11.11.2005   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 279/1

I–VI

1–18

1–11

12–18

19–27

19–22

23–27

28–54

28–35

29–31

32–35

36–39

40–54

41–44

45–54

55–106

55

56–59

60–106

60–61

62–69

70–106

107–119

107

108–112

113–117

118–119

Põllumajanduse keskkonnameede

:

määruse (EÜ) nr 1257/1999 artiklitega 22–24 sätestatud maaelu arengumeede.

EAGGF

:

Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisrahastu.

IACS

:

(Integrated Administration and Control System) ühtne haldus- ja kontrollisüsteem.

MAK

:

maaelu arengukava.

MEKA II

:

Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich. Suurim põllumajanduse keskkonnaprogramm Baden-Württembergis Saksamaal.

ÜPP

:

ühine põllumajanduspoliitika.

I.

Põllumajanduse keskkonnatoetust makstakse kord aastas talupidajatele, kes kohustuvad tegelema põllumajandusega viisil, mis ületab üldised keskkonnanõuded ja mida loetakse keskkonnasõbralikuks. Meetmele on perioodiks 2000–2006 kavandatud EL-i kaasfinantseerimise osa 13 480 miljonit eurot, mistõttu on tegemist suurima maaelu arengu meetmega (vt punktid 6–7 ja 19–22).

II.

Auditi eesmärk oli hinnata, kas komisjonil on piisav kindlus selle kohta, et tootmisviisid ja -tehnikad, mille osas põllumajanduse keskkonnatoetust makstakse, on kontrollitavad ja kas neid on tegelikkuses nõuetekohaselt kontrollitud ning kas toetusesaajad täidavad oma kohustust järgida keskkonnasõbraliku põllumajandustootmise nõudeid (vt punktid 12–18).

III.

Auditi tulemusel selgus, et komisjon:

Mahepõllunduse osas tuvastatud põhiprobleemid on järgmised:

IV.

Auditileiud seoses liikmesriikidega puudutavad kohapealsete kontrollide ajastust ja mõningate kesksete osameetmete kontrollitavust:

V.

Kontrollikoja auditi tulemusel selgus, et põllumajanduse keskkonnameetme kontrollimine põhjustab spetsiifilisi probleeme ja nõuab palju enam ressursse kui ÜPP esimese samba meetme ja teiste maaelu arengumeetmete kontrollimine. Selline kontroll ei anna enamasti isegi rahuldaval määral kindlust mõistlike kulutuste piires (vt punkt 107).

VI.

Komisjon, nõukogu ja parlament peaksid 2007. aastal algava uue programmitöö perioodi osas kaaluma põhimõtte rakendamist, mille kohaselt ei rahastata avalikest vahenditest meedet, mida ei ole võimalik nõuetekohaselt kontrollida (vt punktid 118–119).

1.

Keskkonnakaitsenõuetega kooskõlas olevate põllumajanduslike tootmisviiside toetus loodi nõukogu määrusega (EMÜ) nr 2078/92, mis hõlmab aastaid 1993–1999. (1)

2.

Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsuses “Säästvuse suunas” määratletakse prioriteedina keskkonnaprobleemide kaasamine ühisesse põllumajanduspoliitikasse. (2) Sellele ja Agendas 2000 sisalduvatele sarnastele ettepanekutele vastuseks andis komisjon välja avalduse, kus teatas, et kaasab programmitöö perioodi 2000–2006 tugevdatud põllumajanduse keskkonnameetmed maaelu arenguprogrammide kohustusliku osana. (3) Põllumajanduse keskkonnameede on ainus maaelu arengumeede, mille kaasamine liikmesriikide maaelu arenguprogrammidesse on kohustuslik.

3.

Euroopa Ühenduse kuuendas keskkonnaalases tegevusprogrammis tõdetakse, et põllumajanduse keskkonnameetmed nõuvad järjest suuremaid ressursse ja nende ulatust tuleb laiendada, võimaldamaks saavutada ühenduse keskkonnaeesmärke. (4) Seega peeti põllumajanduse keskkonnameetmeid esmatähtsaks.

4.

Perioodi 2000–2006 osas koondas määrus (EÜ) nr 1257/1999 erinevaid maaelu arengumeetmeid. (5)

5.

Meetmete elluviimiseks kiitis komisjon heaks maaelu arengukavad (MAK), mis seejärel nimetati maaelu arenguprogrammideks. Need hõlmavad seitsmeaastast perioodi alates 1. jaanuarist 2000 kuni 31. detsembrini 2006 ning need valmistati ette liikmesriikide nimetatud pädevate ametiasutuste poolt. Kokku kiideti heaks 68 maaelu arenguprogrammi, mis sisaldasid põllumajanduse keskkonna- ja muid meetmeid.

6.

Põllumajanduse keskkonnameetmeid kaasrahastab terves ühenduses EAGGF tagatisrahastu, mis rahastab 75 % ulatuses eesmärgi 1 piirkondi ja 50 % ulatuses muid piirkondi. (6) 2003. aastal muudeti rahastamiskorda, suurendades osalust eesmärgi 1 piirkondade osas kuni 85 % ja muudes piirkondades kuni 60 %ni. Toetusmäärad on olenevalt osameetmest ja liikmesriigist erinevad, kuid põllumajanduse keskkonnatoetuse keskmine makse EL-is 2001. aastal oli 89 eurot hektari kohta. (7)

7.

2004. aastal liikmesriikide teatatud EAGGF tagatisrahastu 4 749 miljoni euro suurustest kulutustest 1 739 miljonit oli seotud põllumajanduse keskkonnapoliitikaga vastavalt määrusele (EÜ) nr 1257/1999. (8) Programmitöö perioodil 2000–2006 on 15 liikmega ELile eraldatud 13 480 miljonit eurot, mis moodustab 27 % kõigist maaelu arengu kuludest – seega on põllumajanduse keskkonnameede suurim maaelu arengumeede. 2004. aasta lõpus oli ära kasutatud 10 201 miljonit eurot kogu kavandatud summast.

8.

Nagu nähtub graafikust, on suurem osa ajavahemikul 2000–2003 makstud toetustest seotud Austria, Saksamaa ja Soomega. Austria ja Soome suhteliselt suur osakaal on osaliselt seletatav mõningate liikmesriikide poliitilise otsusega teha põllumajanduse keskkonnameetmele märkimisvääselt suuri kulutusi ja osaliselt asjaoluga, et suuremad liikmesriigid, nagu Itaalia, Prantsusmaa ja Saksamaa, olid alles eelmise perioodi programme lõpule viimas.

9.

Põllumajanduse ja keskkonna seosed on suure riikliku ja poliitilise tähtsusega, eriti nüüd, kus ÜPP reformiga on sätestatud keskkonnanormatiivide ja tavade järgimise tingimus, mille mittetäitmine võib viia otsetoetuse summa vähendamiseni, toetuse tühistamiseni või selle sissenõudmiseni. (9)

10.

Põllumajanduse keskkonnameetme kulud hõlmavad maksete tegemist talupidajatele, kes maksete eest võtavad kohustuse toota keskkonnasõbralikul ja üldisi keskkonnanõudeid ületaval viisil; teisisõnu ostab ühendus talupidajailt keskkonnateenust (vt 1. täpsustus).

1. TäpsustusPõllumajandustootmine on tegevus, mille mõju ulatub kaugemale lihtsast toiduainete tootmisest. Terve tootmisahela jooksul toimub protsesse, mis võivad mõjutada looduskeskkonda. Näiteks pestitsiidide ja väetiste ulatuslik kasutamine, ebaõige kuivendamine või niisutamine, liigne masinate kasutamine või ebasobiv maakasutus võib põhjustada keskkonna olukorra halvenemist. Põllumajandustegevusest loobumine võib aga samuti ELi keskkonnapärandit kahjustada, kuna nii võivad hävida poollooduslikud kasvukohad ning nendega seonduv bioloogiline mitmekesisus ja maastik.Vastavalt määrusele (EÜ) nr 817/2004 peavad liikmesriigid määratlema head põllumajandustavad piirkondlikul või riiklikul tasandil. Hea põllumajandustava peaks vastama tootmisviisile, mida vastutustundlik põllumajandustootja asjaomases piirkonnas järgiks ja mis hõlmab olemasolevate seadusest tulenevate keskkonnanõuete täitmist. Hea põllumajandustava kujutab endast põhinõuet talupidajatele, kes soovivad osaleda põllumajanduse keskkonnakavades.Põllumajanduse keskkonnakaitse osameetmed on saanud ÜPP keskkonnaeesmärkide saavutamise põhivahendiks. Peamised osameetmed on üleminek mahepõllundusele, erosiooni vältimine, saaste ja tootmispanuse vähendamine ja maastikule iseloomulike vormide säilitamine.Allikas: Euroopa Komisjoni faktileht “Agriculture and the environment”.

11.

Kontrollikoja eriaruanne nr 14/2000 “ÜPP ökoloogiliselt säästvamaks muutmine” hõlmas määrusega (EMÜ) nr 2078/92 sätestatud põllumajanduse keskkonnameetmete analüüsi programmitöö perioodil 1993–1999. (10) Eriaruande peamine järeldus põllumajanduse keskkonnameetme kontrollitavuse kohta oli, et väetiste kasutamise vähendamise nõude järgimist ei olnud võimalik kontrollida. Aruande punktis 77 öeldakse, et probleem on komisjoni kontrollijatele tuttav, kuid sellest hoolimata jätkab komisjon selliste meetmete heakskiitmist.

12.

Auditi eesmärk oli hinnata, kas komisjonil on piisav kinnitus selle kohta, et konkreetsed tootmisviisid ja põllumajandustehnikad, mille eest põllumajanduse keskkonnatoetust makstakse, on:

13.

Komisjon vajab sellist kinnitust veendumaks, et vastavad kulutused on seaduslikud ja korrektsed, st et toetuskava haldamine liikmesriikide poolt tagab, et põllumajanduse keskkonnatoetuse saajad täidavad oma kohustust toota keskkonnasõbralikul viisil.

14.

Auditiga ei püütud anda hinnangut põllumajanduse keskkonnaalaste osameetmete keskkonnatulule.

15.

Auditi käigus külastati komisjoni ja viit liikmesriiki: Austriat, Prantsusmaad, Saksamaad, Itaaliat ja Luksemburgi märtsist septembrini 2004. (11) Liikmesriigid valiti välja kasutatud summade ja põllumajanduse keskkonnatoetuse osameetmete representatiivsuse põhjal.

16.

Komisjoni puhul hõlmas audit põhjalikku analüüsi, kas komisjon tagas põllumajanduse keskkonnatoetuse osameetmete kontrollitavuse enne MAKide heakskiitmist ja kas ta tõendas kontrollisüsteemide korrakohast toimimist liikmesriikides. Erilist tähelepanu pöörati mahepõllunduse seiresüsteemile.

17.

Liikmesriikidesse tehtud auditikäikude eesmärgiks oli hinnata, kas:

18.

Audiitorid pöörasid erilist tähelepanu peamistele osameetmetele, nagu nähtub 1. täpsustusest. (12) Läbivaadatud projektid valiti välja EAGGF tagatisrahastu 2003. aasta maksete põhjal.

19.

Põllumajanduse keskkonnatoetus edendab:

20.

Hüvitist makstakse talupidajatele, kes võtavad põllumajanduse keskkonnakaitsega seotud kohustuse vähemalt viieks aastaks. Nagu eespool mainitud, peab selline kohustus ületama üldised keskkonnanõuded.

21.

Hüvitissumma arvutamise aluseks on saamata jäänud tulu ja kohustusest tulenevad lisakulud, samuti arvestatakse ajendi pakkumise vajadusega.

22.

Määruses sätestatakse ka, kuidas teostada maaelu arengumeetmete programmitööd. (14) Liikmesriigid töötavad oma MAKid välja vastavalt erivajadustele ja -strateegiatele; need koostatakse geograafilisel tasandil, mida peetakse kõige kohasemaks. Seetõttu võib põllumajanduse keskkonnatoetuse osameetmete liik ja nende osakaal MAKides oluliselt varieeruda.

23.

Liikmesriikide maaelu arengumeetmete, sealhulgas põllumajanduse keskkonnameetmete kontrollimist puudutavates eeskirjades on kehtestatud, et esialgsed taotlused kavaga liitumiseks ja järgnevad maksetaotlused vaadatakse läbi viisil, mis tagab tõhusa kontrolli toetuste andmise tingimuste täitmise üle. (15) Kontrollimised hõlmavad nii haldus- kui ka kohapealset kontrolli.

24.

Halduskontrollid peavad olema ammendavad, see tähendab, et nad tuleb läbi viia enne makse sooritamist iga toetusesaaja ja iga meetme osas. Vajaduse korral sisaldavad halduskontrollid ristkontrolle, kasutades muu hulgas ka ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi (IACS) andmeid.

25.

Kohapealsete kontrollidega kontrollitakse aastas vähemalt 5 % toetusesaajatest, hõlmates kõik programmdokumentides ettenähtud eri tüüpi maaelu arengu meetmed. (16) Kohapealne kontroll jaotatakse aasta peale vastavalt iga maaelu arengumeetme riskianalüüsile. Kontrollitakse kõiki toetusesaaja maksekohustusi ja kohustusi, mida on võimalik kontrollkäigu ajal kontrollida.

26.

Oluline säte, mis puudutab ainult põllumajanduse keskkonnatoetust, näeb ette, et maksed põhinevad väetiste, taimekaitsetoodete ja muu tootmispanuse kasutamise piirangutel ainult siis, kui sellised piirangud on tehniliselt ja majanduslikult mõõdetavad. (17)

27.

Talupidaja, kes võtab põllumajanduse keskkonnakaitsega seotud kohustuse, mis on seotud talumajapidamise ühe osaga, peab kogu talumajapidamises järgima vähemalt tavapäraseid häid põllumajandustavasid. Liikmesriigid peavad oma MAKides ette nägema hea põllumajandustava kontrollitavad standardid. (18)

28.

Kontrollikoda analüüsis, kas komisjon oli enne MAKide heakskiitmist taganud põllumajanduse keskkonnakaitse osameetmete kontrollitavuse.

29.

Komisjon viis põllumajanduse keskkonnaprogrammide elluviimise kohta perioodil 1993–1999 läbi kaks põhjalikku hindamist. (19) Teine neist viidi läbi 1998. aastal, programmitöö perioodi lõpuosas, kuid enne paljude perioodi osas võetud kohustuste tähtaja lõppu. Euroopa Parlament taotles hindamise läbiviimist enne Agenda 2000 ettepanekute heakskiitmist, millega tugevdataks põllumajanduse keskkonnameetme keskset rolli ÜPPs ning mis oli mõeldud püsivate probleemide ja puudujääkide väljaselgitamiseks. (20)

30.

Hindamises leiti, et põllumajanduse keskkonnameetmetele on iseloomulikud mitmed probleemid ning et põllumajanduse keskkonnakaitsega seotud kohustuse auditeerimise keerukust ei saa alahinnata. Samuti leiti, et osameetmeid, mis nõuavad talupidajalt tootmispanuse vähendamist teatud koguse võrra või kehtestavad limiidi kasutatava väetise hulga kohta hektaril, on keeruline kontrollida, kuna mullaanalüüsid ei anna usaldusväärset teavet tootmispanuse piiramise kohta. Lisaks märgitakse hindamises, et dokumendikontroll, st talupidajate avalduste usaldamine ja ostudokumentide kontrollimine, ei ole piisav vigade ja eeskirjade eiramise juhtude väljaselgitamiseks. Mõne meetme puhul, kus talupidajal tuleb järgida mitut üldise iseloomuga kohustust (nt heki rajamine), ei ole tegelikud nõuded piisavalt selgelt sõnastatud, et talupidajal oleks arusaadav, mida temalt oodatakse.

31.

Hindamises tehakse kokkuvõte, et kui meedet ei ole võimalik nõuetekohaselt kontrollida, ei tohiks seda avalikest vahenditest rahastada ning et toetusmaksete põhjendamisel tuleks keskenduda piisavalt kontrollitavatele meetmetele. Seda järeldust võeti arvesse perioodi 2000–2006 maaelu arengu õigusaktides, eriti määruses (EÜ) nr 817/2004. (21)

32.

2000. ja 2001. aastal viis komisjon läbi analüüsi liikmesriikide poolt perioodiks 2000–2006 esitatud MAKide kohta. Analüüsiga tagati aga vaid piiratud määral võimalus väljapakutud põllumajanduse keskkonnakaitse osameetmeid tõhusalt ja mõjusalt kontrollida.

33.

2004. aastal tehtud sisemine riskianalüüs kinnitas, et komisjon oli MAKid heaks kiitnud ilma meetmete kontrollitavust tõendamata, kuna kõigi 68 MAKis esitatud osameetmete ja meetmete kontrollitavust paberil oli keeruline hinnata. Komisjon leidis, et tulevikus tuleks tema roll kontrollitavuse hindajana ümber vaadata.

34.

Komisjoni põllumajanduse peadirektoraadi maaelu arengu kulude kontrollimise eest vastutava üksuse teatel ei ole kontrollitavuse analüüsi läbi viidud, kuna tema hinnangul ei ole see jagatud halduse puhul nõutav. (22)

35.

Et oma kohustusi täita, peaks komisjon MAKide heakskiitmisel hindama osameetmete kontrollitavust. Vastasel korral puudub komisjonil kindlus, et liikmesriigid saavad toetuskava korrakohaselt hallata ja tagada, et põllumajanduse keskkonnahüvitise saajad toodavad kohustusele vastaval viisil. Hindamine selgitaks välja ka kõrge kontrolliriskiga osameetmed.

36.

Kontrollikoda analüüsis ühtlasi, kas komisjon oli kontrollinud kontrollisüsteemide korrakohast toimimist perioodil 2000–2006 (määrus (EÜ) nr 1257/1999), eelkõige haldus- ja kohapealsete kontrollide osas.

37.

Komisjon viis läbi rea kontrolle kaheteistkümnesse liikmesriiki septembrist 2000 kuni juunini 2001, saamaks kinnitust, et maaelu arengu kulutuste korrakohaseks haldamiseks ja kontrollimiseks perioodil 2000–2006 on olemas vastavad süsteemid (nn ennetavad päringud). Komisjon tegi kontrollitulemustest kokkuvõtte, mille põhjal muutis liikmesriikidele mõeldud juhendit. (23)

38.

Kontrollid hõlmasid lisaks põllumajanduse keskkonnameetmetele kõiki ülejäänud maaelu arengumeetmeid, kuid mitte kulutusi ega süsteemide tegelikku toimimist, kuna vastavaid kulutusi ei oldud kontrolli toimumise ajaks veel tehtud.

39.

Maaelu arengu eest vastutav raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise üksus on alates sellest kogu ühenduses läbi viinud ebasoodsamate piirkondade maksete kontrolli, kuid ei olnud 2005. aasta alguseks kontrollinud süsteeme põllumajanduse keskkonnatoetuse osas, ehkki see moodustab maaelu arengu kulutuste suurima osa ning seda peetakse kõrge riskiga valdkonnaks (vt punkt 30). (24)

40.

Kontrollisüsteemide osas on üleminek mahepõllundusele, mis on üks tähtsamaist põllumajanduse keskkonnatoetuse osameetmetest, erijuhtum. (25) Põllumajanduse keskkonnatoetuse saamiseks tuleb täita teatud hulk tingimusi. Nendele tingimustele vastamist ei kontrolli enamikus liikmesriikides tavalised põllumajanduse keskkonnameetme kontrollijad, vaid spetsialiseeritud kontrolliasutused (kolmandad osapooled).

41.

Mahepõllunduse osameetme raames toetust saavad talupidajad peavad järgima mahepõllundusmeetodeid puudutavaid üksikasjalikke eeskirju, mis on sätestatud vastavas nõukogu määruses. (26) Mahepõllundusel on kaks erijoont, mis eristavad seda teistest põllumajanduse keskkonnatoetuse osameetmetest. Esiteks kehtib kogu ühenduse piires miinimumstandard toodete mahepõllunduslikele valmistamismeetoditele viitava märgistamise osas ja teiseks kehtib nõue, et tegevusloaga kontrollasutus kontrolliks igal aastal eeskirjade ja standardite järgimist iga tootja poolt.

42.

Veendumaks, et põllumajanduse keskkonnatoetuse saajad järgivad mahepõllunduse eeskirju, kasutavad liikmesriigid spetsiaalselt mahepõllunduse kontrollimiseks loodud süsteemi. Vastavalt süsteemile peab iga ettevõtjat, kes kasutab mahepõllundusmeetodeid ja soovib oma tooteid vastavalt sellele turustada, vähemalt kord aastas kontrollima. Seda teeb kas riiklik kontrollasutus või (mis esineb tunduvalt sagedamini – 15 liikmesriigist 12 nes) tegevusloaga eraõiguslik kontrollasutus, mis vastab toodete vastavussertifitseerimisega tegelevate asutuste rahvusvahelisele standardile EN 45 011. (27) Talupidajal on õigus valida, milline kontrollasutus vastavad kontrollid läbi viib.

43.

Liikmesriigid peavad kontrollisüsteemi toimimist kontrollima. (28) Selleks määravad nad kontrolliva ametiasutuse, mis vastutab eraõiguslikele kontrollasutustele tegevusloa andmise ja nende tegevuse kontrollimise eest (pädev ametiasutus). Pärast kontrollasutusele tegevusloa andmist peab pädev ametiasutus tagama eraõigusliku kontrollasutuse poolt tehtavate kontrollimiste erapooletuse ning kontrollima selle poolt tehtavate kontrollimiste tõhusust. (29)

44.

Iga aasta 1. juuliks teavitavad liikmesriigid komisjoni mahepõllunduse määruse rakendamiseks eelmisel aastal võetud meetmetest ning edastavad eelkõige kontrollakti eraõiguslike kontrollasutuste kontrollimise kohta. (30) Komisjon avaldas 2004. aasta juunis mahepõllumajandusliku toidu ja mahepõllunduse Euroopa tegevuskava, milles märkis, et praegune kontrollisüsteem töötab enamikel juhtudel väga tõhusalt. (31)

45.

Et enamik liikmesriike toetub mahepõllunduse kontrollisüsteemile, viies läbi minimaalset 5 % kohapealset kontrolli mahepõllundusele üleminekut puudutava põllumajanduse keskkonna osameetme osas, otsustas kontrollikoda saada kinnitust selle kohta, kas süsteem töötab nõuetekohaselt.

46.

Iga-aastastes kontrollaktides tuleks esitada järelevalvekord, mille põhiaspektid on nõue tagada kontrollasutuse poolt läbiviidud kontrollide objektiivsus ning kontrollida nende tõhusust.

47.

Kontrollikoda leidis, et:

Tabel

Kontrollaktide esitamine perioodi 2000–2003 kohta kontrollikoja auditi lõpu seisuga (november 2004)

48.

Lisaks peavad liikmesriigid iga aasta 31. märtsiks edastama komisjonile hiljemalt eelneva aasta 31. detsembriks kinnitatud kontrollasutuste nimekirja koos nende õigusliku ja tegevusstruktuuriga, nende tavapäraste kontrollimenetluste ja karistussüsteemidega (…). (33) Ehkki liikmesriigid edastavad kontrollasutuste nimekirja, ei saada mitte kõik iga-aastaselt täpsemat teavet nende tavapäraste kontrollimenetluste kohta.

49.

Kontrollikoda on seisukohal, et isegi kui kontrollaktides esitatav teave oleks täielik ja täpne, ei annaks see kinnitust läbiviidud kontrollide objektiivsuse ja tõhususe kohta.

50.

Tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraat vastutab toiduohutuse eest ning sellega seoses külastas peadirektoraadi veterinaar- ja toiduamet 1998. ja 2001. aasta vahel seitset liikmesriiki. (34) Üks nende külaskäikude eesmärk oli kontrollida, kas mahepõllunduse kontrolli- ja järelevalvesüsteemid töötavad korrakohaselt.

51.

Kontrollikoda leidis, et komisjonis ei ole ühtset seisukohta mahepõllunduse kontrollimise prioriteetsuse osas. Kui põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat on rõhutanud tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraadi kontrollide tähtsust, on viimane ise teatanud, et mahepõllunduse kontrollimine ei ole prioriteetne. Pärast viimast külaskäiku 2001. aastal ei ole tehtud rohkem külastusi ega läbi viidud hindamisi. Seega ei ole komisjon taganud kontrollisüsteemide korrakohast toimimist.

52.

Tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraadi poolt liikmesriikidesse tehtud seitsme külaskäigu tulemusel ilmnes olulisi puudusi kontrollisüsteemide järelevalves, mille põhjal esitati soovitusi nii liikmesriikidele kui asjassepuutuvatele komisjoni talitustele.

53.

Tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraadi palvel pidi iga liikmesriik esitama tegevuskava, kirjeldades, mida kavatseb tähelepanekute põhjal ette võtta. Seda tegi ainult Austria. Ülejäänud kuus riiki esitasid kommentaarid neile suunatud aruannete eelnõude kohta. Tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraat esitas järelkontrolli lõpetuseks põllumajanduse peadirektoraadile palve võtta vajalikud meetmed lahendamata probleemidega tegelemiseks.

54.

Kontrollikoda vaatas läbi kõik seitse tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraadi aruannet, nende aluseks olnud materjalid ja nende osas põllumajanduse peadirektoraadi poolt võetud järelkontrollimeetmed. Põllumajanduse peadirektoraat koostas kokkuvõtte kõigi seitsme tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraadi poolt külastatud liikmesriigi järelkontrolli kohta. Selles tuuakse ära tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraadi soovitused ja nendele järgnenud meetmed. Kontrollikoda leidis, et tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraadi poolt tuvastatud oluliste puuduste osas võetud järelmeetmed on ebapiisavad (vt 2. täpsustuses toodud näited). Kontrollikoja hinnangul puudub komisjonil piisav kindlus liikmesriikide kontrolli- ja järelevalvesüsteemi korrakohase toimimise kohta.

2. täpsustusMahepõllundus: tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraadi poolt liikmesriikidesse tehtud kontrollkäikudel põhinevad tähelepanekud ja nende järelkontrollAustria: tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraadi ja põllumajanduse peadirektoraadi hinnangul on kõik probleemid lahendatud, kuna Austria tegevuskavas esitati lahendus kõigile tõstatatud küsimustele. Samas ei ole komisjon võtnud meetmeid tagamaks, et tegevuskava viiakse ellu ning et sellega lahendatakse tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraadi aruandes tõstatatud probleemid:

55.

Liikmesriikides läbiviidud audit hõlmas nii haldus- kui kohapealset kontrolli, keskendudes viimasele kui abikõlblikkuse tagamise põhielemendile. Kontrollikoda valis välja võimalikult erinevad osameetmed ja audiitorid osalesid koos riiklike/piirkondlike kontrollijatega kontrollkäikudel. Kontrolliti ka üldiste keskkonnanõuete järgimist.

56.

Viies kontrollikoja poolt auditeeritud liikmesriigis on halduskontrollid üldjuhul heal tasemel ning IACS abil tehtavad ristkontrollid aitavad tagada, et deklareeritud pindala ja loomade arv vastavad tegelikkusele. (35)

57.

Luksemburgi põllumajanduse keskkonnaalase peamise osameetme puhul peab põllumajanduse keskkonnakaitsega seotud kohustus kehtima talumajapidamise kohta täies ulatuses. (36) Nõue lihtsustab halduskontrollide tegemist, kuna toetust makstakse kogu deklareeritud pindala osas. Talupidaja kinnitab, et on täitnud iga-aastase pindaladeklaratsiooni tingimusi ning et ristkontroll teostatakse samamoodi nagu ÜPP esimese samba osas.

58.

Nagu ülejäänud riikides, nii ei ole ka Prantsusmaal toetusesaaja kohustatud võtma kohustuse kogu talumajapidamise ulatuses ning pindalade suurus võib aasta-aastalt varieeruda. Toetusesaaja peab määratlema maatüki, mille osas on vastaval aastal võetud kohustus, IACS pindaladeklaratsioonis. Selleks on tal aga valida ainult kahe koodi vahel, ehkki võimalikke osameetmeid on üle saja. Juhtudel, kus maatüki osas saab võtta kohustuse mitme osameetme raames, on tihti võimatu kindlaks teha, millis(t)e osameetme(te) raames on kohustus tegelikult võetud.

59.

Nende menetluste tõttu ei ole võimalik rakendada automaatset vastavuskontrolli võrdlemaks aastadeklaratsioonis esitatud teavet toetusesaaja poolt allkirjastatud kohustustega. Seega on halduskontrollide väärtus piiratud.

60.

ÜPP esimese samba suhtes kehtivate eeskirjade alusel on kaugseire oluline vahend kontrollimaks, kas abitaotlused vastavad tegelikkusele, st kui suur on maatüki pindala (kui suurt osa maa-alast haritakse). Kaugseire ei ole enamikel juhtudel tõhus, et kontrollida keskkonnakohustuste järgimist (milliseid põllumajandusmeetodeid kasutatakse) ja seega tuleb teha kohapealseid füüsilisi kontrolle. See muudab põllumajanduse keskkonnaalaste osameetmete kontrollimise võrreldes teiste põllumajandustoetustega töömahukamaks ja seega ka kulukamaks.

61.

Paljude põllumajanduse keskkonnakaitse osameetmete tehniline iseloom nõuab kontrollijatelt spetsiifilisi teadmisi. Näiteks võib tuua kõigile külastatud liikmesriikidele ühise osameetme – tootmispanuse, nagu pestitsiidide ja väetiste, kasutamise piiramine. Sellega seotud kohustuste täitmise hindamine on keerulisem kui lihtsalt kontrollimine, kas maatükil kasvatatakse teatud sorti põllukultuuri. Samamoodi nõuab ka üldiste keskkonnanõuete täitmise kontrollimine eriteadmisi.

62.

Määratletud üldiste keskkonnanõuete täitmine kogu toetusesaaja talumajapidamises on põllumajanduse keskkonnatoetuse saamise eeltingimus. Sellised nõuded kehtestati perioodi 2000–2006 MAKides. MAKid peavad sisaldama kontrollitavaid standardeid, mille hulka kuulub üldiste kohustuslike keskkonnanõuete järgimine. (37)

63.

Üldiste keskkonnanõuete kontrollimine on keerukas ülesanne põllumajanduse keskkonnameetmete kontrollijatele, kes üldjuhul ei ole taimekaitse ega väetamise spetsialistid. Komisjoni sellekohases juhendis kutsutakse liikmesriike määratlema programmi tasandil usaldusväärne põhitegevuste kogum, mida tuleb kohapeal kontrollida. (38)

64.

Saksamaal kogu riigi osas 5 % kohapealseks kontrolliks valitud üldiste keskkonnanõuete põhitegevused keskenduvad küsimustele, mida on lihtne kontrollida. Saksa riikliku põllumajanduse teaduskeskuse uuringust (39) selgub, et kõigi Saksa liidumaade osas kontrollitavad näitajad valiti välja kontrollijate kvalifikatsiooni põhjal, ja kuna tegu ei ole taimekaitse ega väetamise spetsialistide, vaid ÜPP esimese samba otsetoetuste kontrollijatega, siis hõlmavad näitajad vaid aspekte, mis on mittespetsialisti jaoks kergesti kontrollitavad. Samuti peab kontrollija saama näitajatele vastavust kontrollida olenemata aastaajast. Seega kontrolliti eeskätt spetsiifiliste dokumentide, nagu mullaanalüüsid ja toitainete tabelid, olemasolu, mis annab üldiste keskkonnanõuete täitmise kohta ainult piiratud teavet. Samasugune oli olukord ka Luksemburgis.

65.

Üldiste keskkonnanõuete täitmise sobivat kontrollimeetodit kasutati Saksamaal, kus spetsialiseeritud asutused viivad 1 % talupidajate seas läbi lisakontrolli üldiste keskkonnanõuete detailsemate aspektide osas, kõikidest üldiste keskkonnanõuete rikkumistest teatatakse makseasutusele ning vajadusel rakendatakse sanktsioone ja vähendatakse põllumajanduse keskkonnatoetuse summat.

66.

Saksa riikliku põllumajanduse teaduskeskuse uuringus märgitakse, et spetsialiseeritud asutuste poolt läbiviidud kontrollide puhul valitakse külastatavad talumajapidamised välja vastavalt keskkonnaalasele riskihindamisele, mis põhineb mittejärgimise tõenäosusel. (40) Nende erikontrollide abil avastatakse rohkem rikkumisi ja nad on mõjusamad kui 5 %-i kontrollid, mida teostatakse muude kriteeriumide (nt makse suurus) alusel.

67.

Prantsuse ametiasutused on riiklikul tasandil välja töötanud juhtnöörid 5 %-i kontrolli osas rakendatavate menetluste puhul, et kontrollida vastavust riiklikus MAKis esitatud seitsmele üldisele keskkonnanõudele. Need juhtnöörid kiitis komisjon heaks. Tegelikkuses ei ole aga need seitse kriteeriumit ja nendega seonduvad kontrollid kuigi nõudlikud.

68.

Näiteks väetiste kasutamise puhul kontrollib kontrollija väetiste kasutamise dokumentatsiooni, kuid ainult juhul, kui talumajapidamine asub nitraaditundlikul maa-alal või kui üks põllumajanduse keskkonnatoetuse osameetmetest nõuab päeviku pidamist. Kontrollijaid on selgesõnaliselt juhendatud mitte kontrollima arveid ega muid dokumente. Teine näide puudutab nitraatväetiste kasutamise kontrollimist – selle nõude osas on juhtnöörid kontrollijale samad mis eespool kirjeldatud, välja arvatud ühe aspekti osas: kontrollida tuleb nii põhjalikult kui võimalik ja päeviku alusel, kas mainitud väetisi on kasutatud riskiperioodidel (st ajal, kui maa on jäätunud, liialt niiske vmt).

69.

Kontrollikoja tähelepanekud viitavad sellele, et kuna üldised keskkonnanõuded on tihti ebaselgelt määratletud, piirdutakse kontrollimisel sageli mõningate vähenõudlike ja kergesti kontrollitavate kriteeriumidega. Seetõttu on raske hinnata, kui palju on põllumajanduse keskkonnapoliitika osameetmed rangemad kui üldised keskkonnanõuded. Kontrollikoda toob üldiste keskkonnanõuete kohta tehtud tähelepanekud ja soovitused, eriti need, mis viitavad võimaluse puudumisele nõuete täitmist rahuldaval määral kontrollida, ära ka oma eriaruandes ebasoodsamate piirkondade toetuse kohta. (41) Kontrollikoja hinnangul peaks komisjon tagama, et liikmesriigid määratleksid üldised keskkonnanõuded arusaadaval viisil, mis võimaldab nende järgimise lihtsat kontrollimist; kui see pole võimalik, siis peaks komisjon välja pakkuma toetussüsteemi, mis põhineks paremini kontrollitaval määratlusel kui üldised keskkonnanõuded.

70.

Prantsusmaal rakendatav menetlus on üldiselt kooskõlas olemasolevate eeskirjadega. (42) Riskianalüüsidesse ei ole siiski kaasatud tehnilisi põllumajanduse keskkonnakriteeriume. Komisjoni asjassepuutuvas juhendis on sätestatud, et arvesse tuleks võtta igale meetmele omaseid riskihindamise kriteeriume. (43) Lisaks tuleks kohapealsete kontrollide läbiviimine hajutada terve aasta peale, võttes aluseks iga maaelu arengumeetme kohta tehtud riskianalüüs. (44)

71.

Itaalias ei ole eelnevate aastate kontrollide käigus tehtud leidusid kasutatud riskianalüüsi tegemisel ning neid ei ole ka arvesse võetud järgmise aasta valimi koostamisel. (45)

72.

Luksemburgis põhineb riskianalüüs ja kogu valimi koostamise menetlus ÜPP esimese samba toetusel, kuna põllumajanduse keskkonnameede on sama haldussüsteemi lahutamatu osa. Seetõttu ei tehta nimetatud põllumajanduse keskkonnameetme osas eraldi riskianalüüsi.

73.

Austrias koostatud valimi valik on kooskõlas määrusega (EÜ) nr 2419/2001. Lisaks sellele tehakse eraldi valik, järgides 5 % nõuet, tali-/sügiskasvu osameetme osas, kuna selle kohustusperiood jääb kontrolliperioodist väljapoole. Valim moodustatakse kohapealseid kontrolle läbiviivatest kontrollijatest sõltumatu osakonna poolt.

74.

Komisjoni juhendi kohaselt tuleb parim aeg kohapealsete kontrollide läbiviimiseks määrata nii, et see hõlmaks kõige representatiivsemat valimit kontrollitava meetme kohustustest ning et kohapealsed kontrollid viidaks läbi antud perioodi jooksul. (46) See on vastavuses määruse (EÜ) nr 817/2004 artikliga 69 (vt punkt 25).

75.

Luksemburgis teostatakse kohapealseid kontrolle juuni ja augusti vahel, seega ajal, mil põllukultuuride koristus on lõppenud, ning söödamaade puhul jätkub periood septembri lõpuni. Nimetatud periood on sobilik põllukultuuride ja söödamaade kohta teostatavate kohapealsete kontrollide puhul, kuid ei pruugi sobida põllumajanduse keskkonnakaitse osameetmete või üldiste keskkonnanõuete puhul, kuna teatud tingimused peavad olema täidetud ja kontrollitud väljaspool seda perioodi. (47) Eri tüüpi põllumajanduse keskkonnakaitsega seotud kohustuste kontrollimise optimaalset perioodi ei ole veel määratletud.

76.

Austrias, kus üldiselt teostatakse kontrolle õigeaegselt, on veiniistanduste erosiooni vältimise osameetme kohustusperioodiks ajavahemik 1. novembrist 30. aprillini ja kontrolle teostatakse 15. maist kuni septembri lõpuni. Seega kontrollitakse erosiooni vältimise meedet väljaspool kohustusperioodi. Austria ametivõimud on seda tunnistanud ja asunud menetlust täiustama.

77.

Baden-Württembergis on põllumajanduse keskkonnaprogrammide ja teiste pindalapõhiste maaelu arengumeetmete puhul kohapeal kontrollitav valim jagatud neljaks perioodiks alates maist detsembri keskpaigani, et oleks võimalik kontrollida osameetmete erinevaid kohustusi. Kontrollid on korrektselt aasta peale jaotatud vastavalt põllumajanduse keskkonnameetmetega seotud riskide analüüsile. Põllumajanduse keskkonnaprogrammi osameetmete iseloomust tingituna ei ole võimalik põhjalikult kontrollida mitmeid osameetmeid ja kohustusi, kuna valimisse kuuluvat toetusesaajat kontrollitakse ainult korra aastas, ehkki igal aastal kontrollitakse vähemalt 5 % toetusesaajatest.

78.

Kõik kontrollikoja poolt Saksamaal 2004. aasta juunis (peamine kontrolliperiood, mille jooksul tuleks teostada vähemalt pooled kontrollid) kontrollitud üksteist juhtumit sisaldasid osameetmeid, mida ei olnud võimalik kontrollida külastuse ajal.

79.

Antud põllumajanduse keskkonnaprogramm sisaldab veel osameetmeid, mida on võimalik kontrollida ainult erinevatel aastaaegadel. Näiteks väga laialt kasutusel oleva põllukultuuride kasvualade sügis-/talikasvu osameetme puhul peab kasv olema esiteks külvatud septembri keskpaigaks ja hoitud puutumatuna novembri või veebruari lõpuni. Sellistel juhtudel kontrollitakse kohustuse täitmist maksimaalselt ainult ühel korral, seega üht kahest kohustusest ei kontrollita.

80.

Kui osameetme puhul kehtib rohkem kui üks kohustus, ei ole võimalik osameedet põhjalikult kontrollida. See kehtib ka osameetme puhul, mis puudutab põllukultuuride reavahede kauguse laiendamist 17 sentimeetrini, mispuhul laiendatud teraviljade reavahede kaugust oleks võimalik kontrollida peamise kontrolliperioodi jooksul, samas kui osameetme muid kohustusi (fungitsiide on keelatud pihustada enne teraviljade arengu teatud etappi, tavaliselt mai alguses) on võimalik kontrollida ainult varasemal ajahetkel.

81.

Prantsusmaal sõltub kohapealse kontrolli aeg valimist teavitamise kuupäevast. Kohapealsed kontrollid viiakse läbi niipea kui võimalik pärast toimiku saabumist, et vältida viivitusi maksete tegemisel (maksed teostatakse juuli ja augusti vahelisel ajal). Seetõttu ei pruugi kontrollide läbiviimine toimuda sobival ajal ega kontrollitava meetmega kaasnevate riskide analüüsi põhjal. Lisaks sellele ei tehta edasisi kontrollkäike, kui toetusesaaja on vastavalt lepingulistele nõuetele kohustatud järgima või mitte järgima tava, mille puhul on kehtestatud rohkem kui üks tähtaeg.

82.

Probleemidele, mis tulenevad vajadusest teostada kontrolli väga piiratud aja jooksul või vajadusest üht projekti mitu korda külastada, osutati eelarvepädevatele institutsioonidele esitatud komisjoni aruandes eelneva perioodi jooksul saadud kogemuste kohta. (48)

83.

Rohkem kui ühe kohapealse kontrolli tegemise vajadust kinnitati määruse (EÜ) nr 746/96 artikli 19 lõikes 4, milles sätestatakse, et “võimaluse korral kontrollitakse kõiki toetusesaaja võetud kohustusi. Vajaduse korral kontrollitakse konkreetset kohustust aasta jooksul eri aegadel.” (49) Seega tuli ametivõimudel pöörduda tagasi põllumajanduse keskkonnaprojekti kontrollimise juurde, kui see osutus vajalikuks kõikide kohustuste täitmise kontrollimisel.

84.

Määruse (EÜ) nr 817/2004 artiklites 67–69 on sätestatud samaväärsed nõuded perioodiks 2000–2006. Tühistatud on nõue kontrollida kõiki toetusesaaja poolt võetud põllumajanduse keskkonnakaitsega seotud kohustusi, samuti nõue kontrollida toetusesaajat aasta jooksul erinevatel aegadel. Lisaks sellele nõutakse komisjoni poolt liikmesriikidele käesoleva perioodi kohta antud juhendis ainult kõige representatiivsemate kohustuste kontrollimist ning julgustatakse liikmesriike korraldama oma kontrollisüsteeme nii, et külastuste arv iga toetusesaaja juurde väheneks teoreetiliselt ühe külastuseni. (50)

85.

Seega on praeguse õigussüsteemiga võimalik paljusid kohustusi mitte kontrollida isegi siis, kui toetusesaajad kuuluvad kohapealse kontrolli käigus kontrollitavasse viieprotsendilisse valimisse.

86.

Kontrollikoja tähelepanekute kohaselt usaldati kõikides külastatud liikmesriikides toetusesaajate poolt esitatud teavet olulisel määral.

87.

Näiteks Prantsusmaal läbivaadatud osameetmete kontrollides usaldati suurel määral toetusesaajate poolt esitatud teabe õigsust ja eelkõige maatükkide ja karjatamise päevikute usaldusväärsust. Nendes dokumentides märgib talupidaja ise üles väetiste ja fütosanitaartoodete kasutamise, külvi-, künni- ja koristustegevuse ning karjatamisperioodid. Kontrollijad ei ole kohustatud rohkemaks kui ainult päevikutes vastavate andmete olemasolu kontrollimiseks.

88.

Komisjoni kontrolliaruandes (vt punkt 37) leiti, et sellist kontrolli ei saa pidada piisavaks ning seda tuleks täiendada teiste kontrolliliikidega. (51) Komisjoni juhendis soovitatigi toetusesaajatelt saadud teabe kontrollimist täiendada teiste kontrollidega, mis keskenduksid näiteks saagi, arvete või mulla- ja taimeanalüüsidele. (52)

89.

Osameede “nitraatväetise 20 protsendiline vähendamine” on probleemi ilmekaks näiteks:

90.

Kontrollikoda ei tuvastanud, et lepinguliste nõuete järgimise tõendamiseks kasutatud dokumentide kontrollimisel oleks rakendatud standardmenetlust. Üks kontrollija võib teha matemaatilisi arvutusi tõendamaks, et limiite on järgitud, samas kui teine võib lihtsalt kontrollida, et asjassepuutuvad dokumendid on täidetud. Samamoodi teostavad osad kontrollijad halduskontrolle kõikidel lepingusse kuuluvatel maatükkidel, samas kui teised kontrollivad ainult valimit.

91.

Nimetatud osameede, mille kohaselt toetusesaaja vähendab nitraatväetiste kasutust 20 % võrra alla soovitatud optimaalse määra, on samuti üks peamistest Baden-Württembergi põllumajanduse keskkonnakaitse osameetmetest. Antud osameetme raames kohapealsete kontrollide teostamiseks koostatud kontrollnimekirja kohaselt peab kontrollija hindama kasutatud väetise kohta esitatud andmete tõepärasust ja täielikkust.

92.

Kontrollija peab lisaks sellele kontrollima nitraadi optimaalse määra arvutamisel kasutatud andmete täpsust. Arvutuse (ja seega ka 20 % vähenduse) aluseks on prognoositav saak. Need arvud edastab toetusesaaja. Saagi prognoosi puhul ei ole standardset taset, seega on lubatud +/– 15 protsendiline kõikumine. Kontrollija peab kontrolli teostama ainult siis, kui tegu on ilmselgelt tegelikust suuremate arvudega. Seetõttu on nitraatväetise optimaalse määra arvutamise meetod tundlik väikeste muudatuste suhtes prognoositavas saagis.

93.

3. täpsustuses toodud näide kirjeldab, kuidas prognoositava saagi suuremana näitamine piirides, mida peetakse “lubatuks” (nt 14 %), võimaldab toetusesaajal kasutada 100 % soovitatavast nitraatväetise määrast (64 kg N/ha) ning samas ikkagi taotleda osameetme raames saadavat hüvitist nitraatväetise kasutuse vähendamiseks 20 % võrra.

3. TäpsustusBaden-Württemberg: nitraatväetise 20 protsendiline vähendamineKui toetusesaaja suurendaks prognoositava saagi määra 14 % võrra (nt lubatava +/– 15 protsendilise kõikumise piires), oleks vähendatud nitraatväetise määr samaväärne üldiste keskkonnanõuete soovitatava nitraatväetise määraga (64 kg/ha, vt alltoodud näide).

94.

Teiseks peamiseks toetusesaaja poolt esitatud teabeks on laotatud ja maatükkide päevikusse kantud mineraal- ja orgaaniliste väetiste tegelik määr. Teave sõltub sellest, kui täpselt on toetusesaaja üles märkinud laotatud väetise määra. Kontrollikoda leidis, et tegelikult laotatud väetise täpse märkimise tagamine on praktikas keeruline ja kontrollija tagab üksnes, et andmed on ajakohased ja usaldusväärsed.

95.

Saagile laotatud määra näitamine väiksemana võib põhjustada antud osameetmega seotud hüvitise õigustamatut väljastamist. Sama tulemuse annab ka väetise määra vähemal määral väiksemana näitamine ja prognoositud saagi määra mõõdukalt suuremana näitamine, mida on veelgi raskem tuvastada.

96.

Kontrollikoda järeldas, et sellist tüüpi osameedet on võimalik kontrollida üksnes toetusesaaja poolt esitatud teabe alusel. Seega ei täideta määruse (EÜ) nr 817/2004 nõuet, mille kohaselt maksete aluseks võivad olla tootmispanuste kasutusele seatud piirangud, kui vastavaid piiranguid on tehniliselt ja majanduslikult võimalik mõõta.

97.

Kohapealseid kontrolle läbiviivad kontrollijad kasutavad visuaalset vaatlust näiteks tootmispanuste kasutuse vähendamist puudutavate kohustuste täitmise tagamisel. Selline vaatlus on oluline täiendava kinnituse saamiseks, kuid selle kasutus on piiratud, eriti juhtudel, kus kohustusi on raske kontrollida.

98.

Baden-Württembergi põllumajanduse keskkonnaprogrammi alla kuulub osameede, mille raames talupidaja kohustub kasvuregulaatoreid mitte kasutama. Antud osameetmega seotud kohapealne kontroll põhineb visuaalsel vaatlusel. Eri kõrgusega teravilja ja põllupinnase ebaühtlast muljet peetakse piisavaks näitajaks selle kohta, et kasvuregulaatoreid ei ole kasutatud.

99.

Olukord pole aga alati ühene. Kasvuregulaatorite kasutusest või kasutamata jätmisest põhjustatud vilja kõrguse erinevused on suhteliselt väikesed (rukki puhul 20 cm, kuid nisu puhul ainult 4 cm). Kõrguse erinevused sõltuvad veel ka kliimast, külviajast, pinnase kvaliteedist ja kasutatud vilja sordist. (Vt 4. täpsustuses toodud näide).

4. TäpsustusKontrolliti kaht kõrvuti paiknevat maatükki, millele oli külvatud sama sorti nisu. Ühel maatükil kasutati kasvuregulaatoreid, teisel mitte. Kahe põllu vahel oli võimatu märgata olulisi erinevusi. Kõik tuvastatud väikesed kõrguseerinevused võisid samuti olla põhjustatud erinevast pinnase töötlusest, eelnevast saagist ja/või külvipäevast.Kohalike juhiste kohaselt tuleks laboratoorset analüüsi kasutada ainult siis, kui kasvuregulaatorite mõju ei ole visuaalselt võimalik hinnata. Neid analüüse peetakse liiga kalliteks, välja arvatud jämedate rikkumiste korral.

100.

Kõikides kontrollikoja poolt auditeeritud liikmesriikides põhinevad kohapealsed kontrollid kontrollija isiklikul pädevusel ja (teatud kohustuste puhul) vähesel määral ka kohapealsete kontrollide üksikasjalikel juhistel. Käsiraamatud üldjuhul kontrollitavaid näitajaid ei sisalda. Kohapeal kasutavad kontrollijad siiski mitmeid näitajaid, mis põhinevad nende tehnilistel teadmistel ja kogemustel. Kontrollikoda märkis, et paljud neist näitajatest olid vägagi kasulikud ja olulised mitmete tähtsate osameetmete, nagu tootmispanuste vähendamise, kontrollitulemuse määratlemisel. Näitajad hõlmasid põllukultuuride värvi ja kõrgust, umbrohu olemasolu jne.

101.

Kõikide üksikasjalikult kirjeldatud kriteeriumide, näitajate või parameetrite kaasamine kontrollijate käsiraamatusse ei pruugi olla praktiline. Kontrollikoda leiab siiski, et kohustuste kohapealset kontrolli puudutavate üldiste miinimumsätete lisamine käsiraamatusse võiks olla kasulik. Sellega paraneks kohustuste kontrollitavus ja kontrollide ühtlustatud läbiviimine. Kirjalike juhiste koostamisega antaks kontrollijatele tõendatavad kriteeriumid, mille põhjal kontrolle teostada. Lisaks paraneks selle abil ka kontrollide dokumenteerimine ja kontrolliaruannete kasulikkus järgnevate kontrollkäikude tegemisel.

102.

Prantsusmaal sisaldavad prefekti ja toetusesaaja poolt allkirjastatud lepingud baastingimusi, mida toetusesaaja peab põllumajanduse keskkonnakaitsega seotud kohustuste osas järgima. Kontrollikoda avastas mitmeid juhtumeid, mille puhul tingimuste täpne tähendus jäi selgusetuks ning mille nõuetest isegi kontrollija või toetusesaaja aru ei saanud. Lisaks sellele esines teatud tingimuste osas kontrollijate vahel tõlgenduserinevusi.

103.

Käesoleva aruande lisa sisaldab nelja näidet sellise olukorra kohta. Tingimuste ebatäpsus raskendab kohapealseid kontrolle teostavate kontrollijate tööd, eriti seepärast, et nad viivad kohapealseid kontrolle läbi ka seitsmes teises departemangus. Kuna igas departemangus on oma nõuded, võivad mis tahes ülesannet puudutavad sätted departemangude vahel erineda.

104.

Maastikuelementide säilitamise ja hooldamise osameede sisaldab muuhulgas puude ja ojade hooldamist, kuid talupidaja peab lisaks sellele tagama, et antud objekti ei muudeta ega hävitata.

105.

Kohustuste iseloomu tõttu ei ole alati võimalik kontrollida nende olemasolu ja täitmist. Selle põhjuseks on asjaolu, et kontrollide käigus kasutatud võrdluskriteeriumid on üldise iseloomuga või neid ei ole võimalik kontrollida. Enamuse toetusesaajate juurde tehtud kontrollkäikude ja kontrollijatelt saadud teabe põhjal võib näha, et kohustuse täitmine ja ka selle tõendamine on vägagi paindlikud.

106.

Kontrollikoda leidis, et halduslikel ja majanduslikel põhjustel on praktiliselt võimatu maastikuelementide kontrolli dokumentatsiooni puudutavaid nõudmisi täita, kuna see eeldab kogu riiki katvate maastike loetelu koostamist. Austrias hakatakse kontrollide kvaliteeti parandama 2005. aastal, kui maastikuelementide kontrollimisel võetakse kasutusele aerofotod ja alustatakse tagantjärele tehtavate kontrollide rakendamist.

107.

Erinevalt ÜPP esimese samba kulutustest ei ole kõigi toetuse saamiseks vajalike põllumajanduse keskkonnakaitsega seotud kohustuse täitmise kohta võimalik saada kinnitust mõistlike kulude piires. Isegi piisava kindluse saamine selle kohta, kas kohustusi on täidetud miinimumvalimi osas, mille raames kontrollitakse 5 % toetusesaajaid aastas, nõuab liikmesriikidelt märkimisväärseid kulutusi, olgu tegemist kohapealsete kontrollide või kulukate laboratoorsete analüüsidega. Kaugseiret saab põllumajanduse keskkonnakaitsega (ja üldiste keskkonnanõuetega) seotud kohustuste täitmise kontrollimisel kasutada ainult piiratud ulatuses, seega on põllumajanduse keskkonnameetmete kontrollimine töömahukam kui ÜPP esimese samba kontrollimine. Lisaks on kontrollid tehniliselt nõudlikumad (punktid 60–61).

108.

Komisjon tagas ainult osaliselt põllumajanduse keskkonnakaitse osameetmete kontrollitavuse MAKide heakskiiduetapis ega selgitanud seega välja kõrge kontrolliriskiga osameetmeid (punktid 32–35).

109.

Komisjon ei ole külastanud ühtki liikmesriiki, et testida põllumajanduse keskkonnameetme kontrollisüsteeme, kuigi selle meetme kui suurima maaelu arengumeetmega seonduvaid riske peetakse kõrgeks (punktid 36–39).

110.

Mahepõllunduse osas on liikmesriikide aruanded, mis peaksid andma kinnitust kontrollisüsteemi objektiivsuse ja tõhususe kohta, puudulikud, ebatäpsed ja need esitatakse hilinemisega. Põllumajanduse keskkonnameetme seisukohalt on see oluline, kuna liikmesriigid toetuvad kontrollisüsteemile, millega asendada nende endi kontrollid antud osameetme kohta (punktid 46–49).

111.

Komisjoni aastatel 1998–2001 seitsmesse liikmesriiki tehtud kontrollkäigud tõid esile olulisi puudusi kontrollisüsteemide järelevalves, kuid nende leidude põhjal ei ole võetud piisavalt meetmeid. Edasisi kontrolle ei ole toimunud üheski liikmesriigis, ehkki komisjon on osutanud selle vajalikkusele. Seega ei ole komisjon taganud kontrollisüsteemi järelevalve põhielementide nõuetekohast toimimist (punktid 50–54).

112.

Komisjoni mahepõllumajandusliku toidu ja mahepõllunduse tegevuskavas on kirjas, et praegune kontrollisüsteem töötab enamikel juhtudel väga tõhusalt. Kontrollikoja audit ei tõestanud, et komisjonil oleks olnud piisav alus selle väite tegemiseks (punktid 44 ja 46–54).

113.

Üldiste keskkonnanõuete kohapealsel kontrollimisel piirduti teatud hulga vähenõudlike ja kergesti kontrollitavate kriteeriumide kasutamisega (punktid 62–69).

114.

Riskianalüüsis, millega määratakse kasutatavad valimid, võetakse harva arvesse põllumajanduse keskkonnameetme eripära ning kontrollitulemusi analüüsitakse harva järgmise aasta analüüsi silmas pidades (punktid 70–73).

115.

Auditeeritud liikmesriikide haldusasutused rakendavad laialdaselt määrustega (EÜ) nr 817/2004 ja (EÜ) nr 2419/2001 ning komisjoni juhendiga sätestatud kohapealse kontrolli sätteid, kuid sageli on neil võimatu saada isegi rahuldaval määral kinnitust kohustuste täitmise kohta, kuna kohustusi (ja üldisi keskkonnanõudeid) tuleb täita mitmeid kordi aastas või pidevalt. Haldus- ja kohapealsete kontrollide menetlused on tihti seotud ÜPP esimese samba kontrollimenetlustega ning kohapealne kontroll toimub sageli üheaegselt otsetoetuste kontrolliga ehk saagikoristusperioodil, mis ei ole alati sobivaim aeg põllumajanduse keskkonnakaitsega seotud kohustuste ja üldiste keskkonnanõuete täitmise kontrollimiseks (punktid 74–85).

116.

Põllumajanduse keskkonnakaitse osameetmete kontrollimine auditeeritud liikmesriikides põhineb suuresti toetusesaajate endi avaldustel (punktid 86–96).

117.

Mõningaid kohapealse kontrolli valimi kohustusi ei ole usaldusväärsel viisil kontrollitud, kuna visuaalse vaatluse osas puuduvad objektiivsed parameetrid (punktid 97–106).

118.

Kontrollikoda on välja selgitanud rea valdkondi, mille osas võiks põllumajanduse keskkonnakaitse kulutuste kontrollimise korda parandada:

Kontrollikoja auditist nähtub, et põllumajanduse keskkonnameetmete oluliste kuluvaldkondade kontrollimisel esineb tõsiseid raskusi. Tõhus kontrollimine nõuab kasutatavate põllumajandusmeetodite kohta üksikasjalike tõendite hankimist, mis on sageli:

119.

Komisjon teeb oma hindamises kokkuvõtte, et kui meedet ei ole võimalik nõuetekohaselt kontrollida, ei tohiks seda avalikest vahenditest rahastada (vt punkt 31). Kontrollikoja auditist selgub, et seda põhimõtet on ainult osaliselt järgitud. Komisjon, nõukogu ja parlament peaksid leidma võimaluse rakendada antud põhimõtet programmitöö perioodi 2007–2013 põllumajanduse keskkonnameetmete kuludega seotud avalduste suhtes, võttes ühelt poolt arvesse kohustuste mittetäitmise riski ja teiselt poolt sellise kululiigi võimalikke kasutegureid.