20.11.2006   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 282/1

I–VII

1–15

1–3

4–10

4–5

6–8

9–10

11–15

11–13

14–15

16–63

16–28

16–18

19–28

29–39

29–34

35–39

40–52

40–46

47–52

53–63

53–63

64–69

Abisaaja

ELi väljamakse lõppvastuvõtja.

Mõju

Pikemalt lahtiseletatult tähendab see mõiste sotsiaalmajanduslikke tagajärgi, mis on vaadeldavad teatud ajavahemiku jooksul pärast sekkumise lõpuleviimist ning mis mõjutavad kas sekkumise otseseid adressaate või sekkumise piiridest väljapoole jäävaid kaudseid adressaate, kes võivad olla võitjad või kaotajad.

NUTS

Statistiliste territoriaaljaotuste nomenklatuur (Nomenclature of Statistical Territorial Units), ELi ühine statistiliste territoriaalüksuste liigitus, milles iga liikmesriik on jaotatud hierarhiliselt territoriaalüksusteks (tähistatakse järgmiselt: NUTS 1, 2 3 ja LAU 1 ja 2), lähtudes riiklikest haldusüksustest.

Leader

Struktuurifondidest rahastatav algatus, mis on kavandatud maaelus osalejate abistamiseks.

Väljund

See, mis on toodetud või saavutatud sekkumiseks eraldatud vahendite abil (näiteks taluniku ostetud talumajapidamisseadmed, külas ehitatud teed).

Tulemus

Kohesed muutused otseste adressaatide jaoks, mis tekkivad nende sekkumises osalemise ajal või sekkumise lõppedes (näiteks juurdepääsu paranemine teatud alale tee ehitamise tõttu, tõhusam tootmine talumajapidamises).

Linnapiirkond

Geograafiline piirkond, millel ei ole maapiirkonnale iseloomulikke tunnuseid. On olemas erinevad linna- ja maapiirkondadeks liigitamise alused, näiteks võidakse seda teha rahvastiku tiheduse põhjal.

CAP

Ühine põllumajanduspoliitika

DG AGRI

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat

EAGGF

Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfond

ESPON

Euroopa ruumilise planeerimise seirevõrgustik

SKT

Sisemajanduse kogutoodang

LAU

Kohalik haldusüksus

VSP

Vähem soodne piirkond

OECD

Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon

TK

Tegevuskava

MA

Maaelu areng

MAK

Maaelu arengukava

SWOT

Tugevad ja nõrgad küljed, võimalused, ohud (SWOT-analüüs).

I.

Maapiirkondadel tuleb vastu seista sellistele olulistele väljakutsetele nagu rahvastiku vähenemine ja majanduslike võimaluste vähesus. Aastatel 2000–2006 on EL toetanud maaelu arengut enam kui 60 miljardi euroga. Umbes 40 % sellest eelarvest on investeeritud maaelu arengusse. Investeeringud hõlmavad paljusid projekte, mille juhtimise ja elluviimisega tegelevad komisjon ja liikmesriigid ühiselt (vt punktid 1–10).

II.

Käesolevas aruandes käsitletakse märkusi, mida kontrollikoja audit tegi maaelu arengusse investeerimise kohta. Auditi abil otsiti vastust järgmisele üldisele küsimusele: millisel määral aitavad investeerimismeetmete väljundid tõhusalt lahendada maapiirkondade probleeme? (vt punktid 3 ja 11–15).

III.

Maaelu arengut käsitleva määruse paindlikkus (laialivalguvad eesmärgid, prioriteetide puudumine) ja selge strateegia puudumine liikmesriikide kavades on loonud olukorra, kus jääb ebaselgeks, milliseid eesmärke fondidega toetatakse. Liikmesriikide kavades keskendutakse üldjuhul põllumajandussektorile ega arvestata piisavalt toetatava geograafilise piirkonna tunnuseid (vt punktid 16–28).

IV.

Puuduvad tõhusad tingimused ja valikumenetlused fondide vahendite suunamiseks kõige rohkem abi vajavatesse geograafilistesse piirkondadesse ja abisaajatele (vt punktid 29–34). Tõhusa suunamise puudumine tekitab ka abi tõhusust vähendava tühimõju efekti suurenemise ohu (vt punktid 35–39).

V.

Suur osa kulutustest on tehtud sellistes piirkondades, kus maaelu ei ole ülekaalus. Eelmise programmitöö perioodiga võrreldes on maapiirkondadesse investeerimist toetatud palju väiksemas ulatuses (vt punktid 40–46).

VI.

Projektide toimet ei olnud alati võimalik kindlaks teha, kui see aga oli võimalik, näitasid tulemused, et projektide tõhususe suurendamise võtmeteguriteks olid koostoime teiste projektidega ning projektide suunatus maapiirkondadele (vt punktid 47–52). Puudusi leiti seire- ja hindamissüsteemi rakendamises (vt punktid 53–63).

VII.

Üldiselt leiab kontrollikoda, et investeerimise tõhusust ei olnud võimalik hinnata. Eesmärgid on liiga laialivalguvad ning puuduvad poliitika rakendamise strateegiad. Maaelu arengu poliitika kahe põhieesmärgi järgimine ei toimu tasakaalustatult. Et seda saavutada, peaks komisjon püüdma koos liikmesriikidega poliitikat tõhustada. Selle protsessi oluliste elementidena tuleks eesmärgid selgemaks muuta ning töötada välja tõhusa suunamise põhimõtted (vt punktid 64–69).

1.

ELi eelarves on maaelu arengut peetud majanduslikult väga oluliseks. Aastaid 2000–2006 hõlmaval programmitöö perioodil on EL seda toetanud rohkem kui 60 miljardi euroga. Aastate 2007–2013 programmitöö perioodil kavatsetakse nimetatud valdkonna eelarvet suurendada peaaegu 70 miljardi euroni. Sellele võib lisada veel mitu miljardit eurot, mis saadakse “modulatsiooni” arvelt, rahasummade ülekandmisest põllumajandusettevõtete otsetoetustest maaelu arengusse (1).

2.

Maapiirkonnad hõlmavad suure osa ELi territooriumist ja rahvastikust. Võrreldes linnapiirkondadega on maapiirkondades SKT inimese kohta keskmiselt ühe kolmandiku võrra väiksem, rahvastiku tihedus on kümme korda väiksem ja tööhõive põllumajandussektoris kümme korda suurem. Maapiirkonnad asuvad üldiselt kaugematel äärealadel, neis on vähem infrastruktuuri ja põhiteenuseid ning neil tuleb toime tulla selliste suurte probleemidega nagu rahvastiku vähenemine ja majanduslike võimaluste vähesus.

3.

Käesolevas eriaruandes esitatakse märkused maaelu arengut käsitleva määruse (2) järgmiste meetmete kohta: “investeerimine põllumajandusettevõtetesse”, “põllumajandustoodete töötlemise ja turustamise parendamine” ja “maapiirkondade kohandamise ja arengu edendamine”. Need meetmed hõlmavad kasutada olevast eelarvest umbes 40 %. Nimetatud meetmetest on võimalik rahastada paljusid erinevaid projekte, mida käesoleva auditi raames nimetatakse maaelu arengusse investeerimise projektideks. Muid olulisi maaelu arendamise meetmeid, nagu põllumajanduse keskkonnameetmed, vähem soodsate piirkondade meetmed ja metsamajandusmeetmed, mille eesmärgiks on samuti maapiirkondade probleemide lahendamine, on käsitletud eelmistes aruannetes (3).

4.

Enne 2000. aastat kuulusid investeerimismeetmed struktuurifondide alla ning nende eesmärgid ja tingimused olid sätestatud erimäärustega. Põllumajandusettevõtetesse investeerimise ning põllumajandustoodete töötlemise ja turustamise parandamise meetmete abil toetati põllumajandussektorit terves ELis; maapiirkondade kohandamise ja arengu meetmetega püüti aga lahendada nimetatud piirkondade teatud konkreetseid probleeme.

5.

Alates 2000. aastast sai maaelu arengust ühise põllumajanduspoliitika teine sammas (4) Selleks kombineeriti ühe määruse raames investeerimismeetmed paljude teiste meetmetega. Säilitati struktuurifondide eesmärgid, poliitikasse integreeriti ühise põllumajanduspoliitika eesmärgid. Kehtestati vaid mõned tingimused ning sellest ajast alates rakendatakse kõiki meetmeid terves ELis. Tulemuseks on detsentraliseeritud poliitika, mis annab liikmesriikidele palju erinevaid valikuvõimalusi oma riiklike või piirkondlike prioriteetide rahastamiseks.

6.

Määruses on sätestatud kaks üldtasandi eesmärki, esimene neist on seotud põllumajandussektoriga ja selle ülesanneteks on kokkuvõtvalt põllumajanduse konkurentsivõime tugevdamine ja säästev maakasutus. Teine hõlmab mahajäänud või muude struktuuriliste probleemidega piirkondade strukturaalset kohandamist. Tabelis 1 on esitatud nende eesmärkide kõik üksikasjad.

7.

Määrusega sätestatakse ka kahe investeerimismeetme erieesmärgid, mis on samuti esitatud tabelis 1. Investeerimine põllumajandusettevõtetesse aitab kaasa põllumajandussissetulekute suurenemisele, samuti elamis-, töötamis- ja tootmistingimuste parandamisele. Investeeringud põllumajandustoodete töötlemise ja turustamise parendamisse aitavad suurendada konkurentsivõimet ja lisavad toodetele väärtust.

8.

Investeeringuid maapiirkondade kohandamise ja arendamise edendamisse teatakse üldiselt määruse vastava artikli numbri järgi: see on artikkel 33. Artiklis on sätestatud, et toetatakse põllumajandustootmisega ja selle ümberkorraldamisega seotud meetmeid ning maapiirkondades toimuvaid tegevusi, mis ei kuulu teiste meetmete reguleerimisalasse. Esitatakse ka loetelu taanetest (millele käesolevas aruandes viidatakse samuti kui meetmetele), mille üksikasju ja erieesmärke ei selgitata. Järelikult sobivad need meetmed paljude erinevate projektide toetamiseks.

9.

Komisjon ja liikmesriigid juhivad ja rakendavad maaelu arengu investeerimismeetmeid ühiselt. Praktilises tegevuses tähendab see seda, et liikmesriigid töötavad välja strateegia ja oma kavade abikõlblikkuse tingimused, kiidavad heaks projektid ja kontrollivad neid, maksavad abisaajatele ja annavad aru komisjonile. Komisjon vastutab selle eest, et kavad, nende rakendamine ja aruandlus vastavad õigusnormidele.

10.

Võimalikud abisaajad (põllumajandustootjad, töötlemis- ja turustusettevõtted, kohalikud ametiasutused) esitavad abitaotluse asjaomase liikmesriigi rakendusasutusele. Kui projekt vastab nõuetele (abikõlblikkuse tingimused, kättesaadav eelarve ja vahel ka projektide järjestamise ja valiku kriteeriumid), kiidetakse see heaks ja abisaaja võib projekti ellu viia. Projekti elluviimisel taotleb abisaaja hüvitist liikmesriigi makseasutuselt. Makseasutus esitab komisjonile teatud ajavahemike järel taotluse tehtud kulutuste hüvitamiseks.

11.

Kontrollikoda otsustas läbi viia tõhususele keskenduva tulemusauditi programmitöö perioodi 2000–2006 kohta. Tõhususe põhimõte on seotud sätestatud eesmärkide ja kavandatud tulemuste saavutamisega.

12.

Auditi põhielementideks olid kavandamine, rakendamine, saavutatud väljund ning seire ja hindamine. Joonis 1 annab ülevaate nimetatud elementidest ja nendevahelistest seostest:

13.

Auditi eesmärk oli välja selgitada maapiirkodade arengusse investeerimise meetmete tõhusus maapiirkondade probleemide lahendamisel. Selleks esitati eespool loetletud neljale põhielemendile toetudes järgmised küsimused:

14.

Auditeerimine toimus 2005. aasta jaanuarist detsembrini ja sisaldas auditeerimistõendite kogumist järgmistest allikatest:

15.

Juhuslikus valimis esindatuse määra põhjal valiti kohapeal kontrollimiseks välja järgmised liikmesriigid ja regioonid. Väljaspool eesmärgi 1 regioone (7): Prantsusmaa (riiklik maaelu arengukava), Saksamaa (Niedersachsen), Itaalia (Emilia Romagna), Madalmaad (riiklik maaelu arengukava) ja Hispaania (Kataloonia). Eesmärgi 1 regioonides Saksamaa (Brandenburg), Itaalia (Campania), Portugal (Lisboa Vale do Tejo) ja Hispaania (riiklik tegevuskava). Külastused toimusid 2005. aasta juunist oktoobrini.

16.

Maapiirkondade arengut käsitlevas määruses on eesmärgiks seatud ühelt poolt ühise põllumajanduspoliitika eesmärkide toetamine ja teiselt poolt majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse toetamine (vt punkt 6). Nende eesmärkide saavutamiseks on määruses ette nähtud mitmeid meetmeid. Neist mõnede jaoks on sätestatud erieesmärgid, teiste jaoks aga mitte (vt tabel 1). Nimetatud meetmed on segu põllumajanduse konkurentsivõime suurendamisest, keskkonna parandamisest ja maapiirkondade toetamisest. Määruses ei ole sätestatud, millised meetmed milliseid eesmärke peaksid toetama, ega ka seda, millises ulatuses tuleks eesmärgid täita.

17.

Investeerimismeetmed on määruses paindlikult määratletud ja toetuse saamine eeldab vaid väheste tingimuste täitmist. Ka võib nende meetmetega toetada kõiki üldiseid eesmärke.

18.

Liikmesriikide kavade läbivaatamisel leidis kontrollikoda, et üheksa kava puhul puudus selge strateegia. Mõnes kavas olid eesmärgid selgelt määratlemata ja puudus teave selle kohta, millisel määral konkreetne meede aitab seda täita. Teistes kavades olid eesmärgid küll kindlaks määratud, kuid kasutati teiseks otstarbeks ette nähtud meetmeid. Seetõttu olid poliitika otsused läbipaistmatud: ei olnud selge, kui palju raha mingi eesmärgi saavutamiseks kasutati. 1. tekstiväljas on esitatud sellist olukorda selgitavad näited.

1. selgitusSama meedet kasutatakse erinevate eesmärkide saavutamiseksHispaania eesmärgi 1 piirkondade põllumajanduse struktuuri parandamise kava üks meede on investeerimine põllumajandusettevõtetesse. Kavas on sätestatud põllumajandusest saadavate sissetulekute suurendamise ning elu-, töö- ja tootmistingimuste parandamise eesmärk. Auditeerimisel leiti, et tegelikult oli meedet olenevalt investeerimiskohast kasutatud erinevate eesmärkide saavutamiseks. Tootliku põllumajanduse piirkondades toetati sellest meetmest põllumajandusliku konkurentsivõime suurendamist. Mäestikupiirkondades kasutati seda aga sageli väikeste ja mittekonkurentsivõimeliste talumajapidamiste toetamiseks, et stabiliseerida maarahvastikku. Kavas ei ole nende erinevate eesmärkide jaoks erivahendeid ette nähtud. Nimetatud kahe eesmärgi puhul ei ole kavas määratletud neid erieesmärke, mida antud meetme abil saavutada püütakse; ka puudub kontroll selle üle, kui palju raha on kulutatud kummagi eesmärgi saavutamiseks või erinevat tüüpi piirkondades.EAGGFi toetusest Portugali kavale “Lisboa e Vale do Tejo” eraldati 70 % veevarude haldamise ja ümberkruntimise meetmele. Eesmärk on kavas määratletud järgmiselt: “arendada tänapäevast ja konkurentsivõimelist põllumajandust, mis on maapiirkondade arengu põhielement”. Auditeerimisel aga selgus, et meetmest toetatakse niisutusvõrgustike tänapäevastamist viljakates piirkondades ja ümberkruntimise tõttu loodavaid uusi niisutusvõrgustikke ning kehva põllumajandusstruktuuriga piirkondade infrastruktuuri (väga väikesed krundid, iganenud niisutussüsteemid). Meetmel on kaks erinevat eesmärki: suurendada parima tootlikkusega piirkondade konkurentsivõimet ja ergutada põllumajandustootmisega seotud tegevusi piirkondades, mida ohustab mahajätmine. Kavas ei ole sätestatud, kui suur osa meetmest saadavast toetusest peaks minema ühe või teise eesmärgi saavutamiseks. Tihedalt asustatud piirkonnas ellu viidav üksikprojekt on saanud 29 % EAGGFi poolt kavale eraldatud kogutoetusest.Ebaselged eesmärgidÜldiselt mõeldakse ümberkruntimise all kruntide ümberkorraldamist eesmärgiga parandada talumajapidamise struktuuri ja seeläbi muuta see majanduslikult elujõulisemaks. Hollandi maaelu arengukavas on sellele artikli 33 taande meetmele eraldatud kõige rohkem vahendeid. Üksikasjaliku kirjelduse puudumine maaelu arengut käsitlevas määruses võimaldab Madalmaadel kasutada seda taanet ka selleks, et riik saaks osta maad looduse arendamiseks. Komisjoni poolt heaks kiidetud maaelu arengukavast nähtub, et selle taande kohaselt eraldatud summast soovitakse 87 miljoni euroga toetada jätkusuutliku põllumajanduse eesmärki ja 16 miljoni euroga looduse ja maastikuga seotud eesmärki. Ent kontrollikoja audit tõestas, et tegelikult oli 86 % rahalistest vahenditest kasutatud peamiselt looduse arendamise eesmärgil ja vaid 14 % jäeti jätkusuutliku põllumajanduse jaoks. Määruse paindlikkus võimaldab sellise olukorra tekkimist. Tulemuseks on poliitika, millest ei selgu, millise eesmärgi toetamiseks on üks või teine rahaline vahend ette nähtud.

19.

Liikmesriikide tasandil on asutamislepingu artiklites 33, 158 ja 160 sätestatud üldeesmärkidest lähtudes tuvastatud kaks vajadust. Kõigepealt, vajadus kõrvaldada struktuurilised nõrkused, vähendada ebavõrdsust maa- ja linnapiirkondade sissetulekute vahel ning töötuse määra maapiirkondades, parandada primaarsektori konkurentsivõimet ja edendada suuremate majanduslike võimaluste loomist maapiirkondades. Teiseks, kuna majanduslike võimaluste vähesus ohustab paljudes kohtades maarahvastiku elujõulisust ja aktiivsust, on vaja säilitada maarahvastiku elujõulisus, toetada uusi tegevusi ja lihtsustada teenuste osutamist maapiirkondades. Lisaks tuleb liikmesriikidel tegeleda suure hulga väljakutsetega, nagu paranenud teadlikkus tootekvaliteedi, loomade heaolu ja keskkonnaaspektide osas.

20.

Nende ulatuslike vajadustega tegelemiseks on maapiirkondade jaoks välja töötatud mitmed territoriaalse lähenemisviisi kontseptsioonid. Nende lähenemisviiside puhul keskendutakse geograafilisele piirkonnale, põhinedes sotsiaalmajanduslikule analüüsile ja strateegiale, milles on selgelt välja toodud maaelu arengu erinevad aspektid ning nende üksikasjalikud seosed muude piirkonnas toimuvate sekkumistega. Lisaks on nende lähenemisviis integreeritud: see on mitmesektoriline ja sellesse on kaasatud kõik kõnesoleva piirkonna osalejad ja ressursid. See annab nii ühe kava raames kui asjakohase tsooni erinevate kavade vahel võimalikult suure koostoime.

21.

Komisjoni algatusel maaelu arengu kohta koostatud sõltumatutes hinnangutes soovitatakse territoriaalset lähenemisviisi (8). Komisjon järeldab oma kolmandas aruandes majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse kohta, et paljud maapiirkondade probleemid on oma olemuselt territoriaalsed (9).

22.

Kaks Euroopa maaelu arengu alast konverentsi, mis peeti Corkis (1996) ja Salzburgis (2003), kinnitasid territoriaalse lähenemisviisi olulisust. Corkis rõhutati, et “maaelu arengu poliitika mõiste peab olema multidistsiplinaarne ning selle rakendamine peab hõlmama mitut valdkonda ja olema selge territoriaalse mõõtmega” (10). Salzburgis otsustati, et “maaelu arengu poliitika peab maapiirkondades teenima laiemaid ühiskondlikke vajadusi ja toetama ühtekuuluvust” (11).

23.

Seda lähenemisviisi soovitatakse ka paljudes kättesaadavates maaelu arengut käsitlevates teadusuuringutes. Tuntud uurimisinstituudid ja uurijad, sealhulgas ka OECD (Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon) ja ESPON (Euroopa ruumilise planeerimise seirevõrgustik) on oma uuringutes järeldanud, et territoriaalne lähenemisviis on sektoripõhisest lähenemisviisist tõhusam.

24.

Teiseks lähenemisviisiks on traditsiooniline põllumajandusele suunatud ehk “sektoripõhine” lähenemisviis, milles keskendutakse üksnes ühele sektorile ega võeta arvesse toetatava geograafilise piirkonna tunnuseid. Kontrollikoda leidis, et liikmeriikide kavades on enamasti kasutatud seda lähenemisviisi. Kavade sellised põhielemendid, nagu näiteks erieesmärgid, SWOT-analüüs, olukorra kirjeldus ja meetmed, on kõik suunatud üksnes põllumajandussektorile. Kavad ei võimalda tõhusat ruumilist suunamist, kuna vajalikud elemendid kas puuduvad või on puudulikud (12).

25.

Komisjon tunnistab, et uuendamist ja mitmekesistamist on vaja ergutada ka väljaspool traditsioonilisi põllumajandusettevõtteid (13). Kontrollikoja analüüs käesoleval programmitöö perioodil maaelu arengule tehtud kulutuste kohta aga näitab, et peaaegu 90 % maaelu arenguga seotud kulutuste hüvitisi on makstud põllumajandussektorile.

26.

Selline tugev keskendumine põllumajandusele ohustab määruses sätestatud territoriaalse tasakaalustamatuse vähendamise üldise eesmärgi saavutamist. Seda ohtu aitaks leevendada territoriaalse ja sektoripõhise lähenemisviisi asjakohane segu. Näide territoriaalse ja sektoripõhise lähenemisviisi eduka integreerimise kohta leiti Campaniast (2. selgitus). See tõestab, et territoriaalse lähenemisviisi kohaldamine ELi maaelu arengu poliitika abil on võimalik.

2. selgitusOsalise territoriaalse lähenemisviisi elemendid Itaalia kavas Campania jaoksCampania kava sisaldab järgmisi territoriaalse lähenemisviisi elemente:

27.

Uus 2007. aastal jõustuv maaelu arengut käsitlev määrus võimaldab liikmesriikidel ka edaspidi kasutada põhiliselt sektoripõhist lähenemisviisi, mille puhul keskendutakse esmajoones põllumajandussektorile. Puuduvad territoriaalsed eesmärgid, mis oleksid suunatud paremini tasakaalustatud arengule, vähendades nii ELi kui liikmesriigi või piirkonna tasandil suuri erinevusi ja aidates vältida territoriaalset tasakaalustamatust.

28.

Territoriaalset lähenemisviisi kasutatakse üksnes Leader-programmi raames, mis kaasati vastavalt uuele määrusele, ning ka teatavad meetmed omavad mõningaid selle lähenemisviisi elemente, kuna need hõlmavad mitut valdkonda. Ent kättesaadavad rahalised vahendid on piiratud (ühendusepoolne väiksem toetusmäär EL15 riikidele on 5 % ja uutele liikmesriikidele 2,5 %, mitut valdkonda hõlmavate meetmete puhul on see 10 %). Komisjoni kõige ambitsioonikamaid ettepanekuid kärbiti (mitut valdkonda hõlmavate meetmete puhul 15 protsendilt 10-le) või lükati need tagasi (näiteks Leaderile 3 % maaelu arengu eelarvest eraldamine). See näitab, et praktilises tegevuses ei soovita sektoripõhist lähenemisviisi territoriaalse lähenemisviisi vastu vahetada.

29.

Nii konsolideeritud asutamislepingus kui ka maaelu arengut käsitlevas määruses kasutatakse mõistet “maapiirkonnad”. Artikli 33 pealkiri on “Maapiirkondade kohandamise ja arengu edendamine”. Kuid määruses ei määratleta maapiirkonda ega kohustata liikmesriikidel kehtestada tingimusi, millele see peab vastama (nt nende maaelu arendamise programmides). Kontrollikoda leidis, et auditeeritud liikmesriikide kavadest kolmes puudus maapiirkondade määratlus, viies oli määratlus olemas, kuid seda ei kohaldatud, ning üksnes ühes kavas (Campania) oli esitatud maapiirkonna määratlust ka tegelikkuses kohaldatud.

30.

Ka ei nõuta määruses liikmesriikidelt oma kavades sisalduvate meetmete kohandamist maapiirkondade vajadustega. Selleks oleks vaja tuvastada kõige suuremate vajadustega piirkonnad ning siis eraldada rahalisi vahendeid maapiirkondadele nende vajaduste astme järgi (erieelarved, diferentseeritud abi määrad, piiravad meetmed teatud piirkondadele jms).

31.

Üldiselt ei ole liikmesriigid seda oma kavades teinud. Peaaegu kõiki meetmeid kohaldatakse kogu kavaga hõlmatud territooriumil, maapiirkondade vajaduste erinevaid tasemeid arvestamata.

32.

Tingimustele vastavatest projektidest mõnedes on maapiirkondade vajadusi käsitletud paremini kui teistes. Näiteks kui üks investeerimisprojekt loob maapiirkonnas rohkem töökohti kui teine, ja kui eeldada, et kõige muu osas on need kaks projekti võrdsed, siis tuleb eelistada esimest projekti. Ka on kättesaadavad rahalised vahendid piiratud. Tõhususe suurendamiseks peaksid rahalised vahendid olema prioritiseeritud vajadustele vastavalt.

33.

Kontrollikoja auditi käigus leiti, et maapiirkondade vajadustele kõige paremini vastavate projektide valimiseks ei kohalda liikmesriigid üldjuhul tõhusaid menetlusi. Paljud liikmesriigid valivad projekte põhimõtte kohaselt “kes ees, see mees”. Teised liikmesriigid on koostanud pingerea koostamise menetluse, mida aga ei kohaldata või mis põhineb osaliselt ebaolulistel kriteeriumitel. Üksnes ühes üheksast läbivaadatud kavast oli kohaldatud tõhusaid menetlusi. Näiteid selle kohta on esitatud 3. tekstiväljas.

3. selgitusNäited pingerea koostamise ja valikukriteeriumite ebatõhusa kohaldamise kohtaJärgnevalt näiteid kriteeriumite kohta, mis ei ole olulised maapiirkondade vajaduste rahuldamisel.

34.

Auditeerimisel leiti, et on oht, et paremini teavitatud, paremini organiseeritud ja rikkamad abisaajad pääsevad ELi fondidele kergemini ligi. Investeerimismeetmete puhul teevad ettepaneku projekti rahastamiseks eraisikud ja kohalikud omavalitsused, kes peavad osa investeeringust kaasrahastama. Leiti näiteid selle kohta, et abi said pigem majanduslikult tugevad abisaajad ja piirkonnad kui ehtsad maapiirkonnad. 3. ja 4. tekstiväljas on kirjeldatud juhtumeid, kus piirkondlik tasakaalustamatus pigem kasvas kui kahanes.

4. selgitusAbi koondumine tugevamate era- ja avaliku sektori abisaajate kätesseEmilia Romagnas on toetatud üksnes selliseid põllumajandusettevõtteid, mille minimaalne tulu aasta tööühiku kohta on vähem soodsates piirkondades umbes 10 000 eurot ja mitte vähem soodsates piirkondades umbes 15 000 eurot. 50 % talumajapidamiste tulu on väiksem kui 5 000 eurot. Üldiselt on need väikesed talumajapidamised. 12 % piirkonna suurimatest talumajapidamistest (üle 20 ha) on saanud 41 % toetusest.Artikli 33 taane “põllumajanduses kasutatava vee majandamine” on finantsiliselt kõige olulisem meede Hispaania 1. eesmärgi regioonide põllumajandusstruktuuride parandamise kavas. Enamik selle meetme kaudu eraldatud vahenditest (76 %) kasutati olemasolevate niisutusvõrgustike nüüdisajastamiseks. Niisutatavad alad hõlmavad umbes 12 % eesmärgi 1 regioonide kogupindalast ning on tihedamalt asustatud ja konkurentsivõimelisemad kui mitteniisutatavad alad. Inimesed on nendele aladele elama asunud seepärast, et niisutatavad alad on keskmiselt kuus korda tootlikumad kui mitteniisutatavad alad. Seetõttu ongi tekkinud olukord, et enamik rahalistest vahenditest on koondatud 12 % territooriumist, mis on kõige soodsamas olukorras. Vaid väike osa abist (umbes 20 %) rakendati väheneva rahvaarvuga piirkondades (vähem kui 38,5 inimest/km2).

35.

Tühimõju tekib siis, kui investeering oleks tehtud ka ilma toetuseta. Soovitud mõju, milleks võib olla ettevõtte majanduskasv või loodud töökohad, oleks sellisel juhul tekkinud igal juhul. Investeerimise toetamine on kõige tõhusam siis, kui muidu oleks investeering jäänud tegemata ja soovitud toime oleks jäänud saavutamata. Teatud tühimõju taset tuleb pidada vältimatuks, kuna abisaajad peavad olema valmis end investeerimisprojektidega siduma.

36.

Komisjon tunnistab, et tühimõju on olemas (14). Seda kinnitas ka kontrollikoja audit ning mõned näited leidude kohta on esitatud tekstiväljas 5. Ka on sõltumatutes hinnanguaruannetes teatatud kõrgest tühimõju tasemest.

5. selgitusNäited tühimõju kohtaKülastati kahte põllumajandustootjat Emilia Romagnas, kes said oma projektide rahastamiseks toetust põllumajandusettevõtetesse investeerimise meetme kaudu. Mõlemad põllumajandustootjad kinnitasid, et kui neile avalikku toetust ei oleks antud, oleksid nad kõnesoleva investeeringu ikkagi teinud. Ka oli mõlemal põllumajandustootjal piisavalt rahalisi vahendeid täiendavate investeeringute tegemiseks (ei olnud ELi poolt kaasrahastatud) sellistes summades, mis ühel juhul ületasid toetatava projekti viiekordselt ja teisel juhul oli investeeringu suurus võrdne poolega toetatavast projektist.Põllumajandustoodete töötlemise ja turustamise parandamise meetme puhul ei kohaldatud Kataloonias kuni 2005. aastani prioriseerimise kriteeriume ning kõiki abikõlblikke taotlusi kaasrahastati. Kuna ei olnud piisavalt rahalisi vahendeid, et teha seda maaelu arengu poliitikas ette nähtud avaliku sektori kaasrahastamise määra kohaselt, vähendati nimetatud määra oluliselt, nii et see oli keskmiselt 15 %. See suurendas tühimõju tõenäosust – abisaajad pidid ise rahastama 85 %. ELi poolt kaasarahastatud projekti lõpetamisele järgnevate aastate raamatupidamise aastaaruannete kontrollimine näitas, et kahes kolmest külastatud ettevõttest oli tehtud täiendavaid investeeringuid summades, mis ületasid ELi poolt kaasrahastatud investeeringuid.

37.

Tühimõju ohu vähendamiseks on vaja paremat suunamist. Lisaks on komisjon jätnud tähelepanuta või pööranud liiga vähe tähelepanu tühimõju ennustavate tegurite väljaselgitamisele. Näiteks on leitud, et üldiselt on tühimõju suurem suurte ettevõtete investeeringutes ning väiksem keskkonnasõbralikes investeeringutes. Neid tegureid tuleks järelikult abi suunamisel arvestada.

38.

On olemas seos ühelt poolt ettevõtte elujõulisuse ja investeerimise jätkusuutlikkuse vahel ja teiselt poolt tühimõju vahel. Kontrollikoda arvab, et komisjon on liigselt keskendunud jätkusuutlikkusele, nõustudes liiga kergesti tühimõju suure ohuga.

39.

Seda illustreerib olukord, mis tekkis Belgias Flandersi piirkonnas põllumajandusettevõtetesse investeerimisel, kus peaaegu pooled põllumajandusettevõtted jäeti majandusliku elujõulisuse tingimuse tõttu toetuse saajate hulgast välja. Selle tingimuse rakendamisega nõuti, et sissetulek ühe täiskohaga töötaja kohta oleks vähemalt 21 577 eurot. Kava hindajad järeldasid, et selle tingimuse tõttu jäeti kõrvale toetust vajavad põllumajandusettevõtted, mille puhul tühimõju efekt oli väiksem.

40.

Komisjonil on vähe teavet maaelu arengusse investeerimise tulemuste ja mõju asukohtade kohta (vaata lisaks lõiget 61). Kontrollikoda koostas esindava valimi 300 EAGGFi projektist ja liigitas nende asukohad maaläheduse kategooriate järgi. Selleks kasutati nelja sõltumatut võrdlusuuringut, mis olid kättesaadavatest parimad ning mille andmete põhjal sai kõik ELi territooriumil olevad piirkonnad liigitada linna- ja maapiirkondadeks. Kasutati järgmisi võrdlusuuringuid (täpsemad üksikasjad on esitatud II lisas):

41.

Tabelis 2 esitatud analüüsi tulemused näitavad, kuidas on 300 investeeringut iga võrdlusuuringu puhul liigitatud. On näha, et eesmärgi 1 regioonidest väljaspool (sõltuvalt kasutatud tüpoloogiast) on 29 (OECD) kuni 55 (endise eesmärgi 5b liigitus) protsenti tehtud kulutustest maapiirkondadest väljaspool. Eesmärgi 1 piirkondade puhul paikneb 9 (OECD) kuni 22 (riiklik määratlus) protsenti maaelu arendamise toetustest maapiirkondadest väljaspool.

42.

Võrreldes eelmise programmitöö perioodiga (1994–1999) langes maaelu arengusse investeerimise toetamine (endine eesmärk 5b) maapiirkondades 50 % võrra absoluutses arvestuses (umbes 1 500 miljonit eurot) ja 70 % võrra suhtelises arvestuses (15). Seda vaatamata maaelu arengu eelarve olulisele suurenemisele. See näitab, et maapiirkondade prioritiseerimata jätmine, mida määrus võimaldab, on vähendanud nende piirkondade jaoks kättesaadavaid rahalisi vahendeid.

43.

Ka analüüsiti nende 300 projekti puhul rahvastiku tihedust. Allpool toodud tabelis on näidatud investeerimispiirkonna keskmine rahvastiku tihedus mõlema rahvastiku valimi puhul (LAU 2 on madalaim haldustasand, näiteks kommuun; NUTS 3 on suurem haldusüksus, näiteks provints). Kõikide auditeeritud investeerimismeetmete puhul oli nii LAU 2 kui NUTS 3 alade keskmine rahvastiku tihedus Euroopa keskmisest suurem – 120 inimest/km2. Eesmärgi 1 regioonide arvnäitajaid tuleb võrrelda eesmärgi 1 alade keskmise rahvastiku tihedusega, mis on 81 inimest/km2.

44.

Selle analüüsi olulisus tuleneb rahvastiku tiheduse ja majandustulemuste vahelisest korrelatsioonist. Mida suurem on rahvastiku tihedus, seda suurem on SKT inimese kohta. Tabeli 3 tulemused näitavad, et LAU 2 ja NUTS 3 piirkondades, mille SKT inimese kohta on ELi keskmisest suurem, investeeritakse maaelu arengusse keskmiselt.

45.

ESPONi liigituse üheks tunnuseks on see, et nimetatud liigituses linnapiirkondadena määratletud alade SKT on kõige suurem, st need on rikkamad alad. Seega näitavad valimi tulemused, et suure osa läbivaadatud meetmete puhul (47 % regioonides väljaspool eesmärki 1 ja 21 % eesmärgi 1 regioonides) on kulutused tehtud kõige suurema SKTga piirkondades, mis on vastuolus territoriaalse tasakaalustamatuse vähendamise eesmärgiga (vt punkt 6).

46.

Tulemused on eriti olulised eesmärgi 1 regioonides, mis on üldjuhul ELi vaesemad piirkonnad. Rahvastiku keskmine tihedus (vaata tabelit 3) investeeringu asukohas on väga sarnane eesmärgiga 1 hõlmatud ja sellest väljapoole jäävates regioonides. See näitab, et investeeringud on koondunud eesmärgi 1 kõige rikkamatesse osadesse.

47.

Auditi käigus külastatud liikmesriikides vaadati läbi 31 projekti, nende analüüsimisel püüti vastust leida ka järgmisele küsimusele: “Millised olid projektide tulemused ja millised peamised muutujad on olnud tulemuste kindlaks määramise aluseks?” Järgmisel leheküljel olevad fotod annavad ülevaate neljast auditeeritud projektist. III lisas on esitatud nende projektide üksikasjalikum kirjeldus, mis illustreerib alljärgnevaid punkte. Allpool esitatud tulemusi ei saa ekstrapoleerida, kuna valim koostati kriitilise hindamise põhjal ning eesmärgiks oli ka näidete esitamine heade tegutsemistavade kohta.

48.

10 läbivaadatud projekti puhul olid tulemused ja mõju selgelt tuvastatavad. 15 projekti (16) puhul leiti tõendeid küll teatud osalise toime kohta, mitte aga kogu kavandatud toime kohta. Ülejäänud kuue projekti (17) puhul oli toime väike või seda ei leitud. Liikmesriigid ei tegelenud üldjuhul selle teabe kogumisega, sest pidasid seda hindajate ülesandeks.

49.

20 läbi vaadatud projekti puhul leiti selge koostoime efekt. See tähendab, et projekte ei rakendatud eraldatult, vaid need olid seotud teiste projektidega. Tavaliselt moodustasid sellised projektid osa laiemast mõistest, näiteks kohalikust (st küla või turismi) arengustrateegiast. Ülejäänud 11 projekti (18) puhul koostoime efekti ei leitud. Kontrollikoda järeldas, et eraldatud projektidel, mis ei olnud teiste projektidega seotud, oli väiksem mõju ja need olid vähem tõhusad.

50.

Liikmesriigid ei nõua alati, et projektid oleksid osa laiemast mõistest või kohalikust arengukavast. Neil juhtudel, eriti artikli 33 meetmete puhul, võiks abi mõjusust suurendada tõhus suunamine.

51.

Kõikide läbivaadatud projektide puhul saavutati põhitoime investeeringu vahetus läheduses. Üksnes 7 projektil (19) oli mõju ka laiemal territooriumil.

52.

19 läbivaadatud projekti tulemused ja mõju toetasid soodsalt maapiirkondade arengut. Ent ülejäänud 12 projekti puhul sellist soodsat toimet ei leitud: 6 juhul puudus toime täiesti või oli väike (vt punkt 48) ja 6 juhtumi (20) puhul oli tegemist linna- või mittemaapiirkonnaga. Sellel on oluliselt väiksem mõju maaelu arengule ning seega ei ole see tõhus maaelu probleemide lahendamise viis.

53.

Seire- ja hindamissüsteemide väljatöötamine on sätestatud õiguslikus aluses, näiteks nähakse seal ette tegevuseesmärkide ja prognoositava mõju kaasamine maaelu arengukavadesse, mille koguselised näitajad tuleb seire- ja hindamisprognoosides võimaluse korral välja tuua.

54.

Seire osas nõutakse õiguslikus aluses liikmesriikidelt iga-aastaste eduaruannete esitamist komisjonile, kus tuleb näidata, millist edu iga meetme puhul sellele seatud eesmärkide suhtes on saavutatud. Selleks tuleb kasutada nii suures ulatuses kui võimalik ühiseid, komisjoni suunistega kindlaks määratud näitajaid. Ühiste näitajate kohta liikmesriikidelt saadud teabe põhjal koostab komisjon perioodiliselt koondaruandeid.

55.

Viiakse läbi kolme liiki hindamist: eelhindamine (kava planeerimise astmel), vahehindamine (mitte hiljem kui 31. detsembril 2003. aastal, vajaduse korral ajakohastatakse kaks aastat hiljem) ja järelhindamine (31. detsembriks 2008). Komisjon on hindajatega kokku leppinud kokkuvõtvate aruannete koostamise osas, mis sisaldavad liikmesriikidelt eelmise programmitöö perioodi järelhindamiste (mis olid kättesaadavad 2003. aastal) ja käesoleva perioodi vahehindamiste kohta saadud teavet.

56.

Võttes arvesse, et komisjon on teinud ettepaneku mõningaste muudatuste tegemiseks uuel programmitöö perioodil, et praegusi puudusi parandada, leiab kontrollikoda, et seire- ja hindamissüsteemi üldine raamistik on üldiselt piisav.

57.

Kontrollikoda analüüsis, kuidas komisjon ning liikmesriigid seire- ja hindamissüsteemi rakendavad. Kontrollikoda leidis, et komisjoni ja liikmesriikide maaelu arengusse investeerimise väljundi, tulemuste ja mõju seire ja hindamine ei olnud piisav. See tähendab, et neil ei olnud investeerimismeetmete juhtimiseks piisavalt teavet.

58.

Leiti järgmised puudused:

59.

Need puudused mõjutasid omakorda liikmesriikide iga-aastaseid eduaruandeid, milles esitatakse andmeid. Nende aruannete ühisnäitajate põhjal koostab komisjon ELi maaelu arengu seireandmete koondaruande, mis esitatakse põllumajandusnõukogule. Viimane aastaid 2001–2003 hõlmav aruanne koostati 2005. aasta mais ja selles keskendutakse rahastamisele ning esitatakse vähesel määral seireandmeid väljundite ja tulemuste kohta. Aruanne ei ole veel lõpetatud, sest eesmärgi 1 regioonide andmed ei olnud kättesaadavad. Seda ei saa võrrelda 2000. aastaga, kuna komisjon muutis näitajaid 2001. aastal ja 2000. aasta ajakohastatud arvud on üksnes osaliselt kättesaadavad.

60.

Nõrkused (vaata punkti 58) mõjutavad ka hindamisaruandeid. Hindamiste puhul on täiendavaks probleemiks “ühiste hindamisküsimuste” piiratud asjakohasus. Komisjon on välja töötanud hindamisküsimuste, kriteeriumite ja näitajate seeriad, mille kasutamist õiguslikus aluses nõutakse. Kontrollikoja auditis järeldati, et hindajad ei ole vastanud enamikule küsimustele, sest paljud küsimused, kriteeriumid ja näitajad ei ole asjakohased, või kui need seda on, siis on need andmed jäetud teatamata või ei ole neid võimalik koguseliselt kindlaks määrata.

61.

Seire ja hindamine annavad üksnes piiratud teavet selle kohta, kus väljundid, tulemused ja mõju realiseeruvad. See teave aitab aga analüüsida, kas ikka käsitletakse nende maapiirkondade probleeme, kus vajadused on kõige suuremad. Iseenesest on see suunamise loogiline lõpuleviimine ja võimaldab mõõta toetuse tõhusust.

62.

Juba mitmeid aastaid on komisjoni lähenemisviisis usaldusväärsele finantsjuhtimisele kasutatud tegevusel põhineva juhtimise menetlust. See annab üldtasandi näitajad maaelu arengu väljundi ja mõju kohta. Need näitajad ei võimalda aga saada ülevaadet sellest, mida on rahastatud ja mida on saavutatud. Väljundi näitajad kirjeldavad komisjoni prognoositud tegevusi ja ainsaks asjakohaseks investeerimismeetmete mõju näitajaks on maaelu arengule tehtud kulutuste osa suurus EAGGFi kulutustest kokku.

63.

Seire- ja hindamissüsteemi rakendamise viis on tekitanud olukorra, kus aruandlus ei anna usaldusväärset pilti maaelu arengusse investeerimise väljunditest, tulemustest ja mõjust. Ei ole selge, mida rahastati (väljundid), mida saavutati (tulemused, mõju) ja kuidas on see aidanud lahendada maapiirkondade probleeme.

64.

Kontrollikoda leidis, et ta ei saa vastata küsimusele, kas maaelu arengusse investeerimise meetmed aitavad maapiirkondade probleeme tõhusalt lahendada, sest tal puudub kõige olulisem sellekohane teave. Seega ei ole tal võimalik hinnata, milliste fondidega milliste eesmärkide saavutamist on toetatud. Osaliselt on selle teabe kättesaamatus tingitud maaelu arengut käsitlevast määrusest, mis pakub paljusid erinevaid meetmeid üldiste eesmärkide saavutamiseks. Lisaks ei ole liikmesriikide kavades sätestatud selgeid maapiirkondade probleemide lahendamise strateegiaid (vt punktid 16–18).

65.

Liikmesriikide maaelu arengumeetmete rakendamise kavades keskendutakse põllumajandussektori laialdasele toetamisele ja säilitatakse seeläbi lähedus määruse ühe üldeesmärgiga: aidata kaasa ühise põllumajanduspoliitika eesmärkide saavutamisele. Tugev keskendumine põllumajandusele ohustab aga teise määruses sätestatud üldeesmärgi saavutamist, milleks on majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse toetamine maapiirkondades ja mida on kohaldatud ka teiste struktuurifondide puhul (vt punktid 19–26).

66.

Määruses ei ole määratletud maapiirkondi ega sätestatud tingimusi, millele need peavad vastama. Liikmesriikidelt ei nõuta maaelu arengukavades maapiirkondade eraldi väljatoomist. Puuduvad tõhusad tingimused ja valikumenetlused, et suunata fondide vahendid kõige rohkem abi vajavatesse geograafilistesse piirkondadesse ja kõige rohkem abi vajavatele abisaajatele (vt punktid 29–34).

67.

Komisjonil on vähe teavet investeerimise tulemuste ja mõju asukohtade kohta. Kontrollikoda tegi kindlaks, et oluline osa kulutustest tehakse piirkondades, kus maaelu ei ole ülekaalus, ning et võrreldes eelmise programmitöö perioodiga on maapiirkondade investeerimisabi oluliselt vähenenud (vt punktid 40–46).

68.

Kohapeal läbi vaadatud projektide tulemuste ja mõju kohta leiti, et toime kindlakstegemine on keeruline, kuid et koostoime teiste projektidega ja paigutatus maapiirkonda on toimet soodsalt mõjutavad tegurid (vt punktid 47–53).

69.

Seire- ja hindamissüsteem ei anna ei komisjonile ega liikmesriikidele piisavat ja usaldusväärset teavet väljundite, tulemuste ja mõju kohta (vt punktid 53–63).

20.11.2006   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 282/32

I–XI

1–18

1–3

4–8

9–12

13–18

19–63

20–49

20–23

24–49

50–59

51–52

53–59

60–63

64–86

65–86

66–68

69–86

87–93

87–90

91–93

94–100

95–96

97–98

99–100

I.

1996. aastal hakati rakendama uut poliitikat, et toetada puu- ja köögiviljakasvatajaid muutuva turuolukorraga kohanemisel. Toetus suunati tootjate rakenduskavade raames võetud meetmete kulude 50-protsendiliseks katmiseks, mille eesmärgiks oli muu hulgas parandada tootekvaliteeti, vähendada tootmiskulusid ja arendada keskkonnatavasid. Toetust väljastatakse ainult tootjarühmadele, kes turustavad oma toodangut ühiselt tootjaorganisatsioonide kaudu. Liikmesriigid vastutavad rakenduskavade heakskiitmise ja toetuse maksmise eest. 2004. aastal ulatus toetus 500 miljoni euroni.

II.

Kontrollikoda auditeeris toetuskava mõjusust, audit põhines eeskätt kaheksas liikmesriigis ellu viidud 30 rakenduskava juhuslikul valimil ja komisjoni andmete kontrollimisel.

III.

Liikmesriikide otsus rakenduskavade heakskiitmise kohta põhines kavandatavate kulude iseloomul, võtmata arvesse kavandatavate meetmete tõenäolist mõjusust. Määrustes nõutud programmitöö elemente järgiti formaalselt, millega kaasnesid märkimisväärsed kulud, aga mitte reaalne tulu. Kulude abikõlblikkuskriteeriumid polnud selged ja see põhjustas ebakindlust.

IV.

Komisjon kontrollib rakenduskavade kulude kõlblikkust, aga ei ole kontrollinud, kas liikmesriikide rakenduskavade heakskiitmise menetlused tõenäoliselt tagavad kulude tõhususe. Komisjon ei ole jälginud rakenduskavade mõjusust ega hinnanud poliitikat.

V.

Kokkuvõttes aitasid rakenduskavad nõukogu määruse eesmärke saavutada. Võrreldes tootjaorganisatsioonide esialgse olukorraga tehti peaaegu poolte rahastatud meetmete puhul märkimisväärseid edusamme vähemalt ühe eesmärgi suunas üheteistkümnest ja neid võib seetõttu hinnata tulemuslikuks. Siiski oli tulemuslikkus enamiku meetmete puhul väike, mistõttu võrreldes tootjaorganisatsioonide esialgse olukorraga märkimisväärseid edusamme ei tehtud.

VI.

Valimisse kaasatud tootjaorganisatsioonid tegid edusamme enamiku poliitikas sätestatud eesmärkide saavutamise suunas. Komisjonil puudub siiski teave nende eesmärkide saavutamise kohta Euroopa tasandil, välja arvatud kahe erandi puhul: pakkumise koondamine ning toodangu ülejäägi turult kõrvaldamise vähenemine.

VII.

Kui praegune suundumus jätkub, ei saavutata komisjoni kehtestatud eesmärki pakkumise 60-protsendilise koondamise kohta tootjaorganisatsioonidesse 2013. aastaks. Tootjaorganisatsioonid katavad ainult ühe kolmandiku ELi puu- ja köögiviljatoodangust ja nende kasv on olnud aeglasem kui sektoril tervikuna.

VIII.

Kontrollikoda soovitab komisjonil kaaluda alternatiivsete lähenemisviiside väärtust, et lihtsustada ja vähendada toetuskava kulusid ja parandada toetuse mõjusust. Komisjon peaks kaaluma, kas selle eesmärgi saavutamiseks tuleks toetuskava menetlused ja kulude abikõlblikkuskriteeriumid kooskõlastada maaelu arendamise investeerimismeetmetega.

IX.

Sõltumata lähenemisviisist peaks komisjon parandama toetuse mõjususe järelevalvet ja kasutama kavandatud 2009. aasta hindamisuuringut määratlemaks, mis põhjustab tootjaorganisatsioonide suhteliselt väheseid edusamme, eriti nendes liikmesriikides, kus puu- ja köögiviljasektor esindab põllumajandustoodangu suurimat osa.

X.

Kui hindamine kinnitab, et tootjaorganisatsioonid on nendes liikmesriikides mõjusaks puu- ja köögiviljakasvatajate positsiooni tugevdamise vahendiks, peaks poliitikat paremini suunama selle saavutamisele.

XI.

Teisest küljest, kui komisjon ei suuda näidata, et pakkumise koondamine tootjaorganisatsioonidesse toob kaasa reaalset tulu, peaks kaaluma selle mehhanismi vajalikkust ELi puu- ja köögiviljakasvatajate toetamisel.

1.

1990. aastatel muutus olukord puu- ja köögiviljaturul, tekkis nõudlus erinevate toodete ning paremate kvaliteeditagatiste ja keskkonnastandardite järele. Selleks et toetada puu- ja köögiviljakasvatajaid nende nõuetega kohanemisel, võttis EL kasutusele uue toetuskava. Tegemist oli allpool kirjeldatud rakenduskavadele antava toetusega. Samal ajal vähendati turult kõrvaldamise (1), pikaajalist toetust, stimuleerides ELi puu- ja köögiviljakasvatajaid tootma lähtuvalt turu nõudlusest.

2.

Turuolukorda muutis mõnede suurte jaemüügi- ja turustusühenduste kasvav domineerimine. Sellele vastuseks tugevdas EL alates 1960. aastatest järgitud poliitikat, mis innustas tootjaid rühmituste (tootjaorganisatsioonide) loomisele eesmärgiga saavutada mastaabisäästu ja tugevamat turupositsiooni.

3.

Pakkumise rühmitamise (koondamise) toetamiseks kehtestati rakenduskavadele uue toetuse saamise tingimuseks tootjaorganisatsiooni kuulumine. Puu- ja köögiviljakasvatajad, kes tootjaorganisatsioonidesse ei kuulu, ELi abi saamiseks kõlblikud ei ole. See andis tootjatele stiimuli tootjaorganisatsioonide loomiseks või nendega liitumiseks. Samal ajal kehtestas EL tootjaorganisatsioonidele rangemad tingimused, et tagada nende tõhusus pakkumise koondamisel.

4.

Eelmise puu- ja köögiviljasektorile antud toetust käsitleva auditi tulemused esitas kontrollikoda oma 2000. aasta aastaaruandes (2). Sel ajal oli enamik rakenduskavasid lõpetamata, seega ei olnud toetuse pikaajaline mõjusus ilmne. Siiski toodi aruandes välja liikmesriikide rakenduskava juhtimisega kaasnenud puudused, mis vähendasid toetuse mõjusust. Nende tulemuste põhjal oli auditi eesmärk hinnata toetuskavade mõjusust rakenduskavadele.

5.

Mõjusust määratletakse ELi finantsmääruses (3), järgmiselt: “seatud eesmärkide ja kavandatud tulemuste saavutamine”. Kuna rakenduskavade toetuskavade eesmärgid ei ole kindlalt ega kvantitatiivselt määratletud, tähendab mõjusus selles auditis edusammude tegemist nende eesmärkide suunas.

6.

Auditi aluseks olid järgmised küsimused:

7.

Auditi lähenemisviis hõlmas:

8.

2005. aastal läbi viidud auditi välitööd põhinesid 30 juhusliku 2003. ja 2004. aastal lõpetatud rakenduskava valimi kontrollimisel kaheksas liikmesriigis: Kreekas, Hispaanias, Prantsusmaal, Iirimaal, Itaalias, Hollandis, Portugalis ja Ühendkuningriigis. Audit ei hõlmanud tootjaorganisatsioone uutes liikmesriikides, kuna need polnud auditi toimumise ajaks rakenduskavasid lõpetanud.

9.

Tootjaorganisatsioon on oma turupositsiooni tugevdamiseks koos tegutsevate puu- ja köögiviljakasvatajate ühendus. Paljude näol on tegemist ühistutega, kuid tegemist võib olla ka isikute või ettevõtete rühmadega. ELi määrustes (4) sätestatud tingimuste kohaselt peab tootjaorganisatsiooni kuuluma vähemalt viis liiget ja selle käive peab olema vähemalt 100 000 eurot. Tootjaorganisatsioonidel peavad olema vahendid liikmete toodangu ladustamiseks, pakendamiseks ja turustamiseks. Nad peavad suutma toodangut planeerida ja kohandada ning keskkonnasõbralikku tootmist ja jäätmekäitlustavasid edendada.

10.

Uutele tootjaorganisatsioonidele pakutakse ELi nõuetele vastavate vahendite soetamiseks viieaastast stardiabi. Edaspidi kontrollivad liikmesriigid, et tootjaorganisatsioonid täidaksid neid nõudeid jätkuvalt, kuigi selleks edasist toetust ei anta. Põhimõtteliselt EL tootjaorganisatsioonide haldus-, tegevus- ja tootmiskulusid ei toeta (5).

11.

14 liikmesriigis on ligikaudu 1 500 tootjaorganisatsiooni (6). (1. diagramm). Tootjaorganisatsioonide suurus ja iseloom võivad väga erinevad olla (2. diagramm). Auditi käigus külastas kontrollikoda viigimarjakasvatajaid Kreekas, seenekasvatajaid Iirimaal, tsitrusviljade ühistut Portugalis ja tomatikasvatajaid Hispaaniast Hollandini. Mõnda ühistusse kuulus alla kümne liikme, ühte õuntega tegelevasse ühistusse Itaalias kuulus 5 800 liiget. Ühte tootjaorganisatsiooni kuulus 14 keskmiselt 2,6 miljoni euro suuruse käibega ettevõtet, teise näol oli tegemist ühistuga, kuhu kuulus 800 osalise tööajaga keskmiselt 600 euro suuruse toodanguga puu- ja köögiviljakasvatajat. Keskmiselt oli 2003. aastal ELi tootjaorganisatsiooni käibeks 9 miljonit eurot ja sinna kuulus üle 300 liikme.

12.

Puu- ja köögiviljakasvatus on toodangu väärtuse põhjal EL-15 suurim põllumajandusvaldkond. Eriti olulise põllumajandusvaldkonnaga on tegemist Kreekas, Hispaanias, Itaalias ja Portugalis, kus puu- ja köögiviljakasvatus esindab 25 % põllumajandustoodangu väärtusest. Hispaania, Prantsusmaa ja Itaalia osakaal moodustab 70 % ELi puu- ja köögiviljatoodangu väärtusest. 2004. aastal turustati umbes kolmandik nende toodangust tootjaorganisatsioonide kaudu. Hollandis, Belgias ja Iirimaal oli tootjaorganisatsioonide kaudu turustatud puu- ja köögiviljatoodangu osakaal palju suurem, ca 80 %, Kreekas oli see aga 13 % ja Portugalis 6 % (3. diagramm).

13.

Tootjaorganisatsioonid, kes täidavad punktis 9 toodud tingimused, võivad rakenduskavadele toetust taotleda. Tegemist on meetmeprogrammiga, mida tootjaorganisatsioonid rakendavad liikmete toodangu turunõudlusega kohandamiseks ja turupositsiooni tugevdamiseks (3. selgitus). Konkreetsed eesmärgid, mille saavutamise poole meetmed peaksid püüdlema, on toodud nõukogu määruses (7) (4. selgitus). Rakenduskava koostavad tootjaorganisatsioonid ja selle kiidab heaks liikmesriik, kes maksab igal aastal tootjaorganisatsiooni rakenduskava rakendamisel tehtud kuludele 50 % ulatuses ELi toetust. Rakenduskava kestus on kolm kuni viis aastat ja ajavahemiku lõpus võib tootjaorganisatsioon taotleda uut rakenduskava. Aastane toetuse ülemmäär on 4,1 % tootjaorganisatsiooni käibest.

14.

Rohkem kui 70 protsendil tootjaorganisatsioonidest on rakenduskava ja 2004. aastal moodustas toetus 500 miljonit eurot. See moodustab 3 % tootjaorganisatsioonide käibest ja ligikaudu 1 % ELi puu- ja köögiviljatoodangu koguväärtusest. Toetuse kasutamine on alates selle kasutuselevõtmisest 1997. aastal oluliselt kasvanud, samal ajal on ületoodangu turult kõrvaldamiseks antav abi vähenenud (vt 4. diagramm). Diagrammis esitatakse ka andmed tootjaorganisatsioonide kaudu tomatikasvatajatele ja puuviljatöötlemisettevõtetele antava toodangu suurusel põhineva toetuse kohta.

3. selgitusRakenduskava sisaldab tavaliselt järgmiseid meetmeid

4. selgitusRakenduskavade 11 eesmärki

15.

Toetuse rakendamine põhineb tavapärasel liikmesriikidega koostöös toimuval haldusel, mille kohaselt liikmesriigid järgivad nõukogu määruste raames komisjoni poolt kehtestatud üksikasjalikke eeskirju. Liikmesriigid peavad komisjoniga koostööd tegema, et tagada toetuse andmine vastavalt usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetele.

16.

Vastavalt komisjoni rakendusmäärusele (8) peavad tootjaorganisatsioonid oma rakenduskava ettepanekus kirjeldama järgmist:

17.

Tootjaorganisatsioonidel on võimalik esitada ettepanekuid oma konkreetse olukorraga kõige paremini sobivate rakenduskava meetmete kohta, tingimusel et programmid suunatakse mitmete nõukogu määrusega sätestatud eesmärgi saavutamisele (vt 4. selgitus). Tagasiside saamiseks peavad tootjaorganisatsioonid programmi lõpus liikmesriigile esitama aruande oma eesmärkide saavutamise ja saadud kogemuse kohta, pidades silmas 5. diagrammis toodud programmitöö mudelit.

18.

Komisjoni määruse kohaselt peab liikmesriik rakenduskavade ettepanekute kohta läbi viima järgmise kontrollimise:

Määruse kohaselt peaks liikmesriik seejärel kiitma kava heaks, nõudma muudatuste sisseviimist või selle tagasi lükkama.

19.

Nagu eespool kirjeldatud, peavad liikmesriigid ja komisjon tagama toetuskava mõjususe ühiselt: toetust tuleb kasutada edusammude tegemiseks 11 nõukogu poolt määratud rakenduskava eesmärgi saavutamise suunas. Selles aruande osas vaadeldakse esmalt, kas toetuskava rakendati komisjoni ja liikmesriigi poolt viisil, mis suurendaks tõhusust, ja eriti, kas programmitöö mudel töötas kavandatud viisil. Seejärel hinnatakse rakenduskavade valimit, et määrata kindlaks, kas rahastatud meetmed aitasid toetuskava eesmärke saavutada.

20.

Liikmesriigid annavad tootjaorganisatsioonide esitatud rakenduskavadele heakskiidu, aga lõppvastutus ELi eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise eest on asutamislepingu kohaselt komisjonil, kes juhib liikmesriikide tegevust.

21.

Raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluse käigus külastab komisjon liikmesriike, et kontrollida, kas toetusmaksete tegemisel järgiti ühenduse eeskirjade nõudeid. Nõukogu määrusega loodi puu- ja köögiviljasektorile ka vastav kontrollijate grupp, kelle ülesandeks oli muu hulgas eeskirjade üldise rakendamise tagamine kogu ELis. Tegelikkuses on tegemist samade ametnikega, kes kontrollivad kulusid raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise jaoks.

22.

Liikmesriikidel on rakenduskava toetuskava osas võrreldes teiste ELi põllumajanduspoliitika valdkondadega suurem otsustusvõime, kui tehakse otsuseid rakenduskavas esitatud meetmete heakskiitmise, vajalike muudatuste tegemise või tagasilükkamise kohta. Pärast liikmesriikide menetluste esialgseid kontrolle 1997. ja 1998. aastal on komisjoni kontrollid keskendunud kulude abikõlblikkuskriteeriumide järgimisele ning ei ole kontrollitud, kas punktis 18 toodud liikmesriikide rakenduskavade heakskiitmise ja järelevalve menetlused toimivad viisil, mis tõenäoliselt tagab rakenduskavade tõhususe.

23.

Seega, kuigi komisjon on kontrollinud raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise eesmärgil liikmesriikide makstud toetuse abikõlblikkust, ei kontrollitud, kas toetust on antud usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete kohaselt (iseäranis mõjususe osas).

24.

Arvestades liikmesriikide keskset rolli rakenduskavade heakskiitmisel, auditeeris kontrollikoda kõigis 14 asjaomases liikmesriigis rakendatud menetlusi (vt 5. selgitus). Kuna toetuskava rakendamine on mõnedes liikmesriikides detsentraliseeritud, kontrolliti ka 19 piirkondliku ja kohaliku ametkonna menetlusi Itaalias, Hispaanias, Prantsusmaal ja Kreekas.

25.

Rakendusmääruse kohaselt peab liikmesriik teostama mitmeid kontrolle, aga selles ei määratleta nende läbiviimise korda. See võimaldab liikmesriikidel menetlusi läbi viia vastavalt nende kontekstile. Seetõttu on iga ametkond rakendanud toetuskava erineval viisil ja allpool toodud tulemused ei kehti võrdselt kõikide liikmesriikide kohta (9).

26.

Järgides usaldusväärse finantsjuhtimise nõudeid, peaksid liikmesriigid rakenduskava heakskiitmisel ja seeläbi ELi toetuse andmisel rakendama säästlikkuse, tõhususe ja mõjususe põhimõtteid.

27.

Toetuse mõjususe tagamiseks peavad mõjusad olema kõik rahastatud meetmed: iga meede peaks kaasa tooma edusamme ühe või rohkema nõukogu määruses sätestatud 11 eesmärgi saavutamise suunas. Seetõttu peaks liikmesriikide toetuse heakskiitmise, tagasilükkamise või rakenduskavas muudatuste tegemise otsus põhinema sellel, kas tootjaorganisatsioon on piisavalt tõestanud, et esitatud meetmetega nimetatud eesmärgid saavutatakse.

28.

Liikmesriigid peavad tootjaorganisatsioonidelt saama üksikasjalikku teavet võimaldamaks oma toetuse andmise otsust neil tingimustel põhjendada. Liikmesriigid peavad iga eesmärgi puhul välja selgitama tootjaorganisatsioonide esialgse olukorra ja meetmete oodatava mõju.

29.

Selle loogika ja määruse erinõuete kohaselt (vt punktid 16–18) töötas kontrollikoda välja hindamiskriteeriumid, mida oleks mõistlik “healt” süsteemilt oodata (6. selgitus). Nende kriteeriumide täitmisel tagavad liikmesriigi menetlused tõenäoliselt abi mõjususe. Kriteeriumid on kokkuvõttes järgmised:

30.

Kui kaks rakenduskava välja arvata, sisaldasid kõik kontrollitud rakenduskavad osa nimega “esialgne olukord” ja rohkem kui pooled (60 %) täitsid formaalselt määrusega sätestatud nõudeid, mainides (kas või väga lühidalt) tootmist, turustamist ja seadmeid. Mõned liikmesriigid esitasid tootjaorganisatsioonidele nõudmise koostada seadmete ja vahendite nimekiri ja esitada toodangu kohta tonnides ja väärtuses tabel, kuid ei nõudnud, et see oleks seotud programmi eesmärkide või meetmetega. Teised liikmesriigid erilisi juhiseid ei esitanud ja aktsepteerisid väga üldisi kirjeldusi, mõnedel juhtudel ainult ühte või kahte lauset. Vähesed tootjaorganisatsioonid kirjeldasid oma esialgset olukorda keskkonna, tootekvaliteedi ja tootmiskulude seisukohalt, kuigi peaaegu kõigil rakenduskavadel olid sellekohased eesmärgid (7. selgitus). Iga eesmärgiga seonduvat esialgset olukorda ei kirjeldanud rakenduskavas ükski tootjaorganisatsioon.

31.

Mõnel juhul kirjeldasid tootjaorganisatsioonid esialgset olukorda erimeetmete seisukohalt (see on nõudeks nt Hollandi puhul). Nii järgiti osaliselt kriteeriume, aga ei kirjeldatud piisavalt tootjaorganisatsioonide esialgset olukorda iga eesmärgi seisukohalt eraldi.

32.

Mitmed liikmesriigid kehtestasid tootjaorganisatsioonidele nõude esitada rakenduskavas selgesõnaliselt, millised ELi eesmärgid seonduvad iga meetmega. Sellistel juhtudel toimis eesmärgi ja programmi vaheline vastavus paberil automaatselt, muutes liikmesriigi eesmärkide ja määruse nõuete ühtivuse kontrolli üksnes formaalsuseks. Paljud tootjaorganisatsioonid esitasid aga ükskõik milliseid asjakohasena paistvaid eesmärke, et programmi või mõnda kindlat meedet põhjendada, hoolimata sellest, kas tegemist oli nende tõelise eesmärgiga või mitte (8. ja 9. selgitus).

33.

Itaalias ja Kreekas töötasid ametiasutused välja üksikasjalikud võimalike meetmete nimekirjad, millest tootjaorganisatsioonid võisid valida, ja kehtestasid igale meetmele eelnevalt kindlaks määratud eesmärgi. Prantsusmaa ametiasutused väljastasid samuti võimalike meetmete nimekirja, aga lähtusid meetmete jaotamisel nende iseloomust, mitte eesmärgist. Kui keskkonna- ja kvaliteedialaste meetmete eesmärgid olid tavaliselt ilmsed, siis “tootmisvahenditega seotud meetmete” eesmärgid seda alati ei olnud. Selle tulemusena polnud rakenduskava dokumentide põhjal mõne meetme eesmärke võimalik kindlaks määrata (10. selgitus). Itaalia, Kreeka ja Prantsusmaa ametiasutused individuaalprogrammide eesmärke ei kontrollinud, kuna nad arvestasid, et meetmete vastavus ELi eesmärkidele tagati juba riiklike meetmete nimekirjade koostamisel. Aja jooksul tehtud muudatused klassifitseerimises põhjustasid aga rakenduskavade eesmärkide “muutmise” vastava meetme osas (11. selgitus).

34.

Ainult Suurbritannia ametiasutused nõudsid ametlikult tootjaorganisatsioonidelt rakenduskavadele mõõdetavate eesmärkide seadmist, kuigi tegelikkuses ametiasutused ei taganud, et seda oleks tehtud. Hispaanias, Itaalias ja Hollandis esitasid ametiasutused nõudmise, et iga meetme või tegevuse puhul tuleb esitada kavandatud tulemused, kuid keskenduti pigem väljunditele – ehk sellele, kuidas meetmete rakendamist võiks näidata – kui eesmärgi saavutamisele. 10 protsendi kontrollitud rakenduskavade puhul olid tootjaorganisatsioonid kehtestanud kvantitatiivsed eesmärgid vähemalt ühele meetmele, seda tehti otsestel juhtudel, näiteks oodatava kulude vähenemise või orgaaniliseks tootmiseks kohandatava hektarite arvu puhul. Eespool toodud juhte täheldati peamiselt Hispaanias ja Itaalias. Üldiselt tootjaorganisatsioonid selliseid sihtmärke ega indikaatoreid ei määratlenud, mis oleksid võimaldanud eesmärkide saavutamist jälgida.

35.

Liikmesriigid, välja arvatud mõnedel juhtudel Prantsusmaa ja Iirimaa, tagasid, et tootjaorganisatsioonide lõplikes hindamisaruannetes kirjeldataks programmi rakendamist ja väljundeid (st mida ei saavutatud), kuid tegelikkuses ei nõudnud ükski liikmesriik, et aruanded näitaksid ka rakenduskavade eesmärkide saavutamise ulatust. Sellisel kujul oli aruannetest toetuse mõjususe hindamisel vähe kasu.

36.

Liikmesriigid kasutasid lõpparuannete hindamist vähesel määral (10) ja sellesse suhtuti kui järjekordsesse määruse järgimisega seotud formaalsusesse. Kreekas, Hispaanias (11) ja Portugalis registreeriti lõpparuanded lihtsalt makseasutuse poolt, rakenduskavade heakskiitmise eest vastutavad ametiasutused neid ei kontrollinud.

37.

Aruannete sisu erines suurel määral, alates vähem kui leheküljelistest üldsõnalistest väidetest, nagu “kvaliteet on paranenud”, kuni sajaleheküljeliste aruanneteni, mis käsitlesid programmi rakendamist meetmete kaupa üksikasjaliste faktide ja arvude abil. Liikmesriigid ei nõudnud, et lõpparuanded sisaldaks ühtset teavet, mis oleks võimaldanud programmide mõjususe järelevalvet piirkondlikul ja riiklikul tasemel, ning aruannete mitmekesisus muutis sellise analüüsi ebapraktiliseks.

38.

Tegelikkuses andsid liikmesriigid programmidele heakskiidu, lähtudes kavandatavate kulude iseloomust, mitte programmi kavandatud saavutustest. Otsustades, kas meetmeid ELi toetusega rahastada või mitte, ei rakendatud mõjususe kriteeriume, nagu täiendavus. Arvestamine määruses nõutud teguritega, nagu esialgne olukord ja eesmärgid, tehniline kvaliteet ja programmi majanduslik järjepidevus, muutus üleliigseks ja seda tehti ainult määruse nõuete täitmiseks vajalikus ulatuses.

39.

Selle asemel rakendasid liikmesriigid erinevat lähenemisviisi, keskendudes abikõlblikkuskriteeriumide järgimisele ja toetuse maksmisele, vt 6. diagramm.

40.

Peamiselt põhjustas seda alates 1999. aastast kehtiva komisjoni rakendusmääruse muudatus abikõlblikkuse nimekirjade kasutusele võtmise kohta, milles sätestatakse rakenduskavades lubatud ja välistatud kulude liigid (12. selgitus).

—

investeeringud külmsäilitusega transporti.

—

transpordi- või kogumiskulud (sisesed või välised),

—

investeeringud transporti, mis on seotud turustamise või levitamisega.

41.

1997. aasta algses rakendusmääruses üksikasjalikke abikõlblikkuskriteeriume ei esitatud, välja arvatud tootjaorganisatsioonide haldus- ja tegevuskulude välistamise puhul. Liikmesriigid olid ebakindlad, mida komisjon raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluse puhul abikõlblike kriteeriumitena käsitleb, ja vastuseks liikmesriikide järelepärimistele väljastas komisjon hulgaliselt juhtumipõhiseid tõlgendavaid teatisi.

42.

Kuna nimetatud tõlgendavatel teatistel ei olnud ametlikku staatust, viis komisjon määrusesse sisse muudatused ja võttis kasutusele abikõlbmatute tegevuste ja kulude nimekirja. Samal ajal pidid liikmesriigid enne rakenduskava heakskiitmist kavandatud rakenduskavade kulude abikõlblikkust nimekirja abil kontrollima. 2001. aastal lisas komisjon nimekirja selle kohta, mis võiks rakenduskavades sisalduda, ning 2003. aastal lõpetati tõlgendavate teatiste kasutamine ja mõlemad nimekirjad vaadati uuesti üle. Abikõlblikkuse nimekirjad võimaldasid mõningaid erandeid tootjaorganisatsioonide tootmis- ja tegevuskulude välistamise osas, nagu teatavad töötajate palgad, taaskasutatavad pakendid ning kahjurite ja haiguste loodusliku tõrje kulud.

43.

Nende abikõlblikkuse nimekirjade olemasolu ei takista liikmesriikidel arvesse võtta tootjaorganisatsioonide esialgset olukorda, eesmärke ja kavandatavate meetmete tõenäolist mõjusust. Liikmesriigid, kes määruses abikõlblikuna määratletud kulusid heaks ei kiida, peaksid aga suutma oma otsust tootjaorganisatsioonidele põhjendada ja neil võib ette tulla õiguslikke probleeme. Selle asemel et lähtuda iga üksiku tootjaorganisatsiooni eesmärkidest või olukorrast, võivad liikmesriigid neid raskeid otsuseid vältida, kiites heaks samad meetmed kõikide soovi avaldanud tootjaorganisatsioonide puhul (13. selgitus).

—

tootjahindade stabiliseerimine,

—

tootekvaliteedi parandamine,

—

toodete kaubandusliku väärtuse suurendamine,

—

tootmiskulude vähendamine,

—

keskkonnatavade parandamine,

—

pakkumise koondamine,

—

turult kõrvaldamise vähendamine.

44.

Liikmesriigid on eelistanud toetuse lähenemisviisi programmitöö mudelile, samal ajal nõutakse ka määruses sätestatud programmitöö elemente. Selle tulemusena on toetuskava muutunud asjatult keeruliseks ning haldus- ja kontrollikulud on kasvanud. Seda on põhjustanud nii abikõlblikkuse nimekirjade ebapiisav selgus kui ka paralleelselt kehtiv programmitöö mudel. Nõuetekohaselt teostatuna toob rakenduskavade, iga-aastaste toetuse rakendamise aruannete ja kava lõpphindamiste koostamine tootjaorganisatsioonidele kaasa märkimisväärseid kulusid. Seda võis täheldada rohkem liikmesriikides nagu Itaalia ja Holland, kuna neis tuleb üksikasjalikud iga-aastased rakenduskavad esitada ka heakskiitmiseks.

45.

Määruses toodud abikõlblikkuse nimekirjad on üldise iseloomuga ega ole sellises mitmekesises ja kiiresti muutuvas sektoris kõikide võimalike meetmete hõlmamiseks kunagi piisavalt täpsed, sisaldades näiteks kvaliteedi parandamise meetmeid. See tekitab paratamatult küsimusi ja nimekirju tõlgendatakse erinevates liikmesriikides ja isegi liikmesriigisiseselt erinevate piirkondade poolt erinevalt. Isegi kaheksa aastat pärast toetuskavade esmast rakendamist leidis komisjon Hispaanias, Prantsusmaal, Itaalias ja Ühendkuningriigis 2005. aasta kontrollimise ja heakskiitmise menetluse käigus jätkuvalt abikõlbmatuid kulusid, kuna need liikmesriigid ei tõlgendanud abikõlblikkuse eeskirju komisjoniga alati samal viisil.

46.

Kuna abikõlblikkuse ja sellega seonduvate riskide suhtes esines ebakindlust, viisid mitmete liikmesriikide ametivõimud läbi rohkem kontrolle, kui määruses nõutud (12), mõned külastasid kõiki tootjaorganisatsioone isegi mitmeid kordi aastas. See ei toonud kaasa lisakulusid mitte ainult liikmesriigile, vaid ka tootjaorganisatsioonile.

47.

Abikõlblikkuse ebakindlus, halduskulud ja meetmete ulatuslikud kontrollid võivad takistada tootjaorganisatsioonidel võtta uudseid meetmeid, kuna need võidakse lõpuks tagasi lükata. See võib soodustada rakenduskavades ainult selliste meetmete kasutamist, mille abikõlblikkus on selgelt tõestatud.

48.

Kuna programmitöö mudelit ei rakendatud nõuetekohaselt, suurendas see ELi eelarve ebatõhususe riski, kuna heakskiidetud meetmetega ei kaasne edusamme ELi eesmärkide saavutamise suunas.

49.

Mõned liikmesriigid on väitnud, et neil ei ole vajadust sekkuda programmide mõjususse, kuna tootjaorganisatsioonid teevad tavaliselt oma olukorrale vastavaid parimaid ärialaseid otsuseid. Lõpuks peavad ju tootjaorganisatsiooni liikmed rahastama 50 % programmi kuludest. Auditi aruandes toodud näited aga tõestavad, et mõned tootjaorganisatsioonid kasutavad toetust juba olemasolevate meetmete kulude toetamiseks, seega võrreldes esialgse olukorraga edusamme ei tehta. Kuigi see võib tootjaorganisatsioonile iseäranis konkurentsitingimustes ärilist kasu tuua, ei aita see saavutada ELi toetuskava eesmärke. Hispaania näite puhul (14. selgitus) kaasati selliseid kulusid, mis ei olnud rakenduskava eesmärkide saavutamiseks mõeldud tegevused või meetmed, vaid iga puu- ja köögiviljatootja tavapärased kulud. Kuigi tavaliselt rakenduskavad suuri koguseid korduvkasutatavaid pakendeid (13) ei sisalda, on liikmesriigid nende kulude rahastamiseks heaks kiitnud märkimisväärseid summasid. Kontrollikoja valimis sisaldasid 30 rakenduskavast kümme vahendeid korduv- või taaskasutatavate pakendite rahastamiseks kokku 4,9 miljoni euro väärtuses.

50.

Eelmine peatükk näitas, et liikmesriikide rakenduskavade heakskiitmise lähenemisviisiga kaasnes risk, et rahastatud meetmed ei ole tulemuslikud. Käesolevas lõigus hinnatakse, kas tootjaorganisatsioonide poolt elluviidavad meetmed olid või ei olnud rakenduskavade eesmärkide saavutamisel tulemuslikud.

51.

Esmaseks rakenduskavade mõjususe teabeallikaks peaksid olema tootjaorganisatsioonide poolt iga programmi lõpus koostatud lõpparuanded. Määruse kohaselt peavad nimetatud aruanded näitama rakenduskavade eesmärkide saavutamise ulatust. Üheski selles auditis kontrollitud 142 lõpparuandes ei esitatud rakenduskava eesmärkide saavutamise täielikku hindamist. Komisjon ei ole liikmesriikide menetluste kontrollimise käigus määruse selle nõude täitmist kontrollinud.

52.

Tegemist on komisjoni poolt kasutamata jäetud võimalusega, ELi finantsmääruse kohaselt on komisjonil vastutus jälgida poliitika eesmärkide saavutamist. Kui lõpparuanded oleksid sisaldanud nõuetekohaseid hindamisi, oleks olnud võimalik analüüsida aruannete valimit ja teha järeldusi rakenduskavade eesmärkide saavutamise kohta. Mõne hoolikalt valitud, kõikidelt tootjaorganisatsioonidelt nõutava tulemusnäitajaga oleks lõpparuannetes olnud võimalik pikkade ajavahemike puhul näidata kvaliteedi parandamise, kulude vähendamise, orgaanilise tootmise ja keskkonnatavade edendamise eesmärkide osas tehtud edusamme.

53.

Et kontrollida rakenduskavade meetmete tulemuslikkust, valis kontrollikoda juhuslikkuse põhimõttel 30 tootjaorganisatsiooni 2003. või 2004. aastal lõpetatud rakenduskava põhjal kokku 104 meedet (5. selgitus). Tootjaorganisatsioonidel paluti näidata valitud meetmete mõju nendega seonduvatele programmi eesmärkidele. Mõnel meetmel oli mitu eesmärki, seega hõlmas kontroll 265 juhtumit.

54.

Ainult 30 % juhtudest suutsid tootjaorganisatsioonid esitada piisavaid tõendeid näitamaks, et meetmete abil tehti edusamme seonduvate eesmärkide saavutamise suunas (7. diagramm). 41 protsendil juhtudest, kus otsesed tõendid puudusid, võis jõuda positiivse lõpplahenduseni loogilise arutluse tulemusena (vt 15. selgitus). Nagu nähtub punktist 58, olid edusammud paljudel juhtudel aga vaid marginaalsed.

55.

Peaaegu neljandikul juhtudest ei jõudnud kontrollikoda otsusele, kas edusamme tehti või mitte. Enamikul juhtudest oli selle põhjuseks meetmete liialt üldine eesmärk ning mõju puudumist ei olnud võimalik tõestada. Seda esines eriti sageli turult kõrvaldamise vähendamise, pakkumise koondamise ja tootjahindade stabiliseerimise eesmärkide puhul (vt 8. diagramm). Näiteks on tootjaorganisatsiooni eesmärgiks pakkumise koondamine ja liikmete toodangu turustamine: sellest lähtuvalt aitavad kõik selle meetmed eesmärgi saavutamisele mingil määral (olgugi et kaudselt) kaasa.

56.

6 % juhtudest oli edusammude puudumine selge (7. diagramm). Mõnel nimetatud juhul meetmete võtmine ebaõnnestus: üks tootjaorganisatsioon oli näiteks alustanud orgaanilise tootmise alase rakenduskava meedet, kuid hiljem projektist loobunud. Ülejäänud juhtude puhul olid edusammude puudumise põhjuseks meetmetele kehtestatud ebakohased eesmärgid, mida põhjustasid kas arusaamatused (paljud tootjaorganisatsioonid tõlgendasid eesmärki “toodete aktiivne turustamine tarbijatele” toodete aktiivse turustamisena klientidele), või ühtivus siseriikliku klassifitseerimissüsteemiga (vt punkt 33).

57.

Ülal esitatud valimi tulemused annavad üksnes tõestust edusammude tegemise kohta, kuid ei näita nende ulatust. Kuigi paljude valimi meetmete puhul toimus tootjaorganisatsioonil esialgse olukorraga võrreldes selge edasiminek asjakohaste eesmärkide saavutamise suunas, olid teistel juhtudel edusammud vaid vähese tähtsusega. Masinate väljavahetamise näol oli tavaliselt tegemist teatavate edusammudega, kuna võrreldes vana mudeliga oli tegemist edasiarenguga. Väljavahetamise kogumaksumuse seisukohalt ei olnud aga edusammud alati märkimisväärsed. Samuti palkasid tootjaorganisatsioonid stabiilselt kvaliteeditaseme kontrollimiseks tööjõudu, kuid see ei toonud varasemate aastatega võrreldes kaasa märgatavat kvaliteedi paranemist.

58.

Et hinnata neid vähese mõjususega meetmeid, vaatas kontrollikoda läbi kõik kohapeal auditeeritud 104 meedet, et selgitada, kas võrreldes tootjaorganisatsiooni esialgse olukorraga tehti ühe või mitme ELi eesmärgi saavutamise suunas märkimisväärseid edusamme (16. selgitus). Selle kriteeriumi kohaselt hinnati rohkem kui pooled (55 %) juhusliku valimi meetmetest vähese mõjususega meetmeteks.

59.

Need leiud näitavad ulatust, milleni liikmesriigid on meetmeid nende iseloomu põhjal (kas meede on abikõlblik?) heaks kiitnud, arvestamata nende mõjusust (kas tootjaorganisatsioon teeb meetme abil edusamme eesmärgi saavutamise suunas?).

—

tootmisvahendite parandamine (niisutussüsteemid, energiasäästlikud kasvuhooned),

—

akrediteeritud kvaliteedisüsteemide juurutamine.

—

masinate (kärud, tõstukid, veoautod ja traktorid) väljavahetamine,

—

kaubaalused, kastid, konteinerid jne,

—

töötajate palgad (turundusosakond, kvaliteedikontrollid).

60.

Ametlikult rakendasid liikmesriigid enamikku määruses sätestatud programmitöö mudeli aspekte. Rakenduskavade heakskiitmisel ei võetud siiski arvesse meetmete tõenäolist mõjusust. See suurendas ohtu, et ELi toetust antakse vähese mõjususega meetmetele.

61.

Selle asemel järgisid liikmesriigid toetuse lähenemisviisi, kasutades abikõlblikkuse nimekirju kavade heakskiitmiseks, lähtudes kavandatavatest kuludest ning mitte tootjaorganisatsiooni olukorrast ja eesmärkidest.

62.

See ei ole siiski kaasa toonud toetuskava eeskirjade ühtlustatud kasutamist ja lihtsust, mida selline lähenemisviis võimaldanuks. Abikõlblikkuse nimekirjad ei sätestanud piisavalt selgelt kriteeriume, mille abil oleks rahastatud meetmeid, mida EL soovib toetada. Selle tagajärjeks oli ebakindlus ja kulude kasv. Kahe programmitöö mudeli paralleelse kasutamise tõttu kaasnesid tootjaorganisatsioonidele määrusest tulenevate nõuete täitmiseks vajalike rakenduskavade ja hindamiste koostamisega märkimisväärsed kulud ja vähene tulu.

63.

Kokkuvõttes aitasid rakenduskavad nõukogu määruse eesmärkide saavutamisele kaasa. Siiski tehti vaid vähem kui poolte rahastatud meetmete puhul tootjaorganisatsioonide esialgse olukorraga võrreldes märkimisväärseid edusamme vähemalt ühe eesmärgi saavutamise suunas 11st, mistõttu võib neid seetõttu tulemuslikuks hinnata. Toetust anti ka rakenduskava vähese mõjususega meetmetele, mis tõid kaasa vähe muutusi. Sellistel juhtudel oleks paremini suunatud toetus tulemuslikum olnud.

64.

Lisaks I osas kirjeldatud rakenduskavade mõjususele mõjutavad tootjaorganisatsioonide poolt tehtavaid edusamme ka paljud teised tegurid. Eelkõige on tegemist tootjaorganisatsioonide ja nende liikmete võetavate meetmetega, mida rakenduskavade raames ei rahastata. Näiteks teevad paljud tootjaorganisatsioonid suuri investeeringuid maaelu arengu programmide raames. Tootjaorganisatsioone toetatakse ka teiste ELi, iseäranis ületoodangu turult kõrvaldamise ning puuviljade ja tomatite töötlemise toetuskavadega. Tootjaorganisatsiooni eesmärkide saavutamist mõjutavad ka tootjaorganisatsiooni poolt järgitav strateegia, konkurents, muutused klientide nõudmistes ja eelistustes ning muud ELi poliitikasuunad, nagu näiteks kvaliteedi- ja keskkonnapoliitika, ning lühiajaliselt isegi ilmastikuolud.

65.

I osas leiti, et üldiselt aitasid rakenduskavad nõukogu määruses sätestatud eesmärke saavutada. Selles aruande osas vaadeldakse, kas need edusammud kajastusid tootjaorganisatsioonide üldises tulemuslikkuses. Aruandes hinnatakse esmalt auditi käigus külastatud tootjaorganisatsioonide valimit (17. selgitus) ja seejärel hinnatakse komisjoni kogutud andmeid ELi tasandil.

66.

30 külastatud tootjaorganisatsioonil paluti esitada ülevaade iga 11 eesmärgi osas tehtud edusammudest, olenemata sellest, kas rakenduskavades sisaldusid nende eesmärkidega seonduvad meetmed. See andis kokku 330 kontrollitud juhtumit. 54 % juhtudest suutis tootjaorganisatsioon esitada edusamme kinnitavaid tõendeid. Ülejäänud 12 % juhtudest jõuti järeldusele, et tootjaorganisatsioonid on arvatavasti edusamme teinud. Teabe puudumine, eriti tootmiskulude ja hindade stabiilsuse osas, oli sageli põhjuseks, miks 16 % juhtudest ei olnud võimalik edusammude kohta järeldust teha (vt 9. diagramm).

67.

Enamikul juhtudel sellest 18 protsendist, kus edusamme ei tehtud, ei järginud paljud tootjaorganisatsioonid orgaanilise tootmise ja toodete aktiivse tarbijatele turustamise eesmärke. Vähe edu saavutati ka tootmiskulude vähendamise ja hindade stabiliseerimise eesmärkide osas. Tootjaorganisatsioonid selgitasid, et nende eesmärgiks oli stabiilsete hindade asemel hindade tõstmine, kuigi enamik neist pidas end hinnavõtjateks, kellel oli vähe võimalust saadud hindu mõjutada. Kulude vähendamisest tähtsamaks osutus kasumi suurendamine, mis tõi kõrgema kvaliteedi ja lisaväärtuse saavutamisel sageli kaasa kasvanud kulud. Tootjaorganisatsioonid täheldasid ka, et keskkonnatavade parandamisega kaasnes tavaliselt kulude suurenemine, kuid mitte alati kõrgemad tootehinnad.

68.

Kuigi valimi tulemused näitavad, et enamik tootjaorganisatsioone tegi vähemalt mingeid edusamme enamiku 11 eesmärgi saavutamise suunas, ei kinnita see üksinda piisavalt rakenduskava toetuskava tulemuslikkust, kuna seda mõjutavad ka muud punktis 64 kirjeldatud tegurid.

69.

Nagu I osas näidatud, ei kasutanud komisjon võimalust rakendada tootjaorganisatsioonide lõpparuannetes antud hinnanguid rakenduskava eesmärkide saavutamise jälgimiseks. Komisjon ei ole siiani täitnud oma ELi finantsmääruses sätestatud poliitika hindamise kohustust. Hindamisuuring on kavandatud 2008. aastaks ning tulemusi oodatakse 2009. aastal.

70.

Sellest hoolimata on komisjonil tootjaorganisatsioonide kohta mõningast teavet. Komisjonil on andmeid turult kõrvaldatud üleliigse toodangu koguste kohta, millele toetust taotletakse. Alates 2000. aastast on komisjon nõudnud rakenduskavade-alase teabe esitamist ja avaldanud selle liikmesriikide iga-aastases statistilises aruandes.

71.

Rakenduskavade andmed piirduvad toetuse jaotumisega kululiikide kaupa. Andmed näitavad, millele rakenduskava toetus on kulutatud, aga mitte seda, mida sellega saavutatud on.

72.

Komisjon nõuab tootjaorganisatsioonide kohta ulatuslikumaid andmeid, eriti nende liikmelisuse, toodangu ja müügi kohta. Kontrollikojal oli raskusi andmete usaldusväärsuse kontrollimisega, kuna komisjonil puudub korralik juhtimisteabe süsteem andmete salvestamiseks. Komisjon esitas liikmesriikidele 2004. ja 2005. aastal arvukaid järelepärimisi vastuolude kohta andmetes, kuid ei teostanud edasist kontrolli. Eriti esineb puudujääke kolme suurimat puu- ja köögivilja tootvat liikmesriiki – Itaaliat, Hispaaniat ja Prantsusmaad – puudutava olulise teabe osas. Andmete puudulikkus ja vastuolulisus takistavad nende analüüsi, mistõttu on nende ebausaldusväärsete andmete põhjal võimalik välja tuua vaid üldiseid suundumusi.

73.

Peamine nendest andmetest tulenev indikaator on tootjaorganisatsioonide toodangu osa ELi kogutoodangu suhtes. See näitab tootjaorganisatsioonidesse koondatud toodangu mahtu, mis on puu- ja köögiviljasektori üldiseks eesmärgiks, samuti ka poliitika laiemaid edusamme, näiteks kui suur on ELi abikavas osalevate puu- ja köögiviljakasvatajate osakaal. Komisjon seadis 2005. aasta eelarve dokumentides sellele näitajale 60 % sihtmärgi, mis tuleks vastavalt iga-aastasele kasvule saavutada 2013. aastaks.

74.

Seetõttu on komisjonil küll andmeid turult kõrvaldamise ja pakkumise koondamise kohta, kuid puuduvad näitajad tootjaorganisatsioonide poolt muude poliitika eesmärkide, nagu kulude vähendamise, hindade stabiliseerimise, kvaliteedi parandamise ja keskkonna osas tehtud edusammude kohta.

75.

Puu- ja köögivilja valdkonna poliitika reform 1996. aastal piiras üleliigse toodangu turult kõrvaldamise toetuskava raames realiseeritavaid koguseid ja nende eest tootjatele makstavaid toetusi. Komisjoni andmed näitavad, et selle tulemusena vähenesid ELi toetuskava raames turult kõrvaldamise kogused (vt 10. diagramm). See on kooskõlas kontrollikoja valimi tulemustega, mille kohaselt 90 % tootjaorganisatsioonidest on turult kõrvaldamisi vähendanud või neid üldse vältinud.

76.

Üheks rakenduskava toetuskava eesmärgiks oli toetada meetmeid, mis tootjaorganisatsioonid on võtnud turult kõrvaldamiste vähendamiseks. Turult kõrvaldamiste vähenemine ei tõesta alati, et rakenduskava toetus on mõjutanud tootjaorganisatsioonide teostatavat kavandamist ja toodangu nõudlusega kohandamist: tootjaorganisatsioonid selgitasid, et kuna turult kõrvaldamisele antav toetuse määr on alates 1996. aastast vähenenud ja kontrollide arv suurenenud, pole enam kasulik üleliigsele toodangule toetust taotleda.

77.

1996. aastal kasutusele võetud poliitika peaks tagama, et toetus aitab tootjaorganisatsioonidel kohaneda ja edukalt toimida ning see omakorda innustab teisi tootjaid tootjaorganisatsioonidega liituma. Mõlemad tegurid peaksid suurendama tootjaorganisatsioonide käivet ja pakkumise koondamist tootjaorganisatsioonidesse.

78.

Komisjoni andmed näitavad pakkumise koondamise näitaja vähenemist: tootjaorganisatsioonide kogu toodangu osa langes 40 protsendilt 1999. aastal 31 protsendile 2003. aastal (11. diagramm). (2004. aasta tulemus on esialgne, kuna kaks suurimat liikmesriiki, Prantsusmaa ja Itaalia, ei ole esitanud täielikke andmeid). Kui kogu puu- ja köögiviljasektori turustatud toodangu väärtus kasvas aastatel 1999–2003 45 % võrra, oli tootjaorganisatsioonide puhul kasv ainult 12-protsendiline.

79.

Nagu kirjeldatud punktis 72, on nende ebausaldusväärsete andmete põhjal võimalik esitada üksnes üldiseid suundumusi. Näiteks oli komisjoni esitatud 2003. aasta osakaal vale Kreekat puudutavates andmetes esinenud puuduvast teabest tulenenud vea tõttu. Kuigi kontrollikoda suutis vea kiiresti leida ja parandada, ei suutnud komisjon kontrollikojale tõestada muude andmete piisavat usaldusväärsust.

80.

Toetuskavas osalemise kohta näitavad andmed jätkuvat geograafilist erinevust (12. diagramm). Portugali ja Kreeka, liikmesriikide, kus puu- ja köögivili esindavad põllumajandusliku toodangu suurimat osa, osalemise aste on kõige madalam ja nende puhul mingit märgatavat kasvu ei toimunud. Vähese osalemise tõttu tootjaorganisatsioonides saab rakenduskavadele toetust ainult 6 % Portugali ja 13 % Kreeka puu- ja köögiviljasektorist, Hollandis on see protsent aga 80. Toetuskava ülesehitus, mis keskendub edukusele – toetust makstakse protsendina tootjaorganisatsioonide käibest –, peaks motiveerima tootjaorganisatsioonidega liituma madalama väärtusega toodanguga väiksemaid tootjaid, kellel on kõige suurem vajadus end turu kasvavate kvaliteedi- ja keskkonnanõuetega ja kontsentreeritud nõudlusega kohandada. Andmed näitavad, et mõnes liikmesriigis seda ei toimunud. Selle asemel on kava tulemusena suunatud vahendid kõrge väärtusega toodanguga suurtele tootjaorganisatsioonidele.

81.

Komisjonil puudub teave tootjaorganisatsioonide ja muude tootjate tulemuste erinevuste kohta, seega ei suuda komisjon selgitada, miks sektor väljaspool tootjaorganisatsioone kasvab kiiremini kui tootjaorganisatsioonid.

82.

Et seletada väheseid edusamme pakkumise koondamise vallas, on vajalik kindlaks teha, miks tootjad tootjaorganisatsioonidega ei ühine. Komisjon ei ole nimetatud asjaolu tõeliste põhjuste väljaselgitamiseks tootjaid süstemaatiliselt küsitlenud.

83.

Oma vastuses kontrollikoja 2000. eelarveaasta aastaaruandele väitis komisjon: “kui tootjate enamik … eelistab tõhusa tootjaorganisatsiooniga mitte liituda, peavad nad oma otsuse tagajärgede eest vastutama. Tootjaorganisatsioonidesse kuuluvate ja mittekuuluvate tootjate sissetulekute võrdlus näitab, milline otsus oli parem”. Komisjon ei ole tootjaorganisatsioonide liikmete tulu jälginud, et seda võrdlust teha.

84.

Ühe komisjoni poolt varajases etapis määratletud riskina võib maaelu arendamise toetuse kättesaadavus vähendada motiveeritust tootjaorganisatsioonidega ühineda või neid luua. Maaelu arendamise toetuse raames antakse rakenduskavadega sarnast toetust, esitamata nõudmist, et tootjad peaksid kuuluma tootjaorganisatsioonidesse (vt 18. selgitus). Olgugi et maaelu arendamise määrus lahendas selle küsimuse (sätestades, et puu- ja köögiviljatootjatele ei anta maaelu arendamise toetust, juhul kui sarnane toetus on kättesaadav rakenduskavade raames), lubati erandeid.

85.

Nende erandite tulemusena antakse maaelu arendamise toetust sarnastele tegevustele, niisutusprojektidest pakkimismasinateni, võrdselt tootjaorganisatsioonidele ja muudele tootjatele. Suur osa maaelu arendamise projektide meetmeid, nagu investeeringud põllumajandusettevõtetesse ja põllumajandustoodangu töötlemise ja turustamise parandamine, hõlmavad puu- ja köögiviljakasvatust.

86.

Olgugi et maaelu arendamise programmid kujutavad endast potentsiaalselt olulist riski ELi puu- ja köögiviljapoliitika nurgakiviks olevatele tootjaorganisatsioonidele, ei ole komisjon kontrollinud liikmesriikide kehtestatud järjepidevuse tagamise menetluste toimimist ega kogunud andmeid või koostanud hinnangut selgitamaks, mil määral seda oleks olnud võimalik teha.

87.

Liikmesriigid hindasid rakenduskavade meetmete abikõlblikkust, lähtudes kulude iseloomust, mitte sellest, kas meetmed aitavad tootjaorganisatsioonidel rakenduskavade eesmärke saavutada. Selle tulemusel ei taga liikmesriikide menetlused rakenduskava kõikide meetmete tõenäolist tulemuslikkust. Rakenduskavade heakskiitmisel ei rakendanud liikmesriigid usaldusväärse finantsjuhtimise mõjususe põhimõtet. Komisjoni kontrollid keskendusid kulude abikõlblikkuskriteeriumide järgimisele ja mitte sellele, kas liikmesriikide rakenduskavade heakskiitmise ja järelevalve menetlused tõenäoliselt tagavad kavade tõhususe.

88.

Toetuskava rakendamine oli liikmesriikide ametiasutustele ja tootjaorganisatsioonidele kulukas. Määrustes nõutud programmitöö elemente järgiti formaalselt, sellega kaasnesid märkimisväärsed kulud, aga mitte reaalset tulu. Kulude abikõlblikkuskriteeriumid polnud selged ja see põhjustas ebakindlust ning tekitas vajaduse teha rohkem kontrolle määruse järgimise tagamiseks.

89.

Peaaegu poolte rahastatud meetmete puhul tehti tootjaorganisatsioonide esialgse olukorraga võrreldes märkimisväärseid edusamme vähemalt ühe eesmärgi suunas 11st ja neid võib seetõttu tulemuslikuks hinnata.

90.

Liikmesriigid andsid toetust ka rakenduskava vähese mõjususega meetmetele, mis tõid kaasa vähe muutusi. Sellistel juhtudel oleks paremini suunatud toetus tulemuslikum olnud.

91.

Tootjaorganisatsioonid on muutuva nõudlusega kohanenud ja teinud nõukogu määruses sätestatud eesmärkide saavutamisel edusamme. Rakenduskavad aitasid sellele kaasa, kuid mitte ainsa tegurina. Tootjaorganisatsioonidele ja teistele puu- ja köögiviljakasvatajatele antaval maaelu arendamise toetusel on rakenduskavadega sarnased eesmärgid. Turul valitseva konkurentsi tõttu peavad kõik tootjad järgima kõrgemaid keskkonnastandardeid, parandama tootekvaliteeti ja järelevalvekulusid. Sellest lähtuvalt oleks mõned nendest mõjudest saavutatud ka ilma rakenduskavadele antava toetuseta.

92.

Hoolimata tootjaorganisatsioonide liikmetele antavatest ELi toetustest ei soovinud enamik peamiste puu- ja köögiviljatootjariikide tootjatest nendega ühineda. Enamikus liikmesriikides ei ole poliitika pakkumise koondamise osas siiani tulemusi andnud. Kontrollikoja 2000. aasta puu- ja köögiviljasektorit käsitlenud aruande põhjal turustati 40 % toodangust tootjaorganisatsioonide kaudu. Komisjoni viimased andmed näitasid selle vähenemist ühele kolmandikule. Kui praegune suundumus jätkub, ei saavutata komisjoni kehtestatud eesmärki suurendada tootjaorganisatsioonide osakaalu turustatud toodangu kogumahus 2013. aastaks 60 protsendini.

93.

Komisjon ei ole hinnanud põhjuseid, miks tootjad tootjaorganisatsioonidega vähesel määral liituvad, sealhulgas seda, kas liikmesriikide menetlused on olnud piisavad, et maaelu arendamise toetus ei vähendaks toetajate motiveeritust tootjaorganisatsioonidega liituda.

94.

Eespool toodud järeldused näitavad, et üldist poliitika eesmärki, milleks on pakkumise koondamine tootjaorganisatsioonidesse, ei ole enamikus liikmesriikides saavutatud. Komisjonil puudub teave selle põhjuste kohta, kuigi vastav teave oleks vajalik poliitika läbivaatamiseks. Kuni sellise läbivaatamiseni, milles tuleks arvesse võtta 2009. aastaks kavandatud tootjaorganisatsioonide hindamise tulemusi, peab komisjon esitama ettepanekud, kuidas rakenduskavade toetuskava lihtsustada ja tõhustada.

95.

Rakenduskavade toetuskavade tõhustamiseks peaks komisjon kaaluma järgmiste alternatiivsete lähenemisviiside väärtusi:

96.

Komisjon peaks parandama oma andmete kogumist rakenduskavade ja tootjaorganisatsioonide kohta ja keskenduma paarile peamisele indikaatorile, mis võimaldavad toetuskava mõjusust hinnata ja toimivad perioodiliste hindamiste puhul kasuliku teabeallikana.

97.

Komisjon peaks 2009. aastaks kavandatud hindamisuuringut kasutama määratlemaks, miks pakkumise koondamine tootjaorganisatsioonidesse pole kavandatud viisil edenenud. Komisjon peaks hindama, kas tootjaorganisatsioonid on oma liikmete olukorda võrreldes muude tootjatega parandanud ning kuidas poliitika elluviimine koos maaelu arendamise poliitikaga on õnnestunud.

98.

Kui need uuringud kinnitavad, et tootjaorganisatsioonid on tulemuslikuks tootjate positsiooni tugevdamise vahendiks, peaks poliitika keskenduma selle saavutamisele. Komisjon peaks tegema muudatusettepanekuid, et edendada tootjaorganisatsioonidega liitumist, eriti nendes liikmesriikides, kus toodetakse suurem osa puu- ja köögiviljatoodangust. Komisjon peaks kaaluma, kas poliitika eesmärki, milleks on tootmise kohandamine muutuva turuolukorraga, ei saavutataks paremini toetuse suunamisega neile, kes kohandamist kõige rohkem vajavad, võttes tootjaorganisatsioonide rahastamisega seoses kasutusele ka muid kriteeriume peale käibe.

99.

Samuti peaks komisjon kavandatavat hindamisuuringut kasutama määratlemaks, kas poliitika rakendamisega saavutatud pakkumise koondamise eelised on piisavad kompenseerimaks ebavõrdsust, mida põhjustab toetuse suunamine ainult ühele puu- ja köögiviljakasvatajate struktuurile ehk tootjaorganisatsioonidele.

100.

1996. aastal otsustati poliitikat muuta ja anda ELi toetust ainult tootjaorganisatsioonidega liitunud tootjatele. Kui komisjon ei suuda näidata, et tootjaorganisatsioonide toetamine nende turupositsiooni reaalselt tugevdab, tuleks teistele tootjatele ELi toetuse mitteandmine küsitavuse alla seada ja komisjon peaks kaaluma selle ELi puu- ja köögiviljakasvatajate toetamise vahendi vajalikkust.