23.3.2017   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 91/1

I.

Finantsmääruses on sätestatud põhimõtted ja menetlused Euroopa Liidu (EL) eelarve loomiseks ja kasutamiseks ning ELi vahendite kontrollimiseks.

II.

Kontrollikoda on seisukohal, et komisjon peaks kasutama finantsmääruse läbivaatamise protsessi selleks, et viia oma praegune juhtimiskord kooskõlla rahvusvahelise parima tavaga. Eelkõige peatub kontrollikoda integreeritud aruandluse, veamäära arvutamise ja auditikomitee teemadel (punktid 7–15).

III.

Komisjon teeb ettepaneku muuta kontrollikoja eriaruannete esitamist viisil, mis vähendab kontrollikoja hinnangul nende lugejasõbralikkust. Kontrollikoda on mures katse pärast reguleerida küsimust, mis on tema autonoomsuse seisukohalt keskse tähtsusega (punktid 18–22).

IV.

Kontrollikoda toetab üldiselt ELi vahendite saajate tarvis kavandatud lihtsustusi (punktid 28–34) ja soovitab komisjonil selgitada eelarve täitmise meetodite või vahendite kombineerimise ettepanekuid (punktid 35–41). Kontrollikoda märgib, et rahastamisvahendites kavandatavad muudatused on potentsiaalselt positiivsed, kuid neid tuleb täpsustada (punktid 42–50).

V.

Komisjon kavandab eelarve haldamise toimingutes põhjalike muudatuste tegemist, küsimata, kas praegused mehhanismid oleksid endiselt asjakohased. Kontrollikoda leiab, et eelarvekorda saaks märgatavalt lihtsustada (punktid 51–63). Kontrollikoda ei toeta sihtotstarbelise tulu kasutamises kavandatud muudatuste tegemist ja peab sihtotstarbelise sisetulu kategooria säilitamist ebavajalikuks (punktid 69–76).

VI.

Usaldusfondide kasutamise enneaegne laiendamine sisepoliitikale tekitab probleeme seoses halduse, kulude ja aruandlusega (punktid 64–68).

VII.

Kontrollikoda toetab täidetud tingimustel või saavutatud tulemustel põhinevate maksete laiemat kasutamist ning palub kavandatud tulemusraamistikku täpsemalt kirjeldada (punktid 77–89).

VIII.

Ehkki kontrollikoda tervitab komisjoni koostatavate aruannete konsolideerimise plaani, leiab ta, et selliste muudatuste mõju ei ole täiel määral hinnatud. Komisjoni kavandatud „integreeritud finantsaruandluse pakett“ oleks tuhandeid lehekülgi pikk ja sisaldaks märkimisväärset dubleerimist (punktid 90–99).

IX.

Kontrollikoda puudutab ka teisi kavandatud muudatusi, mida seletuskirjas välja ei tooda, sealhulgas valdkondlikes eeskirjades kavandatavatest muudatustest tulenevaid küsimusi (punktid 109–148).

1.

Finantsmääruses sätestatakse Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavad põhimõtted. Selle ülevaatamine mõjutab eelarve koostamise ning vahendite kasutamise protsessi, andes võimaluse ELi finantsjuhtimist parandada.

2.

Mõningad komisjoni kavandatavad muudatused, nagu lihtsustatud vormis toetuste ja maksete kasutamine tingimuste või eesmärkide alusel kõigi eelarve täitmise viiside raames, võivad ELi vahendite haldamist ja saamist lihtsustada. Paljud muudatused kajastavad kontrollikoja viimastes aastaaruannetes antud soovitusi. Üksikasjalikud eeskirjad ei asenda aga usaldusväärset juhtimist ja haldamist. Selleks, et muudatused oleksid tulemuslikud, tuleb vastutavatel töötajatel need ellu viia ja juhtorganitel nende üle järelevalvet teha.

3.

Komisjon kirjeldab oma ettepanekut kui ettepanekut „üldiste finantseeskirjade põhjaliku läbivaatamise kohta, millega kaasnevad vastavad muudatused valdkondlikes finantseeskirjades (…)“ (17). Samuti märgitakse, et see aitab saavutada mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise kaht peamist eesmärki: lihtsustamist ja paindlikkust. Ettepanekus esitatakse arvukalt põhjalikke muudatusi eelkõige järgmistel teemadel:

4.

Käesoleva arvamuse esimeses osas (punktid 7–27) käsitletakse teemasid, mida kontrollikoja arvates oleks tulnud finantsmääruse ettepanekus kajastada. Punktides 28–148 käsitletakse komisjoni kavandatavaid muudatusi, lähtudes seletuskirja ülesehitusest.

5.

Institutsioonidevahelise parema õigusloome kokkuleppe kohaselt peab komisjon tegema mõjuhindamisi nii seadusandlike kui ka muude algatuste, delegeeritud õigusaktide ja rakendusmeetmete kohta, millel on eelduste kohaselt märkimisväärne majanduslik, keskkonnaalane või sotsiaalne mõju. Kontrollikoda on seisukohal, et komisjon oleks pidanud enne ettepaneku avaldamist tegema mõjuhindamise (18).

6.

Institutsioonidevahelise kokkuleppe eesmärgi saavutamisele kaasaaitamiseks teeb kontrollikoda ettepaneku kehtestada finantsmääruses nõue teha mõjuhindamisi nii seadusandlike kui ka muude algatuste, delegeeritud õigusaktide ja rakendusmeetmete kohta, millel on eelduste kohaselt märkimisväärne majanduslik, keskkonnaalane või sotsiaalne mõju.

7.

Komisjon ei rakenda ühtki tunnustatud juhtimisraamistikku ega märgi oma aastaaruannetes, mil määral sellist raamistikku järgitakse (20). Aruanded koostatakse rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite kohaselt, kuid puudub täiendav aruanne, mis annaks üldise ülevaate komisjoni juhtimise, tulemuste ja strateegia kohta, võrreldes neid eesmärkide saavutamise riskidega. Komisjon esitab ebaseaduslike ja eeskirjadevastaselt tehtud tehingute hinnangulise määra (vt ka punkt 12) iga-aastases haldus- ja tulemusaruandes (kuni 2015. aastani „koondaruanne“), kuid see edastatakse sidusrühmadele, k.a kontrollikojale, pärast iga-aastase auditi lõpuleviimist. Teave on hajutatud (ja mõnikord korduv) terve aasta vältel esitatavates erinevates komisjoni ja peadirektoraatide tasandi dokumentides (sageli esitatakse dokumendid liiga hilja, et neid saaks aastaaruannete auditis arvesse võtta või kontrollikoja aastaaruandes käsitleda).

8.

Kontrollikoda on seisukohal, et komisjon peaks kasutama finantsmääruse läbivaatamise protsessi kui võimalust oma praegust juhtimiskorda ajakohastada. Finantsmääruse ettepanek näeb ette mõningate juhtimisalaste muudatuste tegemist, kuid need ei ole alati kooskõlas rahvusvahelise parima tavaga, samuti ei käsitleta ettepanekus mõningaid juhtimise põhielemente.

9.

Komisjon peaks aruandlust optimeerima, esitades ühtse vastutusaruande (eelistatavalt) või aruandluspaketi. Eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutavale institutsioonile tuleks edastada sõnaselge koonddokument, milles komisjon annab aru oma tegevusest, eelarve kasutamisest ja saavutatud tulemustest. Kontrollikoda peab positiivseks komisjoni kava koondada erinevad aruanded integreeritud finantsaruandluse paketti. Et aga pakett kujutaks endast ühtset vastutusaruannet (ja moodustaks tõepoolest integreeritud paketi), tuleks:

10.

Nagu kontrollikoda soovitas oma eriaruandes nr 27/2016, peaks selline aruanne sisaldama:

Osa sellest teabest on juba kättesaadav. II lisas on toodud olemasolevad aruanded, komisjoni ettepanek ja kontrollikoja ettepanek.

11.

Komisjon peaks esitama kõnealuse ühtse aruande või aruandluspaketi õigel ajal auditeerimiseks audiitorile, kes kontrollib selles esitatud muu teabe vastavust raamatupidamisteabele. Allpool käsitletakse komisjoni ettepanekutes võimalike muudatuste tegemist, mis parandaksid (ja ühtlustaksid) ELi aruandluse ülesehitust.

12.

Kui õigusnormide rikkumise risk on suur, on parim tava (21) riski arutada ning kvantifitseerida selle ulatus ja tõenäoline mõju. Komisjonis töötab palju inimesi auditeerimise ja kontrolli alal, ning ka ELi õigusaktide kohaselt on vaja ELi eelarvet täitvatel asutustel kulusid põhjalikult kontrollida. Komisjoni selleteemalises aruandluses pööratakse märkimisväärset tähelepanu „parandusvõimele“ (võimalus lükata väljamaksetaotlused tagasi hoolimata nende komisjonipoolsest esialgsest heakskiitmisest), mitte tuvastatud vigade kvantifitseerimisele ja nende olemuse analüüsile. Seda käsitlevas põhidokumendis („ELi eelarve kaitsmine“) puudub prognoos esialgsetes või heakskiidetud väljamaksetaotlustes sisalduvate õigusnormide rikkumiste määra kohta.

13.

Kontrollikoda soovitab lisada finantsmääruse ettepanekusse nõude, mille kohaselt peab komisjon (22) avaldama raamatupidamise aastaaruande või sellele lisatud teabe osana hinnangulise veamäära, võttes aluseks järjepideva metoodika, ning esitama selle teabe kontrollikojale koos esialgse raamatupidamise aastaaruandega (st ühtse vastutusaruande projektis).

14.

Parim tava avaliku sektori juhtorganite valdkonnas näeb ette auditikomitee või samalaadse rühma või funktsiooni loomist (23). Kontrollikoja hinnangul kaldub komisjoni auditi järelevalvekomitee parimast tavast kõrvale selle poolest, et vaid väike osa selle liikmeskonnast on institutsioonist sõltumatu (24) ning selle pädevus ei hõlma finantsaruandlust, õigusnormide rikkumist ja riskijuhtimist (25).

15.

Komisjon peaks kasutama finantsmääruse läbivaatamise võimalust, et kehtestada erinõuded rahalisi vahendeid haldavate ELi institutsioonide auditikomiteede loomiseks ja toimimiseks ning nende koosseisu ja tegevusulatuse rahvusvahelise parima tavaga kooskõlla viimiseks.

16.

On oluline, et auditi läbiviimiseks vajalik teave oleks kontrollikojale kättesaadavaks tehtud õigel ajal ja tõhusalt. Kontrollikoda vajab otsest juurdepääsu andmetele koos võimalusega andmeid enda ruumides analüüsida, kasutades selleks vajaduse korral enda andmeanalüüsi vahendeid. Dokumendid, mis kontrollikojal läbi vaadata tuleb, tuleks teha varakult (juba projekti kujul) kättesaadavaks, et kontrollikoda saaks tagada õigeaegse aruandluse.

17.

Finantsmääruse ettepaneku artikkel 249 sisaldab sätteid kontrollikoja juurdepääsu kohta elektrooniliselt säilitataI lisasvatele dokumentidele ja andmetele. Kontrollikoja hinnangul tuleb seda täiendavalt selgitada, eriti mis puudutab IT-süsteemidele juurdepääsu õigust. Kontrollikoja ettepanek artikli 249 muutmiseks on esitatud .

18.

Artiklis 250 teeb komisjon ettepaneku lühendada kontrollikoja aastaaruandes avaldatavate tähelepanekute esitamise aega, tuues tähtaja 30. juunilt 15. juunile. Samas aga ei tehta ettepanekut, et muuta sarnasel viisil ka komisjoni poolt teabe esitamise tähtaega. Selleks, et korrata 2016. aasta tulemust, kui kontrollikoja aastaaruanne avaldati kuu aega enne tähtaega, tuleks vastavalt muuta ka komisjoni ja teiste institutsioonide tähtaega aastaaruande ja sellega seotud teabe esitamiseks. Näiteks lõpliku konsolideeritud raamatupidamise aruande saatmise tähtaeg (artikli 238 lõige 5) tuleks tuua 31. juulilt 30. juunile ning aastaaruande tähelepanekutele institutsioonide vastuste saatmise tähtaeg 15. oktoobrilt 15. juulile (artikli 250 lõige 1) (vt ka II lisa).

19.

Ärakuulamismenetluse otstarbe ja iseloomu paremaks kajastamiseks teeb kontrollikoda ettepaneku muuta artikli 250 kaht esimest lauset, nagu on toodud I lisas.

20.

Mis puudutab institutsioonide vastuste paigutust kontrollikoja aruannetes, siis kontrollikoda peab enda haldusliku iseseisvuse olemuslikuks osaks õigust otsustada oma aruannete esitusviisi üle, järgides sealjuures rahvusvahelisi auditeerimisstandardeid. Kontrollikoda leiab, et iga institutsiooni vastuste avaldamine kontrollikoja tähelepanekute kõrval vähendab teksti ladusust ja loetavust, eriti juhul, kui vastuste pikkus ületab kontrollikoja enda teksti pikkust. Seetõttu teeb kontrollikoda ettepaneku avaldada aastaaruande vastused iga peatüki lõpus pärast kontrollikoja enda teksti sarnaselt kontrollikoja eriaruannete praeguse ülesehitusega.

21.

Kontrollikoja kommentaar ärakuulamismenetluse kohta (vt punkt 19) kehtib ka artiklis 251 viidatud eriaruannete suhtes. Mis puudutab auditeeritud institutsioonide kuue nädala pikkust tähtaega vastuste esitamiseks, siis kontrollikoja hinnangul puudub vajadus viidata tähtaja pikendamisele või esitada selle võimalik põhjus sellise taseme õigusaktis.

22.

Seoses ettepanekuga, mis on esitatud eriaruannetes vastuste paigutamist käsitlevas punktis, kordab kontrollikoda punktis 20 toodud seisukohta, et see kahjustab kontrollikoja õiguspärast halduslikku iseseisvust. Lisaks läks kontrollikoda hiljuti üle paberivabadele väljaannetele ja töötab sellest tulenevalt välja uusi mooduseid oma leidude esitamiseks. See hõlmab e-väljaannete pakutavate võimaluste uurimist, muu hulgas lugejale suurema paindlikkuse võimaldamist teksti esitusviisi suhtes. Seetõttu teeb kontrollikoda ettepaneku säilitada praegune sõnastus „avaldatakse koos eriaruandega“.

23.

Finantsmääruse ettepaneku artikli 69 lõikes 6 sätestatakse, et ELi toimimise lepingu ja Euratomi asutamislepingu alusel asutatud ning ELi eelarvest rahalist toetust saavate asutuste (ELi asutused) raamatupidamise aastaaruandeid auditeerivad enne viimaste ELi raamatupidamise aastaaruandega konsolideerimist jätkuvalt sõltumatud välisaudiitorid. Seetõttu soovib kontrollikoda nende audititulemusi ka edaspidi enda aruannete koostamisel arvesse võtta. Kord, mille kohaselt auditeeriksid sõltumatud välisaudiitorid lisaks raamatupidamise aastaaruandele ka selle aluseks olevate tehingute seaduslikkust ja korrektsust, oleks varasemaga võrreldes tervitatav edasiminek.

24.

Asutuste kogueelarve moodustab ELi kogueelarvest vähem kui 2 %. Hoolimata piiratud kulutustest on asutustel oluline roll ELi poliitika arendamises ja elluviimises ning tõhusamad menetlused aastaauditi korduvate aspektide osas võimaldaksid kontrollikojal paremini asutuste tulemuslikkusele keskenduda.

25.

Praegu avaldab kontrollikoda iga asutuse kohta eraldi aastaaruande. Aruanne sisaldab kinnitavat avaldust (arvamus tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta) ja vajaduse korral tähelepanekuid erilist huvi pakkuvates küsimustes. 2016. aastal avaldati 41 sellist aruannet, mis sisaldasid 82 arvamust ja ligikaudu 90 täpsemat tähelepanekut. Tõhususe parandamiseks teeb kontrollikoda ettepaneku aastaaruande koostamise eeskirju muuta. Ettepaneku kohaselt võiks kontrollikoda tulevikus kaaluda ühe konsolideeritud auditiaruande avaldamist, mis hõlmaks kõiki asutusi.

26.

Kontrollikoda teeb kõnealuste asutuste auditeerimiseks järgmise ettepaneku: lisaks raamatupidamise aastaaruande auditeerimisele peaks sõltumatu välisaudiitor kontrollima ka selle aluseks olevate tehingute seaduslikkust ja korrektsust; kontrollikoda oleks endiselt vastutav kõigi asutuste lõplike kinnitavate avalduste esitamise eest. Selline mudel võimaldaks kontrollikojal toetuda võimalikult suures ulatuses sõltumatute audiitorite ja siseauditi talituse tööle. Kontrollikoja ettepanek vastavate artiklite muutmiseks on esitatud I lisas.

27.

Vastuvõetud korda tuleks kohaldada ka artiklis 70 käsitletavate avaliku ja erasektori partnerluste suhtes.

28.

Komisjoni kavandatavad meetmed puudutavad toetusi ja ELi vahendite väljamaksmist lihtsustatud vormis.

29.

Peamised kavandatavad muudatused on järgmised:

30.

Finantsmääruse ettepanekus ei anta juhiseid rahastamiskavade ülesehituse kohta. Seetõttu on keeruline kindlaks teha, millist tüüpi projektid lihtsustamisest kasu saavad. Samuti on selles etapis ebaselge, kuidas kavatsetakse reaalselt ellu viia komisjoni plaan panna rohkem rõhku tulemuste (väljundite) ning kuluarvestustavade eelarvevahendite käsutaja poolse hindamise kvaliteedile.

31.

Komisjon on vähestel juhtudel kasutanud oma õigust kasum sisse nõuda. Komisjon märgib, (27) et kasumit tootvate projektide rahastamise vaikevalik peaks olema rahastamisvahendite, mitte toetuste kasutamine.

32.

Vabatahtliku töö arvestamine kaasrahastamise raames rahastamiskõlblike kuludena julgustab toetusesaajaid kasutama seda sisendit rohkem, mille tagajärjel võidakse täielikult hüvitada ka kõik nende muud kulud ja ebakorrektsete kulutuste risk jääb täielikult ELi eelarve kanda. Ettepaneku elluviimine raskendaks komisjonipoolse kaasrahastamise kontrollimist ja kaudsete kulude arvutamist. Arvestades plaani suurendada rahastamiskõlblike kulude hüvitamise asemel tulemuspõhist rahastamist, leiab kontrollikoda, et kõnealune ettepanek on tarbetu komplikatsioon, mis suurendab vigade esinemise riski.

33.

Ettepaneku abil püütakse lihtsustada artiklis 185 mainitud füüsilistele isikutele makstavate toetuste haldamist, võimaldades teatud tüüpi toetusesaajatel saada rohkem kui üht toetust ja rahastada samu kulusid ELi eelarvest rohkem kui ühe korra.

34.

Kooskõlas eeltoodud analüüsiga:

35.

Komisjon teeb ettepaneku kohaldada üht eeskirjade kogumit:

36.

Valdkondlike määruste muudatused sisaldavad ka võimalust ühendada Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide vahendid Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondi toetatud vahendiga.

37.

Komisjon kavandab otsese ja kaudse eelarve täitmise raames finantsraampartnerluste kasutuselevõtmist. Need võimaldaksid sõlmida auditikokkuleppeid liidu vahendeid haldavate isikute ja üksuste või toetusesaajatega.

38.

Komisjoni ettepanek sisaldab uut jaotist – „Üldeeskirjad“ –, mille eesmärk on ühte koondada kõik rohkem kui ühe eelarve täitmise viisi suhtes kohaldatavad eeskirjad. Kontrollikoda toetab sellist kavatsust. Nagu aga ka teiste jaotiste puhul (hanked, toetused – vt punktid 120–123), käsitletakse neid teemasid ka ettepaneku teistes osades. Seetõttu ei ole teksti lihtsustamise eesmärki saavutatud.

39.

Erinevate rahastamisvahendite kombineerimine võib kaasa tuua juhtimist vajavaid riske, nagu topeltrahastamine või erainvesteeringute väljatõrjumine. Lisaks peab komisjon tagama, et selliste kombinatsioonide puhul järgitakse kaasrahastamise põhimõtet ja riigiabi eeskirju. Kontrollikoda leiab, et rahastamisvahendite kombineerimise (sh nende saavutatud tulemuste ja eesmärkide) üle tuleb asjakohaselt järelevalvet teha ning nõuetekohast raamatupidamisarvestust pidada ja aruandeid koostada, et tagada läbipaistvus ja aruandekohustuse täitmine.

40.

Kontrollikoda mõistab, et artikli 126 lõikes 3 esitatud auditeerimislepingute-teemaline ettepanek puudutab komisjoni. Selguse huvides tuleks täpsustada, et auditi- või kontrollikokkulepped ei piira kontrollikoja juurdepääsu liidu vahendite auditeerimiseks vajalikule teabele. Lisaks on kontrollikoda seisukohal, et artikli 126 lõike 3 viimases lauses toodud viide kontrollikoja, Euroopa Investeerimispanga (EIP) ja komisjoni vahelisele kolmepoolsele kokkuleppele (sätestatud ELi toimimise lepingu artikli 287 lõikes 3) on üleliigne ja tuleks välja jätta.

41.

Kontrollikoda soovitab:

42.

Peamised selles valdkonnas kavandatavad muudatused on järgmised:

43.

Artiklis 203 kehtestatakse ELi finantsvastutuse maksimumsumma kolme liiki finantstehingute puhul. Kontrollikoda märgib, et eelarvelised tagatised ja finantsabi võivad ELi jaoks kaasa tuua ka tingimuslikke kohustusi ning et finantsvarades hoitav summa ei pruugi olla finantsvastutuse katmiseks piisav.

44.

Eelarvelisest tagatisest või finantsabist tulenevad finantsriskid kaetakse eraldisega, mis moodustab teatud osa (eraldiste määra) heakskiidetud finantsvastutuse summast. Rahastamisvahendite eraldistega kaetakse rahastamisvahendite eelarvelistest tagatistest tulenevad maksed. Ettepaneku kohaselt hoitakse neid eraldisi ühises eraldisfondis, mida haldab otse komisjon (artikkel 205). Finantsmääruse ettepanek võimaldab ka eelarveliste tagatiste või finantsabitehingute ülejäägi omavahelist ülekandmist (artikli 206 lõike 3 punkt a).

45.

Kontrollikoda tervitab komisjoni ettepanekut käsitleda finantsmääruses eelarvelisi tagatisi ja finantsabi ning koondada samasse jaotisse ELi finantstehingute eri liigid.

46.

Ühise eraldisfondi loomise ettepanekus ei selgitata fondi toimimist, tegeliku eraldiste määra arvutamist ega seost alusaktiga sätestatud eraldiste määra ja tegeliku eraldiste määra vahel.

47.

Kontrollikoda leiab, et tulemuspõhised tasud (artikli 202 lõike 1 punkt g) on positiivne samm, kuid kokkuleppeid ja tulemusmeetmeid tuleb põhjalikult kavandada ja hoolikalt ellu viia. Komisjon ei peaks aga lubama haldustasude arvutamist osana kulukohustustega seotud kumulatiivsest ELi rahalisest toetusest (sealhulgas sissenõudmata eelarvelistest kulukohustustest).

48.

Kontrollikoda toetab ELi finantstehingute eelhindamise nõuet ja leiab, et tuleks kehtestada sätted, mis võimaldaksid vahehindamistes muutuvaid turutingimusi arvesse võtta (29).

49.

Praegu esitatakse teavet ELi finantstehingute kohta erinevates aruannetes (30). Kontrollikoda pooldab komisjoni ettepanekut koondada kõik aruandlusnõuded (v.a nõue avalikustada teave raamatupidamise aastaaruandes ja selle lisades) ühte dokumenti, mis lisatakse eelarveprojektile (31). Kontrollikoda eeldab, et selline teavitusviis on vähemalt sama informatiivne kui praegune ja kajastab olukorda teabe avaldamise aasta 30. juuni seisuga.

50.

Kontrollikoda soovitab:

51.

Komisjon teeb ettepaneku mitme eelarve paindlikkust suurendava meetme kasutuselevõtmiseks. Need võib kokku võtta järgmiselt:

52.

Ettepanek suurendab eelarvesüsteemi keerukust, nähes ette ühe täiendava reservi loomist ja lisades eelarvevahendite järgmisse eelarveaastasse ülekandmist käsitleva artikli 12 lõikesse 2 veel ühe erandi (vt ka punktid 57–60).

53.

Negatiivreservi on kasutatud vaid 2011. aastal. Ettepanekus ei esitata kaalukat põhjendust taotlusele suurendada selle mahtu 400 miljoni euroni.

54.

Ilma uue sätteta tagastataks kõnealused vahendid ELi eelarvesse, kui neid pole tähtajaks ära kasutatud. Koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise raames eraldatud vahendite ümberpaigutamine vahenditesse, mida hallatakse otsese ja kaudse eelarve täitmise raames, võib tähendada assigneeringute ümberpaigutamist mitte üksnes liikmesriikide, (34) vaid ka eelarvejaotiste vahel, ning muuta vahendite jaotamist mitmeaastase finantsraamistiku rubriikide vahel.

55.

Puudub säte eelarvepädevate institutsioonide kaasamise kohta. Kuna sellist sätet võidakse käsitleda ümberpaigutamismehhanismina, tuleks selles ette näha samad menetlused, läbipaistvusnõuded ja avaliku kontrolli võimalused.

56.

Samas artiklis teeb komisjon ettepaneku parandada Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondi riskivõtmisvõimet. Jääb ebaselgeks, kuidas kavatsetakse see eesmärk saavutada.

57.

Praegu kehtiva üldreegli kohaselt tuleb eelarveaasta lõppedes kasutamata jäänud assigneeringud tühistada. Sellest reeglist on aga mitu erandit. Täiendavad sätted on ette nähtud ehitusprojektidega seotud liigendamata assigneeringutele ja maksete assigneeringutele, mida on vaja olemasolevate kulukohustuste või järgmisse eelarveaastasse ülekantud kulukohustuste katmiseks, kui järgneva eelarveaasta eelarveread ei ole vajaduste katmiseks piisavad.

58.

Finantsmääruse ettepanekus eemaldatakse artikli 12 lõikest 3 kohustus kasutada enne ülekantud assigneeringuid ära kõik jooksva aasta maksete assigneeringud. See tähendab, et eelarvevahendite käsutajal on õigus otsustada, milliseid maksete assigneeringuid esimesena kasutatakse. Komisjonilt saadud teabe põhjal võib järeldada, et kui seda sätet oleks kohaldatud 2014. ja 2015. aasta suhtes, oleks see puudutanud vaid väikeseid summasid. Seetõttu ei näe kontrollikoda põhjust kavandatud muudatuse tegemiseks.

59.

Peamine artikli 12 lõikes 2 sisalduv muudatus puudutab liigendamata assigneeringuid, mis on peamiselt ette nähtud halduskulude katmiseks. Kehtiva finantsmääruse kohaselt võib institutsiooni otsusega teatud tingimustel järgmisse eelarveaastasse üle kanda vaid ehitusprojektidega seotud liigendamata assigneeringuid. Ettepaneku järgi saaksid institutsioonid õiguse oma otsuse alusel järgmisse eelarveaastasse üle kanda mistahes liigendamata assigneeringuid. Kui seda sätet hakatakse laialdaselt kohaldama, kahjustaks see oluliselt halduskulude aastasuse põhimõtet. Ettepanekust ei selgu, millist konkreetset kasu selline muudatus tooks ja kui suures summas kulutusi see tõenäoliselt hõlmaks. Lisaks muudab liigendatud ja liigendamata assigneeringute ning ehitusprojektide erijuhtumi käsitlemine ühes artiklis teksti keerulisemaks.

60.

Artiklis 12 sätestatud vahendite järgmisse eelarveaastasse ülekandmise eeskirjadega nähakse ette keeruline ja aeganõudev menetlus, mis võib põhjustada viivitusi eelarvemenetluses. Kontrollikoda leiab, et finantsmääruse ettepanekus oleks tulnud seda menetlust lihtsustada, näiteks analüüsides, kas personaliga mitteseotud eelarveridade suhtes võiks kehtestada üldise (kuid mittekumulatiivse) õiguse assigneeringuid järgmisse eelarveaastasse üle kanda (näiteks kuni 5 % ulatuses asjaomasest eelarvereast). Selle võiks siduda halduseelarve vähendamisega, et võtta arvesse tagatavat lisapaindlikkust.

61.

Artiklis 27 kavandatud muudatus asetaks teiste institutsioonide eelarvealase otsustuspädevuse, mis puudutab eelarvejaotiste või -peatükkide vahelist ümberpaigutamist, komisjoni otsustuspädevusega samale tasemele. Artikli 28 muutmine võimaldaks komisjonil ilma eelarvepädevatele institutsioonidele taotlust esitamata paigutada vahendeid eelarveridade vahel ümber, kui read on seotud sama programmi või kavaga ja neid reguleeritakse sama alusaktiga (st juhul, kui kava haldamises osaleb rohkem kui üks peadirektoraat). Kontrollikoda peab kavandatud muudatusi põhjendatuks.

62.

Komisjon ei kvantifitseeri oma ettepaneku tõenäolist mõju eelarvele. Ehkki ettepanekuga püütakse suurendada paindlikkust, kaasnevad sellega ka riskid ELi eelarve aastasusele, sihtotstarbelisusele ja läbipaistvusele. Ettepanekus ei käsitleta neid riske piisavalt. Praegune eelarve haldamise alane aruandlus ei kajasta asjakohaselt reservis olevate vahendite voogusid ja vara seise, järgmisse eelarveaastasse ülekandmist ja sihtotstarbelist tulu ning vajaks seetõttu täiustamist.

63.

Kontrollikoda soovitab:

64.

Ettepaneku kohaselt saaksid usaldusfondid kogu ELis tegutseda ELi rahastatud sisepoliitika vahendite raames. Selline usaldusfondide kasutusala laiendamine plaanitakse saavutada usaldusfonde käsitleva artikli 227 üleviimisega üksnes välistegevust hõlmavast jaotisest XII jaotisse „Muud eelarve täitmise vahendid“, mis on üldkohaldatav.

65.

Kontrollikoda tõstatas oma arvamuses nr 6/2010 küsimusi, mis puudutavad haldust, kulusid, auditit ja aruandlust seoses välistegevuse usaldusfondide loomisega. Need küsimused on endiselt lahendamata. Praeguseks on moodustatud vaid kolm usaldusfondi ja need on toiminud lühikest aega. Seetõttu on nende kasutamise edukaks pidamine kontrollikoja hinnangul enneaegne.

66.

Usaldusfondid tegutsevad väljaspool eelarvet, mistõttu tuleb nende tegevuse ja tulemuste üle tagada piisav avalik aruandlus, järelevalve ja audit. Kontrollikoda pooldab artiklis 244 esitatud aruandlusnõudeid ja artikli 39 lõikesse 6 lisatud uut nõuet, mille kohaselt tuleb teavet usaldusfondide tegevuse ja tulemuste kohta esitada eelarve vastuvõtmise menetluse raames. Usaldusfondide laialdane kasutamine kahjustaks aga ELi eelarve ühtsust.

67.

Artikli 227 kohaselt võib usaldusfonde asutada ka temaatiliste meetmete rahastamiseks. Ei ole selge, mida temaatilised meetmed sisepoliitika kontekstis tähendavad.

68.

Kontrollikoda ei toeta usaldusfondide kasutuse laiendamise ettepanekut.

69.

Vastavalt kõikehõlmavuse põhimõttele ei saa eelarvetulusid kasutada teatud kindlate kulukategooriate rahastamiseks ning tulusid ja kulusid ei saa omavahel tasaarvestada. Sellest tulenevalt kasutatakse tulusid kõigi kulude rahastamiseks, ilma neid eristamata.

70.

Erandina võimaldab kehtiv finantsmäärus teatud liiki tulude sidumist teatud otstarbega. Need annavad aluse uute maksete assigneeringute kandmiseks samale eelarvereale (35) ja üldjuhul võib neid üle kanda ainult järgmisse eelarveaastasse (36). Kehtivas finantsmääruses eristatakse „sihtotstarbelist välistulu“ (tulu, mis laekub liikmesriikidelt, kolmandatelt riikidelt jne) ja „sihtotstarbelist sisetulu“, mis laekub näiteks sõidukite ja seadmete müügist, kindlustusmaksetest ja rahastamisvahenditesse tehtud tagasimaksetest.

71.

Finantsmääruse ettepanekus taotleb komisjon selliste tagasisaadavate vahendite kasutamise laiendamist ja nende alusel maksete assigneeringute kandmist erinevatele eelarveridadele (artikkel 30).

72.

Sihtotstarbeliseks sisetuluks loetakse ka hoonete müügilt saadav tulu (artikkel 20), mis kantakse järgmisse eelarveaastasse üle automaatselt kuni täieliku ärakasutamiseni (artikli 12 lõige 3).

73.

Samuti liigitatakse sihtotstarbeliseks sisetuluks tulu ja tagasimaksed, mis tulenevad finantstoimingutest, ning komisjon teeb ettepaneku kasutada sellist tulu sama rahastamisvahendi või eelarvelise tagatise rahastamiseks terve selle rakendamise aja vältel, pärast mida kantakse ELi eelarvest saadud, kuid veel välja maksmata summad eelarvesse tagasi (artikkel 202).

74.

Sihtotstarbeline tulu kujutab endast erandit kõikehõlmavuse põhimõttest. Nagu kontrollikoda 2010. aastal järeldas, (37) täidab sihtotstarbeline välistulu vajalikku funktsiooni, kuid sihtotstarbelise sisetulu kategooria säilitamine on tarbetu. Sisetulu saab käsitleda tavapärase eelarveprotsessi raames. Praegune ettepanek sisaldab palju ulatuslikumaid erandeid kõikehõlmavuse põhimõttest, võimaldades sihtotstarbelise sisetulu kasutamist teisteks eesmärkideks, kui algselt ette nähtud.

75.

Sihtotstarbelise sisetulu kategooria kaotamine, millest johtuvalt käsitletaks kõiki selliseid tagasisisaadavaid vahendeid üldtuluna, tähendaks olulist lihtsustamist. Selliste ressursside kasutamise üle otsustaksid sel juhul eelarvepädevad institutsioonid vastavalt kehtestatud prioriteetidele.

76.

Kontrollikoda soovitab sihtotstarbelise sisetulu kasutamist mitte laiendada ja käsitleda kõiki sisetulu liike üldtuluna.

77.

Komisjon teeb artikli 121 lõike 1 punktis e ettepaneku võtta otsese, koostöös liikmesriikidega ja kaudselt toimuva eelarve täitmise raames rakendatavate programmide puhul kasutusele uus rahastamise vorm, mis põhineb täidetud tingimustel või saavutatud väljunditel, mitte kuluaruannetel. See täiendaks juba olemas olevaid rahastamisvorme, nagu kulude hüvitamine ja lihtsustatud kuluvõimalused.

78.

Konkreetsete väljundite saavutamine on tingimuseks, mille täitmisel makstakse lihtsustatud vormis toetust otsese (artikli 175 lõike 4 punkt f) ja kaudse eelarve täitmise raames (artikli 150 lõige 3), välja arvatud juhtudel, mis ei sobi seda tüüpi rahastamiseks ja mille puhul on vaja põhjendust. Lihtsustatud vormis toetuste maksmise puhul peab toetusesaajate kontroll keskenduma väljundile (artikkel 177) ja järelkontrolli käigus ei saa makset vaidlustada, kui vastutav eelarvevahendite käsutaja on vastavust eelnevalt hinnanud ja andnud oma otsuses loa võtta arvesse tavapäraseid kuluarvestustavasid (artikkel 179).

79.

Komisjon kirjeldab artiklis 176 kindlasummalist koondmakset kui uut võimalust lihtsustatud toetusvormide rahastamiseks otsese ja kaudse eelarve täitmise raames. Kindlasummaline koondmakse põhineb hinnangulisel eelarvel, mis hõlmab kõiki rahastamiskõlblikke kulusid, mille vastavust säästlikkuse, tõhususe ja tulemuslikkuse põhimõtetele on eelnevalt kontrollitud.

80.

Uue artikli 219 lõike 1 punktis e laiendatakse võimalust kasutada asjaomase tegevuse kuludega sidumata, teatavate tingimuste eelneval täitmisel või tulemuste saavutamisel põhinevaid rahastamisvorme ka Euroopa tasandi erakondadele antavate rahaliste toetuste puhul.

81.

Kontrollikoja audititulemused on näidanud, (38) et kulude hüvitamisel põhinevate toetuskavade (EL hüvitab toetuskõlblike tegevuste rahastamiskõlblikud kulud) veamäär on tunduvalt kõrgem kui toetusõigustel põhinevatel kavadel (makse tehakse teatud tingimuste täitmise korral).

82.

Kui toetusi kasutavate projektide rahastamisel eelistatakse eelnevalt kindlaks määratud tingimustel või tulemuste saavutamisel põhinevat ning seega toetusesaajate kuludega sidumata lähenemisviisi, on see positiivne samm edasi.

83.

Kontrollikoda toetab punktiga 78 kooskõlas olevat muudatust ja leiab, et artiklit 121 tuleks muuta, et kajastada tulemustel põhinevate toetuste prioriteetsust.

84.

Eeltoodud tähelepanekuid arvesse võttes soovitab kontrollikoda rakendada kogu ELi eelarve puhul eelistatud rahastamisvormina täidetud tingimustel või saavutatud tulemustel põhinevaid makseid.

85.

Komisjon teeb ettepaneku teha usaldusväärset finantsjuhtimist käsitlevates artiklites muu hulgas järgmised muudatused:

86.

Ettepanekus võetakse kasutusele tulemuspõhisuse mõiste, kuid seda ei määratleta ning jääb ebaselgeks, kas seda tuleks käsitada usaldusväärse finantsjuhtimise sünonüümina.

87.

Kasutatud hindamisalane terminoloogia ei vasta täiel määral 2016. aasta institutsioonidevahelisele parema õigusloome kokkuleppele ega parema õigusloome suunistele.

88.

Artikkel 32 võimaldab hindamise tegemisel suuremat paindlikkust, andes komisjonile võimaluse teha hindamise ulatuse ja ajastuse suhtes paremaid valikuid. Mõningates aspektides ei aita see aga kaasa väljakuulutatud tulemuspõhise eelarve eesmärgi saavutamisele:

89.

Kontrollikoda soovitab:

90.

Programmiaruanded lisatakse eelarveprojektile ja need sisaldavad tulemusalast teavet tegevuskulude põhjendamiseks. Artikli 39 lõike 3 punktis h esitatakse vormilisi uuendusi („tegevusaruande“ asendamine „programmiaruandega“), samuti muudatusi programmiaruannete sisus: neis tuleks esitada teavet programmi panuse kohta liidu poliitikavaldkondadele ja eesmärkidele kaasa aitamises ning programmi eesmärkide saavutamise kohta. Hindamistulemuste kokkuvõtte esitamise nõue on välja jäetud.

91.

Komisjoni ettepanek muuta artikli 73 lõiget 9 järgib tema poolt juba rakendatavat lähenemisviisi, kehtestades igale peadirektoraadile strateegilised kavad ja ajakohastades iga-aastase tegevusaruande (40) funktsiooni läbiviidud tegevusi puudutava teabe lisamisega.

92.

Finantsmääruse ettepaneku artikli 239 lõike 1 punktis b nähakse ette iga-aastane haldus- ja tulemusaruanne, mis on osa Euroopa Parlamendile ja nõukogule esitatavatest integreeritud finants- ja vastutusaruannetest. Iga-aastane haldus- ja tulemusaruanne koosneb järgmisest:

93.

Põhimõtteliselt ei ole iga-aastaste tegevusaruannete käsitlemine finantsmääruses vajalik. Iga-aastane tegevusaruanne on oma olemuselt sisedokument ning komisjon võib selle koostada ja selles muudatusi teha vastavalt oma äranägemisele, lähtudes haldusliku iseseisvuse põhimõttest. Ei ole soovitatav, et selle dokumendi koostamine aeglustaks kogu komisjoni hõlmavate aruannete koostamist.

94.

Finantsmääruse ettepanekus on artikli 73 lõikest 9 välja jäetud nõue, mille kohaselt „tegevusaruandes esitatakse tegevuste tulemused, võrreldes neid seatud eesmärkidega“, samuti nõue, mille kohaselt „aruandes hinnatakse ka nende tegevuste üldist tulemuslikkust“, nagu sätestatud kehtiva finantsmääruse artikli 66 lõikes 9. See on asendatud nõudega esitada „teave elluviidud tegevuste tulemuste kohta“, mis on üldsõnalisem ja mida võib tõlgendada kui luba esitada iga-aastastes tegevusaruannetes vähem teavet tulemuslikkuse kohta.

95.

Hoolimata iga-aastase tegevusaruande rolli ülevaatamisest ja väitest, et „kontroll (oma talituste töö üle) toimub […] eelarvevahendite käsutajate poolt komisjonile iga-aastastes tegevusaruannetes esitatava selge aruandluse kaudu, samuti eelarvevahendite käsutajate kinnitavate avalduste kaudu“, (41) ei laiendata finantsmääruse ettepaneku artikli 73 lõikega 1 eelarvevahendite käsutajate vastutust, hõlmamaks esitatud tulemusalase teabe usaldusväärsust, täielikkust ja õigsust.

96.

Kavandatud kujul ei ole nõuded, mis käsitlevad tulemusalase teabe kajastamist programmiaruannetes, piisavalt üksikasjalikud, sest:

97.

Integreeritud finantsaruandluse paketi avaldamisega järgneva aasta 31. juuliks (artikkel 239) lükkab komisjon:

Kontrollikoda peab aruandluse kohta esitatud ettepanekuid ebasobivaks. Integreeritud finantsaruandluse pakett oleks tuhandeid lehekülgi pikk ja sisaldaks märkimisväärset dubleerimist.

98.

Kontrollikoda soovitab lisada finantsmäärusse järgmised nõuded:

99.

Kirjeldatud muudatused moodustaksid tervikliku aruandluspaketi ja sisaldaksid iga-aastastest tegevusaruannetest pärinevat teavet, mis on välistele sidusrühmadele oluline. Nii oleks võimalik saavutada aruandluse märkimisväärne lihtsustamine.

100.

Artikli 123 kohaselt peaks komisjon toetuma varasematele audititele, kui need:

101.

Komisjoni peamine argument sellise muudatuse tegemiseks on mitmekordse auditeerimise vältimine ELi toetust saavate üksuste, eriti rahvusvaheliste organisatsioonide puhul, keda auditeerivad sõltumatud välisaudiitorid. Kontrollikoda nõustub, et komisjon peaks lihtsustama oma koostööd rahvusvaheliste organisatsioonidega, tuginedes võimaluse korral nende olemasolevale auditeerimiskorrale. See võiks vähendada samade projektide mitmekordset auditeerimist ning võimaldada rahaliste ja inimressursside asjakohasemat kasutamist.

102.

Eelistada tuleks tulemuspõhist koostööd rahvusvaheliste organisatsioonidega ja kokkuleppeid, mis seovad komisjoni rahalise toetuse lõpuleviidud tegevuse tulemuslikkusega. Kontrollikoda toetab eesmärki kontrolli võimaluste piires lihtsustada ja komisjonipoolset teiste organisatsioonide sisekontrollimehhanismidele tuginemist. See võib nõuda ka komisjoni toetuskõlblikkuse tingimuste ühtlustamist asjaomase rahvusvahelise organisatsiooni üldtingimustega.

103.

Kontrollikoja hinnangul ei ole artikli 123 sätted piisavalt selged. Neid võib mõista, nagu oleks kolmanda isiku audititele tuginemine nelja tingimuse täitmise korral kohustuslik („… võetakse kõnealune audit üldise kindluse aluseks“) ja võimalus projekti täiendavalt auditeerida on välistatud, olenemata esimese auditi tulemustest.

104.

Kontrollikoda märgib, et artikkel ei taga juurdepääsu audiitorite töödokumentidele, mis võimaldaks hinnata nõuete täitmist ja seda, kas audititöö oli piisav, et hõlmata kõiki tavapäraselt hõlmatavaid aspekte.

105.

Kontrollikoda soovitab:

106.

Artikli 247 lõike 1 lõppu lisatud uue lause kohaselt võtab kontrollikoda selle kindlakstegemiseks, kas kõik tulud on saadud ja kulud välja makstud seaduslikult ja nõuetekohaselt, arvesse „programmide mitmeaastast olemust ning nendega seotud järelevalve- ja kontrollisüsteeme“.

107.

Auditi lähenemisviis ja piisava kindluse saamiseks vajalik auditi tõendusmaterjal on elemendid, mille üle otsustab sõltumatu audiitor. Komisjoni tehtud ettepanek puudutab kontrollikoja auditimetoodikat, mis vastavalt rahvusvahelistele auditeerimisstandarditele on kontrollikoja ainupädevuses. Komisjon esitab praegu teavet finantskorrektsioonide ja sissenõudmiste kohta viies erinevas aruandes: ELi eelarvega seotud ennetus- ja parandusmeetmete aruandes, finantsaruandeid käsitlevas arutelu- ja analüüsidokumendis, iga-aastastes tegevusaruannetes, finantsaruannete lisades ning iga-aastases haldus- ja tulemusaruandes, mis tehakse kättesaadavaks erinevatel kuupäevadel (42).

108.

Programmide mitmeaastase olemuse ning nendega seotud järelevalve- ja kontrollisüsteemide võimalikku mõju kontrollikoja auditile peab hindama kontrollikoda kui sõltumatu välisaudiitor ning seda ei peaks käsitlema finantsmääruses. Kontrollikoda soovitab esitada komisjonile taotluse koondada kogu sissenõudmiste- ja korrektsioonidealane teave ühte dokumenti, mis esitatakse kontrollikojale koos esialgse raamatupidamise aastaaruandega (artikkel 237).

109.

Komisjon teeb ettepaneku muuta artiklit 234 nii, et raamatupidamise aastaaruanne koosneks edaspidi finantsaruannetest, eelarve täitmise aruandest ja konsolideeritud raamatupidamise aastaaruandest. Samuti viidatakse esimest korda olulisuse põhimõttele, mida tuleb konsolideerimisel arvesse võtta.

110.

Kontrollikoja hinnangul ei ole uus struktuur selge.

111.

Nagu juba kontrollikoja aastaaruannetes märgitud, (43) aitaks pikaajaline rahavoogude prognoos sidusrühmadel edaspidised maksenõuded ja eelarve prioriteedid kindlaks määrata. Lisaks aitaksid prognoosid komisjonil teha otsuseid, millega tagatakse heakskiidetud eelarvetest oluliste maksete tegemine. Ühtlasi võiks kasutusele võtta ELi ameteid hõlmava konsolideeritud eriaruande eesmärgiga parandada ühtaegu läbipaistvust ja tõhustada audititööd. Samalaadsed eriaruanded võiksid hõlmata ka ühisettevõtteid ja usaldusfonde.

112.

Kontrollikoda soovitab:

113.

Komisjon on lisanud eelarve kõikehõlmavuse põhimõtet käsitlevasse peatükki uue artikli (artikkel 24), mis sisaldab juriidilise isiku ja institutsioonide vahel sõlmitavat uut tüüpi kokkulepet, mille raames juriidiline isik toetab mitterahaliselt mõnda üritust või meedet reklaami või ettevõtte sotsiaalse vastutuse huvides.

114.

Kontrollikoja hinnangul tuleks ettevõtte sponsorlust reguleerivat õigusraamistikku tõhustada ja lisada rohkem kaitsemeetmeid. Eetikasuunised ei ole selleks otstarbeks piisavad. Võimalikud kaitsemeetmed oleksid näiteks:

115.

Samuti tuleks sätestada, et sponsorluslepingud ei tohi avaldada ei spondeerimise ajal ega tulevikus mingit negatiivset finantsmõju spondeeritavale institutsioonile või asutusele. Ehkki sellist mitterahalist toetust ei loeta eelarvelisteks tuludeks, peaks komisjon kaaluma:

116.

Kontrollikoda peab ebatõenäoliseks, et ettevõtte sponsorlus võiks endast kujutada kulutõhusat mehhanismi, ega poolda tehtud ettepanekuid.

117.

Artiklis 57 kehtestatakse ELi institutsioonide või muude asutuste vaheliste teenustaseme kokkulepete õiguslik alus ning sätestatakse, et nende alusel peab olema võimalik nõuda sisse nende täitmise tulemusel tekkinud kulud.

118.

Teenustaseme kokkulepped puudutavad ELi institutsioonide ja asutuste sisemist toimimist. Seetõttu on küsitav, kas neid tuleks finantsmääruses käsitleda. Tasuks kaaluda nende eraldi käsitlemist ja täiendavate juhiste andmist nende rakendamise tehniliste üksikasjade kohta. Lisaks leiab kontrollikoda, et nende peamine otstarve peaks olema usaldusväärse finantsjuhtimise edendamine tänu mastaabisäästule, mitte lihtsalt kulude tagasinõudmise võimaldamine.

119.

Kontrollikoda soovitab komisjoni ettepaneku vastu võtta, võttes arvesse eeltoodud tähelepanekuid.

120.

Finantsmääruse ettepanek ei järgi väljakuulutatud selgitamise ja lihtsustamise eesmärke. Peamised sätted ei ole koondatud VII jaotisse „Avalikud hanked ja kontsessioonid“, vaid on hajutatud erinevate jaotiste vahel ettepaneku esimeses osas ja I lisas. Mõningaid teemasid käsitletakse teksti erinevates kohtades ilma üksteisele viitamata.

121.

Teksti jagamine finantsmääruse ettepaneku ja I lisa vahel muudab hanke-eeskirjade esitamise veelgi keerulisemaks.

122.

Eriaruandes nr 17/2016 märkis kontrollikoda, et riigihanke-eeskirjade käsitlemine nii finantsmääruses kui ka selle kohaldamise eeskirjades muudab juba niigi keeruliste eeskirjade mõistmise veelgi raskemaks. Nagu märgitud kontrollikoja arvamuses nr 1/2015, (45) võib ELi toimimise lepingu artikli 290 kohaselt delegeeritud õigusaktidega reguleerida üksnes finantseeskirjade mitteolemuslikke osi. Seetõttu tuleks mõningaid I lisas (delegeeritud õigusakt) sisalduvaid põhitermineid ja -mõisteid käsitleda finantsmääruses. Lisaks leiab kontrollikoda, et kõik riigihangete direktiiviga vastavusse viimisest tulenevad eeskirjad on finantseeskirjade olemuslikud osad (46).

123.

Kontrollikoda kordab eriaruandes nr 17/2016 esitatud soovitusi, eriti 2. soovitust, mis käsitleb:

124.

Ettepaneku eesmärk on liita varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemi komisjon (kehtiva finantsmääruse artikkel 108) finantsrikkumiste uurimise toimkonnaga (artikli 73 lõige 6), mis uurib kõiki finantsmääruse sätete, finantsjuhtimise või toimingute kontrollimisega seotud sätete rikkumisi, mida põhjustab mõne töötaja tegevus või tegevusetus. Nagu ettepanekus selgitatakse, tehakse seda tõhususe suurendamise huvides.

125.

Ehkki ELi institutsioonide ühine lähenemisviis maksete peatamise ja neist kõrvalejätmise süsteemi loomiseks ja finantsrikkumiste hindamiseks on põhjendatud, ei näe kontrollikoda mingit põhjust kahe erinevate eesmärkidega toimkonna liitmiseks.

126.

Kontrollikoda soovitab moodustada eraldi ühistoimkonna, nagu on juba ette nähtud kehtiva finantsmääruse artikli 73 lõikes 6. Arvestades, et finantsrikkumiste valdkond on seotud institutsiooni volitustega distsiplinaarküsimustes ja seetõttu otseselt seotud ka institutsiooni haldusliku iseseisvusega, tuleks toimkonna institutsioonidevahelist olemust selle koosseisu kaudu tugevdada.

127.

Kontrollikoda märgib, et kahe toimkonna liitmisel ei ole finantsmääruse ettepaneku artiklis 90 kavandatud töövoog kooskõlas personalieeskirjade IX lisas sätestatud distsiplinaarmenetlustega. Ühtegi distsiplinaarmenetlust ei tohi algatada, kui pole koostatud OLAFi aruannet või kui pole toimunud haldusjuurdlust. Kavandatud töövoo puhul otsustab aga institutsioon distsiplinaarmenetluse algatamise üle toimkonna arvamuse põhjal. Sellise süsteemi alusel konsulteeritakse distsiplinaarnõukoguga kõigi õigusnormide rikkumise juhtumite puhul, samal ajal kui IX lisa artiklite 11 ja 12 kohaselt on ametisse nimetaval asutusel sõltuvalt sanktsiooni iseloomust õigus otsustada, kas distsiplinaarnõukoguga konsulteerida või mitte.

128.

Kontrollikoda ei toeta toimkondade liitmise ettepanekut.

129.

Määruse (EL) nr 1303/2013 uus artikkel 43a (ettepaneku artikkel 265) sisaldab investorite diferentseeritud kohtlemise mõistet. Selle kohaselt võib Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidel teatavatel tingimustel olla madalam nõudeõiguse järk kui erainvestoril või EFSI kaudu antud ELi tagatisega EIP finantstootel (47).

130.

Kui Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid kannavad kahju enne erainvestoreid ja EIP-d, võib seda mõista viimastele stiimuli loomisena.

131.

Kontrollikoja hinnangul tuleks ettepanekusse lisada diferentseeritud kohtlemise täpne määratlus ning tagada, et investeeringute soodustamise ja investorite ülemäärase kompenseerimise vahel valitseks tasakaal.

132.

2015. aasta aprillis otsustas komisjon koostöös liikmesriikidega rakendatavate rahastamisvahendite maksete rahastamiskõlblikkuse perioodi pikendada, toetudes enda otsusele, selle asemel et pöörduda asjaomase määruse muutmiseks nõukogu ja parlamendi poole (48).

133.

Kõnealuse ettepanekuga kavandatavad muudatused määruses (EL) nr 1303/2013 ei käsitle rahastamiskõlblikkusperioodi muutmist.

134.

Määruse (EL) nr 1306/2013 kehtivate sätetega on ette nähtud, et kui alusetuid makseid ei ole teatud tähtaja jooksul tagasi nõutud, kaetakse summad võrdselt liidu eelarvest ja asjaomase liikmesriigi poolt (nn 50/50-reegel). Artikli 54 lõikes 2 kavandatavas muudatuses (COM(2016) 605 artikkel 268) kordab komisjon oma ettepanekut, (49) et tagasinõudmata maksega seonduvad finantstagajärjed katab täielikult asjaomane liikmesriik.

135.

Nagu märgitud kontrollikoja arvamuses nr 1/2012, (50) kaasneb sellise muudatusega oht, et liikmesriigid hakkavad aruandlus- ja tasaarveldusprotsessi enda huvides ära kasutama, vältimaks kulude kandmist riigieelarvest.

136.

Halduskoormuse vähendamiseks võiks komisjon määratleda nn vähese tähtsusega künnise, et vältida vajadust teha järelevalvet paljude väikesemahuliste laenude üle.

137.

Määruse (EL) nr 1307/2013 artiklisse 9 kavandatavad muudatused (COM(2016) 605 artikkel 269) võimaldavad liikmesriikidel:

138.

Kontrollikoda märkis oma arvamuses nr 1/2012, et komisjoni kavandatud meetmed aktiivse põllumajandustootja staatuse kindlaksmääramiseks võivad põhjustada korraldusasutuste ja põllumajandustootjate jaoks ülemäärast halduskoormust. Aktiivse põllumajandustootja staatuse tõendamiseks vajalike kriteeriumide arvu vähendamine lahendab osaliselt kontrollikoja osutatud probleemi. Ettepanek võimaldada liikmesriikidel mitte kohaldada neid sätteid, mille kohaselt peab toetusesaajal olema aktiivse põllumajandustootja staatus, ei ole aga kooskõlas kontrollikoja eriaruandes nr 5/2011 (51) esitatud soovitusega.

139.

Kontrollikoda peab mõistlikuks ettepanekut lihtsustada aktiivse põllumajandustootja staatuse tõendamiseks vajalike kriteeriumide kohaldamist, kuid ei toeta nende sätete kohaldamise täielikku lõpetamist, mille kohaselt peab toetusesaajal olema aktiivse põllumajandustootja staatus.

140.

Komisjon teeb ettepaneku jätta määruse (EL) nr 1307/2013 artiklist 50 (COM(2016) 605 artikkel 269) välja 90 hektari ülempiiri või toetusõiguste piiramise noorte põllumajandustootjate toetuse maksmisel. Hektarite ja toetusõiguste konkreetsed ülemmäärad tuleks kehtestada ja neid kohaldada üksnes liikmesriikides, kus olemasolevate vahenditega ei ole võimalik kõiki toetusetaotlusi rahuldada.

141.

Sellise toetuse eesmärk on hõlbustada noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamist ja nende põllumajandusliku majapidamise struktuurilist kohandamist pärast tegevuse alustamist. Kontrollikoja hinnangul ei ole üle 90 hektari suurune põllumajanduslik majapidamine enam tegevuse alustamise ega struktuurilise kohandamise faasis. Sellised põllumajanduslikud majapidamised peaksid olema majanduslikult piisavalt elujõulised, et kanda võimaliku vajamineva struktuurilise kohandamise kulud.

142.

Kontrollikoda soovitab säilitada hektarite või toetusõiguste ülemmäära.

143.

Finantsmääruse ettepanekus võtab komisjon kasutusele mõned uued mõisted ja muudab mõningaid olemasolevaid.

144.

Osa neist mõistetest ei ole täielikud või ei ole kooskõlas komisjoni muude dokumentide või üldtunnustatud parima tavaga.

145.

Näiteks mõiste „eelarveline tagatis“ (artikli 2 lõige 9) ei näi kajastavat asjaolu, et võimalik finantskohustus kehtib kuni liidu tagatise lõppsaajaga sõlmitud viimase lepingu kehtivusaja lõpuni.

146.

Nagu mainitud kontrollikoja eriaruandes nr 19/2016, (52) on finantsvõimenduse määratlus ebaselge ega järgi rahvusvaheliselt tunnustatud suuniseid. Finantsmääruse ettepaneku artikli 2 punktis 33 ei esitata täpsemat selgitust. Küll aga võetakse kasutusele veel üks mõiste – „mitmekordistav mõju“ –, mis sarnaneb finantsvõimenduse määratlusega. (Artikli 202 lõike 1 punktis d kasutatakse neid kaht terminit läbisegi, mis muudab nende tähenduse veelgi ebaselgemaks).

147.

Nii finantsmääruses kui ka valdkondlikes määrustes on kavandatud mitmesuguseid meetmeid, mille abil suurendada rõhuasetust tulemustele ja väljunditele. Hiljutised audititulemused (53) on aga näidanud, et komisjoni erinevate tegevuste puhul esineb nende mõistete kasutamisel suuri erinevusi.

148.

Kontrollikoda soovitab: