Raportöör:

Pietro Vittorio BARBIERI

Nõustaja	Carlo GIACOBINI (raportööri nõustaja)
Euroopa Liidu Nõukogu eesistujariigi Küprose taotlus	kiri, 14.10.2025
Õiguslik alus	Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 304 ettevalmistav arvamus
Vastutav sektsioon	tööhõive, sotsiaalküsimuste ja kodakondsuse sektsioon
Vastuvõtmine sektsioonis	24.2.2026
Vastuvõtmine täiskogus	18.3.2026
Täiskogu istungjärk nr	604
Hääletuse tulemus (poolt/vastu/erapooletuid)	183/1/0

1.   Järeldused ja soovitused

1.1.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee (edaspidi „komitee“) peab kiiduväärseks Euroopa Komisjoni jõupingutusi koostada kümneaastane kava (1), järgides vahe-eesmärke ja rakendades vahendeid kooskõlas ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooniga. Komitee tunnistab konventsiooni meetmete õigusjõudu, alustades artiklitest 19 ja 12, mille kombineeritud rakendamine on väga oluline, et tagada õigus iseseisvale elule.

1.2.

Komitee märgib, et olemasolevad andmed viitavad aga institutsionaliseerimise suundumusele. See on tingitud kvaliteetsete ja kogukonnapõhiste sotsiaalteenuste ebapiisavast rahastamisest, kvalifitseeritud töötajate vähesusest ja kultuurilisest lähenemisviisist, mis on endiselt seotud eeldustega, mida ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni abil kavatsetakse kahtluse alla seada ja ümber kujundada.

1.3.

Et lahendada pehme õiguse vahendite praegusest piiratusest tulenev olukord, peab komitee vajalikuks võtta vastu siduv direktiiv, millega muudetakse ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni artikkel 19 konkreetseteks nõueteks sel teel, et määratletakse selgelt mõisted „institutsioon“ ja „kogukonnapõhine teenus“. Samuti tuleb tegeleda transinstitutsionaliseerimise küsimusega. Samal ajal on vaja kohustuslikult rakendada riiklikke deinstitutsionaliseerimise strateegiaid, millel on sihtotstarbeline eelarve, tähtajad ja mõõdetavad näitajad ning mis on välja töötatud koos puuetega inimeste organisatsioonidega.

1.4.

Komitee kutsub üles lisama Euroopa taskukohaste eluasemete kavva viite deinstitutsionaliseerimisele, integreerima ligipääsetavusnõuded kõigisse ELi rahastatavatesse eluasemeinvesteeringutesse, töötama välja riiklikud strateegiad juurdepääsetavate eluasemete jaoks ning suurendama koostoimet Euroopa Sotsiaalfond+ (ESF+), Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF) ja InvestEU vahel, et edendada kogukonnapõhiseid toetatud eluasemelahendusi.

1.5.

Juba ühes oma varasemas arvamuses (2) kutsus komitee üles vaatama põhjalikult läbi komisjoni määruse ettepaneku täiskasvanute rahvusvahelise kaitse kohta, tuginedes regulatiivse hierarhia põhimõttele, mille kohaselt on esmane õiguslik alus puuetega inimeste õiguste konventsioon, eelkõige selle artiklid 12 ja 19, mitte Haagi konventsioon. Komitee kordab sellise läbivaatamise vajadust.

1.6.

Komitee märgib vajadust pöörata ümber uute ja vanade segregatsioonivormide kasutamise suundumus ning toetada proportsionaalse rahastamise abil iseseisvat elu. Lisaks tuleb Euroopa rahaliste vahendite kasutamisel kehtestada tingimused, et vältida nende rakendamist segregatsiooni soodustavate keskkondade rahastamiseks. See nõue ja otsesed viited ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioonile peaksid olema kesksel kohal järgmise, 2028.–2034. aasta mitmeaastase finantsraamistiku horisontaalsetes põhimõtetes. ELi rahalised vahendid on võimas instrument kaasatuse edendamiseks ja ebavõrdsuse vähendamiseks kogu Euroopas. Hädavajalik on tulevase mitmeaastase finantsraamistiku eelarves säilitada kaitseklauslid ja tugevdada sotsiaalse kaasatuse jaoks eraldatud vahendeid, et tagada jätkuvad edusammud kaasava ja kogukonnapõhise hoolduse suunas.

2.   Üldine taust

2.1.

Käesolev arvamus põhineb ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooniga – mille on ratifitseerinud EL ja kõik selle liikmesriigid – loodud rahvusvahelisel õigusraamistikul (3). Arvamus lähtub eelkõige artiklist 19, milles kehtestatakse õigus iseseisvale elule ja kogukonda kaasamisele, ning artiklist 12, millega tagatakse võrdne tunnustamine seaduse ees. Komitee leiab, et artikkel 12 on artiklis 19 sätestatud valikuõiguse tegeliku kasutamise õiguslik eeltingimus ja tugisammas (4) (5) (6) (7).

2.2.

Euroopa tasandil on ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni rakendamise peamine vahend puuetega inimeste õiguste strateegia aastateks 2021–2030. Selles nimetatakse iseseisvat elu ja deinstitutsionaliseerimist kui põhiprioriteete, järgides samas võrdõiguslikkuse liidu visiooni.

2.3.

Sellegipoolest märgib komitee, et võetud kohustuste ja miljonite puuetega kodanike tegeliku olukorra vahel on märkimisväärne lõhe. Rakendamise puudujääk on ilmne ja teeb murelikuks. Kvaliteetsed sotsiaalteenused, mis on selle lõhe ületamiseks hädavajalikud, on mõjutatud struktuursetest probleemidest ja Euroopa rahaliste vahendite sageli ebaotstarbekast kasutamisest.

3.   Üldised märkused

3.1.   ELi õigusraamistik ja kohustused

3.1.1.

Komitee tunnistab, et ELi pühendumine iseseisva elu tagamisele põhineb tugeval õigus- ja poliitikaraamistikul. ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni artiklis 19 on sätestatud selged ja jagamatud kohustused, et tagada elukoha valiku vabadus, juurdepääs mitmesugustele tugiteenustele ja kogukonnapõhiste teenuste kättesaadavus. ÜRO komitee üldises märkuses nr 5 on selgitatud, et „iseseisev elu“ tähendab valiku tegemist ja kontrolli oma elu üle vajaliku toe abil. Euroopa strateegias aastateks 2021–2030 on need kohustused esitatud tegevuskavana, mida toetavad juba käivitatud või kavandatavad juhtalgatused (8), sealhulgas puuetega inimeste platvorm, ressursikeskus „AccessibleEU“, (9) (10) tööhõivepakett (11) ja kavandatav Euroopa puudega inimese kaart (12). Käesoleva arvamuse jaoks on eriti olulised „Suunised iseseisva elu kohta“ (2023) (13) , (14) , (15) ja „Tipptasemel sotsiaalteenuste raamistik“ (2024) (16), mille eesmärk on parandada tugiteenuste osutamist.

3.1.2.

Komitee märgib, et õiguslikult siduvaid kohustusi viiakse suures osas ellu pehme õiguse vahendite abil, nagu strateegiad ja suunised (17). Kuna need vahendid ei ole siduvad, tekitab see süsteemset haavatavust, mis võimaldab liikmesriikidel kohustuste täitmisega viivitada, ilma et sellega kaasneksid karistused.

3.2.   Statistiline tegelikkus: tõrjutuse ja vaesuse süsteemne lõhe

3.2.1.

Komitee toob esile, et ELi ametlikud andmed viitavad laialdasele mahajäämusele võrdsete võimaluste tagamisel. Paljudes eri valdkondades kogutud olulistest andmetest on selgelt märgata süsteemset ja püsivat ebavõrdsust, millega puuetega inimesed kokku puutuvad. ELi andmetest (2023/2024) nähtub süsteemne ebavõrdsus: puuetega inimeste vaesuse või sotsiaalse tõrjutuse oht on 28,8 % (+10,8 protsendipunkti võrreldes kogu elanikkonnaga), samal ajal kui suur materiaalne ja sotsiaalne puudus on selles rühmas 2,2 korda suurem (18).

3.2.2.

Tunnistades (nii rahaliste kui ka mitterahaliste) sotsiaalsiirete keskset rolli vaesuse halvima mõju leevendamisel, rõhutab komitee tugevat seost puude, vaesuse ja madala haridustaseme vahel. Need andmed ei osuta mitte üksikutele probleemidele, vaid nõiaringile: puue suurendab vaesusriski, mis omakorda piirab juurdepääsu ühiskonnas ja tööturul osalemise eeltingimustele (eluase, transport, teenused (19)) (20).

3.3.   ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni artikkel 12: õigus- ja teovõime iseseisva elu alussambana

3.3.1.

Komitee märgib, et õigus iseseisvale elule (artikkel 19) on lahutamatult seotud õigus- ja teovõime võrdse tunnustamisega (artikkel 12). Nagu ÜRO komitee on selgitanud üldises märkuses nr 1 (21), on artikkel 12 konventsiooni alussammas, mis on oluline kõigi muude õiguste kasutamiseks, sealhulgas mis puudutab õigust valida, kus ja kellega elada (22). Kuigi konventsioonis nõutakse üleminekut isiku eest otsuste tegemiselt toetatud otsustamisele, on õiguste äravõtmise ja täieliku eestkoste kord kogu Euroopas endiselt jõus. Ükski ELi liikmesriik ei järgi täielikult puuetega inimeste õiguste konventsiooni artiklit 12, millega tagatakse õigus- ja teovõime tänu võrdsele tunnustamisele seaduse ees. Kõik liikmesriigid näevad endiselt ette võimalusi puudega inimeselt õigus- ja teovõime kas täielikuks või osaliseks äravõtmiseks: 12 ELi riiki lubavad õigus- ja teovõime täielikku äravõtmist, üheksa ELi riiki lubavad õigus- ja teovõime osalist äravõtmist ning kuus ELi riiki on peaaegu täielikult kaotanud igasuguse õigus- ja teovõime äravõtmise, kuid lubavad siiski erandeid (23). Jättes üksikisiku ilma teovõimest (lepingute allkirjastamine, rahaliste vahendite haldamine), muudab selline kord artikli 19 ja õiguse iseseisvale elule tegelikult kohaldamatuks.

3.3.2.

Komitee märgib, et Euroopa Komisjon ise tunnistab oma puuetega inimeste õiguste strateegias aastateks 2021–2030, et õiguslikud tõkked on endiselt alles ning et intellekti- või psühhosotsiaalse puudega inimesed on sageli ilma jäetud oma õigus- ja teovõimest või saavad seda kasutada piiratud ulatuses (24). Ka Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet (FRA) on rõhutanud vajadust kaotada isiku eest otsuste tegemisel põhinev süsteem ja investeerida toetatud otsustamisel põhinevatesse alternatiividesse. Sellised organisatsioonid nagu Euroopa Vaimse Tervise Liit (MHE), Inclusion Europe ja Euroopa Puuetega Inimestele Teenuste Pakkujate Liit (EASPD) on juba ammu välja töötanud suunised ja teinud kindlaks head tavad toetatud otsustamise rakendamiseks, kuid need on endiselt killustatud ega ole integreeritud sidusasse ELi poliitika- ja rahastamisraamistikku (25).

3.4.   Deinstitutsionaliseerimine – protsess, mis on peatunud või isegi taandumas

3.4.1.

Komitee mõistab hukka asjaolu, et ELis elab endiselt vähemalt 1,4 miljonit puudega inimest hoolekandeasutuses, kusjuures täheldatav on tagasiminek (+29 % hoolekandeasutustes viimasel kümnendil). See näitaja on tegelikkuses aga suurem, sest andmeid on väga vähe (26) (27). Deinstitutsionaliseerimist pidurdavad poliitiline tegevusetus ning kättesaadavate ja taskukohaste eluasemete nappus.

3.4.2.

Komitee juhib tähelepanu transinstitutsionaliseerimise nähtusele, mis esineb ka siis, kui inimene paigutatakse ümber kogukonnaeluasemesse, kuid tema suhtes kohaldatakse endiselt isiku eest otsuste tegemise süsteemi, mis ei võimalda tal õiguslikult kontrollida oma igapäevaseid, rahalisi ega tervisealaseid valikuid. See hõlmab ka inimeste üleviimist suurtest hoolekandeasutustest väiksematesse elamustruktuuridesse, mille puhul siiski korratakse sama institutsioonilist põhimõtet, mis põhineb segregatsioonil ja isiku kontrolli puudumisel oma elu üle.

3.4.3.

Komitee tuletab meelde, et kuna Euroopa Liit ja liikmesriigid ei täida ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioonist tulenevaid deinstitutsionaliseerimisega seotud kohustusi, seisavad paljud puuetega inimesed sellistes asutustes silmitsi hooletusse jätmise, väärkohtlemise ja vägivallaga (28).

3.4.4.

Samal ajal kritiseerib komitee deinstitutsionaliseerimist käsitlevate andmete märkimisväärse nappust, mis on veelgi suurem artikliga 12 seonduv statistiline lünk. Praegu ei koguta ühtlustatud andmeid nende täiskasvanud kodanike hulga kohta, kes on täielikult või osaliselt ilma jäetud õigus- ja teovõimest ning kelle suhtes kohaldatakse eestkostet või halduskorda. See statistiline nähtamatus takistab konventsiooni rakendamisel tehtud edusammude (või tagasilanguse) jälgimist ning muudab komisjoni ja nõukogu jaoks võimatuks hinnata selles valdkonnas arendatava kaasamispoliitika tegelikku mõju.

3.4.5.

Komitee peab kahetsusväärseks, et paljudes riikides, eriti neis, kus on alustatud deinstitutsionaliseerimisega, on just intellektipuudega inimesed need, kes viibivad ikka veel institutsioonilises keskkonnas ja saavad kõige väiksema tõenäosusega toetust.

3.4.6.

Komitee taunib ka seda, et kasutajate hallatavad teenused (29) on võrreldes muud liiki teenustega üldiselt endiselt haruldased, kuigi need on osutunud iseseisva elu seisukohast väga edukaks.

3.5.   ELi struktuurifondide kasutamine

3.5.1.

Komitee juhib tähelepanu tõsisele vastuolule struktuurifondide kasutamisel. Kuigi õigusnormidega on keelatud toetada segregatsiooni soodustavaid meetmeid, kasutatakse Euroopa rahalisi vahendeid jätkuvalt segregeerivate struktuuride ümberkorraldamiseks või uute rajamiseks.

3.5.2.

Komitee on seisukohal, et see kõrvalekalle on tingitud paljude liikmesriikide vastuseisust rangemate normide, nagu rahaliste vahendite sihtotstarbelise eraldamise kasutuselevõtule, ning sellise tõhusa järelevalve puudumisest, mis kaasaks puuetega inimesi esindavad organisatsioonid rahaliste vahendite kavandamisse ja järelevalvesse (30).

3.5.3.

Selline olukord osutab pingele ühtekuuluvuse eesmärgi ja inimõiguste järgimise kohustuse vahel. Kui puuduvad tingimused, mis tagaksid, et nendest vahenditest ei rahastata segregatsiooni soodustavaid keskkondi, on ülimuslik ühtekuuluvuse loogika, mis sunnib ELi rahastama tavasid, millega rikutakse inimõigusi, mida ta on kohustunud kaitsma.

3.6.   Sotsiaalteenuste kvaliteet: struktuursed probleemid ja vajadus reformide järele

3.6.1.

Komitee väljendab heameelt selle üle, et töötatakse välja puuetega inimestele mõeldud tipptasemel sotsiaalteenuste raamistik, mis on 2021.–2030. aasta strateegia juhtalgatus. Komitee nõustub, et need teenused peaksid põhinema ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooniga kooskõlas olevatel põhimõtetel, nagu isikukeskne lähenemisviis, ühistootmine, tulemustele orienteeritus ja kogukonda kaasamine. Iseseisvat elu toetavad kvaliteetsed teenused põhinevad kasutaja hallatavatel mudelitel, isiklikel eelarvetel, iseseisva elu keskustel, kogemusnõustamise tavadel ja võimestamise tagamisel. Siiski on siinkohal oht, et tipptaseme raamistik jääb vaid teoreetiliseks, kui sellega ei kaasne süsteemseid reforme.

3.6.2.

Nende teenuste eeldused on järgmised: reformida aegunud puudehinnanguid, mis põhinevad endiselt meditsiinilisel lähenemisviisil; tagada mudeli jäljendatavus; jälgida tulemusi inimeste ja nende elukvaliteedi vaatenurgast; kindlustada puuetega inimestele valik, kontroll ja sisuline kaasamine. Komitee rõhutab, et toetatud otsustamist tuleb pidada isikukeskse ja tipptasemel teenuse oluliseks, valdkonnaüleseks ja vaieldamatuks komponendiks.

3.6.3.

Komitee hoiatab, et kogu Euroopa sotsiaalteenuste sektor puutub kokku süsteemsete probleemidega, mis vähendavad selle tõhusust, nagu krooniline alarahastamine, oskuste nappus, rasked töötingimused ja vananenud taristu (31). Komitee rõhutab, et teenuste kvaliteedi tagamiseks on vaja piisavat rahastamist.

4.   Kaalutlused

4.1.

Komitee peab oluliseks, et liikmesriigid viiksid ellu seadusandlikud reformid, mille eesmärk on kaotada isiku eest otsuste tegemise süsteemid, millega jäetakse puuetega inimesed ilma õigus- ja teovõimest, ning asendada need artikli 12 kohaste lahendustega, mis põhinevad toetatud otsustamisel. See protsess tuleb välja töötada tihedas koostöös puuetega inimeste ja eneseesindamisorganisatsioonidega.

4.2.

Komitee leiab, et Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide kasutamisel on vältimatu rakendada struktuurireformi, millega kehtestatakse tingimused, et keelata hoolekandeasutuste igasugune rahastamine, seades programmide heakskiitmise tingimuseks iseseisva elu suuniste järgimise. Seda silmas pidades tuleks kogukonnateenuste ja kättesaadavate eluasemete arendamiseks tagada ERF-ist ja ESF+-ist sihtotstarbeliste vahendite eraldamine, suunates ESF+ vahendeid spetsiaalselt ka toetatud otsustamisele üleminekule (koolitus ja eneseesindamine). Selle kõige suhtes tuleb kohaldada sõltumatut järelevalvemehhanismi, mis hõlmab Euroopa Liidu Põhiõiguste Ametit ja puuetega inimeste organisatsioone ning mille raames on õigus soovitada väärkasutamise korral maksed peatada.

4.3.

Komitee väljendab heameelt tipptasemel sotsiaalteenuste raamistiku väljatöötamise üle, kuid rõhutab vajadust siduda see konkreetsete ESF+ rahastamisvoogudega, et toetada sotsiaalsektoris teenuste süsteemset ümberkujundamist, töötajate koolitamist ja töötingimuste parandamist.

4.4.

Komitee peab väga vajalikuks laiendada soovitust andmete kogumise kohta. Lisaks asutustes viibivate isikute jälgimisele näib olevat kasulik, et Eurostat ja Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet töötaksid puuetega inimeste organisatsioonidega konsulteerides välja ühtlustatud näitajad võrreldavate andmete kogumiseks nende isikute (täiskasvanute ja laste) hulga kohta, kelle suhtes kohaldatakse õigus- ja teovõimet piiravaid meetmeid. Komitee kutsub üles integreerima edusammude seire (deinstitutsionaliseerimine, toetatud otsustamine, juurdepääs eluasemele, tööjõu tugevdamine) horisontaalselt puuetega inimeste õiguste strateegiasse, ELi vaesusevastasesse strateegiasse, lastegarantiisse ja taskukohaste eluasemete kavasse, koostades rühmitatud andmetel põhineva aruandluse ning kaasates puuetega inimeste organisatsioone ja teenuseosutajaid.

---

(1)   https://www.un.org/development/desa/disabilities/wp-content/uploads/sites/15/2021/04/European-Strategy-2021-2030_EN.pdf.

(2)   ELT C, C/2024/1581, 5.3.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/1581/oj.

(3)   https://www.un.org/development/desa/disabilities/wp-content/uploads/sites/15/2021/04/European-Strategy-2021-2030_EN.pdf.

(4)   https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/general-comment-no5-article-19-right-live.

(5)   https://www.ncbi.nlm.nih.gov/books/NBK539188/.

(6)   https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/general-comment-no5-article-19-right-live.

(7)   https://www.disability-europe.net/theme/independent-living?country=european-union.

(8)   https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/policies/justice-and-fundamental-rights/disability/union-equality-strategy-rights-persons-disabilities-2021-2030_en.

(9)   https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/291558/QA-01-24-084-EN-N.pdf.

(10)   https://knowledge.epr.equass.be/article/607-european-framework-for-social-services-of-excellence-for-persons-with-disabilities.

(11)   https://www.disability-europe.net/theme/independent-living?country=european-union.

(12)   https://www.edf-feph.org/disability-rights-strategy/.

(13)   https://www.inclusion-europe.eu/european-disability-strategy/.

(14)   https://www.edf-feph.org/disability-rights-strategy/.

(15)   https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Disability_statistics_-_poverty_and_income_inequalities&oldid=455407.

(16)   https://www.edf-feph.org/disability-rights-strategy/.

(17)   https://fra.europa.eu/sites/default/files/legal-capacity-intellectual-disabilities-mental-health-problems-factsheet-it_0.pdf.

(18)   https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Disability_statistics_-_poverty_and_income_inequalities&oldid=455407.

(19)   https://www.edf-feph.org/publications/the-transition-from-institutions-to-community-based-services-and-independent-living-for-persons-with-disabilities/.

(20)   https://www.eurofound.europa.eu/en/publications/all/paths-towards-independent-living-and-social-inclusion-europe.

(21)   https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/general-comment-no-1-article-12-equal-recognition-1.

(22)   https://fra.europa.eu/sites/default/files/legal-capacity-intellectual-disabilities-mental-health-problems-factsheet-it_0.pdf.

(23)  „European Human Rights Report 2024. Legal Capacity: Personal choice and control“, https://www.edf-feph.org/content/uploads/2004/08/Human-Rights-Report-2024-Legal-Capacity-Final.pdf.

(24)   https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/291558/QA-01-24-084-EN-N.pdf.

(25)   https://www.mentalhealtheurope.org/what-we-do/human-rights/promising-practices/.

(26)   https://www.ncbi.nlm.nih.gov/books/NBK539188/.

(27)   https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C_202590005.

(28)  Euroopa Liidu Põhiõiguste Ameti 2025. aasta aruanne „Places of Care = Places of Safety? Violence against persons with disabilities in Institutions“, https://fra.europa.eu/en/publication/2025/institutions-places-care-and-places-safety.

(29)   https://www.independentliving.org/links/links-independent-living-centers.html.

(30)   https://enil.eu/wp-content/uploads/2024/03/ENIL-Proposal_SoSe-of-Excellence_FINAL-Version.pdf.

(31)   https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/PDF/?uri=OJ:C_202590005.