Raportöör:

Pietro Vittorio BARBIERI

Konsulteerimistaotlus	Euroopa Komisjon, 18.7.2023
Õiguslik alus	Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 81 lõige 2
Vastutav sektsioon	tööhõive, sotsiaalküsimuste ja kodakondsuse sektsioon
Vastuvõtmine sektsioonis	21.11.2023
Hääletuse tulemus (poolt/vastu/erapooletuid)	78/0/1
Vastuvõtmine täiskogus	13.12.2023
Täiskogu istungjärk nr	583
Hääletuse tulemus (poolt/vastu/erapooletuid)	192/0/2

1.   Järeldused ja soovitused

1.1.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee väljendab heameelt määruse ettepaneku üle täiskasvanute rahvusvahelise kaitse kohta (1). Komitee arvates piirab sellise õigusakti puudumine teatavatel tingimustel kodanike õigust reisida. Tuleks aga viidata pigem ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioonile (2) kui Haagi konventsioonile (3), ka kontekstipõhiste määratluste puhul.

1.2.

Komitee leiab, et sellisel õigusaktil võib olla positiivne mõju puuetega ja haavatavate inimeste kaitset käsitlevate õigusaktide ühtlustamisele, sest tsiviilõigus on riigiti väga erinev.

1.3.

Komitee peab sobivaks ettepanekus nimetatud vahendeid, nagu Euroopa esindamistõend, registrite loomine ja järelevalve. Komisjon teeb ettepaneku, et järelevalve peaks algama kümne aasta asemel kolm aastat pärast ettepaneku vastuvõtmist. Samuti leiab komisjon, et vajalik dokumentide edastamine toimuks alates ettepaneku esimesest rakendusaastast.

1.4.

Komitee peab ka oluliseks märkida, et inimõiguste ja rahvusvahelise õiguse selge rikkumise korral puudega või haavatava inimese suhtes õigusliku meetme vastuvõtmisel ei tohi liikmesriik seda meedet tunnustada. Komitee kutsub üles seda sätet tugevdama selge ja otsese viitega kohustusele, muutes volituse seeläbi kohustuseks.

1.5.

Komitee kutsub üles määruse teksti põhjalikult läbi vaatama õigusaktide hierarhia põhimõtte alusel, mille kohaselt on esmane õiguslik alus puuetega inimeste õiguste konventsioon ning eelkõige selle artiklid 12 ja 19. Samades dokumentides, millele on viidatud määrusele lisatud aruandes (joonealused märkused 14 ja 15, lk 5), tehakse ettepanek ÜRO puuetega inimeste õiguste eriraportööri avalduse kohta, milles on selgelt öeldud: „Haagi konventsiooniga ühinevatel riikidel peaks olema selge, et nende esmane kohustus on järk-järgult kaotada eestkoste (vastavalt puuetega inimeste õiguste konventsioonile) ning nad ei tohiks Haagi konventsioonile tugineda ettekäändena selle säilitamiseks“.

1.6.

Eelkõige kutsub komitee üles muutma mõiste „kaitset vajavad täisealised“ (ettepaneku lk 4) mõisteks „puuetega ja haavatavad inimesed“.

1.7.

Komitee on vastu artikli 2 lõikele 1 ja artikli 35 lõikele 1 põhjendusel, et need on vastuolus puuetega inimeste õiguste konventsiooniga, ning soovitab asendada sõnad „täiskasvanute kaitse suhtes, kes […] ei suuda ise oma huve kaitsta“ sõnadega „täiskasvanute kaitse suhtes, kes […] vajavad abi otsuste tegemisel“.

1.8.

Komitee on vastu artikli 2 lõike 3 punktile e, sest see on vastuolus puuetega inimeste õiguste konventsiooniga, ning teeb ettepaneku asendada see sõnastusega „sellise isiku või üksuse määramist ja tema ülesandeid, kellele on antud esindusõigus“.

1.9.

Komitee teeb ettepaneku asendada artikli 10 sissejuhatuse järgmisega: „Inimõiguste, õigusriigi põhimõtte ja Euroopa Liidu aluslepingute kaitseks ei saa tunnustada muus liikmesriigis määratud meedet.“

1.10.

Komitee on vastu tervele artiklile 21, sest see on selgelt vastuolus puuetega inimeste õiguste konventsiooniga, ning nõuab selle väljajätmist.

1.11.

Komitee teeb ettepaneku täiendada artiklit 58 järgmiselt: „Liikmesriigid kui ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni osalised peaksid käesolevat määrust tõlgendama ja rakendama kooskõlas konventsiooniga.“

1.12.

Komitee kutsub üles asendama artikli 66 lõikes 1 sõnad „10 aastat pärast jõustumist“ sõnadega „kolm aastat pärast jõustumist“ ning asendama lõikes 2 sõnad „kolm aastat pärast jõustumist“ sõnadega „üks aasta pärast jõustumist“.

1.13.

Komitee leiab, et ühe ELi liikmesriigi õigusnormide kohaselt võetud toetusmeetmeid tuleb tunnustada teises ELi liikmesriigis, kui õigusakti alusel toimival asutusel on õigus neid võtta selles liikmesriigis kohaldatavate õigusnormide järgi, kus meetmed on kehtestatud, ilma et see vähendaks apostillimise või legaliseerimise vajadust, et dokument saaks ELis ringelda.

2.   Üldised märkused

2.1.

Praegu takistab liidu eesmärke täiskasvanute kaitse valdkonnas asjaolu, et liikmesriikides kehtivad erinevad rahvusvahelise eraõiguse normid. Ühtluse puudumine takistab inimeste kodaniku- ja sotsiaalsete õiguste täielikku teostamist.

2.2.

Liikmesriikide rahvusvahelise eraõiguse homogeensuse puudumisest tulenevalt on võimalik eristada vähemalt kolm probleemi: positiivsed kohtualluvuse konfliktid (olukorrad, kus kaks või enam riiki määravad endale kohtualluvuse sama isiku suhtes); kaitsemeetmete mitteringlemine (ühes liikmesriigis antud kaitsemeede ei pruugi olla teises liikmesriigis tagatud); keerukas dialoog selle riigi, kus täiskasvanu parasjagu asub, ja selle riigi, kus inimene sooviks elada, ametiastuste vahel.

2.3.

Ühes ettepanekus rõhutatakse Haagi konventsiooni tähtsust ning kutsutakse Euroopa Liidu Nõukogu üles lubama liikmesriikidel konventsioon ratifitseerida, kui nad ei ole seda veel teinud, või jääda konventsiooniosaliseks, kui nad on selle juba ratifitseerinud. Teises ettepanekus soovitatakse võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega tagada liikmesriikide vahel tihedam koostöö, mis on Haagi konventsioonis sätestatust veelgi integreeritum.

2.4.

Kahe ettepaneku õiguslik alus on Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 81 lõige 2 ja artikli 218 lõike 6 punkt a. Selle kaudu on EL pädev võtma meetmeid rahvusvahelise eraõiguse valdkonna ühtlustamiseks. Selleks on tal õigus nii piiritleda liikmesriikide tsiviiljurisdiktsiooni kui ka hõlbustada ühes liikmesriigis tehtud kohtuotsuste tunnustamist teistes liikmesriikides.

3.   Konkreetsed märkused

3.1.

Komitee väljendab käesolevas arvamuses heameelt Euroopa Komisjoni 31. mail 2023 esitatud kahe ettepaneku üle (4) suurendada täiskasvanute kaitset piiriülestes olukordades, kus liikmesriikides kehtivad rahvusvahelise eraõiguse normid on sageli üksteisega vastuolus, kahjustades mitmeid omandatud õigusi.

3.2.

Komitee hindab mõlema ettepaneku abil tehtud katset ühtlustada kehtivaid rahvusvahelise eraõiguse norme.

3.3.

Komitee tunneb heameelt, et komisjon rõhutab ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni tähtsust. Komisjon võttis 2021. aasta märtsis vastu puuetega inimeste õiguste strateegia aastateks 2021–2030, (5) millega jätkatakse Euroopa puuetega inimeste strateegia 2010–2020 järel puuetega inimeste mõjuvõimu suurendamist, tagades neile kodaniku- ja sotsiaalsete õiguste kasutamise.

3.4.

Komitee soovib aga, et komisjon suurendaks jõupingutusi tagamaks täieliku vastavuse puuetega inimeste õiguste konventsioonile, eelkõige selle artiklitele 12 ja 19, et kaitsta inimeste õigus- ja teovõimet ning nende individuaalseid valikuid, tagades suurima sõltumatuse ning täieliku integratsiooni ja osalemise ühiskonnas.

3.5.

Komitee leiab, et kavandatav määrus on kooskõlas 2000. aasta Haagi konventsiooniga nii oma põhimõtete kui ka sisu poolest ning et määrus ei läheks konventsiooniga õiguslikku vastuollu. Konventsiooni artiklis 49 on sätestatud võimalus teha konventsioonist erandeid ühele või enamale riigile. Selline erand on lubatud tingimusel, et see toimib ainult sellise isiku kaitse korral, kelle harilik viibimiskoht on ühes asjaomastest riikidest. Samuti ei muuda need kokkulepped Haagi konventsiooni mittetoimivaks.

3.6.

2000. aasta Haagi konventsioon kehtib paljudes ELi riikides ja seda rakendatakse juba ka mitmes ELi-välises riigis. Komitee loodab, et konventsiooniga ühinevad ka liikmesriigid, kes ei ole sellega praegu veel ühinenud.

3.7.

Komitee kutsub üles järgima subsidiaarsuse põhimõtet. Õiguslikud takistused täiskasvanute kaitsega seotud piiriülestes juhtumites nõuavad Euroopa Liidu regulatiivset sekkumist. Üksikult ei suuda liikmesriigid kõrvaldada selliseid takistusi, nagu kaitse katkemine, välismaiste meetmete mittetunnustamine ja eelkõige täiskasvanu väljendatud tahte ja eelistuste mittearvestamine. Kavandatava määrusega saavutatav ühtlustamine peaks võimaldama lahendada konflikte ja vähendada lahknevusi liikmesriikide rahvusvahelise eraõiguse normides.

3.8.

Seoses määruse ettepaneku artiklis 10 sätestatud tunnustamisest keeldumise alustega kutsub komitee üles selgelt sätestama, et teise liikmesriigi määratud meedet ei tohi tunnustada eelnimetatud artiklis loetletud juhtudel, sest vastasel juhul rikutaks isiku inimõigusi, õigusriigi põhimõtet ja Euroopa Liidu aluslepinguid.

3.9.

Ühe ELi liikmesriigi õigusnormide kohaselt võetud toetusmeetmeid tuleb tunnustada teises ELi liikmesriigis, kui õigusakti alusel toimival asutusel on õigus neid võtta selles liikmesriigis kohaldatavate õigusnormide järgi, kus meetmed on kehtestatud, ilma et see vähendaks apostillimise või legaliseerimise vajadust, et dokument saaks ELis ringelda.

3.10.

Täiskasvanute kaitset käsitleva rahvusvahelise eraõiguse ühtlustamine peaks parandama täiskasvanute kodaniku- ja sotsiaalsete õiguste kaitset. Määrus peaks tagama esindusõiguste ringluse kõikides liikmesriikides ning samal ajal täiskasvanu tahte ja eelistuste arvessevõtmise. Komitee loodab, et kavandatava määruse kohaldamine täielikus kooskõlas ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooniga ei riku puuetega inimeste õiguste konventsiooni artiklis 12 sätestatud proportsionaalsuse põhimõtet.

3.11.

Komitee toetab Euroopa esindamistõendi (artikkel 34) vastuvõtmist, sest see aitab seaduslikel esindajatel tõendada oma rolli teises liikmesriigis. Pealegi on see uus tõend Haagi konventsiooni tõendiga võrreldes ulatuslikum ja sisaldab praktilisi aspekte, nagu tunnistuse väljaandmise, muutmise, parandamise, kehtetuks tunnistamise ja peatamise tingimused ning võimalike edasikaebamismenetluste kirjeldus.

3.12.

Komitee toetab ideed luua registrid, kus hoitakse teavet isikute kaitse meetmete ja esindusõiguste kohta. Registrid saavad osaks Euroopa detsentraliseeritud tasuta süsteemist, kus teavet esindusõiguste kohta jagatakse elektrooniliselt. Komitee kutsub üles tegema registrid kättesaadavaks, et neid saaks tõhusalt kasutada.

3.13.

13. septembril 2023 toimunud kuulamisel tõstatasid eksperdid ja kaasatud Euroopa esindusorganisatsioonid mõned mureküsimused. Eelkõige valitseb ühine seisukoht, et puuetega inimeste õiguste konventsiooni artikkel 12 ja Haagi konventsioon ei ole omavahel tasakaalus. Ettepaneku seletuskirja punktis 3 on selge, et valik kaldub Haagi konventsiooni rakendamise suunas. Määruse praeguses tekstis näib see olevat ainus viitedokument, kuigi õiguslikus mõttes on puuetega inimeste õiguste konventsioonil suurem väärtus.

3.14.

Esimene mureküsimus on seotud ettepaneku sihtrühmaga. Kõigepealt tuuakse esile, et jätkuvalt on kaks raskusi tekitavat valdkonda: ühelt poolt puuetega inimesed ja teiselt poolt käitumis- või ainesõltuvusega inimesed. Mõlemal juhul peab pädev õigusasutus ilmselgelt tuginema asjakohasele kliinilisele hinnangule.

3.15.

Need hinnangud põhinevad Maailma Terviseorganisatsiooni andmetel, eelkõige RHK-10 (rahvusvaheline haiguste ja nendega seotud terviseprobleemide statistiline klassifikatsioon) ja RFK (rahvusvaheline funktsioneerimisvõime, vaeguste ja tervise klassifikatsioon) süsteemil. Esimesel juhul määratakse kindlaks haiguse esinemiskoht. Teine käsitleb funktsioneerimis- ja toimimisvõimet.

3.16.

Vaimse tervise juhtumite puhul on RFK-ga kaasas konkreetsem vaimsete häirete diagnostika- ja statistikakäsiraamat, mida aktsepteerivad asjaomased rahvusvahelised teadusringkonnad. Seega võib öelda, et RFK määratlust võib võtta võrdlusaluseks nii püsiva kui ka ajutise puude korral.

3.17.

Seepärast ei nõustu komitee asjaomaste inimeste kirjeldamisega täiskasvanutena, kes „oma võimete kahjustatuse või piiratuse tõttu ei suuda ise oma huve kaitsta“. See sõnastus on vastuolus puuetega inimeste õiguste konventsiooni artikliga 12. Komitee on seisukohal, et isegi ja eelkõige juhtudel, kui täiskasvanu võimeid on raske kindlaks teha, tuleb alati pidada esmatähtsaks, kohustuslikuks ja absoluutseks nende vajadusi, tahet ja eelistusi. Iga liikmesriigi pädevad asutused peavad samuti kõigepealt arvestama täiskasvanu väljendatud vajadusi, tahet ja eelistusi ning alles seejärel võtma arvesse esindus-, kontrolli-, haldamis- ja käsutamismehhanisme ning muid asjaomase inimese eest tehtud otsuseid.

3.18.

Ettepaneku seletuskirjas (lk 4) kasutatakse mõistet „kaitset vajavad täisealised“. Komitee on selle väljendi kasutamise vastu kahel põhjusel. Esiteks tähendaks laia kaitsetuse mõiste kasutamine selliste juhtumite arvessevõtmist, mis lähevad kaugemale täiskasvanute kaitsest. Pealegi on omadussõna „kaitset vajav“ diskrimineeriv, sest see muudab puude inimese identiteedi osaks. Omadussõnast saab inimese omadus, mis ei ole seotud konkreetse aja ja kontekstiga. Selle asemel tehakse ettepanek kasutada väljendit „puuetega ja haavatavad inimesed“.

3.19.

Artikli 2 lõikes 1 on märgitud, et määrust kohaldatakse „tsiviilasjades piiriülestes olukordades selliste täiskasvanute kaitse suhtes, kes oma võimete kahjustatuse või piiratuse tõttu ei suuda ise oma huve kaitsta“. Komitee ei poolda seda sõnastust, sest see on selgelt vastuolus ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni artikliga 12, milles on sätestatud, et kõigil puuetega inimestel, olenemata nende puude liigist või astmest, on võõrandamatu õigus- ja teovõime teistega võrdsetel alustel. See kaalutlus võimaldab meil loobuda võimekate ja võimetute inimeste dihhotoomiast ning pakkuda välja astmelise võime kontseptsiooni, mida saab inimese vajadustest lähtuvalt moduleerida, tagades seega igaühele suurima teovõime.

3.20.

Määruse artikli 2 lõikes 3 käsitletakse vahet tegemata erinevaid rolle ja institutsioone, nagu: eestkostja, hooldaja, esindaja, abistaja, haldaja. Igaühel neist on oma eripära, eesmärgid ja ülesanded. Komitee leiab, et igaüks neist tuleks heaks kiita või tagasi lükata sõltuvalt sellest, kas ta on kooskõlas puuetega inimeste õiguste konventsiooni artikliga 12, mis tagab üksikisiku tahte ja eelistused.

3.21.

Igal täiskasvanul peab olema võimalik teha kõigis teda puudutavates aspektides vaba valik, ilma et neisse valikuisse sekkutaks. Parimate huvide põhimõte, mida sageli kasutatakse inimese õigus- ja teovõime piiramiseks ja tema otsustusõiguse delegeerimiseks kolmandatele isikutele, eelkõige kognitiivse või psühhosotsiaalse puudega inimeste puhul, tuleb asendada mõistega „toetatud otsustamine“.

3.22.

Eelnimetatud põhimõtte kohaselt on täiskasvanul, kellel võib mis tahes põhjusel olla raskusi otsuste tegemisel, õigus mitmesugusele toetusele, et tal oleks parim võimalus teha vaba valik. Toetatud otsustamine tähendab seega ka inimese õigust keelduda teiste poolt tema eest tehtud otsustest. Seega tuleb küll tagada toetus, kuid üksnes vältides põhjendamatut sekkumist inimese otsustusprotsessi vastavalt tema tahtele ja eelistustele, sealhulgas õigusele võtta riske ja teha vigu (6). On vaja tagada inimese tahte ning tema otsustus- ja enesemääramisõiguse kaitse.

3.23.

Komitee ei poolda järgmisi kavandatava määruse punkte: artikli 2 lõike 3 punkt e, artikkel 21 ja artikli 35 lõike 2 punkt h, sest need on vastuolus puuetega inimeste õiguste konventsiooni artikliga 19, mis on puuetega inimeste iseseisva elu ja kogukonda kaasamise võrdlusalus. Määruse artiklis 21 nähakse ette võimalus paigutada täiskasvanuid asutustesse. Kuid nagu on sätestatud puuetega inimeste õiguste konventsiooni artiklis 19, tuleb võrdõiguslikkuse põhimõtet järgides tagada, et puuetega inimestel on võimalus valida oma elukohta ning et neil on juurdepääs mitmetele koduteenustele, kaasa arvatud ühiskonnas elamiseks vajalik isiklik abistaja, et vältida isolatsiooni, sõltuvust perest ja kogukonnast eraldumist.

3.24.

Määruse ettepaneku artiklis 58 on sätestatud, et arvesse võetakse liikmesriikide poolt heaks kiidetud rahvusvahelisi konventsioone. Sellega seoses soovib komitee, et samasse artiklisse lisataks sõnaselgelt, et liikmesriigid tõlgendavad ja kohaldavad määrust kooskõlas ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooniga.

3.25.

Määruse ettepaneku artiklis 66 kutsub komitee üles lühendama määruse järelevalve hindamise viimast tähtaega kümnelt aastalt kolmele aastale ning alustama andmete esitamist (sätestatud lõikes 2) määruse jõustumisele järgneval aastal.

---

(1)  COM(2023) 280 final.

(2)  https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-rights-persons-disabilities

(3)   13. jaanuari 2000. aasta täiskasvanute rahvusvahelise kaitse konventsioon (edaspidi „täiskasvanute kaitset käsitlev 2000. aasta Haagi konventsioon“), Haagi rahvusvahelise eraõiguse konverents.

(4)  COM(2023) 280 final; COM(2023) 281 final.

(5)  COM(2021) 101 final.

(6)  Üldine märkus nr 1, ÜRO komitee, 2014.