1.1.

Vastavalt EÜ asutamislepingu artiklile 248 esitab kontrollikoda Euroopa Parlamendile ja nõukogule avalduse, mis kinnitab raamatupidamisarvestuse usaldusväärsust ja selle aluseks olevate tehingute seaduslikkust ja korrektsust (DAS). Asutamislepingu kohaselt on kontrollikojal samuti õigus lisada kõnealusele avaldusele konkreetne hinnang ühenduse iga suurema tegevusvaldkonna kohta.

1.2.

Euroopa ühenduste raamatupidamisarvestuse usaldusväärsuse kontrollimiseks tehtava töö eesmärk on saada piisavaid tõendeid, mis võimaldavad teha järeldusi selle kohta, millises ulatuses on tulud, kulud, varad ja kohustused nõuetekohaselt arvele võetud ning kas raamatupidamise aastaaruanded kajastavad täpselt finantsolukorda aasta lõpus (vt punktid 1.5–1.58).

1.3.

Raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse osas tehtava töö eesmärk on koguda piisavalt otseseid või kaudseid tõendeid selle kohta, kas tehingud on kooskõlas kehtivate eeskirjade või lepinguliste sätetega ning õigesti arvutatud (vt käesoleva peatüki punktid 1.59–1.65 horisontaalsete küsimuste kohta ning üksikasjade kohta 2. peatükk ja 4.–10. peatükk).

1.4.

Juhul kui puuduvad komisjoni poolt esitatavad süstemaatilised indikaatorid, (5) määratleb kontrollikoda teatud indikaatorid, mille abil teostatakse järelevalvet sisekontrolli valdkonna täiustamise üle üldiselt ning iga tulu- ja kuluvaldkonna puhul eraldi (vt käesoleva peatüki ning 2. peatüki ja 4.–10. peatüki lisad).

1.5.

Kontrollikoja tähelepanekud käsitlevad 2005. eelarveaasta lõplikku raamatupidamise aastaaruannet, mille koostas komisjoni peaarvepidaja ning mille komisjon kiitis heaks kooskõlas 25. juuni 2002. aasta finantsmääruse (6) artiklitega 128 ja 129 ning mis saadeti kontrollikojale 28. juulil 2006. Raamatupidamisaruanded sisaldavad “konsolideeritud finantsselgitusi”, mis käsitlevad bilanssi, kus kajastatakse varasid ja kohustusi eelarveaasta lõpus ja “eelarve täitmist kajastavaid konsolideeritud aruandeid”, mis käsitlevad eelarveaasta tulusid ja kulusid.

1.6.

2005. eelarveaasta oli peamiseks teetähiseks komisjoni poolt 17. detsembril 2002. aastal (7) vastu võetud ühenduste raamatupidamissüsteemi uuendamise tegevuskava uute osade rakendamisel. Tegevuskava koostati mitmete varasemate kontrollikoja tähelepanekute põhjal ning selles võetakse arvesse finantsmääruse sätteid (eelkõige artikleid 123–138):

—

alates 1. jaanuarist 2005 peavad konsolideeritud finantsselgitused olema koostatud tekkepõhise raamatupidamispõhimõtte alusel, samas kui eelarve täitmist kajastavad konsolideeritud aruanded põhinevad vastavalt finantsmäärusele ikka veel sularaha liikumisel;

—

kuigi eelarvete aruandluse sisu ei muudetud, peavad uued finantsselgitused sisaldama uusi elemente: majandustulemuste aruannet (sh segmendiaruandlus), rahavoogude tabelit ja netovara muutuste aruannet;

—

konsolideerimine hõlmab nüüd esimest korda ka mitmeid erinevaid ühenduse asutusi;

—

kasutusele tuli võtta uus raamatupidamissüsteem, mis tagab iga raamatupidamissündmuse, mitte ainult iga sularaha liikumise täieliku kirjendamise selle tekkimise hetkel. See peaks asutusesisestele kasutajatele otsuste tegemise vahendina tagama täielikuma ja asjaomasema teabe. See peaks samuti andma läbipaistvama ja informatiivsema aruande asutusevälistele lugejatele.

1.7.

Kontrollikoja audit raamatupidamisaruannete usaldusväärsuse kohta keskendus järgmistele teemadele:

—

kassapõhiselt raamatupidamiselt tekkepõhisele raamatupidamisele ülemineku komisjonipoolne juhtimine (vt punktid 1.10–1.27);

—

raamatupidamisaruannete erinevate elementide õigsuse kontrollimine (vt punktid 1.28–1.58).

1.8.

Kontrollikoda keskendus raamatupidamissüsteemi muutmise juhtimise kontrollimisel eelkõige järgmistele küsimustele:

—

kas komisjon oli taganud asjaomaste raamatupidamisstandardite tõhusa järgimise;

—

kas komisjonis on võetud meetmeid, mis toetaksid piisava kindluse saamist raamatupidamisaruande õigsuse ja erapooletuse kohta.

1.9.

2005. aasta raamatupidamisaruande usaldusväärsuse kontrollimisel keskendus kontrollikoda eelkõige järgmisele:

—

2005. aasta algbilanss (mis peab uute raamatupidamispõhimõtete kohaselt sisaldama 31. detsembri 2004. aasta seisuga koostatud bilansi ümberarvutamisel tehtud muudatuste mõju);

—

lõppbilanss 31. detsembri 2005. aasta seisuga;

—

ülalnimetatud kahes osas esitatud andmed, mis ei olnud eelmises süsteemis kättesaadavad, kuid mida tuleb kajastada tekkepõhises raamatupidamisaruandes (eelrahastamine ja sellega seotud tagatised, arved/kuluaruanded).

1.10.

Komisjon pidi raamatupidamissüsteemi uuendamist kavandama ja ellu viima vastavalt finantsmääruses sätestatud tähtajale ja tegevusraamistikule. Nagu juba märgitud kontrollikoja eelmistes aastaaruannetes, (8) oli vajalikele muudatustele ja kinnitamisele kehtestatud ajakava siiski liiga ambitsioonikas.

1.10.

Komisjon tunnustab oma osakondade erakordseid jõupingutusi tekkepõhisele raamatupidamisarvestusele üleminekul äärmiselt ambitsioonika tähtaja jooksul.

1.11.

Sarnaste avaliku halduse reformide läbiviimise kogemused (9) näitavad, et projektidega, mis kuuluvad samasse suurusjärku ja on sama keerulised nagu ühenduste raamatupidamisaruannete uuendamine, seondub paratamatult mitmesuguseid probleeme, mis muudavad projekti täieliku rakendamise keerukaks ja tekitavad viivitusi. Eelnevat arvesse võttes saavutati oluline edasiminek järgmiste tegurite osas:

—

1. jaanuaril 2005. aastal muutis komisjon ELi üldise raamatupidamisarvestuse kassapõhiselt raamatupidamiselt tekkepõhisele raamatupidamisele. Uued raamatupidamiseeskirjad (10) ja meetodid, uus ühtlustatud kontoplaan ja uued konsolideerimisvahendid võeti kasutusele kõikides ühenduse asutustes ja ametites;

—

osapooltele anti eraldiseisvad ja konsolideeritud raamatupidamisaruanded, mis sisaldasid uusi kohustuslikke elemente ja üksikasjalikumat teavet erinevate asutuste poolt juhitavate ressursside, nende tegevuskulude ja rahavoogude tehingute kohta.

1.11.

Hoolimata teatavate küsimuste keerukusest, probleemide rohkusest ning suurtest väljakutsetest suutis komisjon projekti juhtida nii, et peamistest tähtaegadest peeti kinni. Märkimisväärsed saavutused on järgmised:

—

töötati välja uute raamatupidamisnõuetega kokkusobivad IT-süsteemid;

—

üleminek uuele süsteemile toimus edukalt ja see võimaldas uue süsteemi kasutusele võtta 2005. aasta jaanuari alguses;

—

komisjoni talituste haldusmenetlusi kohandati tekkepõhise raamatupidamisarvestuse vajadustest lähtuvalt;

—

määrati kindlaks ja kiideti heaks tekkepõhise arvestusperioodi algbilansid;

—

loodi integreeritud raamatupidamismoodul, mille abil kontrollida majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi hallatavat finantstegevust;

—

kõik osakonnad on arvestanud välja iga aasta lõpus makstavad tekkepõhised kulud;

—

ette on valmistatud komisjoni raamatupidamisaruanded ja konsolideeritud need teiste institutsioonide ja ametite aruannetega.

1.12.

Tabel 1.1 sisaldab järelkontrolli 2004. eelarveaasta kinnitavas avalduses välja toodud reservatsiooni kohta, mis käsitleb raamatupidamisaruannete usaldusväärsust, ning muid kontrollikoja poolt selles aastaaruandes tõstatatud probleeme, mis lahendati (osaliselt) ühenduse raamatupidamisarvestuse uuendamise raames. Nagu igas uues tekkepõhises raamatupidamissüsteemis, on ka selles ikka veel teatud puudusi (vt allpool).

1.12.

Komisjon on ABACi eduaruannetes alati tunnistanud, et osa probleeme vajab veel lahendamist.

1.13.

Komisjoni 2005. aasta finantsselgituste koostamise protsessi põhielementideks olid komisjoni peaarvepidaja poolt eelarveaasta pikkuse määramise kohta antud üldiste meetodite/juhtnööride järgimine erinevates peadirektoraatides ning alg- ja lõppbilansside heakskiitmine kõigi eelarvevahendite käsutajate poolt (11). Heakskiidu andmine enamikul juhtudel hilines, eriti operatiivpeadirektoraatide tasandil.

1.13.

Teatavaid viivitusi võrreldes eelarve peadirektoraadi kehtestatud rangete tööplaanidega tuli siiski ette. Heas tööprogrammis on harilikult ette nähtud varu potentsiaalsete viivituste jaoks. See kehtis ka komisjoni tööplaanide kohta. Hoolimata nendest sisestest viivitustest suutis komisjon finantsmääruses sätestatud tähtajast kinni pidada ja esitada raamatupidamisaruanded õigeaegselt.

1.14.

Paljudes kontrollikoja poolt auditeeritud peadirektoraatides avastati mitmeid andmete tõendamisega seotud puudusi: järelevalve oli puudulik, ülesannete täitmiseks polnud piisavalt töötajaid ja tegevuse kohta koostatud dokumendid olid ebapiisavad. Mõne operatiivpeadirektoraadi aasta tegevusaruande finantslisas toodud arvandmed sisaldasid vigu (vt punkt 1.16).

1.14.

Komisjoni talitused töötasid peaaegu kahe aasta jooksul äärmiselt pingeliselt, et kindlaks teha ja sisestada andmeid, mida vana süsteem ei hõlmanud.

1.15.

Peadirektoraatide erinevad meetodid olid enne raamatupidamisaruande esitamist tihti erinevate eelarvevahendite käsutajate poolt lõplikult vormistamata/kinnitamata. Selle tulemusel tehti alg- ja lõppbilanssi eelarveaasta lõppemisega seotud kirjeid ilma kindlavormilise metoodilise baasita, mille alusel rakendada peadirektoraadi tasandil komisjoni peaarvepidaja poolt eelarveaasta pikkuse määramise kohta antud üldisi meetodeid/juhtnööre.

1.15.

Kuna avalikus sektoris ei olnud käepärast võrdlusarve eelarveaasta pikkuse määramise tarbeks, seati prioriteediks pikkuse määramise lõpuleviimine, mitte aga menetluse vormiline külg.

1.16.

Lisaks paluti haldusjuhtidel (12) seoses aasta tegevusaruannete koostamisega (st 2006. aasta märtsi lõpuks) anda formaalne kinnitus finantsaruannetele, mis sisaldasid eelkõige alg- ja lõppbilansse. Kuna aga eelarve peadirektoraat töötas sama tähtaja piires, ei saadud kõiki kinnitusi enne esialgsete raamatupidamisaruannete valmimist. Lõplike raamatupidamisaruannete kinnitused saadi õigeaegselt.

1.17.

Viivitused, millele viidati punktis 1.13, mõjutasid kontrollikoja põhjalikku testimist, kuna kontrollikoda sai algbilansid enne eelarveaasta lõppu (18. jaanuaril 2006) ja pärast eelarveaasta lõppu (15. märtsil 2006), millesse tehti veel täiendavaid muudatusi. Konsolideeritud esialgne raamatupidamisaruanne ja täielik esialgne algbilanss, mis sisaldab viidet uute raamatupidamispõhimõtete kohaselt 31. detsembri 2004. aasta seisuga koostatud bilansi ümbertöötamiseks tehtud muudatuste mõjule, saadi 31. märtsil 2006.

1.17.

Komisjon mõistab, et sel aastal oli kontrollikoja audititegevus väga raske, kuid seda oli kogu projekt ka komisjoni jaoks.

—

järgiti usaldusväärseid menetlusi ja süsteem dokumenteeriti,

—

muud bilansid peale eelarveaasta pikkuse määramise tulemusel saadu laeti esmakordselt üles 2005. aastal,

—

2005. aasta keskpaigaks olid 95 % neist bilanssidest lõplikud ning

—

pärast seda tehtud muudatused dokumenteeriti ja loodi spetsiaalne auditijälg.

1.18.

Pärast keskraamatupidamissüsteemi turvalisuse suurendamise põhjaliku tegevuskava rakendamist tuleb lahendada veel kaks küsimust, nimelt: juurdepääsuõiguste kontrollimine eelarve peadirektoraadis ja keskraamatupidamissüsteemi töökorraldussüsteemi (Workflow) (13) turvalisuse ümberhindamine. Kuna eelarve peadirektor ei pea tööd, mis nimetatud küsimustes veel teha tuleb, oluliseks, eelkõige seepärast, et mõjus järelevalvesüsteem on juba kasutusel, tühistati 2004. aasta tegevusaruandes esitatud reservatsioon süsteemi turvalisuse ja juurdepääsuõiguste kohta. Kontrollikoja audit kinnitas keskraamatupidamissüsteemi turvalisuse paranemist.

1.19.

Paljud peadirektoraadid kasutavad finantsjuhtimises ja keskraamatupidamissüsteemi vahendajate kaudu saadetavate tehingute loomisel oma IT-süsteeme. Selliste süsteemide kinnitamine ja uuendamine võtab aga kauem aega.

1.19.

Kuna olukord muutub pidevalt, peab raamatupidamistalituse heakskiitmisega tegelev üksus seda jälgima. See üksus kehtestas alates 1. juunist 2006 menetluse kohalikes süsteemides tehtavate muudatuste heakskiitmiseks, nagu näevad ette finantsmääruse rakenduseeskirjad.

1.20.

Kontrollikoda uuris komisjoni peaarvepidaja talituste poolt 2005. aastal 13 peadirektoraadis (nt 2004. aastal leiti 8 peadirektoraadis kõrgetasemelise hindamise käigus riske (14) ning veel 5 peadirektoraati valiti nende rahandusliku tähtsuse ja/või organisatsioonilise keerukuse tõttu (15)) läbiviidud kohalike raamatupidamissüsteemide põhjalike kontrollide programmi. Kontrollikoja audit kinnitas, et komisjoni peaarvepidaja otsus keelduda oluliste puuduste tõttu kinnitamast kolme kohalikku süsteemi koostöötalituses EuropeAid, hariduse ja kultuuri peadirektoraadis ning välissuhete peadirektoraadis oli põhjendatud. Mõnel juhul pole siiski selge, miks peaarvepidaja ei andnud märkustega kinnitamisotsust, kui mitmete kriteeriumite osas olid tulemused ebapiisavad.

1.20.

Heakskiitmine ei ole audit. Sellest tehtud järeldusi ei saa võrrelda audiitori järeldusotsustega. Kohalike süsteemide heakskiitmine on suhteliselt uus tegevus, mille kaudu finantsmääruse artikkel 61 leiab rakenduse konkreetsete ülesannete kaudu. Heakskiitmisaruandeid tehakse eesmärgiga anda peaarvepidajale piisavalt teavet heakskiitmise kohta. Selle ulatust ja piire on selgitatud heakskiitmisaruande eessõnas.

1.21.

Kontrollikoda leiab, et saadud tulemuste ja lahendamist vajavate küsimuste põhjal tuleks enamikku komisjoni peaarvepidaja esitatud positiivsetest kohalike süsteemide kinnitamisotsustest pidada tingimuslikeks või märkustega otsusteks. Seda olukorda kinnitavad ka komisjoni peaarvepidaja poolt 2005. aasta lõpus esitatud lõpparuandes esile toodud horisontaalsete küsimuste (16) ning edasist käsitlemist vajavate teemade (17) arv ja olulisus.

1.21.

Raamatupidamistalitused on kohustatud võtma järelmeetmeid 2005. aasta heakskiitmisaruannetes mainitud lahendamist vajavate küsimuste osas.

1.22.

Eelarve peadirektoraadi peadirektor esitas oma avalduses reservatsiooni, mida kinnitas ka kontrollikoja audit (vt punktid 1.18–1.21 ja 1.28–1.58), seoses “kolme kinnitamata kohaliku süsteemi ja raamatupidamise veel lõpetamata järjepidevusalaste kontrollidega”. Oma avalduse üldises järelduses puuduste ühismõju kohta märkis peadirektor: “Eelarve peadirektoraat koos komisjoni talitustega võtab edasisi meetmeid järelejäänud vigade või ebamäärasuste osas ja jätkab investeerimist 2006. aastal ühenduse keskraamatupidamissüsteemi tugevdamiseks. Küsimus on sobivates vahendites, nagu koolitus, dokumentatsioon ja IT-süsteemid, aga ka asjassepuutuva kultuurimuutusega seotud tegevus. Selle põhjal on avaldusega võimalik kavandatud suundade kohaselt anda piisav kindlus”.

1.22.

Komisjon tunnustab erakordselt pingelist tööd, mida osakonnad on teinud tekkepõhisele raamatupidamisarvestusele üleminekul. Kuid raamatupidamistalitused ei ole andnud heakskiitu kolmele kohalikule süsteemile. 31. märtsil 2006 esitas eelarve peadirektor 2005. aasta tegevusaruandes süsteemse, esialgse ning tähtajalise reservatsiooni eelnimetatud põhjustel ja ka seetõttu, et esialgseid aruandeid hakkab kontrollima kontrollikoda ning neid võib olla vaja parandada enne lõplike aruannete heakskiitmist 31. juulil 2006.

1.23.

Hariduse ja kultuuri peadirektoraadi peadirektor esitas samuti reservatsiooni, mis hõlmas kindluse puudumist komisjoni bilanssi kirjendatud summade õigsuse kohta. Kuigi komisjoni talitused ja kontrollikoda täheldasid olulisi riske ka teistes peadirektoraatides, ei ole ükski teine eelarvevahendite käsutaja reservatsioone esitanud (18) Siiski, 40 haldusjuhist 26 märkisid, et aasta tegevusaruannetes leitud puuduste tõttu ja/või arvestades asjaoluga, et see on esimene aasta, mil raamatupidamisaruanded suletakse esialgselt tekkepõhise raamatupidamise alusel, on võimalik, et enne raamatupidamisaruannete lõplikku sulgemist tuleb veel teha kontrolle ja vajaduse korral ka parandusi.

1.23.

Tekkepõhise raamatupidamise nõuete ebajärjekindel järgimine hariduse ja kultuuri peadirektoraadi kohalikus raamatupidamissüsteemis APPFIN oli toonud kaasa lahknevused direktoraadi alg- ja lõppbilanssides. Käimas on muudatuste tegemine kohalikku süsteemi ja see tagab tulevikus tehingute korrektse käsitlemise; minevikus tehtud vigade parandamine on samuti käimas ja peaks lõppema aasta lõpus.

1.24.

Komisjoni peaarvepidaja poolt vastu võetud 1. raamatupidamiseeskirjas määratletud konsolideerimise ulatus on suurem kui finantsmääruse artiklis 121 ette nähtud ulatus (19) (nt kehtib konsolideerimisnõue ka ravikindlustussüsteemile ja ametitele, mida finantsmääruse artikkel 185 ei hõlma) (20).

1.24.

1. raamatupidamiseeskirjas määratletud konsolideerimise ulatus arvestab kontrollipõhimõtet ja põhineb rahvusvahelistel raamatupidamisstandarditel. Teisalt näeb finantsmääruse artikkel 121 ette vaid institutsioonide ja toetust saavate ametite raamatupidamisaruannete konsolideerimist.

1.25.

Sellele vaatamata ei lisatud ravikindlustussüsteemi ja kahte ametit (Ühenduse Sordiamet ja Siseturu Ühtlustamise Amet) 2005. eelarveaasta konsolideeritud raamatupidamisaruandesse (vt ka punkt 1.29). Euroopa ühenduste poolt teostatava ravikindlustussüsteemi kontrolli analüüsi põhjal leiab kontrollikoda, et seda ei oleks tulnud lisada konsolideerimise ulatusse, nagu sätestatud 1. raamatupidamiseeskirjas, ning seetõttu tuleks viimatinimetatu ümber hinnata.

1.25.

Raamatupidamiseeskirja ajakohastatakse seoses ravikindlustusskeemi konsolideeritud raamatupidamisaruandesse lisamata jätmisega.

1.26.

Oma arvamuses nr 2/2001 (21) Euroopa ühenduste üldeelarvele kohaldatavat finantsmäärust käsitleva nõukogu määruse ettepaneku kohta käsitles kontrollikoda riske, mis tekivad olukorras, kui kontrollikojale saadetud esialgseid konsolideeritud finantsselgitusi ei ole veel stabiliseeritud. Kontrollikoda rõhutas, kui tähtis on, et “esialgsed finantsselgitused oleksid põhjalikud ja järjepidevad dokumendid ning kehtestatud tähtaegu järgides nõuetekohaselt koostatud. Nad on esialgsed üksnes seetõttu, et komisjon ei ole neid veel ametlikult vastu võtnud ning vajaduse korral võib neisse lisada kontrollikoja esitatud parandused”.

1.27.

Komisjon ei järginud viimati mainitud põhimõtet, et teha ei tuleks muid muudatusi kui ainult need, mis kontrollikoda välja on pakkunud, kuna 2005. aasta oli üleminekuaasta. Seetõttu pidi komisjon tagama, et kontrollikoda teavitataks nõuetekohaselt ja õigeaegselt parandustest, mida komisjon esialgsete raamatupidamisaruannete koostamiseks tehtava töö põhjal vajalikuks peab.

1.27.

Seda põhimõtet on raske järgida, sest esialgsed raamatupidamisaruanded peavad nüüd olema valmis samaks tähtajaks kui iga-aastased tegevusaruanded. Kuid muudatusi tehakse võimalikult vähe.

1.28.

Kontrollikoda kontrollis tehtud kohanduste asjakohasust ja täpsust seoses konsolideeritud finantsselgituste koostamisega seisuga 1. jaanuar 2005, et viia konsolideeritud finantsselgituste arvandmed ja teave seisuga 31. detsember 2004 vastavusse uue tekkepõhise raamatupidamisarvestuse põhimõtetega; nimetatud kontrolli tulemused esitatakse allpool (vt punktid 1.29–1.52).

1.29.

Peaaegu kogu tehtud muudatuste mõju on seotud komisjoni finantsselgitustega. Esmakordsel ametite kaasamisel konsolideerimise ulatusse on olnud vaid piiratud mõju konsolideeritud raamatupidamisaruandele; peamine mõju oli sularahavarude suurenemine. Seega ei mõjutanud kahe ameti väljajätmine õiget ja õiglast ülevaadet.

1.30.

Kontrollikoja kontrolli käigus üksnes piiratud kohandustest mõjutatud kannete kohta ei ilmnenud olulisi leide (nt materiaalne ja immateriaalne põhivara, (lühiajalised) investeeringud, laenud, pikaajalised ja lühiajalised saadaolevad summad, (22) varud, töötajate toetused, riski- ja kulueraldised, finants- ja muud kohustused ning varud).

1.30.

Joonealuses märkuses nr 18 mainitud teave saadaolevate summade kohta polnud 31. detsembril kättesaadav.

1.31.

Eelmaksed seonduvad maksetega, mille eesmärk on anda abisaajatele sularaha ettemakse. Kui abisaajatel ei teki lepingus määratletud perioodi jooksul abikõlblikke kulusid, peavad nad eelmaksed ühendustele tagastama.

1.32.

Kontrollikoda on mitmeid aastaid märkinud, et mitmesuguste võlgnike kirjendamine valmistab probleeme, kuna eelmaksed kirjendati lõplikesse kuludesse ja sissenõutavaid summasid ei kirjendatud kohe (23) Selle põhjal esitas kontrollikoda vastavate aastate raamatupidamisaruannete kohta märkustega järeldusotsuse (24).

1.33.

Nimetatud puuduste kõrvaldamiseks koostati 2004. aastal inventarinimestik kõikidest kontrollimata ja heakskiitmata eelmaksete summadest, mis olid iga asutuse ja ameti poolt makstud kuni 31. detsembrini 2004. Tulemuseks oli ligikaudu 30 000 eelmaksete kannet kogusummas 28 013 miljonit eurot (25).

1.33.

Vastavalt uutele raamatupidamiseeskirjadele koostati nimekiri ettemaksesummade kohta ja alates 2005. aasta jaanuarist kajastatakse kontrollimata ja heakskiitmata ettemaksesummad bilansi aktivapoolel.

1.34.

Kõiki tehnilisi ja kontseptuaalseid rakendamisega seotud küsimusi ja probleeme, mis seoses 2004. eelarveaasta aastaaruandega (26) olid juba osaliselt määratletud, ei olnud siiski 1. jaanuari 2005. aasta seisuga algbilansi esitamise ajaks lahendatud. Selle tulemusel tekkinud puudused esitatakse allpool.

1.34.

Nagu on selgitatud vastustes kontrollikoja 2004. aasta aruandele, peab ettemaksesummade järelkontroll arvesse võtma mitmesuguste kolmandate osapooltega sõlmitud lepingute tingimusi. Sellest hoolimata näitab netosumma kajastamine bilansis tegelikku olukorda tasumata ettemaksesummade osas.

1.35.

Raamatupidamissüsteemis sisalduva eelmaksete kannete üldkogumist valitud 147st eelmakse tehingust 2005. aasta novembri seisuga koosneva esindusliku valimi auditeerimisel leiti oluline vigade määr nende esinemise sageduse ja finantsmõju osas. Kõige tüüpilisemad vead olid:

—

eelmaksed olid kirjendatud valedes summades;

—

kirjed puudutasid eelmakseid, mis olid kontrollitud ja heaks kiidetud enne 1. jaanuari 2005.

1.35.

Komisjon uurib kontrollikoja nimetatud tehinguid.

1.36.

Lisaks leiti eelmaksete määratlemise ja kinnitamise osas läbi viidud täiendava audititegevuse tulemusel järgmised probleemid algbilansi täielikkuse/täpsuse osas:

1.36.

—

pikaajaliste eelmaksete (21 285 miljonit eurot) ja lühiajaliste eelmaksete (6 728 miljonit eurot) jagamisel võeti arvesse ainult struktuurifondide, Ühtekuuluvusfondi, ISPA ja solidaarsusfondiga programmitöö perioodil 2000–2006 seonduvaid summasid. Selle tulemusel alahinnatakse pikaajalisi eelmakseid ning vastavalt ülehinnatakse lühiajalisi eelmakseid, kuna teiste poliitikavaldkondade eelmakseid sisaldavad lepingud, mille järelejäänud kestus ületas üht aastat, liigitati lühiajalisteks;

—

Vahet pikaajaliste ja lühiajaliste ettemaksete vahel tehakse ainult struktuurifondide summade puhul, sest pikaajalised ettemaksed kujutavad endast komisjoni tõelist pikaajalist eelfinantseerimist. Teistes poliitikavaldkondades ei olnud võimalik pikaajalisi summasid kvantifitseerida ja vahet sai teha ainult projektide rakendamist käsitlevate hinnangute alusel. 2006. aasta aruannete jaoks on komisjonil rohkem teavet, mille najal analüüsida sellise vahetegemise otstarbekust, sest uut raamatupidamissüsteemi on siis rakendatud juba kahe aasta jooksul.

—

hariduse ja kultuuri peadirektoraadi puhul on pärast esialgse raamatupidamisaruande esitamist tehtud tööst hoolimata endiselt olemas risk, et väljajätmised ja kahekordsed või ekslikud kirjed võivad põhjustada vigu, mida probleemide keerukuse tõttu ei ole võimalik kvantifitseerida (27).

—

Hariduse ja kultuuri peadirektoraadi puhul leitud olulised vead, mis tulenesid ettemaksete valest käsitlemisest, on parandatud.

1.37.

Võlgnevused hõlmavad põhiliselt kogunenud kulusid, mida kirjeldatakse eelarveaasta pikkuse määramist käsitlevas osas (vt punktid 1.42–1.46), ja lühiajalisi võlgnevusi, mis koosnevad arvetest ja kuluaruannetest. Käesolevas osas käsitletakse kontrollikoja leide seoses lühiajaliste võlgnevustega.

1.38.

Ligikaudu 7 000st saadud, kuid 1. jaanuari 2005 seisuga veel maksmata arvest ja kuluaruandest koosneva inventarinimestiku koostamine algas 2004. aasta neljandas kvartalis ning selle tulemusel saadi lühiajaliste võlgnevuste summaks 9 412 miljonit eurot. (28).

1.39.

1. jaanuari 2005. aasta seisuga algbilansi (29) esitamisega ei lahendatud kõiki rakendamisega seotud tehnilisi küsimusi ja probleeme. Selle tulemusel tekkinud puudused on esitatud allpool.

1.39.

Komisjon parandab oma sisekontrolle, et lahendada tehnilised küsimused ja teatavates peadirektoraatides esinevad probleemid.

1.40.

Raamatupidamissüsteemis 2005. aasta novembri seisuga sisalduvate võlgnevuste kannete üldkogumist valitud 141 arvest/kuluaruandest koosneva esindusliku valimi auditeerimisel leiti oluline vigade määr nende esinemise sageduse ja finantsmõju osas. Kõige tüüpilisemad vead olid:

—

arved või kuluaruanded olid kirjendatud valedes summades;

—

arved või kuluaruanded kirjendati, kuigi need olid juba makstud.

1.40.

141 auditeeritud tehingu hulgast leitud kuut olulise mõjuga viga kavatseb komisjon uurida.

1.41.

Hariduse ja kultuuri peadirektoraadi puhul on pärast esialgse raamatupidamisaruande esitamist tehtud tööst hoolimata endiselt olemas risk, et väljajätmised ja kahekordsed või ekslikud kirjed võivad põhjustada vigu, mida probleemide keerukuse tõttu ei ole võimalik kvantifitseerida.

1.41.

Hariduse ja kultuuri peadirektoraadi puhul leitud olulised vead, mis tulenesid arvete/kuluaruannete valest käsitlemisest, on parandatud.

1.42.

Tekkepõhisele raamatupidamisarvestusele ülemineku üheks kõige tähtsamaks aspektiks on praktika, millega tagataks aasta jooksul tehtud tehingute kirjendamine aruandeperioodi alla, millega nad seotud on (eelarveaasta pikkuse määramise praktika). Eelkõige tuleks koostada hinnang abikõlblike kulude kohta, mis ühenduse vahendite saajatel on tekkinud, kuid mida ei ole veel esitatud (kogunenud kulud); tulude kohta, mida ei ole veel saadud, kuigi teenused on osutatud; kohaletoimetatud kaupade või juriidilise kohustuse olemasolu kohta (kogunenud tulud); või käesolevasse aastasse kirjendatud järgmiste perioodidega seotud kulude või tulude kohta (ettemakstud kulud või tulud).

1.43.

Kogunenud kulude korrektsioonide kogusumma oli 64 205 miljonit eurot (30) Kontrollikoja auditis eelarveaasta pikkuse määramise elementide kohta ei tuvastatud olulisi vigu. Kogunenud kuludega seotud leiud on esitatud allpool.

1.44.

Nagu ülalpool kirjeldatud (vt punkt 1.15), ei jõudnud eelarveaasta pikkuse määramise üldiste meetodite kasutuselevõtt peadirektoraatide tasandil lõpule enne eelarveaasta pikkusega seotud kirjete tegemist. Lisaks ei ole enamik peadirektoraatidest piisavalt testinud, kas väljatöötatud metoodika tagab, et aasta jooksul tehtud tehingud kirjendatakse aruandeperioodi alla, millega nad seotud on. Lisaks, võttes arvesse, et 2005. aasta on esimeseks eelarve pikkuse määramise aastaks ning arvestades ühenduse tegevuse eripäradega, ei ole saadaval võrdleva hindamise meetodeid, mille abil kontrollida hindamiste meetodite ja tulemuste asjakohasust.

1.44.

Komisjon märgib, et hoolimata rakendamist/kontrolli käsitlevatest märkustest ei esita kontrollikoda tähelepanekuid metoodika enda kohta.

1.45.

Eelarveaasta pikkuse määramise menetlustes leitud järgmised puudused seadsid ohtu paljudes peadirektoraatides koostatud arvutuste õigsuse:

—

peadirektoraadid on arvutustulemusi kontrollinud vaid piiratud määral;

—

kasutatud andmed olid teatud juhtudel ebapiisava kvaliteediga;

—

teadmised ja tööülesanded koondusid tihti vaid ühele inimesele ilma asjakohase järelevalveta.

1.45.

2006. aastal tugevdab komisjon kontrolli eelarveaasta pikkuse määramise metoodika rakendamise üle.

1.46.

Kõik peadirektoraadid (välja arvatud regionaalpoliitika, tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste ning põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat) otsustasid kogunenud kulusid hinnata kõikide avatud lepingute põhjal. Kõik auditeeritud peadirektoraadid (välja arvatud hariduse ja kultuuri peadirektoraat) suutsid arvutustes kasutatud andmed raamatupidamise põhiandmetega vastavusse viia, välja arvatud mõningate põhjendamatute erinevuste osas, mis, olemata küll olulise tähtsusega, kinnitab ülalpool kirjeldatud teatava riskitaseme olemasolu (vt punkt 1.45).

1.46.

Hariduse ja kultuuri peadirektoraadi puhul leitud olulised vead, mis tulenesid kogunenud kulude valest käsitlemisest, on parandatud.

1.47.

Tekkepõhisele raamatupidamisarvestusele üleminekuks tehtud kohanduste tulemusel on algbilansi (seisuga 1. jaanuar 2005) kohustused kokku 51 597 miljoni euro võrra suuremad kui varad kokku; samas kui enne kohanduste tegemist olid varad kokku 14 507 miljoni euro võrra kohustustest suuremad.

1.48.

Nimetatud muutuse peamiseks põhjuseks on asjaolu, et eelmaksete (kogusummas 28 013 miljonit eurot) kirjendamine ei kompenseeri kogunenud kulude (kogusummas 64 205 miljonit eurot) kirjendamist. Lisaks on pikaajalised saadaolevad summad suurel määral vähenenud, kuna asutuste liikmete ja töötajatega seotud ühenduse pensionikohustusi (praegune netoväärtus 26 012 miljonit eurot) ei neutraliseerita enam vastava varaga, mis kajastab liikmesriikidelt saadavat summat. Varade ja kohustuste vaheline erinevus kajastab peamiselt liikmesriikidelt tulevastel aastatel sissenõutavaid summasid.

1.49.

Kontrollikoda leidis, et peaarvepidaja ei järginud täiel määral raamatupidamiseeskirju nr 2 ja 12 seoses bilansi uue struktuuri ja esitusviisiga ning ühenduse pensionikohustuste käsitlemise muudetud korraga (31). Seetõttu tuleks võtta meetmeid vajalike muudatuste tegemiseks. Lisaks tuleks täpsemalt märkida, milliste võlgade maksmiseks tuleks liikmesriikidelt sissenõutavaid summasid kasutada, ning eelkõige märkida, kas tegemist on lühiajaliste või pikaajaliste võlgadega.

1.49.

2. ja 12. raamatupidamiseeskirja kohandatakse.

1.50.

Komisjon tegi 2005. aastal jõupingutusi tagamaks, et uued eelmaksed ja uued avatud arved/kuluaruanded kirjendataks ning kontrollitaks ja kiidetaks heaks täielikult ja korrektselt. Siiski leiti arvukalt vigu, mida käsitletakse allpool. Lisaks avastati algbilansis (seisuga 1. jaanuar 2005) tehtud kohandustes puudusi, mis mõjutavad 2005. aasta majandustulemust ja sellest tulenevalt konsolideeritud bilanssi ja netovara muutuste aruannet.

1.50.

2005. aasta jooksul teostasid peadirektoraadid ja talitused mitmeid kontrolle ja heakskiitmisi, et tagada algbilansi kogusumma korrektsus. Enamik algbilansis tehtud vajalikest korrektsioonidest ei mõjutanud 2005. aasta majandustulemusi.

1.51.

Kontrollikoja analüüs immateriaalse ja materiaalse põhivara, (lühiajaliste) investeeringute, laenude, pikaajaliste ja lühiajaliste saadaolevate summade, varude, finants- ja muude kohustuste, töötajate hüvitiste, riski- ja kulueraldiste ning reservide kohta ei andnud olulisi leide.

1.52.

Raamatupidamissüsteemis 2006. aasta märtsi seisuga sisalduvate eelmaksete kannete üldkogumist (29 349 miljonit eurot) valitud 162st eelmakse tehingust koosneva esindusliku valimi auditeerimisel leiti oluline vigade määr nende esinemise sageduse ja finantsmõju osas. Konsolideeritud lõppbilansis leiti samalaadseid vigu nagu konsolideeritud algbilansis (vt punkt 1.35).

1.52.

162 auditeeritud tehingu hulgast leitud üheksat viga, mis mõjutavad raamatupidamist, kavatseb komisjon uurida.

1.53.

Lisaks leiti eelmaksete määratlemise ja kinnitamise osas läbi viidud täiendava audititegevuse tulemusel järgmised probleemid lõppbilansi täielikkuse/täpsuse osas:

1.53.

—

pikaajaliste eelmaksete (22 732 miljonit eurot) ja lühiajaliste eelmaksete (6 633 miljonit eurot) jagamisel võeti arvesse ainult struktuurifondide, Ühtekuuluvusfondi, ISPA ja solidaarsusfondiga programmitöö perioodil 2000–2006 seonduvaid summasid. Selle tulemusel alahinnatakse pikaajalisi eelmakseid ning vastavalt ülehinnatakse lühiajalisi eelmakseid, kuna teiste tegevusvaldkondade eelmakseid sisaldavad lepingud, mille järelejäänud kestus ületas üht aastat, liigitati lühiajalisteks;

—

Vahet pikaajaliste ja lühiajaliste ettemaksete vahel tehakse ainult struktuurifondide summade puhul, sest pikaajalised ettemaksed kujutavad endast komisjoni tõelist pikaajalist eelfinantseerimist. Teiste poliitikavaldkondade puhul ei olnud võimalik kontrollikoja leiu finantsmõju kvantifitseerida. 2006. aasta aruannete jaoks on komisjonil rohkem teavet, mille najal analüüsida sellise vahetegemise otstarbekust, sest uut raamatupidamissüsteemi on siis rakendatud juba kahe aasta jooksul.

—

hariduse ja kultuuri peadirektoraadi puhul on pärast esialgse raamatupidamisaruande esitamist tehtud tööst hoolimata endiselt olemas risk, et väljajätmised ja kahekordsed või ekslikud kirjed võivad põhjustada vigu, mida probleemide keerukuse tõttu ei ole võimalik kvantifitseerida.

—

Hariduse ja kultuuri peadirektoraadi puhul leitud olulised vead, mis tulenesid ettemaksete valest käsitlemisest, on parandatud.

1.54.

Raamatupidamissüsteemis 2006. aasta märtsi seisuga sisalduvate võlgnevuste kannete üldkogumist (16 194 miljonit eurot) valitud 148 arvest/kuluaruandest koosneva esindusliku valimi auditeerimisel leiti oluline vigade määr nende esinemise sageduse ja finantsmõju osas. Konsolideeritud lõppbilansis leiti samalaadseid vigu nagu konsolideeritud algbilansis (vt punkt 1.40).

1.54.

148 auditeeritud tehingu hulgast leitud üheksat viga, mis mõjutavad raamatupidamist, kavatseb komisjon uurida.

1.55.

Hariduse ja kultuuri peadirektoraadi puhul on pärast esialgse raamatupidamisaruande esitamist tehtud tööst hoolimata endiselt olemas risk, et väljajätmised ja kahekordsed või ekslikud kirjed võivad põhjustada vigu, mida probleemide keerukuse tõttu ei ole võimalik kvantifitseerida.

1.55.

Hariduse ja kultuuri peadirektoraadi puhul leitud olulised vead, mis tulenesid arvete/kuluaruannete valest käsitlemisest, on parandatud.

1.56.

Konsolideeritud algbilansi osas mainitud probleemide (vt punktid 1.44–1.46) tulemusel tekkisid konsolideeritud lõppbilansis järgmised puudused: kõik auditeeritud peadirektoraadid (välja arvatud hariduse ja kultuuri peadirektoraat) suutsid arvutustes kasutatud andmed raamatupidamise põhiandmetega vastavusse viia, välja arvatud mõningate põhjendamatute erinevuste osas, mis, olemata küll olulise tähtsusega, kinnitab ülalpool kirjeldatud teatava riskitaseme olemasolu (vt punkt 1.45).

1.56.

Hariduse ja kultuuri peadirektoraadi puhul leitud olulised vead, mis tulenesid eelarveaasta pikkuse määramise elementide valest käsitlemisest, on parandatud.

1.57.

Konsolideeritud raamatupidamisaruande selgitavad märkused sisaldavad võrreldes eelnevate aastatega rohkem teavet (32) komisjoni talituste või liikmesriikide poolt teatud tehingute osas tõenäoliselt tehtavate kohanduste kohta. Märkustes ei ole aga mainitud nende kulude suurust, mida võidakse kontrollida ja mille osas rakendatakse raamatupidamisarvestuse kontrolli- ja heakskiitmismenetlust (vt ka punktid 1.63–1.65).

1.57.

Lisaks iga-aastasele makseasutuste aruannete kontrollimisele ja heakskiitmisele on komisjonil õigus teha korrektsioone nõuetele vastavust käsitlevate otsuste raames. Komisjon on järginud kontrollikoja 2004. aasta aruandes antud soovitust, mis käsitleb veel võimalikke korrektsioone seoses nõuetele vastavusega. Näiteks on põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat oma 2005. aasta tegevusaruandes (33) selgelt esitanud need 2001.–2005. majandusaastat hõlmavad korrektsioonid, mille üle otsustatakse tulevastes nõuetele vastavust hindavatest otsustes, ja see summa on komisjoni raamatupidamises kajastatud tingimuslike varadena. Tagasisaadavate varade summaks on hinnatud juba 1 151 miljonit eurot, mis põhineb keskmisel 0,95 % finantskorrektsioonil (vt ka vastused punktidele 5.56 ja 5.62).

1.58.

Eelarve täitmise ja majandustulemuste üksikasjalik võrdlemine on hädavajalik saamaks piisavat kinnitust raamatupidamisaruannete usaldusväärsuse kohta. Nimetatud teave (välja arvatud komisjoni osas) oli kättesaadav alles pärast lõplike raamatupidamisaruannete esitamist. Siiski sai kontrollikoda neid andmeid kasutada eelarve täitmise ja majandustulemuste võrdlemisel.

1.59.

Võttes arvesse asutamislepingu artikli 248 lõikes 1 sätestatud nõudeid, muutuvat auditikeskkonda (mis on äärmiselt keerukas ning komisjoni finantsreformi tulemusel põhjalikult muutunud) ja kinnitava avalduse “kasutajate” (peamiselt eelarve täitmist kinnitav asutus) ootusi, otsustas kontrollikoda 2002. aastal, (34) et auditi järeldusotsuse aluseks on omavahendite ja perioodil 2000–2006 rakendatava finantsperspektiivi kuue valdkonna (35) erihinnangute konsolideeritud versioonid. Nimetatud erihinnangute ülesanne on anda eelarve täitmist kinnitavale asutusele võimalus kontrollida vahendite haldamise kvaliteeti komisjoni kõigis peamistes ühenduse sekkumisvaldkondades, (36) erihinnangud põhinevad neljast järgmisest allikast saadud tõendusmaterjalil:

a)

nii ühenduse institutsioonides ja liikmesriikides kui ka kolmandates riikides kehtestatud järelevalve- ja kontrollisüsteemide toimivuse analüüs;

b)

suuremate tegevusvaldkondade tehingute valimite testimine, teostades kontrolle kuni lõplike abisaajate tasandini;

c)

peadirektorite iga-aastaste tegevusaruannete ja avalduste ning nende koostamisel rakendatud menetluste analüüs;

d)

vajaduse korral ka teiste, ühenduse juhtimismenetlustest sõltumatute audiitorite töö läbivaatamine.

1.60.

Järelevalve- ja kontrollisüsteemide auditi eesmärgiks on hinnata, kui suures ulatuses suudavad need hallata raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsusega seonduvaid riske. Tehingute testimisega püütakse saada otseseid tõendeid seaduslikkuse ja korrektsuse kohta ning anda teavet leitud vigade päritolu, sageduse, laadi ja mõju kohta. Tehingute testimise tulemused moodustavad ühe osa süsteemi kohta tehtud järeldustest ja täiendavad neid. Mõlemast allikast tulenevat teavet kasutatakse parandusmeetmete soovituste väljatöötamisel. Vastavalt rahvusvahelistele auditistandarditele võtab kontrollikoda samuti arvesse peadirektorite aasta tegevusaruannetes ja avaldustes ning nende põhjal koostatavas ja komisjoni poolt vastuvõetavas kokkuvõttes sisalduvad “juhtkonna seisukohad”. Lõpuks vaadatakse läbi teiste audiitorite (37) töö, et hinnata selle võimalikku asjassepuutuvust erihinnangute osas.

1.61.

Nagu ka varasematel aastatel, on erihinnangute järeldused kinnitava avalduse koostamisel kasutatavate erinevate allikate kohta üldiselt kokkulangevad. Kontrollikoja auditi käigus leiti, et valdkondades, kus järelevalve- ja kontrollisüsteeme on rakendatud viisil, mis võimaldab adekvaatselt riski hallata, olid raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse põhjalikul testimisel saadud auditileiud üldiselt vähese tähtsusega (vt punktid 4.26–4.30, 5.53, 9.19 ja 10.20) ning peadirektorite ja eelarvevahendite volitatud käsutajate avalduste hindamine andis kinnitust, et reservatsioone kas polnud üldse vaja esitada või kui oli, siis olid need vähese tähtsusega (vt punktid 2.14–2.19).

1.62.

Valdkondades, kus kontrollikoja hinnangu kohaselt küll kasutatakse järelevalve- ja kontrollisüsteeme, kuid mille tõhusus seonduvate riskide haldamisel vajab parandamist, tegi kontrollikoda raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse põhjaliku testimise käigus olulisi avastusi (vt punktid 5.52–5.57, 6.38–6.41, 7.28 ja rakendusorganisatsioonide osas 8.21–8.22). Lisaks saadi kontrollikoja-poolse peadirektorite avalduste hindamise käigus kinnitus sellele, et tähtsaimad reservatsioonid olid kas juba esitatud või kontrollikoja hinnangul oleksid pidanud juba esitatud olema (vt punktid 2.14–2.19).

1.62.

Komisjon on astunud samme ühisjuhtimisega seotud riskide juhtimiseks, näiteks audititegevuse kaudu, rakendades liikmesriikides tegevuskavu süsteemide puuduste parandamiseks, tehes finantskorrektsioone, andes juhiseid peamiste kontrollide kohta ning parandades liikmesriikide audiitorite audititulemustest aruandmist. Struktuurifondide eest vastutavate peadirektoraatide iga-aastased tegevusaruanded kajastavad neid meetmeid ja annavad tunnistust liikmesriikide süsteemides toimunud arengutest. Ühisjuhtimissüsteemile on omane, et osa vigu ja puudujääke parandatakse alles pärast asjaomase kulu väljamaksmist. Komisjon viitab oma punktides 2.8, 2.25 ja 2.26 antud vastustele kontrollikoja tähelepanekutele.

1.63.

Kinnitava avalduse tähelepanekutega seotud aruteludes märgitakse sageli, et kontrollikoja poolt raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute tasandil tuvastatud puudustel on vaid ajutine mõju ning et kinnitavas avalduses ei võeta arvesse ühenduse teatud meetmete mitmeaastast iseloomu. Seega väidetakse, et komisjon võtab vead arvesse EAGGFi tagatisrahastu raamatupidamisarvestuse kontrollimisel ja heakskiitmisel, struktuurifondide rakenduskavade lõpetamisel ja detsentraliseeritud juhtimisega seotud auditite lõpetamisel.

1.63.

Komisjoni argument on, et ühisjuhtimise puhul on ühenduse rahastatavate kulude puhul tegemist kontrollitsükliga, mis kestab mitu aastat. Struktuurifondide puhul algab see esmatasandi kontrollidega liikmesriikides ja lõppeb komisjoni järelauditiga. Asjaolu, et kontrollikoda leiab vigu tehingutes, mis pole kontrollitsüklit veel läbinud, ei tähenda, et kontrollisüsteem ei toimiks tõhusalt. Samas on siiski äärmiselt oluline, et vastutavad töötajad kontrolliksid raamatupidamisaruannete aluseks olevaid tehinguid kohe alguses, enne kui kulud lähevad maksmisele, ja et oleks tagatud juhendamine, teavitustegevus ja muud ärahoidvad meetmed.

1.64.

Kooskõlas finantsmääruse artikli 53 lõikega 5 ja finantsmääruse üksikasjalike rakenduseeskirjade artikliga 42 (38) on nimetatud järeldusotsused ja parandusmeetmed tõepoolest komisjoni järelevalve- ja kontrollisüsteemide olulisteks komponentideks. Kontrollikoja auditite käigus tuvastatud puudused näitavad aga, et põllumajanduse raamatupidamisarvestuse kontrolli ja heakskiitmisega seoses tehtavaid “vastavusotsuseid”, struktuurifondidega seotud rakenduskavade lõpetamismenetlusi ja detsentraliseeritud juhtimisega seotud auditeid ei saa pidada mehhanismideks, mis tagaksid vigade ennetamise, õigeaegse määratlemise ja parandamise (vt punktid 5.56–5.57, 6.31–6.37, 6.41, 7.21–7.24 ja 7.26–7.28).

1.64.

Raamatupidamisaruannete nõuetele vastavust käsitlevate otsuste eesmärk on tagada, et ühenduse vahenditest ei rahastataks kulusid, mis ei ole tehtud ühenduse eeskirjadest kinni pidades. Need otsused on adresseeritud liikmesriikidele ja kaitsevad ELi maksumaksjat põhjendamatute kulude rahastamise eest. Ühisjuhtimise puhul on vigade ärahoidmine, tuvastamine ja parandamine lõpliku abisaaja tasandil liikmesriikide ülesanne. Raamatupidamisaruannete nõuetele vastavust käsitlevad otsused julgustavad liikmesriike tegema oma parimat, et tagada vigade hoidmine mõistlikul tasandil ning eeskirjadevastaselt makstud summade tagastamine. Kontrollisüsteemidele lisandub hoiatavate sanktsioonide rakendamine liikmesriikide poolt, kui vead avastatakse.

1.65.

Jagatud halduse valdkonnas tehtud finantskorrektsioonide otsused, mille kohaselt esitatakse sissenõuded liikmesriikidele, kes ei ole rakendanud ja/või kasutanud usaldusväärseid süsteeme, ei vähenda raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute ebaseaduslikkust/ebakorrektsust, kuigi neil võib olla hoiatav mõju. Kuna finantskorrektsioonid tehakse süsteemide puuduste tulemusel, ei ole neid otseselt võimalik raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute tasandil vigadega seostada. Finantskorrektsioonide tulemusel nihkub (tagasilükatud) ebaseaduslikest/ebakorrektsetest tehingutest tulenevate kulude kandmine mitte ELi eelarve, vaid liikmesriikide maksumaksjate kanda.

1.65.

Nõuetele vastavuse hindamise protsess iseenesest pole mehhanism, mille abil abisaajatelt eeskirjadevastaselt makstud summasid tagasi saada, sest see keskendub liikmesriikide poolt kehtestatud kontrollisüsteemidele. Juhul kui kontrollide käigus ilmneb eeskirjade eiramist, vastutavad selle eest liikmesriigid, nagu on selgelt sätestatud määruse (EÜ) nr 1290/2005 artikli 9 lõikes 1.

2.1.

Nagu eelmistel aastatelgi, uuris kontrollikoda komisjoni reformiprogrammi finantsaspektide rakendamisel tehtud edusamme. Täpsemalt kontrolliti järgmist:

—

komisjoni peadirektorite aasta tegevusaruandeid. Need näitavad, kuidas iga peadirektor on oma kohustusi kandnud, ja sisaldavad hinnangut kulude seaduslikkuse ja korrektsuse määra kohta. Nende dokumentide kvaliteet ja usaldusväärsus on oluline, võimaldades komisjonil veenduda, et ta on eelarve täitmisel oma ülesandeid rahuldavalt täitnud;

—

komisjoni kokkuvõtvat aruannet, mis aasta tegevusaruannetele toetudes sisaldab üldist hinnangut komisjoni sisekontrollisüsteemile;

—

komisjoni sisekontrollistandardite rakendamist.

2.2.

2005. aastal jätkas komisjon oma püüdlusi, et kaasata riskijuhtimist (1) oma olemasolevasse kavandamis- ja otsustamisprotsessi, eesmärgiga arendada peadirektoraatides ühtset (kogu komisjoni ulatuses kasutatavat) lähenemisviisi ja juhtimiskultuuri.

2.2.

2005. aastal võttis komisjon pärast katseprojektide hindamist vastu riskijuhtimise ühise metoodikaraamistiku. Komisjoni peadirektoraatide ja talituste poolt 2005. aastal käivitatud 2006. aasta juhtimiskava väljatöötamise protsess hõlmas esmakordselt ka peadirektoraatide üldisi strateegilisi eesmärke ohustavate peamiste tegurite hindamist ja olemasolevate kontrollimeetmete läbivaatamist või uute vajalike meetmete kasutuselevõttu.

2.3.

17. jaanuaril 2006. aastal võttis komisjon vastu “tegevuskava ühtse sisekontrolliraamistiku saavutamiseks”, (2) mis võttis arvesse komisjoni talituste poolt 2005. aastal kõikide juhtimise valdkondade kohta läbi viidud hindamise tulemusi (3). Kontrollikoda hindab tegevuskava, kui kõik asjakohased meetmed on rakendantud ja nende mõju on võimalik hinnata.

2.3.

Kuigi komisjon hindab kontrollikoja tulemustele orienteeritust, peegeldab tegevuskava komisjoni jõupingutusi oma sisekontrollisüsteemi tugevdamiseks, et anda kontrollikojale piisav auditi tõendusmaterjal veariskide rahuldava juhtimise kohta. Meetmeid peavad rakendama peadirektoraadid ja talitused tihedas koostöös liikmesriikidega.

2.4.

Ühest küljest uuris kontrollikoda, millises ulatuses leiavad peadirektorite iga-aastastes aruannetes ja avaldustes ning komisjoni kokkuvõttes sisalduvad juhtkonna seisukohad kinnitust kontrollikoja auditileidudes ning kui palju võib neid vajaduse korral kinnitava avalduse puhul arvesse võtta. Kontrollikoda analüüsis ka sisekontrollistandardite rakendamisel tehtud edusamme ja eelarveliste maksete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse tagamiseks arendatud uute menetluste ja vahendite mõjusust.

2.5.

2005. aasta tegevusaruannetel põhinev kokkuvõttev aruanne jagati esmakordselt kaheks eraldi aruandeks: esimene (4) käsitleb 2005. aasta saavutusi poliitika valdkonnas komisjoni strateegiliste eesmärkide saavutamisel ja teine (5) hindab peadirektoraatide juhtimist ja otsustamist peamiste järelevalve- ja kontrollisüsteemi puuduste parandamiseks vajalike meetmete osas. Kokkuvõtva aruande heakskiitmisel võtab komisjon peadirektorite juhtimise eest kinnituste ja aasta tegevusaruannetes sisalduvate peadirektorite avalduste põhjal poliitilise vastutuse.

2.6.

2005. aasta juhtkonna saavutuste kokkuvõttes on komisjon järgmisel seisukohal: “Üldiselt … annavad sisekontrollisüsteemid (2005. aasta tegevusaruannetes toodud piirangutega) piisava kinnituse artikli 274 EÜ kohaselt komisjoni vastutusalasse kuuluvate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Siiski on vajalikud edasised jõupingutused mitmete puuduste parandamiseks, eriti selliste puuduste parandamiseks, mis on toodud eelarvevahendite volitatud käsutajate avaldustes.”

2.7.

Mõnedel juhtudel on komisjoni hinnang kooskõlas kontrollikoja analüüsiga, eriti järgmistel juhtudel: aasta tegevusaruannete tõhusamad suunised (vt punktid 2.11 ja 2.12); vajadus arendada näitajad raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse jaoks ja peamiste kontrollimehhanismide toimimine (vt punktid 2.13 ja 2.20); pingutused sisekontrolli mõjususe tagamiseks (vt punktid 2.21–2.23) ja raamatupidamisarvestuse ja finantsteabe edendamise süsteemide tõhustamine (vt punktid 1.5–1.58).

2.8.

Ühise põllumajanduspoliitika ja struktuurimeetmete valdkonnas tuleb kontrollikoja auditi tulemuste kohaselt võtta teistsugused meetmed, kui peadirektorite poolt vajalikuks hinnatud, tagamaks, et vastavad järelevalve ja kontrollisüsteemid toetavad mõjusalt piisavat kinnitust aasta tegevusaruannetega kaasnevates avaldustes (vt punktid 2.18–2.19).

2.8.

Komisjon on seisukohal, et meetmed, mida ta oma järelevalvefunktsiooni täites rakendab, on rahuldavaks kinnituseks piisava usaldusväärsuse kohta, mida peadirektorid oma vastutusalasse kuuluvate kulude osas kinnitavad. Kuna audititegevus toimub mitmeaastase strateegia raames, võimaldavad tulemused riiklike süsteemide kindlusastet aasta-aastalt suurendada. Kinnituse andmise alust tugevdatakse veelgi meetmetega, mille eesmärgiks on saavutada suurem vastavus ja tõhus kontroll ühtse sisekontrolli raamistiku loomiseks mõeldud tegevuskava raames, ja 2007.–2013. aasta programmiperioodi reguleerivas raamistikus tehtavate muudatuste abil.

2.9.

Kontrollikoda märgib, et komisjon on asetanud rõhu integreeritud sisekontrolliraamistiku loomisele (vt punkt 2.3). Samuti hindab kontrollikoda, et komisjon uuendas mitmeaastaseid eesmärke oma 2004. aasta tegevusplaani jaoks, (6) pöörates tähelepanu peamistele 2005. eelarveaastal tuvastatud valdkondadevahelistele küsimustele, ja tunnistas, et enamik tuvastatud puudustest on võimalik keskpikas perspektiivis kõrvaldada (7).

2.10.

Kontrollikoja arvates on üheks tähtsamaks komisjoni poolt heaks kiidetud eesmärgiks kontrollide proportsionaalsus ja kuluefektiivsus. Selles kontekstis võiks 2007.–2013. aasta finantsperspektiivide kuluprogrammide lihtsustamise protsessil (st kindlasummaliste ja ühtse määraga maksete laiem kasutamine, lihtsustatud hanke- ja toetuste eeskirjad) ning eelarve täitmise eest vastutavate kolmandate isikute kontrolltõenditel ja kinnitavatel avaldustel olla oluline osa.

2.11.

Komisjoni kesktalitused (8) kavandasid 2005. aasta tegevusaruannete jaoks ringkirja (9) eesmärgiga lihtsustada ja parandada ettevalmistamisprotsessi ja jagada suuniseid puuduste olulisuse künnise kohta. Vastastikune eksperthinnang (10) tagas edusammud reservatsioonide sisu ja mõju osas piisava kindluse saamisele (olulisus, ulatus ja kvantifitseerimine).

2.11.

Komisjon teeb järjepidevat tööd, et parandada kinnitavate avalduste sisu ja neid reguleerivatest normidest kinnipidamise jälgimist. Sellega püüab komisjon muuta iga-aastased tegevusaruanded ja avaldused tõhusaks haldusvahendiks, mis kajastavad usaldusväärselt komisjoni saavutatud eesmärke ja strateegiat määratletud riskidega toimetulekuks ning mida kontrollikoda saab kinnituse andmisel kasutada.

2.12.

Kontrollikoja hinnangul parandasid komisjoni võetud meetmed aasta tegevusaruannete ettevalmistamise protsessi, eriti järgmistes valdkondandes: selgete suuniste kehtestamine süsteemis esinevate oluliste puuduste hindamiseks (11) ja olulisuse põhimõtete täiendamine (12). Sellest hoolimata märkis kontrollikoda, et tegelikkuses neid suuniseid mõnedel juhtudel täielikult ei järgitud (vt punkt 2.15).

2.12.

Komisjon leiab, et 2005. aastal tehti selle eesmärgi saavutamiseks märkimisväärseid edusamme, mis seisnesid eeskätt puuduste olulisuse rühmitamiseks ühise lähenemisviisi väljatöötamises, iga-aastaste tegevusaruannete 2. osas erilise tähelepanu osutamises kinnitava avalduse alustele ning 3. osas puuduste olulisuse määramiseks kasutatud kriteeriumide ja kinnitavate avalduste suhtes esitatud reservatsioonide koondmõju kirjeldamises.

2.13.

Lisaks leidis kontrollikoda, et on veel arenguruumi, eriti seaduslikkuse ja korrektsusega otsest seost omavate indikaatorite esitamise osas. Hoolimata sellest et peadirektorid peaksid esitama asjakohased peamised andmed ja tulemusnäitajad (ka seaduslikkus ja korrektsus), (13) ei ole määratletud, millised järelevalveelemente (näitajaid) tuleks kasutada (14).

2.13.

Oma juhistes eelistas komisjon jätta talituste otsustada, millised põhiandmed ja tulemusnäitajad nad esitavad.

2.14.

Peadirektorid kinnitavad aasta tegevusaruannete juurde lisatud avaldustes, et läbi viidud sisekontrollid annavad piisava kindluse selle kohta, et aluseks olevad tehingud on seaduslikud ja korrektsed. Kui sisekontrollis esineb olulisi puudusi või eeskirjade eiramisi, märgivad peadirektorid seda avaldustes ja esitavad oma reservatsioonid. (15).

2.15.

Kontrollikoja peadirektorite 2005. eelarveaasta kohta esitatud avalduste analüüs tuvastas, et olulisuse kriteeriumide määratlemine ja nende rakendamine reservatsioonide koostamisel võiks olla selgem. Näiteks mõnedel juhtudel (16) võiksid valitud (kvantitatiivsed ja/või kvalitatiivsed) kriteeriumid ja teistel juhtudel (17) reservatsioonide rahaline mõju paremini määratletud olla.

2.15.

Komisjon leiab, et talitused on järginud iga-aastaste tegevusaruannete ringkirja suuniseid ning teatist KOM(2003) 28, milles kirjeldatakse iga-aastaste tegevusaruannete koostamise üksikasjalikku metoodikat. Puuduse olulisuse aste sõltub peamiselt volitatud eelarvevahendite käsutaja hinnangust ning kohusetundest asjaosaliste suhtes. Puuduse olulisust vaadeldakse kvantitatiivsest ja/või kvalitatiivsest vaatenurgast. Kui süsteemis esineb puudusi, võivad ka kvaliteeditegurid põhjustada reservatsiooni koostamist.

2.16.

Kõik peadirektorid on enda väitel saanud piisava kinnituse selle kohta, et neile eraldatud ressursse kasutati konkreetsetel eesmärkidel ning et nende kehtestatud sisekontrollid tagasid raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse. Kontrollikoda märgib, et 40 avaldusest 21 sisaldavad ühte või enamat reservatsiooni.

2.16.

Peadirektorite kinnitavate avalduste suhtes reservatsioonide esitamine on 2. osas (kinnitava avalduse alused) ja 3. osas (puuduste olulisuse määramiseks kasutatud kriteeriumid, reservatsioonid ja kinnitavate avalduste suhtes esitatud reservatsioonide koondmõju) esitatud mõttekäigu loogiline jätk, mis tagab iga-aastase tegevusaruande, avalduse ja reservatsioonide vahelise sidususe.

2.17.

Reservatsioonide koguarv oli algselt 2004. aastast (32) kuni 2005. aastani (31) ühesugune. Enamik (18) hõlmab juba 2004. aastal määratletud puudusi (18). Tähtsaimad reservatsioonid kinnitava avalduse raames on ära toodud tabelis 2.1 .

2.17.

Komisjon on teadlik, et enamik reservatsioone on korduvad. Oma 2005. aasta kokkuvõtvas aruandes analüüsis komisjon erinevaid korduvate reservatsioonide liike (reservatsioonid, mille aluseks olev probleem on lahendatud ja milleks mõnel juhul oli vaja kolmandate osapoolte lisajõupingutusi; struktuuriliste probleemidega seotud reservatsioonid; reservatsioonid, mis on seotud puudustega, mis mõjutavad väljaspool peakorterit teostatud tehinguid).

2.18.

Võrreldes 2004. aastaga (19) tõdes kontrollikoda, et järelevalve- ja kontrollisüsteemide hindamise kvaliteet ja avaldustes kinnituse kohta esitatud reservatsioonide üldine mõju on paranenud. Seega oleks tulnud kaasata peadirektorite avaldustesse ka mõned kontrollikoja poolt auditite käigus (20) esile tõstetud tähtsamad puudused (vt tabel 2.1 ning punktid 6.38–6.40 ja 7.17).

2.18.

Asjaomased peadirektoraadid, kes haldavad suuremat osa eelarvest, on seisukohal, et olemasolevate kulukontrollimehhanismide toimimine annab piisava aluse nendepoolse kinnitava avalduse jaoks. Nad kandsid reservatsioonid avaldustesse siis, kui andmed, mis nad olid kogunud omaenda ja liikmesriikide süsteemide toimimist käsitleva audititegevuse tulemusel, viitasid märkimisväärsetele puudustele, mis kujutasid ühenduse eelarve seisukohast märkimisväärset riski, mida kontrollisüsteemi tavapäraste parandusmehhanismidega ei olnud võimalik asjakohaselt juhtida. Asjakohase riskijuhtimise korral oli peadirektor seisukohal, et kinnituse võib anda ja reservatsioone pole vaja.

2.19.

Hoolimata tugevnenud ettevalmistusprotsessist (vt punktid 2.11–2.13) ei anna kontrollikoja hinnangul mõned aasta tegevusaruanded (27) kinnitavale avaldusele piisavat tõendusmaterjali (vt punktid 2.15 ja 2.18).

2.19.

Asjaomased peadirektorid ja talituste juhatajad on kinnitava avalduse alused välja toonud (iga-aastaste tegevusaruannete 2. osa) ning selgitanud hästi jälgitava loogikaga, millist mõju avaldavad reservatsioonid, mis on esitatud vahendite kasutamise ning tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta antud piisava kinnituse suhtes. Kõik on jõudnud otsusele, et nad võivad anda kinnituse.

2.20.

Kontrollikoda tõdeb, et mõned (28) peadirektoraadid esitavad oma 2005. aasta tegevusaruannetes seaduslikkuse ja korrektsuse näitajad. Siiski tuleks nende seireelementide ülesehitust ja komisjoni talituste poolset kasutust parandada, et hinnata järelevalve- ja kontrollisüsteemide kvaliteeti ning aluseks olevate tehingute seaduslikkust ja korrektsust.

2.20.

Enamik ühenduse programme haldavaid talitusi esitas seaduslikkuse ja korrektsuse näitajad. Muu hulgas esitasid talitused oma iga-aastase tegevusaruande 2. osas kinnituse andmise alused.

2.21.

Kontrollikoda analüüsis 14 (29) komisjoni talituse sisekontrollistandardite rakendamist (30) eesmärgiga hinnata mitte ainult miinimumnõuete (baasnõuete) rakendamise ulatust, vaid ka määra, mil need aitasid tagada tehingute seaduslikkust ja korrektsust. Sisekontrollistandardite vahetu otsene mõju erineb eelarve rakendamise juhtimise valdkonnast. Näiteks põllumajanduse ja struktuurifondide puhul, kus igapäevast juhtimist viivad läbi siseriiklikud või piirkondlikud ametiasutused, laienevad komisjoni sisekontrollid juhtimise järelevalvele ja kontrollisüsteemidele liikmesriikides.

2.21.

Ka komisjoni ühtse sisekontrolli raamistiku loomise tegevuskavas lähtutakse samast põhimõttest.

2.22.

Eelarve peadirektoraadi poolt esitatud ülevaade komisjoni peadirektoraatide ja talituste sisekontrolli olukorrast 2004. aastal (31) näitab, et 2005. eelarveaastal järgisid peadirektoraadid baasnõudeid keskmiselt 95 % ulatuses. Et baasnõuded olid põhiliselt samad, (32) märkis kontrollikoda sisekontrolli standardi järgimise osas paranemist võrreldes 2005. aastaga (93 %). Kontrollikoja analüüs sisekontrollistandardite rakendamise kohta on üldiselt kooskõlas komisjoni hinnanguga ja esitatud tabelis 2.2 .

2.23.

Hoolimata kõrgest baasnõuete järgimise määrast tuvastas kontrollikoja aasta tegevusaruannete ja audititulemuste läbivaatamine, et enamiku (33) auditeeritud peadirektoraatide puhul võiks mõnede sisekontrollikomponentide (34) tõhusust edasi arendada, et toetada aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse parendamist. Analüüs on kooskõlas komisjoni hinnanguga, mis anti ülevaates sisekontrolli olukorrast ning komisjoni siseaudititalituse aastaaruandega (35).

2.23.

Komisjon on seisukohal, et tema talituste sisekontrollistruktuurid on paigas, kuid peadirektoraadid peavad pidevalt oma süsteeme täiustama, et tagada tõhus juhtimine ja kontroll. Valdkonnad, millele eriliselt keskendutakse, on eesmärkide püstitamine ja näitajate kehtestamine, dünaamilise sisekontrollistrateegia väljaarendamine, järjepidevus ja töötajate pädevus inimressursside juhtimisel, aruandlus vastutuse kohta ning eelkontrollide tugevdamine.

2.24.

2005. eelarveaastal märgib kontrollikoda ära komisjoni sisekontrollisüsteemi jätkuva paranemise. Tegevuskava ühtse sisekontrolli raamistiku loomiseks on edusammuks tegevuskava koostamisel. (36) Kontrollikoda hindab selle tulemusi pärast asjakohaste meetmete rakendamist, kui nende mõju on võimalik hinnata.

2.24.

Kuigi komisjon hindab kontrollikoja tulemustele orienteeritust, peegeldab tegevuskava komisjoni jõupingutusi oma sisekontrollisüsteemi tugevdamiseks, et anda kontrollikojale piisav auditi tõendusmaterjal veariskide rahuldava juhtimise kohta. Meetmeid peavad rakendama peadirektoraadid ja talitused tihedas koostöös liikmesriikidega.

2.25.

Hoolimata komisjonipoolsetest edusammudest aasta tegevusaruannete tugevdamisel usaldusväärsuse ja kommunikatsiooni parandamise vahendina leidis audit olulisi puudusi järelevalve- ja kontrollisüsteemides mitmetes finantsperspektiivide valdkondades, (37) mida ei ole arvesse võetud (aasta tegevusaruannetes) ja peadirektorite avaldustes.

2.25.

Struktuurimeetmete peadirektoraadid võtsid liikmesriikide juhtimis- ja kontrollisüsteemide kindlusastmele antud hinnangute aluseks nende endi kogutud teabe ja liikmesriikide audititegevuse, võttes arvesse mitmeid neile kättesaadavaid instrumente eeskirjadevastaselt tehtud maksete haldamiseks.

2.26.

Kontrollikoda soovitab, et komisjon jätkaks oma peadirektoraatide järelevalve- ja kontrollisüsteemide tugevdamist, keskendudes järgmistele valdkondadele:

2.26.

a)

tagada suuniste täielik rakendamine kesktalituste aasta tegevusaruannete esitamisel, eriti olulisuse ja reservatsioonide mõju avaldustele osas;

a)

Asjaomased peadirektoraadid, kes haldavad suuremat osa eelarvest, on seisukohal, et olemasolevate kulukontrollimehhanismide toimimine annab piisava aluse nendepoolse kinnitava avalduse jaoks. Nad kandsid reservatsioonid avaldustesse siis, kui nende endi kogutud teave ja liikmesriikide süsteemide toimimist käsitlev audititegevus viitas märkimisväärsetele puudustele, mis kujutasid märkimisväärset ohtu ühenduse eelarvele ja mida kontrollisüsteemi tavapäraste parandusmehhanismidega ei olnud võimalik asjakohaselt parandada. Asjakohase riskijuhtimise korral oli peadirektor seisukohal, et usaldusväärsus oli olemas ja reserv polnud vajalik.

b)

parandada tõhusust sisekontrolli standardite rakendamisel, analüüsides süstemaatiliselt saavutatud mõju;

b)

Komisjon tunnistab, et sisekontrolli saab alati paremaks muuta ja et selles valdkonnas tehakse jätkuvaid jõupingutusi. Sisekontrolli tõhusus sõltub suures osas siiski kvalitatiivsetest hinnangutest, mida ei saa alati lihtsateks näitajateks muundada.

c)

arendada välja põhikontrollide tõhusa toimimise ja aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse osas vastavad näitajad, et võimaldada järelevalve- ja kontrollisüsteemide edusammude hindamist aja jooksul.

c)

Komisjon töötab praegu 2004. aasta kokkuvõtliku eesmärke ja näitajaid käsitleva meetme kallal, mille eesmärgiks on analüüsida ja määratleda tehingute seaduslikkuse ja korrektsusega seotud eesmärke ja näitajaid. Lisaks peaksid meetmed, mis on võetud komisjoni ühtse sisekontrolli raamistiku loomist käsitleva tegevuskava [KOM(2006) 9] raames, tulevikus tagama piisava kinnituse tõendamiseks kasutatavate keskse tähtsusega kontrollide täiustamise osas.

3.1.

Käesolevas peatükis analüüsitakse ELi üldeelarve täitmist 2005. aastal (1). Eelarve sisaldab eraldi kulukohustuste ja maksete assigneeringuid. Kulukohustuste assigneeringud hõlmavad summasid, mida liit võib kasutada eelarveliste kulukohustuste täitmiseks jooksval eelarveaastal, võimaldamaks pikaajaliste juriidiliste kohustuste (või lepingute) täitmist. Maksete assigneeringud hõlmavad summasid, mida on võimalik kasutada jooksval eelarveaastal. Liigendamata kulude puhul (nagu enamik põllumajanduskuludest) on eelarve kulukohustused ja maksed võrdsed ning need likvideeritakse aasta jooksul.

3.2.

Enamik struktuurimeetmete ning sise- ja välispoliitikaga seotud kulutustest tehakse mitmeaastaste programmide kaudu (näiteks hõlmab struktuurifondide praegune programmitöö periood aastaid 2000–2006). Liigendamata kulude puhul kajastatakse juriidilisi kohustusi üldiselt eelarveliste kulukohustustena aasta kohta programmi kestuse jooksul. Kuna enamikku eelarvelistest kulukohustustest ei likvideerita nende tekkimise aastal, vaid järgnevatel aastatel, jääb üle täitmata eelarveliste kulukohustuste “varu” või ülejääk. Üksikasjalikuma teabe saamiseks eelarve kohta vt I lisa .

3.3.

2005. aasta oli laienenud Euroopa Liidu esimene täisaasta. Kulukohustuste (116,6 miljardit eurot) ja maksete (106,3 miljardit eurot) koguassigneeringud olid vastavalt 6,2 % ja 4,4 % suuremad kui 2004. aasta lõplik eelarve. Kulukohustuste kasv on proportsionaalselt suurem, kuna nad võivad hõlmata rohkem kui ühe aasta kulusid (vt punkt 3.2), samas kui maksete assigneeringud on seotud vahendite kasutamise suutlikkusega. Üldiselt olid kulukohustuste ja maksete assigneeringud vastavalt 3,0 miljardi euro ja 7,9 miljardi euro võrra väiksemad kui finantsperspektiivis kehtestatud ülemmäärad.

3.4.

Aasta jooksul vastu võetud kaheksa paranduseelarve tulemusel vähenesid nii kulukohustuste kui maksete assigneeringud kokku 0,6 miljardi euro võrra, peamiselt põllumajanduse ja struktuurimeetmete osas.

3.5.

2005. aasta eelarve täitumise ülevaade on esitatud I lisa III ja IV diagrammil:

—

nii kulukohustuste kui maksete kasutusmäärad – vastavalt 99 % ja 96 % – olid sarnaselt 2004. aastaga kõrgel tasemel (98 % ja 95 %);

—

2,7 miljardi euro ulatuses kasutamata maksete assigneeringuid ei tühistatud, vaid kanti 2005. aastast üle 2006. aastasse, mis on sarnane 2004. aastast 2005. aastasse ülekandmise tasemega (2,8 miljardit eurot) (2);

—

aastane eelarve ülejääk (3) oli kokku 2,4 miljardit eurot, mida on veidi vähem kui 2004. aastal (2,7 miljardit eurot).

3.6.

Täitmata eelarvelised kulukohustused (4) suurenesid 9,1 miljardi euro ehk 8 % võrra, 119 miljardile eurole (vt tabel 3.1 ). 94 % kasvust oli seotud struktuurimeetmetega, sellest 4 miljardit eurot EL15 programmide ja 3 miljardit eurot EL10 programmidega. Peaaegu 3 miljardit eurot struktuurimeetmete kasvust seondus ühtekuuluvusfondiga. Liigendatud kulude täitmata eelarveliste kulukohustuste kogusumma vastas praeguse reaalse kasutusmäära kohaselt 2,4 aasta maksete summale (2,2 aastat 2004. aastal).

3.6.

Täitmata eelarveliste kulukohustuste suurenemine seoses struktuuriliste toimingutega EL 10 riikides ei olnud ootamatu, sest eelarvessse kirjendatud kulukohustused on programmitöö varajastel aastatel tavaliselt veidi suuremad kui maksed.

3.7.

Diagrammil 3.1 on näidatud täitmata eelarvelised kulukohustused liigendatud kulude osas alates 1994. aastast ning stabiilne kasv nii absoluutses kui relatiivses väärtuses. Kasvu põhjusteks on:

—

aastatel 1999–2003 toimunud alakasutamise kumulatiivne mõju, mille tulemusel tühistati 40 miljardi euro ulatuses maksete assigneeringuid (5);

—

kasvav eelarve – osaliselt laienemisest tingituna –, milles sisalduvad kulukohustuste assigneeringud on tavaliselt suuremad kui maksete assigneeringud.

3.7.

Täitmata eelarveliste kulukohustuste absoluuttaseme suurenemist oli oodata – see on struktuurifondide 2000.–2006. aasta kulukohustuste ja maksete eeskirjade muutmise loomulik tagajärg.

3.8.

Eelarveprotsessi iseloomu tõttu ei kajasta täitmata eelarveliste kulukohustuste summa Euroopa Ühenduste juriidiliste kulukohustuste täielikku mahtu (vt punkt 3.1). 2005. aasta lõpus oli 48,4 miljardi euro ulatuses juriidilisi kulukohustusi endiselt eelarvelisel tasandil sidumata. Seega vastas täitmata juriidiliste kulukohustuste kogusumma 3,4 aasta maksetele. Seda tuleks käsitleda, võttes arvesse erinevates eelarvevaldkondades maksete tegemisele kehtestatud erinevaid ajapiiranguid.

3.8.

Punktides 3.8 kuni 3.11 kasutatud näitajaid tuleks tõlgendada ettevaatlikult. Täitmata juriidiliste kulukohustuste määr konkreetse aasta maksete suhtes ei ole kontrollikoja esitatud põhjustel iseenesest kasulik näitaja.

3.9.

Enamik täitmata eelarvelistest kulukohustustest on seotud struktuurimeetmetega. 2005. aasta lõpus oli struktuurifondide programmitöö perioodi 2000–2006 osas täitmata eelarvelisi kulukohustusi 67 miljardit eurot, mis võrdub 2005. aasta kasutusmäära kohaselt 2,3 aasta maksetega, mis on väike kasv võrreldes 2004. aastaga. Eelarvelisteks kulukohustusteks veel teisendamata juriidiliste kulukohustuste kogusumma on 39 miljardit eurot. Seega oli 2005. aasta lõpuks struktuurifondide programmitöö perioodi 2000–2006 osas kasutamata juriidiliste kulukohustuste kogusumma 106 miljardit eurot. 2005. aasta kasutusmäära kohaselt võrdub see 3,6 aasta maksetega, võrreldes ligi viie aasta väärtuses maksetega 2004. aastal. See langus tuleneb osaliselt kõrgemast maksete tasemest 2005. aastal võrreldes 2004. aastaga ning on eelkõige loogiline tulemus seetõttu, et 2005. aasta on üks aasta lähemal programmi maksetsükli lõpule (vt diagramm 3.2 ).

3.10.

Struktuurimeetmete täitmata juriidiliste kulukohustuste likvideerimiseks vajaminevat summat tuleks vaadelda 2008. aasta lõpu tähtaja kontekstis, (6) mille jooksul peavad abisaajad olema kulud kandnud. Tähtaja järgimiseks peavad liikmesriigid täiendavalt tõstma juba niigi kõrget kulude taset. Seda on keeruline tagada, kuna kulud vähenevad programmitöö tsükli lõpu poole, kui projektid lõpetatakse. Lisaks sellele tuleks 2007–2013 programmitöö tsükli vahendeid hakata kasutama alates 2007. aastast, kuid käesoleva tsükli lõpetamise vajadus toob kaasa ohu, et uute programmide käivitamine ja rakendamine (7) lükkub edasi.

3.10.

Liikmesriigid ja komisjon on teadlikud, et tsüklite sujuva vahetuse tagamiseks on vaja valvsust, seda nii programmi rakendamise tagamise mõttes kui ka toimetulekuks uute programmide loomisega seotud täiendava töökoormusega. Komisjon ja liikmesriigid valmistavad juba ette 2000.–2006. aasta programmide lõpetamist.

3.11.

Ühtekuuluvusfondi kulud olid oodatust väiksemad peamiselt uute liikmesriikide kavandatust madalamate kulude tõttu. Paranduseelarvega vähendati maksete assigneeringuid 0,9 miljardi euro võrra ehk 30 % ja tõsteti täitmata eelarvelisi kulukohustusi 9,7 miljardilt eurolt 2004. aastal 12,5 miljardile eurole 2005. aasta lõpus. Seega oli 2005. aasta lõpuks ühtekuuluvusfondi täitmata juriidiliste kulukohustuste kogusumma 18,6 miljardit eurot, mis 2005. aasta kasutusmäära kohaselt võrdub 8,5 aasta maksetega. Siiski, vastupidiselt struktuurifondidele ei ole kehtestatud üldist juriidilist tähtaega, mille jooksul makseid tuleks teostada.

3.11.

2004. aasta mai laienemine tõi olulist täiendust täitmata juriidiliste kulukohustuste kogusummale, samal ajal kui uute programmide mõju maksetele on programmide algusfaasis tingimata piiratud.

3.12.

Aasta n + 2 reeglit rakendatakse struktuurifondidele ja selle alusel tühistatakse kulukohustused, mille puhul ei ole tehtud ühtegi nendega seonduvat maksetaotlust kahe aasta jooksul pärast kulukohustuse võtmise aastat, ning selle eesmärk on täitmata eelarveliste kulukohustuste liigset kogunemist ära hoida (9) 2005. aastal tühistati reegli n + 2 kasutamise tulemusel vaid 286 miljoni euro ulatuses täitmata eelarvelisi kulukohustusi. See oli väike kasv võrreldes 2004. aastaga (245 miljonit eurot), kuid moodustas vaid 0,9 % kulukohustustest, mis olid üle kahe aasta vanad ja seega potentsiaalselt tühistatavad (ja 0,4 % täitmata eelarveliste kulukohustuste kogusummast).

3.12.

Programmiperioodi alguses tehtud ettemaksed, mis moodustasid 7 % iga programmi EL 15 kogu rahastamisvahenditest 2000.–2006. aastaks, pakuvad suhteliselt pikaajalist kaitset n + 2 kulukohustuste tühistamise vastu, sest ettemaksed vähendavad kulukohustuste automaatse tühistamise vältimiseks vajalike tagasimaksete taset.

3.13.

Praktikas võib aasta n + 2 reegel julgustada liikmesriike taotlusi esitama pigem niipea, kui aluseks olevad maksed on lõplikele abisaajatele tehtud, mitte siis, kui nimetatud abisaajad on need kulutused tegelikkuses teinud. On oht, et liikmesriigid esitavad tühistamiste vältimiseks abikõlbmatute või eeldatavate (mitte tegelike) kulude maksetaotlusi. Selline tegevus võib vähendada aasta n + 2 reegli tõhusust.

3.13.

Komisjon on ohtudest teadlik ning kontrollib oma auditite käigus kuritarvituste esinemist.

3.14.

Enamik reegli n + 2 kohaselt tehtud tühistamisi on seotud Euroopa Sotsiaalfondiga. Lisaks eraldati sarnaselt 2004. aastaga uued kulukohustused tulemusreservist (10) teatud juhtudel programmidele, mille kulukohustused olid tühistatud, mistõttu menetluse mõju vähenes osaliselt (11).

3.14.

Kuna assigneeringuid ei saa üle kanda ühelt eesmärgilt teisele (summad kinnitati Berliinis toimunud Euroopa Ülemkogu istungil 1999. aastal ja struktuurifondide määruses), on tulemusreservi kasutamine piiratud ühe liikmesriigi programmidega ühe eesmärgi raames.

3.15.

Vahendite kõrge kasutusmäär 2005. aastal ja eelarve aktiivne haldamine oli 2004. aastal paranenud eelarve täitmise tulemus. Suured kuluprogrammid jätkasid eeldataval tasemel, kuigi raskused tekkisid vahendite kasutamisel EL10 riikides, eriti ühtekuuluvusfondi osas. Vaatamata kõrgele kasutusmäärale kasvasid täitmata eelarvelised kulukohustused 8 % võrra kõigi aegade kõrgeima tasemeni, 119 miljardi euroni, mis võrdub 2,4 aasta kulude väärtusega.

3.15.

Liidu laienemist peegeldava mitmeaastaste programmide liigendatud kulukohustuste suurenemise tagajärjel on oodata täitmata eelarveliste kohustuste teatavat suurenemist.

3.16.

Struktuurifondide osas (mis moodustavad põhilise osa liigendatud kuludest ja täitmata kulukohustustest) tuleb kõrget kasutusmäära täiendavalt suurendada tagamaks, et abisaajad järgiksid kulutuste tegemise tähtaega (2008. aasta lõpp) 2000–2006 programmide osas. See saab olema eriti keeruline, kuna programmide lõpu poole kulud tavaliselt vähenevad. Seega on oht, et sarnaselt eelmiste aastatega lükkub käimasolevate programmide lõpetamise tõttu edasi perioodi 2007–2013 programmide käivitamine ja rakendamine.

3.16.

Kulud ei pea käesoleva perioodi viimastel aastatel kindlasti kahanema. Kättesaadavad tõendid käesoleva programmiperioodi programmide täitmistrendide kohta ei viita märkimisväärsele aeglustumisele. Liikmesriigid ja komisjon on teadlikud, et tsüklite sujuva vahetuse tagamiseks on vaja valvsust, seda nii programmi rakendamise tagamise mõttes kui ka toimetulekuks uute programmide loomisega seotud täiendava töökoormusega. Komisjon ja liikmesriigid valmistavad juba ette 2000.–2006. aasta programmide lõpetamist.

3.17.

Tõhus eelarve haldamine vajab realistlikku ja asjakohast eelarvet, võttes arvesse maksete kavandatud profiili, eriti liikmesriikide ja abisaajariikide vahendite kasutamise suutlikkust. Käimasoleva programmitöö perioodi esimese kolme aasta osas on olukord erinev. Peamiste kuluprogrammide kulukohustused võetakse võrdsete osadena, mis ei kajasta maksete ajastust või profiili. Madal kasutusmäär programmide alguses põhjustas täitmata eelarveliste kulukohustuste kogunemise ning kulukohustusi likvideeritakse alles mitu aastat pärast nende võtmist.

3.17.

Olemasolevate maksete assigneeringute täitmise mõttes oli 2005. väga hea aasta, mis viitab osaliselt realistlikule ja nõuetekohasele eelarve koostamisele.

3.18.

Selle olukorra põhjustasid pidevalt ja sujuvalt kasvavad iga-aastased kulukohustuste ja maksete eelarved. Komisjon lähtus maksete eelarve puhul eeldusest, et kui programmitöö tsüklid kattuvad, kompenseeritakse väiksem maksete nõudlus uue perioodi alguses maksetega eelmise perioodi lõpust (12). Juhul kui see nii pole (nt aastatel 2000–2003), toimub märkimisväärne alakasutamine. Selle tõttu on oht, et oluliselt suurel määral kulutusi tehakse tunduvalt pärast finantsperspektiivi perioodi 2000–2006 lõppu.

3.18.

Komisjoni koostatud eelarved põhinevad iga programmiperioodi vajaduste detailsel analüüsil.

3.19.

Struktuurifondide osas on aasta n + 2 reegli kasutamise tulemusel siiani tehtud vähesel määral kulukohustuste tühistamisi. Eelarve haldamise vahendina võib reegli tõhusus olla pärsitud, kui liikmesriigid esitavad tühistamiste vältimiseks abikõlbmatutel või eeldatavatel kuludel põhinevaid taotlusi.

3.19.

Tühistamiste tase ei ole iseenesest n + 2 reegli õige mõjususe näitaja, just seepärast, et reeglil on eelarve täitmist edendav mõju.

3.20.

Kontrollikoda soovitab komisjonil läbi viia hoolikas analüüs käimasolevate struktuurimeetmete kuluprogrammide eelseisva lõpetamise ja sellest järgmise programmi algusele tuleneva mõju kohta. Lisaks peab komisjon struktuurifondide osas tagama aasta n + 2 reegli tõhusa kasutamise, mille tulemusel peab komisjon tühistama olulisel arvul eelarvelisi kulukohustusi, kui liikmesriikidel ei õnnestu täiendavalt tõsta abikõlblike kulude määra.

3.20.

Komisjon nõustub soovitusega.

3.21.

Komisjon peaks programmitöö perioodi 2007–2013 osas:

—

tagama, et programmid võetakse kiirelt vastu ja et nad põhineksid mõistlikel eeldustel,

—

kriitiliselt hindama liikmesriikide makseprognoose,

—

tagama, et iga-aastane perioodi kohta eelarve koostamine on kooskõlas realistlike eeldustega kasutusmäärade kohta.

3.21.

Komisjon nõustub soovitusega.

4.1.

Euroopa Liidu eelarvetulud koosnevad omavahenditest ja muust tulust. Nagu näidatud tabelis 4.1, diagrammil 4.1 ja diagrammil 4.2 , on omavahendid eelarveliste kulutuste rahastamise põhiallikas (94,3 %).

4.2.

Omavahendid jagunevad kolme põhirühma: traditsioonilised omavahendid (2) (tolli-, põllumajandus- ja suhkrumaksud) (13,3 %), käibemaksu põhjal arvestatud ja liikmesriikide poolt kogutud omavahendid (14,9 %) ning liikmesriikide rahvamajanduse kogutulul põhinevad omavahendid (3) (66,1 %).

4.3.

Traditsiooniliste omavahendite kogumise riskideks on maksudest kõrvalehoidumine valeandmete esitamise või lihtsalt salakaubaveo abil, väärarvutused või maksu mittemääramine avastamata vigade või puuduste tõttu süsteemides ning vead või puudused liikmesriikide raamatupidamisarvestuses määratud maksude kohta.

4.4.

Kontrollikoja audit ei saa käsitleda deklareerimata importi või importi, mis ei ole läbinud tollijärelevalvet. Kontrollikoja audit hõlmas nii komisjoni kui ka liikmesriikide järelevalve- ja kontrollisüsteemide hindamist, et hinnata, kas rakendatav kord annab piisava kindluse täielikkuse kohta. See sisaldas kaheksa liikmesriigi (4) tollijärelevalve korralduse ja traditsiooniliste omavahendite siseriiklike raamatupidamissüsteemide analüüsi (vt punkt 4.22); vastastikuse abistamise korralduse tõhususe analüüsi (punktid 4.10–4.12); komisjoni traditsioonilisi omavahendeid kirjendavate raamatupidamisaruannete ning kõigist liikmesriikidest tuleva maksuvoo analüüsi, et saada piisav kindlus kirjendatud summade korrektsuse ja täielikkuse kohta.

4.5.

Käibemaksu- ja rahvamajanduse kogutulu omavahendid peegeldavad makromajanduslikku statistikat, mille alusandmeid ei saa otse auditeerida. Seetõttu käsitleb käibemaksu- ja rahvamajanduse kogutulu omavahendite audit lähtepunktina komisjonile laekunud liikmesriikide koostatud makromajanduslikke kokkuvõtteid (kas prognooside või lõplike arvudena) ning püüab hinnata komisjoni andmetöötlussüsteemi, mis töötleb andmeid kuni nende lõplikesse raamatupidamisaruannetesse sisestamiseni. Seega hõlmab audit aastaeelarve koostamist ja täitmist seoses liikmesriikide osamaksudega. Lisaks jätkas kontrollikoda järelevalve- ja kontrollisüsteemide kontrollimist seoses rahvamajanduse arvepidamise koostamisega liikmesriikide statistikaametites.

4.6.

Tollideklaratsioonides (traditsiooniliste omavahendite aluseks olevad tehingud) leiti väiksemaid vigu, kuid need ei osutanud raamatupidamisaruannetele olulist mõju. Siiski peeti teatud traditsiooniliste omavahendite tehinguid, mis oleks tulnud komisjonile viivitamatult kättesaadavaks teha, nõuetevastaselt kinni ja kanti eraldi kontodele (B-kontod).

4.6.

Komisjon nõuab liikmesriikidelt intressi maksmist viivituste eest traditsiooniliste omavahendite sissemaksete tegemisel.

4.7.

Nagu eelmistelgi aastatel, tuvastati nii kontrollikoja auditi kui komisjoni kontrollide käigus (vt punkt 4.9) süstemaatilisi B-kontodega seotud probleeme mitmetes liikmesriikides (5) Mõned vead on seotud kontodele kandmise tingimustega. Liikmesriikides, kelle B-kontod hõlmavad 34 % saldost, kantakse osaliselt kindlustatud tollivõlad siiski täielikena B-kontodele, mille tulemusel tekivad viivitused kindlustatud osa kättesaadavaks tegemisel komisjonile. Muud vead tekivad, kuna liikmesriigid ei ole kohandanud oma raamatupidamissüsteeme apellatsioonide või sissenõuete täpseks kirjendamiseks või kuna aruannete koostamise üle teostatav sisekontroll on ebapiisav. Selle probleemi tulemusel on komisjoni ja Saksamaa vahel jätkuvalt arutluse all 22,7 miljoni euro väärtuses potentsiaalseid makse.

4.7.

Komisjon nõustub kontrollikoja järeldustega. Tava kanda vaidlustamata summad B-kontole põhjusel, et tagatise väärtus võib olla ebapiisav, on väär. Samuti on see komisjoni poolt liikmesriikidele antud nõuande vastane. Komisjon võtab selle väärtava vastu kõik kohased meetmed, kaasa arvatud rikkumismenetlused.

4.8.

Kontrollikoja auditi käigus ei tuvastatud liimesriikide poolt tehtud käibemaksu- ja rahvamajanduse kogutulu omavahendite maksete osas olulisi eeskirjade eiramisi.

4.9.

Kontrollikoda on komisjoni teostatud kontrollid (6) läbi vaadanud ja nende tulemused arvesse võtnud. Sarnaselt eelmiste aastatega leiti, et komisjoni töömeetodid ja töö dokumenteerimine on mõistlikult põhjendatud ja heal tasemel. Kontrollidest nähtus, et omavahendite kogumise süsteemid olid üldjuhul rahuldavad, kuid B-kontode usaldusväärsus mõningates liikmesriikides oli jätkuvalt vähene (vt punkt 4.7).

4.10.

Järelevalve- ja kontrollisüsteemide oluliseks aspektiks on liikmesriikide ja komisjoni vahelise tegevuse koordineerimine ühenduse finantshuvide kaitsmisel pettuse ja eeskirjade eiramise eest (7) Nimetatud süsteemide puudused seaksid ohtu maksude kogumise täielikkuse. Konkreetsed sätted vastastikuse abi kohta tolli- ja põllumajandussektoris on esitatud nõukogu määruses (EÜ) nr 515/97 (8). Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) toetab komisjoni selles koostöös.

4.11.

Liikmesriikide aruandluses vastastikuse abi juhtude kohta on jätkuvalt vastuolusid, haldusjuurdluste etapis esineb väga pikki viivitusi, mõnel juhul isegi üle viie aasta, mis võib põhjustada tulude kaotust, kuna aegumisperiood hakkab tavaliselt kehtima pärast kolme aastat. See leid on kooskõlas kontrollikoja hiljutises auditis OLAFi juhtimise kohta esitatud tähelepanekuga, (9) mille kohaselt ei oldud kehtestatud eeskirju vastastikuse abi juhtude edenemise järjepidevaks järelevalveks liikmesriikides.

4.11.

Uurimisetapp võib olla nii keerukas kui aegavõttev. Kui selgus, et liikmesriigid viivitavad tõendite leidmisega eeskirjade eiramise kohta ning tulu jääb pidevalt saamata, nõudis komisjon asjaomastelt riikidelt saamata maksude hüvitamist koos intressiga aja eest, mil viivitati nende kättesaadavaks tegemisega.

4.12.

Maksukorralduse ja tolliliidu peadirektoraat võttis hiljuti kasutusele riskiinfo teate süsteemi, mille abil liikmesriikide tolliasutused vahetavad kontrolli ja riskidega seotud teavet. 90 % riskiinfo teate andmeväljade sisust esitatakse ka standardsel vastastikuse abistamise teatisel ning neist kahest süsteemist saadavat teavet kasutatakse mitmetel juhtudel liikmesriikide samades ametiasutustes, sealhulgas uurimis-/teabekogumis- ja kontrolliasutustes. Isegi kui riskiinfo teate abil on teavitatud potentsiaalsest riskist, tuleb vastavalt määrusele koostada paralleelne teade OLAFile, kasutades vastastikuse abistamise menetlust tolliseadustiku rikkumiste puhul.

4.12.

Nõukogu määrusega nr 648/2005 kehtestati nõuded ühenduse tolliasutuste riskiohjamisraamistikule. Riskiinfovahetussüsteem on nimetatud raamistiku lahutamatu osa ning komisjon on seisukohal, et riskiinfo täidab hetkel oma peamise ülesande – jõuab enamate kontrolliametnikeni.

4.13.

Komisjon suutis 2005. eelarveaastal säilitada kohapealsete kontrollide läbiviimise sageduse ja kvaliteedi laienenud Euroopa Liidus.

4.14.

Täitmata reservatsioonide arv (10) liikmesriikide käibemaksudeklaratsioonide osas on püsivalt suur. 37 reservatsiooni tühistamise ja 41 uue kehtestamisega kasvas nende arv 2005. aasta lõpuks 111ni ning nende jagunemine asjaomaste liikmesriikide kaupa on toodud tabelis 4.2 . Komisjon ei ole hinnanud nende finantsmõju.

4.14.

Kui komisjon ei ole nõus liikmesriikide kvantitatiivsete andmete või metoodikaga või kui ta nõuab tõendeid kvantitatiivsete andmete või kasutatava metoodika põhjendamiseks või kui liikmesriik ei esita kvantitatiivseid andmeid, kehtestab komisjon reservatsioone. Neil põhjustel on reservatsioonide finantsmõju raske täpselt hinnata. Pealegi ei soovi komisjon, et selline hindamine heidutaks liikmesriike täpseid kvantitatiivseid andmeid ja asjaomast arvestusmetoodikat esitamast, mis võib mõnikord raske olla. Komisjon vaatab selle küsimuse igal juhul uuesti üle.

4.15.

Kontrollikoda märgib, et reservatsiooni tühistamine sõltub suures osas vastava liikmesriigi võetavast asjakohasest meetmest. Teatavate reservatsioonide osas võidakse Euroopa Kohtus algatada menetlus rikkumise tõttu. Kui see välja arvata, ei ole hetkel tõhusat vahendit tagamaks, et liikmesriigid esitaksid asjakohast teavet täpselt määratletud tähtaja jooksul, mis võimaldaks komisjonil otsustada täitmata reservatsioonide tühistamise mõistlike tähtaegade jooksul.

4.15.

Reservatsioonid on mõeldud käibemaksudeklaratsioonide nõrkade kohtade parandamiseks pärast kohustusliku neljaaastase tähtaja lõppemist. Komisjon on seisukohal, et juhtudel, kui liikmesriik kohaldab kas käibemaksu või omavahendeid käsitlevaid õigusakte valesti, võib lahenduseks olla rikkumismenetlus. Muudel juhtudel kaalub komisjon, kas on võimalik ja sobiv viia näiteks nõukogu määrusesse nr 1553/89 sisse kontrollikoja soovitatud instrument.

4.16.

Rahvamajanduse kogutulu omavahendite osas oli komisjoni kontroll rahvamajanduse kogutulu küsimustike (12) aluseks olevate rahvamajanduse arvepidamise andmete üle endiselt ebapiisav. 2005. aastal piirdusid komisjoni järelevalve- ja kontrollisüsteemide osana teostatavad kontrollid liikmesriikide esitatud rahvamajanduse kogutulu küsimustikes sisalduvate andmete kvaliteedi ja järjepidevuse dokumentaalsete kontrollidega (13).

4.16.

Sügisel kontrollib komisjon iga-aastaseid rahvamajanduse kogutulu ankeete, kasutades kõigi liikmesriikide puhul samu standarditud kontrollnimekirju, kasutades laialdaselt komisjoni ekspertide teadmisi riikide tavadest ning nõudes liikmesriikidelt vajadusel täiendavat teavet. Rahvamajanduse kogutulu ankeedid esitatakse läbivaatamiseks rahvamajanduse kogutulu komiteele. See lähenemisviis tagab andmete piisavuse eelarve esialgseteks arvutusteks, võttes arvesse liikmesriikidele kehtestatud reservatsioone.

4.17.

Oma 2004. eelarveaasta aastaaruandes (14) juhtis kontrollikoda tähelepanu liikmesriikide poolt esitatud kvaliteediaruannetes esinevatele puudustele. 2005. aastal esitatud kvaliteediaruannete analüüs näitab, et enamik neist puudustest kõrvaldati. Endiselt aga puudus aruandlus liikmesriikide poolt läbiviidud rahvamajanduse kogutulu ja selle osade kvaliteediuuringute tulemuste kohta.

4.17.

Komisjon on soovitanud liikmesriikidel esitada kiiremini rahvamajanduse kogutulu kvaliteedikontrolli tulemused (vt vastust punkti 4.30 alapunktile c).

4.18.

2005. eelarveaasta lõpus oli kokku 63 täitmata erireservatsiooni (15) (enamik aastate 1995–2001 reservatsioonid), mis jagunesid EL15 liikmesriikide vahel ebaühtlaselt nii reservatsioonide arvu kui nende tühistamiseks võetud meetmete osas, vt tabel 4.3 .

4.19.

Komisjon peab esitama täiendava, kõikidele EL15 liikmesriikidele kehtiva reservatsiooni, mis hõlmaks rahvamajanduse kogutulu ebaseaduslikke tegevusi, võimaldamaks vastavates kokkuvõtetes alates 2002. aastast (18) kohanduste tegemist.

4.19.

Komisjon teatas liikmesriikidele reservatsioonist ebaseaduslike tegevuste suhtes 2006. aasta juulis.

4.20.

Alates 2005. aastast kehtivad Euroopa rahvamajanduse ja regionaalse arvepidamise süsteemis (ESA 95) uued kaudselt mõõdetavate finantsvahendusteenuste jaotamise eeskirjad (19) Eesmärk on liikmesriikide rahvamajanduse kogutulu tasandite täpsema ühendusesisese võrdluse saavutamine. Eurostati andmete (20) kohaselt kaasneb uute eeskirjade kasutamisega oluline kasv rahvamajanduse kogutulus, mis erineb liikmesriigiti, jäädes ligikaudu 0,5 ja 2 protsendi vahele.

4.21.

Juhtudel, kui ESA 95 muutmisega peaks kaasnema komisjoni sätestatud rahvamajanduse kogutulu märkimisväärne muutumine, otsustab nõukogu komisjoni ettepaneku põhjal, kas neid muudatusi kohaldatakse omavahendite osas (21). Kuigi otsus kaudselt mõõdetavate finantsvahendusteenuste jaotamise kohta ESA 95 raames võeti vastu juba 2002. aastal, ei ole komisjon ikka veel esitanud ettepanekut omavahendite osas kaudselt mõõdetavate finantsvahendusteenuste jaotamise kohta. Selline jaotamine mõjutaks rahastamiskoorma jaotust liikmesriikide vahel.

4.21.

Statistilised muudatused, mille EL ESA (Euroopa rahvamajanduse ja regionaalse arvepidamise süsteemi) metoodika parandamiseks ja liikmesriikide majandustegevuse täpsemaks võrdlemiseks vastu võttis, peaksid hakkama kehtima ka omavahendite maksete suhtes, kui kokkulepitud muudatused on kõigis liikmesriikides ühtselt rakendatud. Seetõttu teeb komisjon ettepaneku kaasata eraldatud kaudselt mõõdetavad finantsvahendusteenused rahvamajanduse kogutu omavahenditesse, kui ta arvab, et kõik liikmesriigid suudavad seda kohandust ühtselt rakendada.

4.22.

Tollijärelevalve süsteemide ja traditsiooniliste omavahendite raamatupidamissüsteemide osas leiti, et üldjuhul toimivad need korrektselt. Ühenduse transiidi uurimisel aga leiti, et paljudes liikmesriikides (22) puudusid tõhusad süsteemid järelepärimiste alustamiseks juhul, kui tekkisid kahtlused kaubasaadetiste saabumise kohta, samuti esines olulisi viivitusi järelepärimis- ja sissenõudmismenetluste hilisemates etappides. Selle tulemusel koguti antud juhtudel maksud pideva hilinemisega. Mitmes liikmesriigis (23) ei olnud ajutiselt ladustatud kaupade (24) tollikontroll piisav tagamaks tähtaegade ja muude ühenduse tolliseadustikus sätestatud eeskirjade järgimist. Ühes liikmesriigis (25) võisid ettevõtjate tolliauditite vahelised intervallid regulaarselt ületada kolme aastat, seades aegumisperioodi tõttu ohtu traditsioonilised omavahendid.

4.22.

Kõiki kontrollikoja märkuste alusel võetud järelmeetmeid täidetakse koos asjaomaste liikmesriikidega.

4.23.

Oma 2004. eelarveaasta aastaaruandes märkis kontrollikoda, et seoses teatud elementide olemasolu ja rakendamisega rahvamajanduse arvepidamise koostamisel kasutatavates järelevalve- ja kontrollisüsteemides leiti liikmesriikide statistikaametite vahel märkimisväärseid erinevusi. 2005. aastal laiendati kontrolli veel kuuele liikmesriigile (26) ning avastati mitmeid puudusi järgmistes valdkondades:

a)

rahvamajanduse arvepidamise koostamise protsessi ametliku ja struktureeritud riskianalüüsi tulemuslikkus (27);