõhutab vajadust suurema sünergia loomiseks fondide vahel.

59.

Üldiste juhtimissüsteemide tõhususe kohta tehtud hindamises esineb samuti teatavaid puudusi. Kokkuvõtvas aruandes märgitakse, et riigisiseste hindamiste kohaselt olid juhtimissüsteemid asjakohased vaid vähem kui pooles abikõlblikest liikmesriikidest. See on oluline tulemus ning oleks võinud oodata üksikasjaliku hindamise koostamist nii õnnestumiste kui ka ebapiisavuste kohta. Kuigi osa tõstatatud küsimustest käsitleti laiemalt, ei anta aruandes kokkuvõttes selgust tegelike leidude kohta.

60.

Struktuurifondidega seotud partnerlusprintsiipi käsitlevas temaatilises hindamises (1999) leiti, et nimetatud printsiip andis mitmeid positiivseid eeliseid struktuurifondide programmide elluviimisel (52). Kokkuvõtvas aruandes märgitakse, et üldiselt tunnustasid ka programmitöö perioodil 1994–1999 eesmärgi 1 programmi elluviimises osalenud liikmesriigid nimetatud eeliseid ja horisontaalne partnerlus võeti positiivselt vastu kui üks lisaväärtust tootev Euroopa programmitöö aspekt. (53). See on asjakohane tulemus ja kuigi mitmete juhtude puhul esitati mõned peamised punktid, sealhulgas lühikeste kommentaaridega negatiivsete kogemuste või raskuste kohta, oleks hindamises võinud käsitleda rohkem parandusi, mida on võimalik nimetatud kogemuste põhjal teha, et muuta partnerlusprintsiip veelgi tõhusamaks.

61.

Projektidega seotud taotlus- või valikuprotsess oli üks kahest enim mainitud juhtimisalaste probleemide tekitajatest. Hindamises esitatakse mitu näidet, mille põhjal selgus, et kasutatavad menetlused on ebaselged ja et komisjon peaks viivitamata avaldama asjakohase parimat tava sisaldava dokumendi. Esitatud on tabel projekti valikuprotsessi kestuse kohta riikide kaupa, kolme liikmesriigi kohta andmed puuduvad. Teistes liikmesriikides vältas protsess alates kahest kuni üheksa kuuni ja keskmine kestus oli viis kuud. Kogutud tõendid osutavad, et taotlusprotsessi ühtlustamiseks tuleb teha täiendavaid pingutusi. Selles kontekstis ei koostatud põhjalikku analüüsi projektide konkureerimisprotsessi ega nende järjestamisprotsessi heade külgede ja tõhususe kohta.

62.

Peale selle tuleks lähemalt uurida ka järelevalve- ja kontrolliprotsessi. Kokkuvõtvas aruandes väidetakse, et finantskontrolli süsteemid tunduvad liikmesriikides toimivat suhteliselt hästi perioodi 1994–1999 eesmärgi 1 programmi raames, kuigi mõningased muudatused tuli läbi viia 1997. aastal, võimaldamaks süsteemide kohaldamist uute finantsmäärustega. Enamiku liikmesriikide finantskontrolli süsteeme peeti eesmärgile vastavaks ning need toimisid suhteliselt tõhusalt. Finantskontroll tundus olevat üldiselt usaldusväärne ning selles järgiti 5 % reeglit (54). See leid ei ole kooskõlas kontrollikoja erinevate aruannetega, (55) mille kohaselt struktuurifondide programmitöö perioodi 1994–1999 programmiga seondus olulisi finantskontrolli puudusi.

63.

Teine juhtimisalaseid probleeme põhjustanud järelevalve element on seotud mittefinantsalaste järelevalve ja kontrollisüsteemidega. Järelevalvet kritiseeriti tugevalt. Kokkuvõtvas aruandes järeldatakse, et järelevalve oli ülimalt puudulik hoolimata sellest, et järelevalvet oli püütud arendada alates esimesest programmitöö perioodist. Olemasolevad andmed on katkendlikud, ebajärjepidevad, liialt füüsilist väljundit kajastavad ja sageli kaheldava usaldusväärsusega (56). Peale selle märgitakse, et kõikides liikmesriikides ilmnes puudusi programmi elluviimise alguses määratletud eesmärkide kvantifitseerimises (57). Kümnest loetletud liikmesriigist seitsmes olid kvantitatiivsed näitajad halvad, ühes vahelduva tasemega ja kahes asjakohased vaid programmi alguses. Aruandes esitatakse lühikokkuvõtted iga liikmesriigi kohta. Teemat edasi siiski ei käsitleta.

64.

Aruandes märgiti veel, et perioodi 1994–1999 programmi järelevalveks ette nähtud arvutisüsteeme kritiseeriti sageli seetõttu, et programmide ja fondide vaheline ühtlustatus oli puudulik. See mõjutas juhtimispädevusega asutuste suutlikkust saada programmide elluviimise käigust täielikku ülevaadet ja põhjustas probleeme hilisemates hindamistes (58). Need leiud seavad kahtluse alla kokkuvõtvas aruandes eelnevalt esitatud järelduse õigsuse, mille kohaselt programmi finantsjuhtimine kulges hästi, kuigi järelevalveandmeid, mis moodustavad olulise juhtimisprotsessi osa, peeti katkendlikeks, ebajärjepidevateks ja kaheldavateks. (56)

65.

Kokkuvõtvas aruandes kommenteeritakse lühidalt ka nn “sisehindamisi” (59). Nende kohta tehakse järgmine tähelepanek: tegemist on ministeeriumide või piirkondlike ametiasutuste ning ülikoolide ja välisasutuste kaasabil läbi viidud hindamistega. Nimetatud hindamiste ulatus võib tunduda üllatavana, arvestades järelevalvesüsteemide puudulikkust. See võib olla tingitud asjaolust, et hindamistegevust peeti kohustuslikuks, olgugi et tulemusi kasutati sageli programmi juhtimises (60). Arvestades selle avaldusega, tundub, et nimetatud sisemisi hindamisi oleks tulnud põhjalikumalt uurida ning kasutada asjaomaste ministeeriumide ja piirkondlike ametiasutuste saavutatud tulemusi hindamise alusena. Kokkuvõtvas aruandes seevastu esitatakse üksnes mõned väga üldised tähelepanekud, mis on vaid piiratul määral asjakohased järelhindamise seisukohalt.

66.

Programmitöö perioodi 2000–2006 kohta märgitakse kokkuvõtvas aruandes, et perioodil 1994–1999 esinenud järelevalveprobleemi püütakse lahendada (61).

67.

Mitmete kokkuvõtva aruande analüüsis avastatud probleemide taustal tuleks esialgne tööjuhend üle vaadata. Nii esialgses tööjuhendis kui algetapi aruandes ja metoodikajuhendis esines teatavaid puudusi:

68.

Peale selle ei rõhutatud tööjuhendis piisavalt majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse tugevdamist ELis ega ka vähemarenenud liikmesriikide lähenemist, kuigi need kuuluvad struktuurimeetmete peamiste eesmärkide hulka. Algetapi aruandes küll käsitleti teatud määral kasutatud arengumudeleid, käsitlemist vajavaid kasvupiiranguid ja eeldatavaid piirkondlikule majandusele avalduva mõju kulgemise kanaleid (68). Ideaalne oleks olnud, kui järelhindamisse oleks kaasatud empiirilisi uuringuid, mis käsitlenuks infrastruktuuri investeeringute, haridussüsteemi arengute ning teadus- ja arendustöö suutlikkuse parandamisest tulenevat piirkondade lähenemist ja erinevuste vähenemist.

69.

Lisaks oleks olnud asjakohane üheks hindamiseesmärgiks seada piirkondliku arengupoliitika võrdlusnäitajatena kasutatavate juhtumiuuringute määramine ja analüüsimine näiteks rühmitamise ja kasvukeskuste osas.

70.

Hindamisprotsessi alustamisel käsitleti strateegia asjakohasust mitmete erinevate teemade ja küsimuste seisukohalt. Tööjuhendis (69) ja metoodikajuhendis esitatud hindamissuunised polnud siiski piisavalt täpsed ega konkreetsed.

71.

Komisjoni ja hindamise läbiviijateks valitud konsultantide vahelises (üldises) töölepingus sätestatakse, et komisjoni ametnikud vastutavad hindamise jooksul antava tehnilise abi juhtimise ja järelevalve eest. Komisjon vastutab hindamise kvaliteedi tagamise eest programmi MEANS raames välja töötatud kriteeriumide põhjal.

72.

Regionaalpoliitika peadirektoraadi juhitav juhtrühm, millesse kuulusid ka teiste peadirektoraatide esindajad, osales tööjuhendi koostamisel, menetluste ja üksikasjaliku (algetapi aruandes sisalduva) töökava heakskiitmisel ning riigisiseste aruannete ja kokkuvõtva aruande uurimisel. Juhtrühmale määrati abiks neljaliikmeline ekspertide toimkond, kelle peamiseks eesmärgiks oli tagada kvaliteetsete hindamiste koostamine. Nende sekkumine toimus aga liiga hilja, mistõttu nende tegevusega ei suudetud hindamise kvaliteeti oluliselt parandada.

73.

Lepinguga sätestatud ajakava ei järgitud. Erinevad aruanded esitati hilinemisega, mille tulemusel lõplik kokkuvõttev aruanne ja riigisisesed aruanded, mis oleks tulnud komisjonile esitada kavandatud 12 kuu jooksul ehk 12. novembriks 2002. aastal, esitati alles 2003. aasta aprillis ja avaldati 2003. aasta mais. Tundub, et ajakava oli juba algusest peale liiga tihe ega sisaldanud piisavaid ajavarusid käsitlemaks muudatusi ja parandusi, mida eksperdid ja juhtrühma esindajad olid suhteliselt palju esitanud. See mõjutab oluliselt edaspidi tehtavaid järelhindamisi.

74.

Tööjuhendis (67) nõutakse, et liikmesriigid viiksid läbi kahe konkreetse teema uurimise ning selles esitati ka asjakohaste teemade nimekiri. Siiski ei pandud üheski riigisiseses aruandes sellele aspektile erilist rõhku. Kuigi mõnes peatükis esitatakse mõnikord statistilisi andmeid või käsitletakse nimetatud teemasid osaliselt, ei olnud need teemad uuringute objektideks tööjuhendis ette nähtud viisil.

75.

Üldiselt võib järeldada, et komisjoni teostatavat hindamisprotsessi järelevalvet tuleks täiustada. Eelkõige, arvestades seda, et usaldusväärsete andmete ja tulemusnäitajate ning täpsete eesmärkide puudumist oli juba algusest peale ette näha, oleks komisjon pidanud tagama asjaomaste meetmete võtmise selle olulise piirangu eemaldamiseks. Arvestades ajakava tihedust ja sellega seotud piiranguid, oleks hindamise käigus pidanud keskenduma olulise tähtsusega elementidele, mitte aga püüdma teha üldist programmitöö perioodi hindamist.

76.

Arvestades käesoleva aruande eelnevates punktides esitatud probleeme, oli järelhindamise põhjal võimalik anda vähesel määral kasulikke soovitusi. Järelhindamise tulemusel esitati vaid mõned soovitused programmi sisu kohta, kuid samas saadi protsessi tulemusel mitmeid asjakohaseid ja mõistlikke ettepanekuid struktuurifondide juhtimise ja rakendamise parandamise kohta (70).

77.

Aruandes soovitatakse muuta juhtkomiteede rolli pigem strateegilise juhtimise kui finantsjuhtimise küsimustega tegelemise suunas (71). Järelevalvekomiteed peaksid siiski olema võimelised täitma mõlemaid ülesandeid määrustes ette nähtud viisil.

78.

Hindamiste tulemusel anti soovitused programmitöö perioodiks 2000–2006, mis käsitlevad peamiselt juhtimissüsteemide küsimusi. Soovitustes käsitletakse mitmeid erinevaid teemasid ja need sobivad üldiselt hästi asjaomase riigi olukorraga.

79.

Perioodi 2000–2006 programmide puhul on kõige tähtsam eelmise perioodi järelhindamisest saadav õppetund seotud rakendamisega, eriti mis puudutab struktuurifondide tegevuse tõhususe ja mõjususe hindamiseks tehtud juhtumiuuringut.

80.

Kokkuvõtvas aruandes esitatud perioodi 2000–2006 järelhindamist käsitlevad soovitused on üsnagi piiratud ja üldist laadi. Sellest hoolimata on need siiski asjakohased ja seega kasulikud. Neis märgitakse näiteks, et tuleks teha rohkem sõltumatuid, pidevaid hindamisi objektiivse välise sisendi saamiseks (72). See on küll mõistlik soovitus, kuid sellest oleks kasu olnud siis, kui seda oleks rakendatud enne kontrollitava järelhindamise alustamist.

81.

Regionaalpoliitika peadirektoraadi koostatud eesmärgi 1 piirkondade hindamisega samaaegselt viidi tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraadi juhtimisel läbi eesmärke 1, 3 ja 4 käsitleva ESFi tegevuse ning ühenduse algatuste Employment ja Adapt hindamine. Viimast järelhindamist käsitleva tööjuhendi kohaselt oli põhimõtteks kasutada eesmärgi 1 piirkondade hindamise tulemusi. Hoolimata kahe hindamise vahel tõhusa kooskõlastuse saavutamiseks mõeldud organisatoorsest korraldusest puuduvad tõendid selle kohta, et see ka praktikas oleks saavutatud.

2. selgitusTööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraadi hindamises esitatud üldised järeldusedHindamise eesmärk oli hinnata ESFi tegevuse mõju liikmesriikides isikute ja süsteemide tasandil. Selle eesmärk oli ka analüüsida ühenduse tegevuse mõju ja tõhusust teatud struktuuriliste probleemide osas ja määrata kindlaks ühenduse lisaväärtus. Nimetatud eesmärkide saavutamiseks vastu võetud metoodika kohaselt paluti hindajatel muu hulgas märkida, kas nende hinnatud juhtumid toetasid teatavaid hüpoteese või lükkasid need ümber.Aruandes kirjeldati mitmeid tugevaid külgi, mille võib kokku võtta järgmiselt: suurem osa ESFi rahastamisest oli suunatud pikaajalistele töötutele, mida peeti asjakohaseks probleemi püsimise tõttu. Abisaajate olukorra parandamine tööturul oli kaasatud vahenditega samaulatuslik. Tööjõuvahendamist ning koolitust ja täiendkoolitust puudutavate sätete osas tehti olulisi parandusi mitmes liikmesriigis. Kasutatavad vahendid võimaldasid tugevdada teatavaid prioriteetseid poliitilisi eesmärke, nagu võrdsed võimalused, tööjõu kohandamine ja puuetega inimeste kaasamine tööhõivesse. ESFi kaudu osalesid sotsiaalpartnerid ja piirkondlikud ametiasutused tegevuses varasemast rohkem. Vahenditega parandati juhtimissuutlikkust ja tööturusekkumiste rakendamist kõikidel tasanditel.Siiski kirjeldati aruandes ka mitmeid puudusi: sekkumiste kasutuselevõtt sõltus rohkem kättesaadavatest vahenditest kui prioriteetsetest poliitilistest eesmärkidest ning see viidi läbi paralleelselt asjakohaste poliitiliste aruteludega ja nendest eraldi. Sekkumised olid üldiselt suunatud täiendkoolitusele ja vahendeid eraldati enamasti teenusepakkujatele, mis eraldiseisvana ei ole kõige tõhusamaks vahendiks pikaajaliste töötute abistamisel; selle tulemusel on tõenäoline, et sekkumisega seondus suurel määral tühimõjusid. Halduskorraldust peeti keerukaks ning hindamiskorraldust nõrgaks ja ebasüsteemseks.

82.

ESFi sekkumiste mõju avaldub sageli kaasmõjuna või potentsiaalse mõjuna, mis on immateriaalne ning seetõttu pole seda lihtne kvantifitseerida (73). Hoolimata sellest sekkumiste iseloomust tulenevast probleemist, peaks hindamise põhieesmärk siiski olema mõju hindamine ja sellega seoses tehtav tõhususe ja mõjususe hindamine. Nimelt seda pidigi järelhindamisega tehtama.

83.

Kokkuvõtvas aruandes esitati seoses ESFi sekkumiste mõju analüüsiga hinnangud ESFi abisaajate arvu kohta igas riigis ja vastavalt igale eesmärgile (74). Järelhindamine täiendas riigisiseseid hindamisaruandeid, kuna selle eesmärk oli esitada tõendeid mitmete eelnevalt koostatud hüpoteeside toetuseks (75). Neid asjaolusid arutatakse järgnevates punktides.

84.

Üks ESFi tegevuse järelhindamise peamine nõue on seotud perioodil 1994–1999 ellu viidud programmi abisaajate arvuga. Aruanne sisaldab tabelit, milles abisaajate arvu hinnatakse 52 miljonile. Nimetatud tabeli täiendavate märkustega seatakse aga esitatud arvud tõsise kahtluse alla (76). Ebakindlus andmete täpsuse osas vähendab nendel põhinevate, hindamise teistes osades esitatud kasulike ja asjakohaste tähelepanekute tähtsust.

85.

Kokkuvõtvas aruandes (75) esitatakse ESFi sekkumiste individuaalsete mõjude hinnangud. See teave on potentsiaalselt tähtis mitme aspekti puhul, sealhulgas programmide ühikukulude arvestamisel ja pärast 12 kuud ikka veel tööhõives olevate abisaajate arvu hinnangutel. Siiski on tegureid, mis piiravad tõsiselt teabe kasulikkust eelkõige seetõttu, et puudub selgitus selle teabe saamisviisi kohta. Aruandes märgitakse vaid, et hinnangute tegemisel kasutatud suhtarvud põhinevad kontrollitud juhtudel ja kirjandusülevaadetel (74). Sellist avaldust ei saa lugeda piisavaks, vaja oleks üksikasjalikumat teavet erinevate hinnangute päritolu kohta, et saada parem ülevaade sellest, kuidas neid arve oleks paremini võimalik kasutada näiteks ühikukulude võrdlusnäitajate ja programmide edukuse määramise puhul.

86.

Teine mitterahuldav aspekt oli teabele lisatud analüüs; hindamises ja sellele lisatud tabelis esitatud andmed ei ühti. Analüüsis märgitakse, et üldiselt olid ühikukulud madalaimad töötute ja noorte töötute puhul (ligikaudu 6 000 eurot tööga hõivatud töötaja kohta) ning märkimisväärselt kõrgemad ja suurema erinevusega puuetega inimeste ja pikaajaliste töötute puhul (74). Tabeli kohaselt on aga kõige suuremad ühikukulud seotud töötute täiendkoolitusega (6 000 eurot) ja ühed väikseimad puuetega inimeste tööhõivesse integreerimisega (4 000 eurot). Lisaks esitatakse üldise tava kohaselt kõikumiste määr juhul, kui programmisiseselt ja programmide vahel esineb suurel määral erinevusi. Selle kohta esitatud analüüsil on piiratud väärtus, kuna see toetub liiga palju hindamise vähendamisele üheks arvuks selle asemel, et määrata asjakohane väärtuste määr ja koostada põhjalikum analüüs erinevates kontrollitud juhtudes leitud määrade kohta.

87.

Kommentaaride ja arvnäitajate vahelised erinevused esinevad ka teistes 3. peatüki osades (vt näited 3. selgituses).

3. selgitusAnalüüsis märgitakse näiteks, et ESFi kulud elaniku kohta olid kõige suuremad Iirimaal, Portugalis ja Kreekas (täieõiguslikud eesmärgi 1 riigid) ja Hispaanias (1). Siiski märgitakse tabelis 3.1, et ESFi kulud elaniku kohta igal aastal olid Portugalis 2 086 eurot ja Saksamaal 405 eurot, samas kui Iirimaal oli vastav näitaja 12 eurot ja Kreekas 17 eurot. On selge, et tabelis esitatud arvud ei ühti aruteluga tekstis. Veelgi olulisem on väide, mille kohaselt kõikides liikmesriikides tehtud ESFi täiendkoolituskulud võrreldes riigisiseste kuludega olid väiksemad kui nimetatud kulud võrreldes aktiivse tööturupoliitika kuludega. Kõige suuremad kulud olid Kreekas ja Portugalis (2). Siiski ei ole tabelis 3.1 Kreeka puhul märgitud mingeid ESFi kulusid veergu, kus esitatakse ESFi täiendkoolituskulud võrreldes riigisiseste kuludega.Näiteks märgitakse punktis 3.2.3, (3) et tööturukoolitusele suunatud riigisiseste kulude RKT osakaal vaheldus alates 0,2 % Luksemburgis kuni 0,58 % Rootsis (4). Siiski märgitakse tabelis 3.3, et täiendkoolituskulud Taanis moodustasid 0,94 % RKTst, mis on peaaegu kaks korda rohkem kui Rootsis. Teine näide punktis 3.2.6 (5) käsitleb puuetega inimeste integratsiooni kulusid. Tekstis väidetakse, et ESF oli erilise tähtsusega Portugalis, Hispaanias, Kreekas ja Austrias. Ent tabeli 3.6 kohaselt puuduvad Hispaanias ja Kreekas ESFi kulud puuetega inimestele. Veel üks näide tuuakse punktis 3.2.7, milles käsitletakse hariduskulusid. Selles märgitakse, et ESFi rahastus on kõige märkimisväärsem Kreekas, Iirimaal ja Portugalis (6). Tabelis 3.7 on Kreeka puhul aga märgitud, et puuduvad ESFi kulud haridusele ja täiendkoolitusele.(Kokkuvõttev aruanne: (1) lk 78; (2) lk 79; (3) lk 81; (4) lk 81; (5) lk 84; (6) lk 85.)

88.

Uuringus osalenud hindajatel paluti märkida, kas nende hinnatud juhtumid toetasid teatud hüpoteese, mis põhinesid esialgsel kirjandusülevaatel ja hindamise algetapi leidudel, või olid nendega vastuolus. Uuringu kohaselt leiti neljale hüpoteesile veenvaid tõendusmaterjale (vt 3. tabel) (77). Esitatud andmed ei toeta siiski veenvate tõendusmaterjalide väidet. Näiteks väitsid 30 hindajast vaid seitse, et esimese hüpoteesi kohta leidub veenvaid tõendusmaterjale. Oleks tulnud läbi viia tulemuste objektiivsem hindamine.

89.

Perioodi 1994–1999 ESFi mõju käsitleva tööjuhendi kohaselt tuli hinnata, kui suures ulatuses toetatakse ESFi tegevusega võrdsete võimaluste (78) eesmärki. Seda aspekti käsitletakse aruande 7. peatükis. Siiski väidetakse, et on tehtud oluline leid, mille kohaselt sooliselt eristatud andmeid ei koguta süstemaatiliselt iga ESFi eesmärgi ja ühenduse algatuse osas ELi tasandil (79). See on märkimisväärselt piiranud võimalusi antud teema hindamiseks selles uuringus. Seda tulemust on raske aktsepteerida olulise leiuna, sest esialgne analüüs oleks tuvastanud selle puuduse, mille parandamine vajanuks kohapealset tööd ja näidisuuringuid selle asemel, et lihsalt nentida sooliselt eristatud andmete puudumist.

90.

“Ühendmeetmete” (80) sekkumisi ei ole seoses ESFi tegevuse individuaalse mõjuga konkreetselt uuritud, hoolimata tõsiasjast, et neile eraldatakse märkimisväärne protsentuaalne osa ESFi vahenditest (18 %). Selle tulemusel on kokkuvõtvas aruandes esitatud järeldused üpriski tagasihoidlikud: suurem osa hindamistegevusest viitab positiivsetele tulemustele. Siiski on suundumuseks, et hindamismeetoditega määratakse programmide kõige tõhusamaid komponente selle asemel, et hinnata, kas ühendmeetmed võrreldes ühe meetme sekkumistega on olnud tulemuslikumad (81).

91.

Kokkuvõtvas aruandes esitatakse eelkõige eesmärgi 1 riikides aktiivse tööturupoliitika mõju kohta järeldusi ilma, et selgitataks, kuidas nende järeldusteni jõuti.

92.

ESFi suhtelise finantspanuse osas järeldatakse kokkuvõtvas aruandes, (82) et “riigisiseste kulude ja ESFi vahendite ühendatud eraldamine ei toonud kaasa kuluarvestamise mudelite lähenemist riikide vahel ega normide vastuvõtmist, mis seostaksid konkreetsed majandus- ja tööturutingimused vahendite eraldamisega” (83). On raske näha, kuidas selline järeldus paika võiks pidada, arvestades asjakohastes tabelites esinevate vigade hulka ja vigasid aruteludes. Veel üheks tähtsaks järelduseks selles aruande osas on, et “need asjaolud viitavad sellele, et kõik ESFi sekkumised pole tõenäoliselt olnud täiendavad. Täiendavust – selles mõttes, et ESFi kaasrahastatud sekkumisi poleks tõenäoliselt muidu ellu viidud – esines tõenäolisemalt siis, kui ESFi vahendid olid suunatud teatud tüüpi sekkumistele ning kui nendega seonduvad riigisisesed kulud ja programmid olid suhteliselt väikesed ja vähem väljaarendatud võrreldes riikidega, kus valitsevad sarnased tööturutingimused.” Ka siinkohal on raske selles peatükis esitatud tõendite põhjal näha, kuidas selle järelduseni jõuti, arvestades eelkõige analüüsis ja tabelites esitatud andmete vaheliste erinevustega.

93.

ESFi süsteemide mõjule laiendatud hüpoteeside puhul kerkib esile probleem, mis sarnaneb eespool kirjeldatud probleemiga. Aruandes väidetakse seekord, et seitsme hüpoteesi kohta on veenvaid tõendeid (84). Esitatud andmete analüüs aga osutab samal ajal, et järeldus ei ole põhjendatud.

94.

Komisjoni koostatud järelhindamise hinnangus, mille kohaselt üldine hindamine oli rahuldav, tuleks esitada järgmised kriitilised tähelepanekud, arvestades ka hindajate tegevuses esinevate piirangutega.

95.

Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraadi koostatud aruande hindamine põhineb kaheksal tulemuslikkuse kriteeriumil ja neljal võimalikul kvaliteeditasandil: suurepärane, hea, rahuldav ja mitterahuldav. Ühtegi kasutatud kriteeriumidest ei hinnatud suurepäraseks või mitterahuldavaks. Nelja kriteeriumi hinnati heaks: vajaduste täitmine (meeting needs), asjakohane ulatus (relevant scope), metoodika asjakohasus (defensible design) ja aruande selgus (clear report). Teisi kontrollitud kriteeriume hinnati rahuldavateks. Nimetatud kriteeriumid olid seotud usaldusväärsete andmete (reliable data), analüüsi põhjalikkuse (sound analysis), usaldusväärsete tulemuste (credible results) ja erapooletute järeldustega (impartial conclusions).

96.

On märkimisväärne, et tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraadi hinnangul olid viimased neli kriteeriumi vähem rahuldavad kui eelnevad neli kriteeriumi. Kuid arvestades, et esines probleeme andmete usaldusväärsusega ja seejärel tekkisid vastuolud märkustes, nagu käesolevas aruandes ka esile toodi, leiab kontrollikoda, et hindamisaruanne oli mitterahuldav, eriti usaldusväärsete andmete, põhjaliku analüüsi, usaldusväärsete tulemuste ja erapooletute järelduste osas.

97.

Riigisiseste hindamisaruannete põhjal on võimalik esitada ka järgmised asjakohased tähelepanekud hindamiseesmärkide ja -tulemuste kohta:

98.

Valimisse kaasatud riigisisestes aruannetes ei esitata alati põhjalikku analüüsi ESFi sekkumistest riigi poliitikale tuleneva mõju kohta. Üldiselt nad siiski näitavad, et ESF mõjutas aktiivse tööturupoliitika arendamist ja teatavatel juhtudel täheldati konkreetse otsese mõju esinemist. Teistel juhtudel aga anti teistsugune hinnang, mille kohaselt oli raske näidata, et ESFi tegevus oleks viinud muudatusteni tööturupoliitikas.

99.

Kõigis riigisisestes hindamisaruannetes ja kokkuvõtvates aruannetes kirjeldatakse suuremal või väiksemal määral mõju järgnevate valdkondade süsteemidele: tööjõuteenused, esmane haridus ja täiendkoolitus, jätkukoolitus ja täiendkoolitus, akrediteerimissüsteemid ja vajaduste eelnevalt kindlaksmääramise mehhanismid. Süsteemidele avalduvad mõjud olid sageli seotud konkreetse poliitikavaldkonnaga. ESFi tegevuse netomõjusid oli üldiselt raske määrata (86) ning ainult erandjuhtudel oli netomõju reaalselt takistusteta (87).

100.

Euroopa tööhõivestrateegia puhul rõhutati hindamisaruannetes ESFi positiivset mõju teatud liikmesriikides (Itaalia, Kreeka, Portugal, Prantsusmaa ja Hispaania). Saksamaa puhul märgiti siiski, et Euroopa tööhõivestrateegia puhul rakendatud ülevalt alla suunaga lähenemisviis võib potentsiaalselt vastuolus olla ESFi alt üles suunaga lähenemisviisiga (88). Üldisemal tasandil järeldatakse kokkuvõtvas aruandes, et Euroopa tööhõivestrateegiaga antakse tugevam strateegiline raamistik ESFi sekkumiste kavandamiseks (89).

101.

Ühenduse lisaväärtuse puhul on riigisisesed hindamisaruanded aidanud kaasa teatavate asjaomaste tulemuste saavutamisele, (90) kuid tuleb märkida, et osa kindlaksmääratud küsimustest ei ole teatavates riigisisestes aruannetes käsitletud.

102.

Poliitikavalikute finantsmõju käsitleti üksikasjalikult vaid harvadel juhtudel. Kokkuvõttev aruanne sisaldab teatavate meetmetega seotud ühikukulude arvestust, kuid see põhineb mitterahuldavatel andmetel. Juhtudel, kui kuluküsimusi käsitleti, viitavad need potentsiaalselt tõsistele leidudele, mida tuleks täiendavalt uurida. Näiteks Hispaania puhul väidetakse, et “ESFi tulemusel vahendite ligikaudu kahekordistamine on teatavate ekspertide sõnul viinud märkimisväärsete rahasummade pillava kasutamiseni. Vahendite suuremat allikat kasutati pigem tegevuse laiendamiseks kui uute meetmete võtmiseks.” Ka Itaalia puhul väideti, et esines märkimisväärseid ESFiga seonduvaid tehingukulusid, mis on seotud rakendusprobleemidega ning partnerluse loomise ja uute juhtimistavade kuludega (91).

103.

Tööjuhendis määrati järgmised peamised hindamisteemad: perioodi 1994–1999 programmitöö peamised omadused ja saavutused, ESFi mõju riikide poliitikale ning ESFi tegevuse tõhusus ja mõju üksikisikutele ja süsteemidele.

104.

Komisjon koostas aruande, milles esitatakse kriitiline analüüs meetodite kohta, mida kasutati tulemuste ning nende üksikisikutele ja süsteemidele avaldatava mõju hindamisel; aruanne avaldati aasta hiljem. Nimetatud aruande eesmärk oli luua alus tulevastele hindamistele, kuid on kaheldav, kas see eesmärk ka tegelikkuses saavutati. Nimetatud aruandel on mitmeid erinevaid puudusi. Aruande koostamise aluseks olnud päring ei olnud piisavalt põhjalik individuaalse netomõju hindamisel kasutatud lähenemisviiside osas. Selles esitati süsteemidele suunatud mõju hindamise osas ESFi kulude ja nendega seotud eeldatavate mõjude klassifitseerimismudel (suutlikkus (capacity), pädevus (capability) ja reageerimisvalmidus (responsiveness)), (92) kuid teatavad küsimused jäid siiski käsitlemata (vt aruande lk 35).

105.

Meetodite aruande ESFiga seotud poliitika ja strateegia hindamise meetodite osas (93) ei esitata konkreetseid soovitusi poliitika analüüsi kohta ja programmi MEANS mainitakse vaid möödaminnes. Aruandes ei mainita ka lähenemisviisi, mida tuleks kasutada erinevatel strateegiatasanditel rakendatavate sobivate indikaatorite valikul.

106.

Tuleks märkida, et tööjuhendis ei ole alati täpselt määratud hindamisülesannete asjaomaseid elemente. Näiteks töökirjelduste tõhusus on suhteliselt abstraktne, eriti aluseks olevate kontseptsioonide, mõju mõõtmismehhanismide valiku ja kasutatavate hindamistehnikate osas. Eelkõige puuduvad konkreetsed andmed meetodite kohta, mille alusel teha üldistusi erinevates liikmesriikides läbi viidud tegevuse tulemusel avalduva otsese individuaalse mõju kohta ELi tasandil. Ülesannete vormistamisel ei ole nõuetekohaselt arvesse võetud võimalikke erinevusi kvantitatiivsete eesmärkide ja olemasolevate andmete vahel. Lisaks ei ole kavandatud ka konkreetseid meetmeid individuaalse mõju hindamiseks siis, kui näitajaid pole konkreetselt kehtestatud või kui konkreetseid statistilisi hindamisi pole viimasel ajal läbi viidud. Pärast tööjuhendit koostatud muud metoodikaalased dokumendid ei sisalda samuti vajalikke selgitusi.

107.

Programmitöö muudatusi ei ole alati asjakohaselt uuritud. Näiteks Põhja-Iirimaad, Merseyside'i ja Hispaaniat puudutavates uuringutes ei käsitletud seda teemat üldse. Isegi kui programmitöö muudatustele viidati, ei ole nende käsitlus kaugeltki optimaalne. Mõnel juhul ei andnud hindaja asjaomaste muudatuste ja nende asjakohasuse kohta selget hinnangut (94).

108.

Komisjon ei viinud läbi hindamisele eelnevat uuringut ega eelselgitust ning seetõttu oli hindajatel keerulisem tekkivaid probleeme ette näha.

109.

Puuduvad selged tõendid selle kohta, et juhtrühm oleks olnud piisavalt teadlik tõsiasjast, et riigisisestel hindajatel puudusid andmed, ega ka sellest, kuidas see mõjutab lõplike hindamiste kvaliteeti või viivitustega seotud probleeme. Juhtrühm ei võtnud parandusmeetmeid nimetatud küsimuse lahendamiseks.

110.

Eesmärgi 1 hindamisega sarnaselt tuleks täiustada komisjoni teostatavat hindamisprotsessi järelevalvet (vt punkt 75).

111.

Enamiku liikmesriikide puhul käsitleti perioodi 1994–1999 järelhindamise põhjal koostatud soovitustes põhiliselt juhtimissüsteeme ja -menetlusi. Need olid seotud mitme erineva teemaga ja üldiselt hästi kohandatud konkreetsete olukordadega.

112.

Perioodi 2000–2006 soovitustest olid vaid vähesed seotud kaasrahastatud poliitika sisuga. Neil juhtudel, kui vastavaid soovitusi anti, tunduvad need olevat asjakohased (95).

113.

Kokkuvõtvas aruandes esitati iga eesmärgi tugevate ja nõrkade külgede loetelu (96) ning perioodi 2000–2006 ja sellele järgneva perioodi peamised soovitused (97). Need järeldused on suhteliselt üldised, kuigi teatud juhtudel tunduvad nad paika pidavat, näiteks siis, kui tuuakse esile potentsiaalseid erinevusi EL-15 ja EL-10 riikide vahel ja poliitika kohandamist territoriaalsete erinevustega.

114.

Hindamisprotsess on kriitilise tähtsusega, kuna selle abil saadakse teavet ja hinnanguid ELi sekkumiste sobivuse, asjakohasuse, säästlikkuse, mõjususe, tõhususe ja mõju kohta. Hindamisest võib seeläbi kasu olla ka prioriteetsete poliitiliste eesmärkide seadmist puudutavas otsustusprotsessis ja vahendite eraldamisel. Protsessi õnnestumine eeldab aga teatud eeltingimuste täitmist: poliitikale ja programmidele seatakse selged eesmärgid, tulemuslikkuse näitajaid koostatakse regulaarselt ja need peavad olema täielikud, usaldusväärsed ja kooskõlas seatud eesmärkidega. Peale selle tuleb tagada, et olemasolevad vahendid protsessi läbiviimiseks vastaksid eesmärgile nii ajaliselt kui tehnilise pädevuse poolest.

115.

Kontrollikoja järelhindamiste auditis leiti järgmised olulised puudused vastuvõetud üldises lähenemisviisis ja läbiviidud hindamiste kvaliteedis:

116.

Eesmärgi 1 hindamise kohta võib seoses hindamiste erinevate teemadega teha järgmised järeldused:

Eesmärgi 3 hindamine põhines osaliselt ebausaldusväärsetel või ebatäielikel andmetel, kuna kättesaadavate andmete ja nende põhjal esitatud tähelepanekute vahel esines olulisi erinevusi. Peale selle puudusid veenvad tõendid osa hüpoteeside toetuseks, mis seadis kahtluse alla nende hüpoteeside püstitamiseks kasutatud metoodika.

117.

Suur osa hindamistes esinevatest puudustest võib tuleneda hindamise läbiviimise tingimustest ja eriti kättesaadavate andmete piiratusest ning seatud rangetest ajapiirangutest. Neid piiranguid oleks tulnud ette näha ja hindamist oleks kas tulnud toetada vajalike vahenditega või määrata selle aega nii, et selle rakendamine oleks olnud võimalik. Lisaks tuleks täiustada komisjoni teostatavat järelevalvet hindamisprotsessi üle.

118.

Järelhindamiste tulemusel saadi siiski mõned kasulikud andmed, eelkõige struktuurifondide rakendamise aluseks olevate juhtimissüsteemide kohta. Komisjonil oli siiski tõsiseid raskusi fondide tõhususe, mõjususe ja mõju kohta põhjaliku analüüsi koostamisel, mis oli peamiselt põhjustatud kasutatud lähenemisviisi piirangutest ja andmete kättesaadavuse piiratusest. Viimatimainitud piirangut ei oldud hindamisprotsessi algetapis asjakohaselt ette nähtud. Lisaks nimetatud probleemidele esines teatavaid puudusi komisjoni teostatavas protsessi järelevalves. Kuigi tulevaste programmitöö perioodide kohta tehti mõned väärtuslikud ja kasulikud soovitused, ei kasutatud võimalust perioodi 1994–1999 programmitöö kogemustest täies mahus kasu saada.

119.

Järelhindamiste ulatus ning nendes kasutatud menetlused ja lähenemisviis vajavad kiiremas korras uut hindamist, mis tuleks läbi viia enne järgmiste järelhindamistega seotud lepingute sõlmimist käesoleva programmitöö perioodi 2000–2006 lõpus.

120.

Hindamisprotsessi parandamiseks peaks komisjon kasutusele võtma paremad kvaliteedikontrolli menetlused ja tagama nende tõhusa rakendamise, et uuritavates hindamistes leitud puudused ei korduks järgmistes järelhindamistes. Nimetatud menetlused peaksid tagama järgmist:

121.

Teiseks tuleks erilist tähelepanu pöörata majandusmõju hindamisel ja mõõtmisel kasutatavate asjakohaste meetodite valikule. Kui struktuurifondide mõju analüüsimisel kasutatakse makromajandusliku modelleerimise lähenemisviisi, tuleb seda kohandada, võtmaks nõuetekohaselt arvesse uuritavate majandusvaldkondade eripärasid. See järeldus on eriti asjakohane olukorras, kus hindamine peab hõlmama ka kümmet uut liikmesriiki. Sellega arvestades järeldab kontrollikoda, et makromajanduslike mudelite kogumi kasutuse (mis põhineb näiteks mudelil HERMIN) asjakohasust tuleks uuesti hinnata. Komisjon peaks uurima, kas rõhk tuleks asetada hoopis mudelitele, milles kasutatakse projektidest saadavaid mikromajanduslikke andmeid. Samuti on tõenäoline, et teatud konkreetsete teemade sügavuti hindamise tulemusel oleks paremini võimalik määrata parimad tavad ja anda täiendavat teavet eriteemade kohta, nagu näiteks rühmitamise mõju ja kasvukeskuste olulisus piirkondlikus arengus lähenemise üldeesmärgi seisukohalt vaadatuna.

122.

Kolmandaks tuleks suuremat rõhku asetada järelhindamiste ja temaatiliste uuringute vaheliste seoste loomisele ja tagada, et tulemused oleksid omavahel ühtlustatud. Kui tulemused tunduvad vastandlikud, tuleks seda aspekti eraldi käsitleda. Nende uuritavate hindamiste puhul, milles hindajad olid seoseid arvesse võtnud, oli hindamise kvaliteet tunduvalt parem.

123.

Neljandaks võib tulevaste hindamiste, eelkõige eesmärgi 1 piirkondade kohta esitada järgmised soovitused:

124.

On oluline tugevdada komisjoni suutlikkust teostada järelevalvet hindamisprotsessi üle, kasutades sealhulgas keerukaid makromajanduslikke mudeleid. Seoses sellega on asjakohane kaaluda, kas asjaomastel peadirektoraatidel oleks võimalik sellele hindamisvaldkonnale spetsialiseerunud ülikoolide ja uurimisinstituutidega lähemalt koostööd teha. Lepinguliste konsultantide teostatav asjakohane ja õigeaegne järelevalve on erilise tähtsusega tagamaks, et eesmärgid saavutatakse ja järelhindamised viiakse läbi kulusäästlikul viisil.

125.

Lõpuks võib järeldada, et järelhindamistes tuleb minna kaugemale kui teatud ajavahemiku järel tehtavate erinevate hindamiste koostamine; järelhindamist tuleb kavandada ja juhtida kui üldise protsessi lahutamatut osa. See on veel üks aspekt, mille puhul tihedam ja pikaajaline koostöö uurimisinstituutide ja ülikoolidega võib olla oluliseks kasuteguriks, kuna see annaks hindamisprotsessi erinevates etappides koostatud konkreetsetele aruannetele ja soovitustele mõjusama raamistiku.

12.12.2006   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 302/41

1.

Peamisi programmisektoreid (tehniline abi, koolitustegevus ja õigusorganite vaheline teabevahetus pettusevastase võitluse valdkonnas) ei ole hinnatud vastavalt finantsmääruse artikli 27 lõike 3 tingimustele, mille kohaselt tuleb eesmärkide saavutamist jälgida tulemusnäitajate abil. Selle asemel on tegevust hinnatud pigem vastavalt tegevuse tasemele ilma mõõdetavate näitajateta. Seetõttu on eeldatavate tulemuste saavutamine ja programmi mõju määramine jätkuvalt keeruline.

2.

Ettepaneku artikli 7 punktis a sätestatakse, et OLAF peab koostama aruande programmi täitmise ja selle jätkamise asjakohasuse kohta hiljemalt 31. detsembriks 2010. Artikli 7 punktis b sätestatakse programmi täitmise hindamise edasilükkamine kuni 31. detsembrini 2014. Kontrollikoja arvates on see liiga hilja. Seetõttu soovitab kontrollikoda esitada sõltumatu hindamise hiljemalt 2010. aastaks ning hindamine peaks sisaldama programmide eesmärkide saavutamise vahehindamist. Lisaks tuleks vastavalt asutamislepingu artikli 280 lõikele 5 esitatavas komisjoni aastaaruandes esitada teave programmi Herakles II raames rahastatavate meetmete ja saadud tulemuste kohta. Ettepaneku lisas toodud üldkriteeriumide selgust ja sihtotstarbelisust tuleks parandada, et lõppkokkuvõttes hõlbustada programmi hindamist.

3.

Finantsmääruse V jaotises nimetatud riigihankelepingud võimaldavad OLAFil programme hallata. Nimetatud menetlus väärib heakskiitu, kuna selle abil on ametil võimalik programmi rakendamise üle suuremat kontrolli omada.

4.

Õigusaktile lisatavas finantsselgituses sätestatud programmi struktuur väljendub tegevuseesmärkide kaudu, mis omakorda on jaotatud tegevusteks. Pealtnäha vastab see struktuur finantsmääruse artikli 27 lõike 3 tingimustele. Finantsselgituse struktuur aga ei vasta programmi juhtimisstruktuurile (mis koosneb kolmest eraldi komponendist). Tõenäoliselt ei selgita programmi koordinaatori nimetamine seda, kuidas saavutada ühtaegu kindlavormilisi ja eriilmelisi eesmärke või tegevusi, mis ei vasta tegelikule juhtimispraktikale. Seetõttu oleks soovitatav seatud eesmärgid ümber vormistada ja seostada varasemast rohkem juhtide tegelikkuses järgitavate eesmärkidega. Kui seda ei praktiseerita, on tõenäoline, et tulemusnäitajaid on väga keeruline kehtestada.

5.

Pärast OLAFi võetud meedet sigarettide salakaubaveo vastu võitlemisel sõlmiti 9. juunil 2004 komisjoni, kümne liikmesriigi ja tubakasektori ühe peamise tootja (4) vahel kokkulepe. Nimetatud lepingu kohaselt nõustus tootja maksma ligikaudu 1 250 miljoni USA dollari suuruse summa 12aastase perioodi jooksul. Nimetatud summa, mida komisjon jagab lepingu allkirjastanud riikidega, on mõeldud eelkõige “täiendavaks vahendiks salakaubaveo- ja võltsimisvastaste algatuste rahastamisel”. Programmi Herakles II aastaeelarve sisaldab lepingust tulenevalt seega ligikaudu 6 miljoni euro suurust summat. Kuigi täiendavate vahendite lisamine tubakasektori pettusevastasesse võitlusesse on tervitatav, tuleks võtta asjakohaseid meetmeid tagamaks piisavate vahendite kättesaadavus pettusevastaseks võitluseks teistes sama suure riskiga sektorites.