7.10.2005

Euroopa Liidu Teataja

C 249/1

ERIARUANNE nr 2/2005

AKV riikidele antava EAFi eelarvetoetuse kohta: riigi rahanduse reformi komisjonipoolne juhtimine

(esitatud vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 248 lõike 4 teisele lõigule)

(2005/C 249/01)

SISUKORD

LÜHENDID JA MÕISTED

I–V

KOKKUVÕTE

I–II	Mehhanismi kirjeldus

III	Kontrollikoja audit

IV–V	Auditi tulemused

1–2	SISSEJUHATUS

3–18	AUDITEERITAV ALA: OTSENE SUUNAMATA EELARVETOETUS

3–5

Määratlus

6–8	Riigi rahanduse juhtimise parandamine: üks eelarvetoetuse eesmärkidest

9–11	Eelised: abisaajariikide kergem kohandumine uuendustega ja menetluste lihtsustumine

12–14

Puudus: siseriiklike finantssüsteemide puudustega seotud riskid

15	Rakendamine: tingimuslik abi

16–18

Reguleerivad sätted

19–22

KONTROLLIKOJA AUDIT

19–20

Auditi eesmärk

21–22

Auditi lähenemisviis

23–74

AUDITI LEIUD

23–40

Hinnang riigi rahanduse juhtimise algsele olukorrale

23–30

Metoodikaraamistiku määratlemine

23–27

Metoodikaraamistikku on täiustatud, kuid see tuleks lõpuni välja töötada

28–29

Abikõlblikkuse tingimuste dünaamiline tõlgendamine

30	Programmide omavaheline sidusus tuleks muuta selgemaks

31–37

Metoodikaraamistiku rakendamine

31–33

Esialgsed hinnangud on üldiselt ülevaatlikud ja seotud riikliku reformiprogrammiga

34	Korruptsioonivastane võitlus: küsimus, mis vajab tähelepanu

35–36

Institutsiooniline toetus on kooskõlastatud, kuid pole mitte alati kaasatud üldisse raamistikku

37	Delegatsioonide juhtide soovitused puuduvad

38	Andmete tõesus

39–40

Komisjoni otsused ei ole piisavalt põhjendatud

41–74

Reformide edenemise jälgimine

41–46

Metoodikaraamistik on väljatöötamisel

42–44

Delegatsioonide järelevalvearuandeid tuleks täiustada

45–46

Tulemusnäitajaid täiustatakse

47–68

Metoodikaraamistiku rakendamine

47	Delegatsioonide järelevalvearuanded on ebatäielikud

48–51

Tulemusnäitajad ei ole alati piisavalt motiveerivad

52–55

Rahastajatevaheline kooskõlastus on riigiti ebaühtlane

56–62

Suhteid parlamentide ja kõrgeimate kontrolliasutustega tuleb tugevdada

63–68

Komisjonis napib personali

69–71

Tegelikkuses reformid edenevad, kuid abisaajariikide juhtimises on ikka veel väga palju puudusi

72–74

Komisjoni asjakohane reageerimine

75–89

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

75–83

Järeldused

84–89

Soovitused

LISA 1 — Kuus tabelit eelarvetoetuse olulisuse kohta

LISA 2 — Riigi rahanduse juhtimise tulemuslikkuse hindamisraamistiku projekt

LISA 3 — Komisjoni poolt kasutatavad tulemusnäitajad

LISA 4 — Mosambiik kui rahastajatevahelise kooskõlastamise hea tava näide

Komisjoni vastused

LÜHENDID JA MÕISTED

ADB	—	Aafrika Arengupank
AFD	—	Agence Française de Développement (Prantsusmaa arenguasutus)
AKV	—	Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna riigid, kes on alla kirjutanud Cotonou lepingule
BWIs	—	Bretton-Woodsi institutsioonid (Maailmapank ja Rahvusvaheline Valuutafond)
CFAA	—	Country Financial Accountability Assessment (riigi finantsvastutuse hindamine)
DFID	—	Department for International Development (Ühendkuningriigi rahvusvahelise arengu keskasutus)
CPAR	—	Country Procurement Analytical Review (riigihangete hindamisaruanne)
EAF	—	Euroopa Arengufond
EMCP	—	Expenditure Management and Control Programme (kulutuste haldamis- ja kontrolliprogramm)
FRA	—	Fiduciary Risk Assessment (tagatiseta antud laenuga seotud riskide analüüs)
HIPC	—	Highly Indebted Poor Country (suure laenukoormusega vaesed riigid)
HOAP	—	Harmonisation of Overseas Audit Practice (rahvusvaheliste audititavade ühtlustamine)
IFAC	—	International Federation of Accountants (Rahvusvaheline Raamatupidajate Föderatsioon)
IMF	—	International Monetary Fund (Rahvusvaheline Valuutafond)
ISA	—	International Standards on Auditing (rahvusvahelised auditistandardid)
MoU	—	Memorandum of Understanding (partnerlusleping)
OECD	—	Organisation for Economic Cooperation and Development (Majandusliku Koostöö ja Arengu Organisatsioon)
PAF	—	Performance Assessment Framework (tulemuslikkuse hindamisraamistik)
PARPA	—	Plano de Acção para a Reducção da Pobreza Absoluta (absoluutse vaesuse vähendamise tegevuskava)
PEFA	—	Public Expenditure Financial Accountability (riiklike kulutuste finantsaruandlus)
PEMFA	—	Public Expenditure Management and Financial Accountability (riiklike kulutuste haldamine ja finantsaruandlus)
PER	—	Public Expenditure Review (riiklike kulutuste ülevaade)
PETS	—	Public Expenditure Tracking Survey (riiklike kulutuste kontroll)
PFMA	—	Public Finance Management Assessment (riigi rahanduse juhtimise hindamine)
PPARP	—	Programme Pluriannuel d'Appui à la Réduction de la Pauvreté (vaesuse vähendamise mitmeaastane toetusprogramm)
PRGF	—	Poverty Reduction and Growth Facility (vaesuse vähendamise ja majanduskasvu rahastamisvahend)
PRSP	—	Poverty Reduction Strategy Paper (vaesuse vähendamise strateegiat käsitlev dokument)
PSCAP	—	Public Service Capacity Building Programme (avaliku teenistuse suutlikkuse arendamise programm)
ROSC	—	Report on the Observance of Standards and Codes (standardite ja eeskirjade järgimise aruanne)
SAI	—	Supreme Audit Institution (kõrgeim kontrolliasutus)
SISTAFE	—	Sistema de Administração Financeira do Estado (riiklik finantsjuhtimissüsteem)

KOKKUVÕTE

Mehhanismi kirjeldus

Otsese suunamata eelarvetoetuse maht on viimastel aastatel oluliselt kasvanud ja moodustab praegu umbes ühe viiendiku EAFi abist. Eelarvetoetusel on mitmeid märkimisväärseid eeliseid — eelkõige parem kohandumine uuendustega ja suurem lihtsus (vt punktid 9–11), kuid sellega seondub ka kõrge riskitase. See risk erineb teist liiki toetusi mõjutavast riskist (vt punktid 12–13): eesmärgid on ambitsioonikamad ning toetused kantakse abisaajariikide tuludesse, kes seejärel kasutavad vahendeid vastavalt oma juhtimissüsteemidele, mis on enamasti puudulikud. Eelarvetoetuse põhimõte on aidata abisaajariikidel nimetatud riski vähendada, võimaldades neil samal ajal oma arengut juhtida kasvu ja vaesuse vähendamise kaudu. Enamik rahastajatest on üha suuremal määral huvitatud sellisest toetusvormist, mis erineb põhimõtteliselt tavapärasest projektitoetuste meetodist (vt punkt 11).

II.

Komisjon on valmis andma eelarvetoetust puuduliku juhtimissüsteemiga riikidele eeldusel, et need viivad ellu süsteemide parandamise reforme (vt punktid 28–29). See on pikaajaline protsess. Seetõttu on komisjon välja töötanud vahendeid, mille eesmärgiks ei ole mitte ainult esialgse hinnangu andmine riigi rahanduse juhtimise kvaliteedile ja kavandatud reformidele, vaid ka juhtimise ja reformide edusammude hindamine.

Kontrollikoja audit

III.

Auditi eesmärgiks oli uurida, kuidas juhtis komisjon aastatel 2003–2004 riigi rahandusega seotud riske eelarvetoetuse raames (vt punkt 12), kontrollides riigi rahanduse juhtimise kvaliteeti ja abisaajariigi algatatud reformide tõhusust (vt punktid 19–20). Audit keskendus eelkõige otsese suunamata eelarvetoetuse programmidele, mida maksti EAFist Cotonou lepingu raames. Audit põhines komisjoni peakorteris ja viies riigis läbi viidud kontrollidel (vt punktid 21–22).

Auditi tulemused

IV.

Analüüsi- ja järelmeetmed, mida komisjon rakendab kooskõlas teiste rahastajatega, eriti koostöös Maailmapanga ja Rahvusvahelise Valuutafondiga (IMF), annavad suhteliselt laialdast teavet, mis võimaldab komisjonil asjakohaselt tegutseda. Siiski tuleb parandada nimetatud meetmete ülesehitust (vt punktid 23–27 ja 42–46) ning rakendamist (vt punktid 31–37 ja 47–68). Mõningad ülesehituslikud puudused ilmnevad hinnangu andmise tasandil ja järelaruannetes, mis ei ole piisavalt täielikud ega informatiivsed. Lisaks ei kooskõlastata meetmeid kohalikul tasandil vajalikul määral teiste rahastajatega ja meetmete rakendamisel ei kaasata piisavalt asjassepuutuvate abisaajariikide parlamente ja siseriiklikke kontrolliasutusi.

Kontrollikoda soovitab komisjonil:

a)	ajakohastada ja täiendada oma metoodikajuhendit, muuhulgas järelaruannete osas (vt punkt 84);

b)	anda abisaajariikide abikõlblikkuse kohta selgemaid tõendusmaterjale (vt punkt 85);

c)	võtta kasutusele motiveerivamad riigi rahanduse tulemusnäitajad (vt punkt 86);

d)	töötada välja uus riigi rahanduse juhtimise kvaliteedi hindamisvahend ja soodustada selle heakskiitmist võimalikult paljude rahastajate poolt (vt punkt 87);

e)	tugevdada kohalikku koostööd rahastajate vahel (vt punkt 88);

f)	tugevdada oma suhteid abisaajariikide parlamentide ja kõrgeimate kontrolliasutustega (vt punkt 89).

SISSEJUHATUS

2000. aastal uuris kontrollikoda, kuidas oli komisjon teostanud järelkontrolli AKV riikides eelarvetoetusteks ette nähtud struktuurilise kohandamise toetusega seotud ekvivalentfondide kasutamise üle. (1) Sellest ajast alates on komisjon nimetatud toetuseliigi asendanud eelarvetoetusega, mis moodustab nüüd üle ühe neljandiku kogu üheksanda EAFi abist (vt lisa 1 tabel A).

Parlament (2) ja nõukogu (3) on tunnistanud eelarvetoetuse eeliseid. Nimetatud institutsioonid on aga mures kontrolli korralduse pärast ja on komisjonil soovitanud tähelepanelikult järgida Cotonou lepingu artikli 61 lõiget 2 (vt punkt 18) ning kindlustada kooskõlas teiste rahastajatega rangem järelevalve abisaajariikides riigi rahanduse juhtimise osas võetud suuna ja juhtimise parandamiseks mõeldud reformide edusammude üle.

AUDITEERITAV ALA: OTSENE SUUNAMATA EELARVETOETUS

Määratlus

Eelarvetoetust makstakse abisaajariikide eelarvetesse, korvamaks siseriiklike vahendite puudujääki. See pakub tuge abisaajariikide maksebilansile ja riigi rahandusele. Praegu on enamik komisjoni makstavast eelarvetoetusest “otsene” ja “suunamata”. Lisa 1 tabelist B ilmneb, kui kaaluka osa moodustab see kogu EAFi abist. Lisa 1 tabelis C on näidatud eelarvetoetuste suurus riikide kaupa.

4.	Toetus on “otsene”, kuna see kantakse eelarvesse otse, ilma riigi jaoks olulise impordi tarvis samas ulatuses valuutat eraldamata. Selline mehhanism on üldjuhul vajalikum, sest peaaegu kõigi abisaajariikide vääring on konverteeritav ja vabalt kaubeldav.

Toetus on “suunamata”, kuna seda ei saa eristada teistest eelarvetuludest ega siduda konkreetsete kuludega. See erineb suunatud eelarvetoetusest, kus EAFi toetused makstakse erikontodele, mille kasutamine nõuab delegatsiooni juhi allkirja. Suunatud eelarvetoetust kasutatakse vaid tõsiste likviidsusprobleemidega riikide puhul. (4)

Riigi rahanduse juhtimise parandamine: üks eelarvetoetuse eesmärkidest

6.	Eelarvetoetuse peamisteks eesmärkideks on kasvu hõlbustamine ja vaesuse vähendamine, mis on mõlemad ka ÜRO millenniumi arengueesmärkide hulgas. (5)

7.	Enamikus asjaomastes AKV riikides viiakse eesmärke ellu vaesuse vähendamise strateegiat käsitleva dokumendi (PRSP) kaudu, mille koostab vastav riik ja kinnitavad põhilised rahastajad. Dokumendis esitatakse peamised keskpikad suunised, mis riik on oma elanikkonna vaesuse vähendamiseks vastu võtnud.

8.	Riigi rahanduse juhtimise reformid on EAFi üldise vaesuse vähendamise strateegia ja otsese suunamata eelarvetoetuse üheks osaks. Võttes arvesse komisjoni dünaamilist lähenemist (vt punkt 28), saavad taolised reformid iseenesest oluliseks eelarvetoetuse eesmärgiks.

Eelised: abisaajariikide kergem kohandumine uuendustega ja menetluste lihtsustumine

Otsene suunamata eelarvetoetus võimaldab komisjonil saada täieliku ülevaate riigieelarvete haldamisest, käivitades riikidega pideva dialoogi haldamise parandamise reformide üle. Euroopa maksumaksja rahal on tasakaalustav mõju, mis aitab parandada riikliku eelarvetulu ja -kulu üldist kvaliteeti ja tõhusust. Nimetatud parandused aitavad kaasa arengule tervikuna ja tõhustavad abi, mida antakse erinevatele rahastajate poolt rahastatavatele projektidele.

10.	Eelarvetoetus peaks aitama riikidel paremini uuendustega kohanduda kui mitmesugustele projektidele antav abi. Lisaks saab toetus eelarve lahutamatuks osaks ja kuulub seega riigi parlamendi kontrolli alla.

11.

Eelarvetoetus võib suurel määral lihtsustada kulumenetlusi, vähendades nende arvu. Kuna eelarvetoetus kantakse riigieelarvesse, kasutatakse seda riigieelarve täitmise menetluste kohaselt, samal ajal kui muid eeliseid pakkuvaid projekte rakendatakse tavaliselt väljaspool abisaajariikide eelarveid (6) ja juhitakse vastavalt erinevate rahastajate spetsiifilistele menetlustele (7) (vt diagramm 1).

Puudus: siseriiklike finantssüsteemide puudustega seotud riskid

12.

Kui otsene suunamata eelarvetoetus on abisaajariigile üle kantud, toimub selle kasutamine vastavalt asjassepuutuva riigi eelarvemenetlustele. See kujutab endast kõrget riski Euroopa maksumaksja rahale, mis selliste menetlustega tavaliselt seondub. Rahastajad on riskist teadlikud ja lepivad sellega riigieelarve menetluste parandamise reformide elluviimise tingimusel.

13.	Riigi rahanduse uuendamine on pikaajaline protsess. Rahastajad investeerivad tulevikku, andes nõusoleku suunata aastate jooksul abi arenevasse süsteemi, mis ei taga koheselt piisavat läbipaistvust, usaldusväärsust ja mõjusust.

14.	Lisaks mõjutab nimetatud eelarvete sõltuvus välisabist üldiselt, sealhulgas EAFi abist (vt lisa 1 tabel D), abisaajariikide eelarvete prognoositavust ja tulude usaldusväärsust. Probleemi muudab teatud juhtudel keerulisemaks tingimuslik ja muutuvsummaga osamaksete süsteem.

Rakendamine: tingimuslik abi

15.

Komisjon rakendab oma otsest suunamata eelarvetoetust kolmeaastaste programmide raames. Rahalisi vahendeid makstakse välja pooleaastaste või aastaste osadena pärast seda, kui komisjon on hinnanud nende vastavust üldistele eeltingimustele (mis puudutavad kogu programmi) ja spetsiifilistele eeltingimustele (mis puudutavad teatud osa). Mõned osamaksed on muutuvad, mis tähendab, et neid arvutatakse tulemusnäitajate alusel.

Reguleerivad sätted

16.

23. juunil 2000. aastal Cotonous allkirjastatud ja üheksandat EAFi reguleeriva AKV-EÜ partnerluslepingu (Cotonou leping) artikli 67 lõigetes 1, 3 ja 4 sätestatakse, et eelarvetoetusest osa saada soovivates AKV riikides peab toimuma makromajanduse ja valdkondade ümberkujundamine viisil, mis on majanduslikult elujõuline ning sotsiaalselt ja poliitiliselt talutav. Kui ümberkujundamist toetab Bretton Woods institutsioonide (BWI) programm, on antud tingimus automaatselt täidetud.

17.	Vastavalt Cotonou lepingu artikli 61 lõike 1 punktile c makstakse abi otse AKV riikidele, mille vääringud on konverteeritavad ja vabalt kaubeldavad.

18.

Lepingu artikli 61 lõikes 2 sätestatakse, et “otsest eelarvetoetust makromajanduse ja valdkondade ümberkujundamiseks antakse juhul, kui:

a)	riik kulutab piisavalt läbipaistvalt, vastutustundlikult ja tulemuslikult;

b)	riik on välja töötanud täpsed makromajanduslikud ja valdkondlikud tegevuspõhimõtted ning põhilised rahastajad on need heaks kiitnud;

c)	riigihanked on avalikud ja läbipaistvad.”

KONTROLLIKOJA AUDIT

Auditi eesmärk

19.

Käesoleva auditi eesmärgiks oli uurida, kuidas on komisjon juhtinud 2003–2004. aastal riigi rahandusega seotud ja sellele toetusvormile iseloomulikke riske, st kuidas komisjon on kontrollinud riigi rahanduse juhtimise kvaliteeti ja abisaajariikide poolt läbiviidud reformide mõjusust. See tähendas hinnangu andmist, kas nii programmi rahastamisotsuse tegemisel kui alates selle rakendamisest:

a)	oli komisjon määratlenud sobiva metoodikaraamistiku võimaldamaks hinnata esialgset olukorda ja sellele järgnevat abisaajariikide rahanduse juhtimise arengut;

b)	rakendati nii alg- kui järeletapis metoodikaraamistikku õigesti;

c)	rahastamisotsuste aluseks olnud ja seejärel ka järelauditi dokumentides sisaldunud teave andis olukorrast õige ülevaate;

d)	rahastamisotsused olid korralikult põhjendatud ja läbipaistvad ning kas komisjon oli nende põhjal rakendanud asjakohaseid meetmeid.

20.

Käesoleva auditi eesmärgiks ei olnud siiski seisukoha võtmine selle kohta, kas eelarvetoetuse andmine on soovitatavam kui projektide rahastamine, samuti ei hinnatud auditis eelarvetoetuste mõju vaesuse vähendamisele. Eesmärk ei olnud ka auditeerida abisaajariikide rahanduse juhtimist ja reformi, ehkki kontrollikoda esitas dokumentide analüüsi, intervjuude ja kohapealsete külastuste põhjal vastavate riikide rahanduse olukorra ja reformide edenemise kohta mõned leiud (vt punktid 69–71).

Auditi lähenemisviis

21.

Kontrolle viidi läbi komisjoni peakorteris ja teavet koguti Maailmapangalt ning IMF-ilt. Kontrollikoda külastas viit AKV riiki (vt tabel 1), kus kontrollis käimasolevaid otsese suunamata eelarvetoetuse programme. (9) Riigid valiti välja põhimõttel, et need annaksid hea ülevaate riigi rahanduse juhtimise erinevatest traditsioonidest ja oleksid representatiivsed (nii geograafiliselt kui suurusjärgult) komisjoni poolt makstavate eelarvetoetuste osas.

Tabel 1

Viies külastatud riigis uuritud programmid

Külastatud riik	Uuritud rahastamisleping ja lepingu periood	Väärtus (miljonit eurot)	Protsent 9. EAFi raames kavandatud koguabist
Etioopia	Nr 9171/ET, 2003/2004 — 2005/2006 (10)	95	17,5 %
Mosambiik	Nr 6567/MOZ, 2002-2005	168 (11)	51,7 %
Niger	Nr 9012/NIR, 2003-2005	90	26,0 %
Tšaad	Nr 9067/CD, 2004-2006	50	18,3 %
Sambia	Nr 9114/ZA, 2004-2006	117	33,3 %
Allikas: Rahastamislepingud ja riiklikud näidisprogrammid (NIP) EAFi raames.

22.

Kõigis külastatud riikides vaadati esmalt läbi delegatsiooni ettevalmistatud lepingud ja aruanded. Neid võrreldi teiste rahastajate ja valitsuse aruannetega ning olukorraga asutustes, mis tegutsevad riigi rahanduse juhtimise erinevatel tasanditel: eelarve kavandamine ja täitmine, raamatupidamisaruannete esitamine, sise- ja välisaudit. (12)

AUDITI LEIUD

Hinnang riigi rahanduse juhtimise algsele olukorrale

Metoodikaraamistiku määratlemine

Metoodikaraamistikku on täiustatud, kuid see tuleks lõpuni välja töötada

23.

2002. aasta märtsis koostasid EuropeAidi koostööamet (EuropeAid), arengu peadirektoraat (DEV) ja välissuhete peadirektoraat (RELEX) “Metoodikajuhendi eelarvetoetuse programmitöö ja rakendamise kohta kolmandates riikides” (edaspidi juhend), mis oli osaliselt vastuseks kontrollikoja eelnevatele soovitustele. (13) Ka 2005. aastal on juhend selles valdkonnas põhiliseks viitedokumendiks ja selle olemasolu tähendab olulist edasiminekut võrreldes varasema olukorraga. Siiski ilmnes juhendi uurimisel puudusi seoses riigi rahanduse algse olukorra hindamisega.

24.

Juhendis ei pöörata piisavalt tähelepanu siseriiklikele tuludele, sh riigiosalusega ettevõtete tuludele, millele peaks osutama sama suurt tähelepanu (14) kui kuludele. Siseriiklike tulude kogumise ja sissenõudmise paranemine, mis võib osutuda eeskirjade vastaselt tehtud kulutuste vähendamisest vähem kulukaks ja kiiremini mõjuvaks, alandab tegelikult välisabi vajadust samal määral ja peaks maksumaksjaid enam motiveerima nõudma siseriiklikelt ametiasutustelt aruandmist maksumaksjate raha kasutamise kohta.

25.	Rahastamisettepaneku raamistikus esitatakse liiga üldsõnaline ülevaade teabe kohta, mis peab riigi rahanduse hindamises sisalduma. Juhendis peaks sisalduma detailne hindamismall, mis võiks tugineda näiteks delegatsioonide järelevalvearuannetele (vt punkt 42).

26.	Rahastamisettepaneku raamistiku osas, mis käsitleb abisaajariikide abikõlblikkust, ei leidu ühtegi viidet Cotonou lepingu artikli 61 lõikele 2 (vt punkt 18).

27.

Alates juhendi avaldamisest 2002. aasta märtsis on erinevad komisjoni osakonnad saatnud delegatsioonidele kümmekond tegevussuunist. Sel põhjusel ei ole olemas eelarveabi meetmete rakendamise suuniste täielikku kogumit. Kasuks tuleks praegu pooleliolev juhend võimalikult kiirelt välja töötada ning näha ette sellesse regulaarsete ajavahemike tagant uuenduste tegemine. (15)

Abikõlblikkuse tingimuste dünaamiline tõlgendamine

28.

Komisjon tõlgendab Cotonou lepingu artikli 61 lõikes 2 sätestatud tingimusi dünaamiliselt. Komisjon leiab, et rahastamisotsuse tegemise ajal riigi rahanduse juhtimist mõjutavad puudused ei takista eelarveabi programmi käivitamist, eeldusel, et reforme soovitakse läbi viia ja neid peetakse rahuldavaks. Selle tulemusel ei võta komisjon arvesse mitte ainult riigi rahanduse juhtimissüsteemide algset olukorda, vaid ka riigi seatavaid arengusuundi. (16) Ka mitmed teised rahastajad, sh Bretton-Woodsi institutsioonid, ei käsitle mitte ainult künnisväärtust või absoluutset kvalitatiivset tasandit, vaid arvestavad ka riigi rahanduse juhtimissüsteemide täiustamise võimalusega.

29.	See tõlgendus laiendab antud sätte ulatust ja suurendab seega riski Euroopa maksumaksja rahale, kuna kasutatakse abisaajariikide riigieelarve menetlusi. Selline tõlgendus nõuab rangemat järelevalvet olukorra ja asjassepuutuva riigi rahanduse juhtimise arengu üle.

Programmide omavaheline sidusus tuleks muuta selgemaks

30.

Otsese eelarvetoetuse programmid ei keskendu piisavalt riigi võetud arengusuundadele ja nende plaanipärasele järgimisele. Juhendis ei sätestata, et kõik rahastamisettepanekud ja -lepingud peavad tagama ja selgesõnaliselt välja tooma loogilised seosed järgnevate osade vahel:

a)	riigi rahanduse juhtimises avastatud puudused;

b)	valitsuse reformiprogramm;

c)	nimetatud reformide elluviimiseks vajalikud institutsionaalsed vahendid;

d)	üld- ja eritingimused (mis on programmi elluviimise eeltingimusteks), tulemusnäitajad (mida kasutatakse muutuvsummaga osamaksete arvutamisel) ja muud järelmeetmed (mida võetakse arvesse dialoogis siseriiklike ametiasutustega, eriti seoses EAFi programmide jätkamisega).

Metoodikaraamistiku rakendamine

Esialgsed hinnangud on üldiselt ülevaatlikud ja seotud riikliku reformiprogrammiga

31.

Riigi rahanduse juhtimise esialgsed hinnangud on üldjuhul piisavalt ülevaatlikud. (17) Hinnangutes kasutatakse koostöös teiste rahastajatega — peamiselt Bretton-Woodsi institutsioonidega — ja siseriiklike ametiasutustega (vt lisa 2 ja punktid 43–44) koostatud analüüse ja hinnanguid riigi rahandust mõjutavate oluliste puuduste kohta. Olukorra parandamise võimalusi loetledes viidatakse neis tavaliselt siseriiklikule reformiprogrammile (18) (vt lahter 1).

Lahter 1 — Abisaajariikide siseriiklikud reformikavad

1.	Hinnangus Etioopia kohta analüüsitakse olukorra paranemise väljavaateid ja viidatakse dokumendis “Expenditure Management and Control Programme” (19) (EMCP) kavandatud meetmetele.

2.	Hinnangus Mosambiigi riigi rahanduse kohta teavitatakse mitmetest valitsuse algatatud reformidest, millest peamine on 2002. aasta lõpus vastu võetud riiklik finantsjuhtimissüsteem SISTAFE (Sistema de Administração Financeira do Estado). (20)

3.	Komisjon auditeeris 2001. aastal Nigeri struktuurilise kohandamise programmi, millele järgnes eelarvetoetuse andmise peatamine. Valitsus ja komisjon seadsid sisse maatriksi riigi rahanduse juhtimise edusammude mõõtmiseks, mida võeti esialgses hinnangus nõuetekohaselt arvesse.

4.	Tšaadi rahastamisettepanek ei sisalda analüüsi riigi rahanduse reformimise üldkava kohta, kuna seda ei oldud hakatud sel ajal veel koostama.

5.	Hinnangus Sambia kohta viidatakse siseriiklikule reformiprogrammile “Public Expenditure Management and Financial Accountability (PEMFA) Action Plan”, (21) mis oli esialgse hinnangu koostamise ajal kättesaadav üksnes eelnõuna.

32.

Olulisem teave on rahastamisettepanekutes ja -lepingutes üldjuhul olemas, kuid see esineb liiga hajutatult. Rahastamisettepanekutes ja -lepingutes ei esitata piisavalt süstemaatiliselt põhjendusi, mis lubaksid järeldada, et vaatamata riigi rahanduse juhtimise esialgse hinnangu abil tuvastatud puudustele järgiti riigi rahanduse kvaliteedi nõudeid (vt punkt 39). Esitus peaks olema ühtsema ja selgema ülesehitusega, tagamaks EAFi komiteele (22) ja komisjonile rahastamisotsusteni viiva protsessi jooksul kindluse, et märkimisväärseid puudusi on arvesse võetud.

33.

Valitsuste reformiprogrammid ei hõlma süstemaatiliselt kõiki algatatud, kavandatud või kavandatavaid reforme, mis on vajalikud piisavalt läbipaistva, usaldusväärse ja mõjusa riigi rahanduse juhtimise süsteemi loomiseks. Siseriiklike ametiasutustega nõu pidades peaks komisjon tagama kõikehõlmava reformiprogrammi koostamise, milles sätestatakse prioriteedid ja millele on lisatud regulaarselt uuendatav realistlik ajakava. Keskpikk ja pikk perspektiiv on eriti olulised olukorras, kus komisjoni (nii peakorteri kui delegatsioonide) ja abisaajariikide juhtkond vahetub reformide kestusest kiiremini.

Korruptsioonivastane võitlus: küsimus, mis vajab tähelepanu

34.

Komisjoni programmides ei pöörata piisavalt tähelepanu korruptsiooniga seotud probleemidele, (23) mida on peetud — eriti Maailmapanga poolt — põhiliseks takistuseks vaesuse vähendamisele. On tõsiasi, et riigi rahanduse juhtimise parandamine aitab juba iseenesest korruptsiooni vähendada. Vaatamata sellele väärib korruptsioon erilist tähelepanu. Kuigi teema on tundlik ja raskesti käsitletav, on oluline mõõta koostöös suveräänsete riikidega ja antud valdkonnale spetsialiseerunud organisatsioonidega (24) selle, tihtipeale erinevates vormides esineva nähtuse ulatust ja mõista selle toimimist, võimaldamaks valitsustel oma reformiprogrammidesse asjakohaste meetmete sisseviimist.

Institutsiooniline toetus on kooskõlastatud, kuid pole mitte alati kaasatud üldisse raamistikku

35.

Läbivaadatud rahastamislepingutes sisaldunud institutsioonilise toetuse meetmed on kas lepingutes või hiljem rakendamise käigus teiste rahastajatega hästi kooskõlastatud. Antud meetmed ei ole siiski alati osaks üldisest institutsioonilisest toetusprogrammist, (25) milles määratletakse erinevate rahastajate poolt antavad summad (vt lahter 2).

Lahter 2 — Rahastamislepingutes sisalduv institutsiooniline toetus

Etioopia rahastamislepingus sätestatakse, et institutsiooniliseks toetuseks mõeldud 3,5 miljonit eurot tuleb maksta rahastajate ühisrahastutesse. Üks rahastutest on “Public Service Capacity Building Programme” (26) (PSCAP) — viieaastane 400 miljonit USD suurune üldine toetusprogramm, mida rahastavad mitmed rahastajad ja juhib suutlikkuse arendamise ministeerium (MCB).

2.	Mosambiigis institutsiooniliseks toetuseks mõeldud 5,5 miljonit eurot kasutatakse meetmetele, mida viiakse ellu koos peamiste rahastajatega. Samas ei ole seda üldisele toetusprogrammile lisatud, kuna sellist programmi rahastamisettepaneku koostamise ajal olemas ei olnud.

3.	Nigeri programmis on 1,35 miljonit eurot mõeldud majandus- ja rahandusministeeriumile tehnilise abi andmise meetmeteks. Kavandatud meetmed ei sisaldu üldises toetusprogrammis.

Tšaadis on institutsiooniliseks toetuseks eraldatud 3,7 miljonit eurot. Toetuse andmist ei ole täpsustatud, kuna rahastamisettepaneku koostamise ajal selle valdkonna vajadusi ei määratletud. Üldise toetusprogrammi koostamine on kavandatud 2004. aasta lõpuks, kui on valminud “Country Financial Accountability Assessment”E0026

(1) Vt kontrollikoja eriaruanne nr 5/2001 (EÜT C 257, 14.9.2001).

(2) Vt Euroopa Parlamendi resolutsioon, mis sisaldab tähelepanekuid kuuenda, seitsmenda ja kaheksanda EAFi 2002. aasta eelarve täitmise osas komisjonile kinnituse andmise otsuse kohta, ELT L 330, 4.11.2004.

(3) Vt nõukogu AKV/FIN töögrupi 19. veebruari 2004. aasta dokument nr 6107/04, mis käsitleb komisjonile kuuenda, seitsmenda ja kaheksanda EAFi finantsjuhtimise kohta kinnituse andmist (2002. eelarveaasta).

(4) 2000. aastal möönis komisjon, et suunamise tõhusus on piiratud, suuresti selle kõrvalmõjude (viivitused elluviimisel ja eelarveprotsessi killustatus), suunamisprotseduuride kohmakuse ja eelkõige eelarveosade omavahelise vahetatavuse tõttu.

(5) Vt ÜRO Peaassamblee poolt 8. septembril 2000. aastal vastu võetud resolutsioon nr 55/2.

(6) See praktika vähendab eelarve terviklikkust. Kuigi osasid projekte juhitakse eelarveväliselt, kajastatakse neid siiski raamatupidamise aastaaruannetes, mis seega lahendab teavitamisprobleemi.

(7) Sageli lahkub eraldi juhtimise tõttu valitsusasutusest töötajaid, kes värvatakse antud projekte juhtima kõrgema palgaga ajutistes juhtimiskeskustes.

(8) Vastavalt kõikehõlmavuse põhimõttele võib riigieelarves kasutada kõiki tulusid kõigi kulude katteks, st tulud ei ole määratud katma teatud kulusid.

(9) Põhiline kohapealsete külastuste käigus kogutud teave kinnitati ministeeriumidevahelisel konverentsil, mille teemaks oli tulemusjuhtimise, keskpika kuluraamistiku ja eelarvetoetuse mõju riigi rahandusele. Konverentsi korraldasid Senegali majandus- ja rahandusministeerium ja IDEA International koostöös Benini, Burkina Faso, Cabo Verde ja Mali majandus- ja rahandusministeeriumidega ning arengupartneritega (Maailmapank, IMF, EL, Kanada ja Holland). Konverentsist võtsid osa ka kontrollikoja audiitorid.

(10) Etioopia eelarveaasta algab juulis.

(11) Protokolliga määrati Mosambiigile veel 16,4 miljonit eurot, rahastamaks 2004. aastal korraldatud valimisi.

Allikas: Rahastamislepingud ja riiklikud näidisprogrammid (NIP) EAFi raames.

(12) Igas riigis käidi parlamendi rahanduskomisjonis, erinevates rahandusministeeriumi osakondades, kahes kulutavas ministeeriumis — enamasti tervishoiu ja haridusministeeriumis (keskasutustest kuni koolide ja kohalike tervisekeskusteni), sise- ja välisauditi asutustes ja keskpangas, samuti kohtuti põhiliste rahastajate ja kodanikuühiskonna esindajatega ning korruptsioonivastaste valitsusväliste organisatsioonide olemasolu korral kohtuti ka nende esindajatega.

(13) Vt kontrollikoja eriaruanne nr 5/2001 eelarvetoetusteks ette nähtud struktuurilise kohandamise toetuse ekvivalentfondide kohta (EÜT C 257, 14.9.2001) ja eriaruanne nr 1/2002 makromajandusliku finantsabi kohta kolmandatele riikidele ja struktuurilise kohandamise meetmete kohta Vahemeremaades (EÜT C 121, 23.5.2002).

(14) Sageli arvestatakse valitsuse reformides tuludega (vt punkt 70), ka komisjon peaks selle aspekti süstemaatilisemalt oma programmidesse kaasama.

(15) Samal ajal peaks komisjon muutma kõik eelarveabi operatiivjuhtimiseks vajalikud suunised oma personalile siseveebis kättesaadavaks.

(16) Juhendi punktis 3.4 viidatakse, et “oluline on nii enne igasuguse toetuse andmist kui selle käigus tagada, et antud riigi rahanduse juhtimise arengusuunda võiks hinnata rahuldavaks.”

(17) Erandiks on siiski esialgne hinnang Tšaadi kohta. Hinnang oli puudulik juba ettepaneku etapis ning rahastamisotsuses on sellest järel vaid üksikud hajutatud infolõigud.

(18) Juhendi punkti 3.4 alapunktis a on kirjas, et “riiklike kulutuste juhtimise kvaliteedi hindamisel tuleb analüüsida kõiki antud riigi valitsuse ettevalmistatud riigi rahanduse juhtimise parandamise programme (sealhulgas parandusmeetmete võimalikke maatrikseid) ja rahastajate rolli. Sellises programmis tuleks detailselt paika panna reformide rakendamise tegevuskava, mille üle teostab komisjon eraldi järelevalvet”.

(19) Kulutuste haldamis- ja kontrolliprogramm.

(20) Valitsuse finantsjuhtimissüsteem.

(21) Riiklike kulutuste haldamise ja finantsaruandluse parandamise tegevuskava.

(22) Liikmesriikide esindajatest koosnev nõuandekomitee.

(23) Cotonou lepingu artikli 9 lõikes 3 sätestatakse selgelt, et korruptsioonivastane võitlus on Euroopa Ühenduse arenguabi üheks võtmeelemendiks.

(24) 2004. aasta detsembris organiseerisid OECD arenguabikomitee ja Transparency International arengupartnerluse foorumi teemal “Rahastajate mõjususe parandamine korruptsioonivastases võitluses.”

(25) Juhendi punktis 1.3 sätestatakse, et “kogu institutsiooniline toetus peab sisalduma valitsuse koostatud ja rahastajatelt toetuse saanud üldises toetusprogrammis ning täiendama kõiki teisi muude rahastajate vahendeid”.

(26) Avaliku teenistuse suutlikkuse arendamise programm.

LISA 1

KUUS TABELIT EELARVETOETUSE OLULISUSE KOHTA

Tabel A

Eelarvetoetuste (1) suhteline osakaal EAFi abis (kulukohustused ja maksed), 1999–2004

(miljonit eurot)
	Aasta	Eelarvetoetused kokku (2)	EAFi abi kokku	Eelarvetoetuste osa EAFi abist (A / B)
	Aasta	A	B	C = (A / B)
Kulukohustused	1999	276,93	2 693,00	10,28 %
	2000	1 350,20	3 757,41	35,93 %
	2001	386,50	1 554,16	24,87 %
	2002	595,60	1 768,39	33,68 %
	2003	972,80	3 395,83	28,65 %
	2004	469,40	2 375,15	19,76 %
Maksed	1999	206,48	1 275,00	16,19 %
	2000	587,62	1 548,16	37,96 %
	2001	672,90	2 067,86	32,54 %
	2002	570,21	1 852,72	30,78 %
	2003	615,20	2 179,47	28,23 %
	2004	724,42	2 197,84	32,96 %
Allikas: komisjoni andmed.

Tabel B

Otsese suunamata eelarvetoetuse osakaal 2003. ja 2004. aastal

(miljonit eurot)
	2003		2004
	Kulukohustused	Maksed (3)	Kulukohustused	Maksed (3)
A) Otsene suunamata eelarvetoetus	666,80	358,11	425,80	461,90
B) Otsene suunatud eelarvetoetus	106,00	40,10	0,00	136,00
C) Kaudne eelarvetoetus	0,00	8,02	43,60	26,52
D) Eelarvetoetus kokku ilma HIPC algatuset (A + B + C)	772,80	406,23	469,40	624,42
E) HIPC algatus (4)	200,00	208,97	0,00	100,00
F) EAFi eelarvetoetus kokku (D + E)	972,80	615,20	469,40	724,42
G) EAFi abi kokku	3 395,83	2 179,47	2 375,15	2 197,84
Mittesihipärase otsese eelarvetoetuse osa EAFi eelarvetoetuste kogusummast (A / F)	68,54 %	58,21 %	90,71 %	63,76 %
Otsese suunamata eelarvetoetuse osa EAFi abi kogusummast (A / G)	19,64 %	16,43 %	17,93 %	21,02 %
Allikas: komisjoni andmed.

Tabel C

EAFi eelarvetoetused kokku (kulukohustused ja maksed) riikide kaupa 2003. ja 2004. aastal (ilma HIPC algatuseta)

(miljonit eurot)
Riik	2003		2004
Riik	Kulukohustused	Maksed (5)	Kulukohustused	Maksed (5)
Benin	55,00	4,29	0,00	18,20
Burkina Faso	0,00	37,80	0,00	37,57
Burundi	0,00	8,02	43,60	26,52
Kamerun	0,00	8,86	0,00	0,00
Cabo Verde	0,00	9,00	5,80	5,50
Djibouti	0,00	4,50	0,00	0,00
Etioopia	0,00	10,70	95,00	45,00
Ghana	0,00	25,57	62,00	27,85
Guajaana	0,00	0,00	23,30	6,00
Jamaika	30,00	0,00	25,00	36,10
Keenia	0,00	0,00	125,00	0,00
Lesotho	0,00	3,00	0,00	5,50
Madagaskar	0,00	34,50	35,00	20,67
Mali	132,90	32,92	0,00	29,60
Mauritaania	0,00	5,70	0,00	6,00
Mosambiik (6)	16,40	41,00	0,00	51,10
Niger (6)	90,00	24,25	0,00	27,25
Uganda	0,00	24,50	0,00	24,50
Kesk-Aafrika Vabariik	0,00	0,00	0,00	11,90
Kongo Demokraatlik Vabariik	106,00	4,60	0,00	105,70
Ruanda	50,00	25,04	0,00	12,50
São Tomé ja Príncipe	0,00	1,00	0,00	0,00
Senegal	0,00	3,80	53,00	25,30
Sierra Leone	0,00	0,00	0,00	18,37
Tansaania	114,00	68,50	0,00	31,50
Tšaad	50,00	0,00	0,00	0,00
Vanuatu	0,00	0,00	1,70	0,80
Sambia (6)	128,50	28,68	0,00	50,99
Kokku	772,80	406,23	469,40	624,42
Allikas: komisjoni andmed.

Tabel D

Eelarvetoetuste (EAF ja teised rahastajad) suhteline osakaal viie külastatud riigi 2004. aasta riigieelarves

(miljonit eurot)
Riik	Riigieelarve (7)	Komisjoni poolt makstud eelarvetoetused	Teiste rahastajate poolt makstud eelarvetoetused	Makstud eelarvetoetused kokku	Makstud eelarvetoetuste osa kogusummast
Riik	A	B	C	D = B + C	D / A
Etioopia	2 924,00	45,00	236,38	281,38	9,62 %
Mosambiik	1 202,10	51,10	139,15	190,25	15,83 %
Niger	621,83	27,25	44,07	71,32	11,47 %
Tšaad	603,28	0,00	22,00	22,00	3,65 %
Sambia	1 475,66	50,99	215,00	265,99	18,03 %
Allikas: komisjoni andmed.

Tabel E

Eelarvetoetuste osa peamiste rahastajate poolt 15 Aafrika riigile (8) 2003. aastal makstud toetuste kogusummast

Rahastaja	Eelarvetoetuste osa abi kogusummast
Maailmapank (9)	48,1 %
Ühendkuningriik	34,2 %
Euroopa Komisjon	30,7 %
Holland	27,8 %
Rootsi	21,5 %
Šveits	19,2 %
Aafrika Arengupank	16,5 %
Itaalia	16,0 %
Iirimaa	15,2 %
Norra	14,5 %
Kanada	12,0 %
Taani	10,1 %
Saksamaa	6,4 %
Soome	3,9 %
Prantsusmaa	2,3 %
Jaapan	1,0 %
Kaalutud keskmine	25,7 %
Allikas: SPA — Strategic Partnership with Africa — Survey of the alignment of budget support and balance of payments support with national PRS processes — 7. veebruaril koostatud lõplik eelnõu. Tabelis esitatud andmed põhinevad ligikaudsel hinnangul.

Tabel F

Viiele külastatud riigile 2004. aastal erinevate rahastajate poolt väljamakstud eelarveabi

(miljonit eurot)
Rahastaja	Etioopia		Mosambiik		Niger		Tšaad		Sambia
Rahastaja	Summa	%	Summa	%	Summa	%	Summa	%	Summa	%
Euroopa Komisjon	45,00	16,0 %	51,10	26,9 %	27,25	38,2 %	0,00	0,0 %	50,99	19,2 %
Maailmapank (10)	100,00	35,5 %	49,80	26,2 %	22,26	31,2 %	20,00	90,9 %	16,00	6,0 %
Rahvusvaheline Valuutafond (10)	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	10,18	14,3 %	0,00	0,0 %	199,00	74,8 %
Aafrika Arengupank	66,67	23,7 %	0,00	0,0 %	4,63	6,5 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Saksamaa	6,00	2,1 %	3,50	1,8 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Belgia	0,00	0,0 %	3,00	1,6 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Kanada	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Taani	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Soome	0,00	0,0 %	4,00	2,1 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Prantsusmaa	0,00	0,0 %	3,00	1,6 %	7,00	9,8 %	2,00	9,1 %	0,00	0,0 %
Iirimaa	6,80	2,4 %	6,00	3,2 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Itaalia	0,00	0,0 %	3,20	1,7 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Jaapan	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Norra	0,00	0,0 %	7,18	3,8 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Holland	0,00	0,0 %	18,00	9,5 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Portugal	0,00	0,0 %	1,53	0,8 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Ühendkuningriik	45,00	16,0 %	22,44	11,8 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Rootsi	11,91	4,2 %	11,00	5,8 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Šveits	0,00	0,0 %	6,50	3,4 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Kokku	281,38	100,0 %	190,25	100,0 %	71,32	100,0 %	22,00	100,0 %	265,99	100,0 %
Allikas: komisjoni andmed.

(1) Vastavalt Cotonou lepingu eelsele struktuurikohanduste vormile

(2) Sealhulgas suure laenukoormusega vaeste riikide algatus (HIPC).

Allikas: komisjoni andmed.

(3) Maksed kirjendatakse aasta kulukohustustesse või eelmiste eelarveaastate täitmata kulukohustustesse.

(4) HIPC (suure laenukoormusega vaesed riigid) algatuse eesmärgiks on vähendada nende riikide välisvõlga. Algatusel on eelarvetoetusega sarnane mõju, kuid selle puhul ei kehti samad kontrollimeetmed. Euroopa Investeerimispanga ja Maailmapangaga seotud kulukohustused ja maksed kirjendatakse EAFi raamatupidamiskontodele.

Allikas: komisjoni andmed.

(5) Maksed kirjendatakse aasta kulukohustustesse või eelmiste eelarveaastate täitmata kulukohustustesse.

(6) 2004. aasta maksed sisaldavad muutuvsummaga osamakseid Mosambiigile (9,1 miljonit eurot), Nigerile (8,25 miljonit eurot) ja Sambiale (29,5 miljonit eurot).

Allikas: komisjoni andmed.

(7) Tšaadi eelarve arvandmed pärinevad 2003. aastast.

Allikas: komisjoni andmed.

(8) 15 riiki on: Benin, Burkina Faso, Etioopia, Ghana, Keenia, Madagaskar, Malawi, Mali, Mosambiik, Niger, Uganda, Ruanda, Senegal, Sierra Leone ja Tansaania.

(9) Maailmapanga abi moodustavad peamiselt laenud.

Allikas: SPA — Strategic Partnership with Africa — Survey of the alignment of budget support and balance of payments support with national PRS processes — 7. veebruaril koostatud lõplik eelnõu.

Tabelis esitatud andmed põhinevad ligikaudsel hinnangul.

(10) Abina antud laenud.

Allikas: komisjoni andmed.

LISA 2

RIIGI RAHANDUSE JUHTIMISE TULEMUSLIKKUSE HINDAMISRAAMISTIKU PROJEKT

Delegatsioonide järelevalvearuanded põhinevad olemasolevatel määratlustel ja hinnangutel. Riigi rahanduse juhtimise kvaliteedi hindamisel kasutatavad, enamasti IMFi ja Maailmapanga poolt välja töötatud peamised vahendid on “Country Financial Accountability Assessment” (CFAA), (1)“Public Expenditure Review” (PER), (2)“Report on the Observance of Standards and Codes” (ROSC), (3)“Country Procurement Assessment Report” (CPAR), (4)“Highly Indebted Poor Country Assessment and Action Plan” (HIPC AAP), (5)“Fiduciary Risk Assessment” (FRA) (6) ja “Public Expenditure Tracking Survey” (PETS). (7) Teatud riikides, nagu Etioopias, on rahastajad välja töötanud alternatiivsed vahendid kohalikuks kasutuseks.

Hindamisvahendite suure hulga, keeruka elluviimise ja mõnikord ka raskendatud kasutamise tõttu tekkis vajadus need ratsionaliseerida ja ühte aruandesse koondada. Uus vahend on mõeldud olemasolevate asendamiseks, mitte täiendamiseks, ning kõik rahastajad peaksid selle kasutusele võtma kõikides riikides (mitte ainult AKV riikides). Vahendi abil peaks asjassepuutuva riigi rahanduse juhtimise kohta saama piisavalt põhjaliku ülevaate, mis käsitleb muuhulgas ka kõiki peamisi eelarve täitmise ja kavandamise, raamatupidamisaruandluse ning sise- ja välisauditiga seotud riske.

Sel põhjusel alustas PEFA (“Public Expenditure Financial Accountability”) (8) 2004. aastal uue riigi rahanduse juhtimise tulemuslikkuse hindamisraamistiku (edaspidi “hindamisraamistik”) koostamist. Vahendi keskmes on 28 näitajat, mille abil hinnatakse riigi rahanduse juhtimise protsesside, süsteemide ja institutsioonide täpsust ja tulemuslikkust (vt tabel G).

Tabel G

PEFA (Public Expenditure Financial Accountability) partnerluse raames välja töötatud riigi rahanduse juhtimise tulemusnäitajad

A.	RIIGI RAHANDUSE JUHTIMISE TULEMUSED
1.	Kogu eelarvepuudujääk võrreldes esialgse heakskiidetud eelarvega.
2.	Tegelike eelarvekulude koosseis võrreldes esialgse heakskiidetud eelarvega.
3.	Riigi tulud kokku võrreldes esialgse heakskiidetud eelarvega.
4.	Võlgnevused: viimase aasta jooksul tekkinud uued võlgnevused.
B.	PEAMISED VALDKONDADEVAHELISED TUNNUSED: TÄIELIKKUS JA LÄBIPAISTVUS
5	Kogu eelarveriski järelevalve täielikkus.
6	Kõikide oluliste keskvalitsuse tegevust katvate kulutuste, sealhulgas rahastajate poolt rahastatud kulutuste, käsitlemise ulatus eelarvearuannetes.
7	Eelarvedokumentides sisalduva eelarveprognooside, eelarve ja selle täitmisega seotud teabe asjakohasus.
8	Eelarve halduslik, majanduslik, tegevuspõhine ja programmiline jaotus.
9.	Vaesuse vähendamisega seotud kulutuste määratlemine eelarves.
10.	Põhilise finantsteabe, riigihangete alase teabe ja auditiaruannete avaldamine ja neile avaliku juurdepääsu võimaldamine.
C.	EELARVETSÜKKEL
C i)	Eelarve keskpika perioodi kavandamine ja eelarve koostamine.
11.	Eelarve kavandamise, riiklike kulutuste poliitika arendamise ja eelarve koostamise mitmeaastase perspektiivi ulatus.
12.	Eelarve koostamisprotsessi korraldatus ja protsessis osalemine.
13	Jooksvate kulude ja investeerimiskulude eelarvestamise koordineerimine.
14.	Aastaeelarve põhjalik läbivaatamine seadusandlike võimude poolt.
C ii)	Eelarve täitmine
15.	Rahavoogude kavandamise, haldamise ja järelevalve tõhusus.
16.	Võlgade ja tagatiste haldamisel ja registreerimisel rakendatavad menetlused.
17.	Ministeeriumide ja riiklikke vahendeid kasutavate asutuste suutlikkus kavandada ja võtta kulukohustusi vastavalt esialgsetele eelarvetele/lisaeelarvetele.
18.	Tõendid selle kohta, et eelarvevahendid jõuavad riiklikke vahendeid kasutavate üksusteni õigeaegselt ja läbipaistval viisil.
19.	Sisekontrollisüsteemide tõhusus.
20.	Siseauditi tõhusus.
21.	Maksetega seotud järelevalvemeetmete tõhusus.
22.	Läbipaistva riigihangete süsteemi olemasolu, mis on kogu riigi rahanduse juhtimissüsteemi lahutamatuks osaks ja põhineb konkurentsi, kulutuste optimeerimist ja kontrolli tõhusust edendaval selgel regulatiivsel raamistikul.
C iii)	Raamatupidamine ja aruandlus
23.	Andmete vastavusse viimise õigeaegsus ja korrektsus.
24.	Eelarvetäitmist puudutavate lühiperioodi aruannete kvaliteet, õigeaegsus ja levitamine.
25.	Seadusandlikule võimule esitatud auditeeritud raamatupidamisaruannete õigeaegsus ja kvaliteet.
C iv)	Finantsvastutus, auditeerimine ja välisauditid
26.	Välisauditi ulatus ja sisu.
27.	Välisauditi aruande alusel täidesaatva või auditeeritud üksuse poolt võetud järelmeetmed.
28.	Välisauditi aruannete põhjalik läbivaatamine seadusandliku võimu poolt.
Allikas: PEFA. 12. veebruaril 2004. aastal riiklike kulutuste töörühma poolt koostatud riigi rahanduse juhtimise tulemuslikkuse hindamisraamistiku muudetud eelnõu.

4.	Selle lähenemisega on seotud kaks rahastajatele teadaolevat ja nende poolt aktsepteeritud piirangut. Esiteks ei anta hindamise lõpus soovitusi, mille tegemiseks oleks vaja täheldatud probleemide põhjusi põhjalikumalt uurida. Teiseks ei käsitleta riigi rahanduse tõhususe ja mõjususe küsimusi.

Näitajad alates A-st (kõrgeim) D-ni on kvalitatiivsed ja katavad tavaliselt suhteliselt suurt ala, mida on võimalik jagada mitmeks väiksemaks osaks. Näiteks hindamine 22. näitaja abil, mis käsitleb teenuste, tööde ja kaupade hankesüsteemide olemasolu ja läbipaistvust, eeldab regulatiivse raamistiku läbivaatamist, eeskirjade nõuetekohase täitmise (nt pakkumiskutsete avaldamine) ja kontrollisüsteemide mõjususe kontrollimist ning avaliku ja erasektori hinnavõrdlust.

Hindamisraamistikus väljapakutud standardaruandes nähakse ette, et koos antud näitajatega esitatakse üldisemat teavet asjassepuutuva riigi ja selle juhtimissüsteemide kohta, eriti riigi rahanduse juhtimist puudutavate reformide valitsusprogrammi osas, näidates, kui suures ulatuses käsitlevad reformid näitajate abil täheldatud puudusi.

Kontrollikoda teeb hindamisraamistiku kontrolli põhjal järgnevad parandusettepanekud:

mõned näitajad sisaldavad juhtimis- või kontrollisüsteemide hindamist. Süsteemi võidakse hinnata puudulikuks piiratud vestlustel ja kontrollidel põhineva hindamise alusel. Järeldamaks, et süsteem on toimiv, on aga esmatähtis toetuda põhjalikematele kontrollidele, sealhulgas kontrollisüsteemide testimisele; (9)

b)	ilma oluliste lisauuringuteta väljaselgitatavate puuduste põhjusi tuleks kirjeldada süstemaatiliselt, et nimetatud puuduste parandamiseks tehtavaid valitsusreforme oleks võimalik täpsemini suunata;

c)	12 näitajat põhineksid muuhulgas arvudena esitatud indeksitel (erinevused, tähtajad, summad või protsentuaalsed osad) (vt tabel H). Nimetatud indeksitel põhinevad tulemused tuleks süsteemselt esitada hindamisaruannetes ja osa neist võiks kasutada tulemusnäitajatena komisjoni programmides;

d)	riiklikke tulusid käsitlev 3. näitaja peaks hõlmama tegelikult saadud sisetulude ja vastava riigi tegevuse põhjal eeldatava summa võrdlevat analüüsi (nt võrreldes impordimäära ja tollitulusid);

auditeeritud raamatupidamisaruandeid käsitleva 25. näitaja kohaselt vajab kõrgeima kontrolliasutuse poolt raamatupidamisaruannete kohta antud järeldusotsus läbivaatamist. Samuti oleks kasulik uurida kõrgeima kontrolliasutuse tegevust ja raamatupidamiskontode usaldusväärsuse ja nende aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse ning usaldusväärse juhtimise kohta antud järeldusotsuseid, kuid käsitledes neid ettevaatusega;

f)	välisauditit käsitlev 26. näitaja peaks sisaldama analüüsi selle kohta, kas kõrgeimal kontrolliasutusel on piisavalt ressursse oma auditiülesannete läbiviimiseks;

g)	tuleks lisada näitaja, mille abil on võimalik hinnata raamatupidamisdokumentidesse kantud teenuste olemasolu ja kvaliteeti, sealhulgas tsentraliseeritud hangete puhul kauba lõppsaajani toimetamist; (10)

h)	tuleks lisada näitaja, mille abil on võimalik hinnata korruptsioonivastaseid meetmeid, uurides, mida tehakse korruptsiooni avastamiseks, analüüsimiseks ja selle vastu võitlemiseks. (11)

Tabel H

Hindamisraamistikus esitatud näitajatega seonduvad põhiandmed (indeksid)

Asjasse-puutuvad näitajad

Põhiandmed (indeksid)

—	Hinnangulise kogueelarve puudujäägi ja tegeliku puudujäägi vaheline erinevus protsentuaalse osana eelarvelistest kulutustest

—	Hinnangulise algse eelarvejäägi (enne intresside mahaarvestamist) ja tegeliku jäägi vaheline erinevus protsentuaalse osana eelarvelistest kulutustest

—	Tegelike ja hinnanguliste kulude vaheline keskmine erinevus tegevuspõhise jaotuse kohaselt

—	Tegelike ja hinnanguliste kulude vaheline keskmine erinevus majandusliku jaotuse kohaselt

—	Tegelike ja hinnanguliste kulude vaheline keskmine erinevus haldusliku jaotuse kohaselt

—	Eelarve ebastabiilsus (eelarvepoliitikas nelja eelneva eelarveaasta jooksul igas tegevuspõhises või halduslikus jaotuses toimunud aastaste muutuste keskmine määr: eelarvepoliitika areng väljendub protsentuaalse osana eelarvest)

—	Tegelikud tulud, milles on maha arvestatud eelarvelised tulud protsentuaalse osana eelarvest

—	Kuluvõlgnevuste protsentuaalne määr kogukuludest

—	Kvartali lõpu ja kvartaliaruande avaldamise vahelise perioodi päevade arv

—	Seadusandlikele võimudele eelarve läbivaatamiseks antud päevade arv

—	Hajutatud teenuseid pakkuvatele üksustele kavandatud ressursside protsentuaalne määr

—	Vigade määr standardsete finantstehingute puhul

—	Riigi rahanduse poolt kaupade, tööde ja teenuste eest makstud hinnad võrreldes erasektori poolt vastavate toodete eest makstud hindadega.

—	Asjassepuutuva kvartali lõpu ja kvartaliaruande riigivõimudele esitamise vahelise perioodi päevade arv

—	Eelarveaasta lõpu ja raamatupidamisaruande seadusandlikele võimudele esitamise vahele jäävate kuude arv

—	Välisauditi aruande avaldamise ja selle kontrollimise eest vastutava parlamendikomisjoni töö lõpetamise vahele jäävate kuude arv

Allikas: PEFA. 12. veebruaril 2004. aastal koostatud riigi rahanduse juhtimise tulemuslikkuse hindamisraamistiku muudetud eelnõu.

(1) Riigi finantsaruandluse hindamine.

(2) Riiklike kulutuste ülevaade.

(3) Standardite ja eeskirjade järgimise aruanne.

(4) Riigihangete hindamisaruanne

(5) Suure laenukoormusega riigid — hinnang ja tegevuskava.

(6) Tagatiseta antud laenuga seotud riskide analüüs.

(7) Riiklike kulutuste kontroll.

(8) PEFA (riiklike kulutuste finantsaruandlus) lõid 2001. aastal järgnevad osapooled: Maailmapank, Euroopa Komisjon, DFID (Ühendkuningriigi valitsuse rahvusvahelise arengu keskasutus), Šveitsi majandusministeerium, Prantsusmaa välisministeerium, Norra välisministeerium ja IMF. Komisjon on PEFA asutajaliige ning täidab juhtivat rolli.

(9) Kontrollisüsteemide testid, mida varem nimetati vastavustestideks, kuuluvad rahvusvaheliselt tunnustatud auditistandardite hulka. Vt eelkõige rahvusvahelise raamatupidajate föderatsiooni IFAC (International Federation of Accountants) poolt koostatud ISA-standarded (International Standards on Auditing) 330, 430 ja 530.

(10) Selle näitaja indeksina võib kasutada tsentraliseeritult hangitud kauba lõppsaajale kättetoimetamise määra.

(11) Selle näitaja indeksitena võib kasutada organisatsiooni Transparency International näitajatega sarnaseid avastamisega seotud näitajaid.

LISA 3

KOMISJONI POOLT KASUTATAVAD TULEMUSNÄITAJAD

Juhendi punktis 3.7 selgitatakse põhjalikult tulemusnäitajate valikut ja kasutust. Eelkõige täpsustatakse, et “näitajad tuleks võimaluse piires määratleda vaesuse vähendamise strateegiat käsitlevas dokumendis (Poverty Reduction Strategy Paper — PRSP) või valitsuse poliitikat määratlevates dokumentides ning neid tuleks jagada teiste rahastajatega”. Näitajad peavad samuti vastama SMART-põhimõttele (Specific — Measurable — Accepted by all involved — Realistic — Timely).

Komisjoni programmides sisalduvaid tulemusnäitajaid võib jaotada vastavalt valdkondadele, millest tähtsaimad on sotsiaalvaldkonda kuuluvad alad, nagu tervishoid ja haridus, ning riigi rahanduse juhtimine. Antud audit keskendub ainult viimasele valdkonnale. Juhendi lisas 13a on näitena toodud umbes 40 tulemusnäitajat, millest seitse on riigi rahanduse näitajad (vt tabel I).

Tabel I

Komisjoni juhendi lisas 13a näidetena toodud seitsne riigi rahanduse näitajat

Eelarvekannete ja valdkonna eesmärkide vaheline erinevus

Eelarve täitmise määr (üldine ja prioriteetset valdkonda puudutav)

Kõige perifeersematele struktuuriüksustele suunatud osa eelarvest (küsitluse alusel)

Avaliku pakkumise kaudu saadud tarbekaupade ühikuhinnad / erasektori (või rahastajate) poolt kohalikul tasandil makstud ühikuhinnad (taotluse alusel)

Tarnijatele maksete tegemiseks kulunud aeg

Menetluste mittejärgimise protsentuaalne osa

Raamatupidamisaruannete koostamiseks ja eelarve täitmist kinnitavate õigusaktide vastuvõtmiseks kuluv aeg

3.	Tavaliselt koostatakse riigi valitsuse ja rahastajatega koostöös näitajate loetelu, millest igaüks valib endale need, mida nad eelistaksid kasutada. Eesmärgiks on määratleda näitajad, mida riik täielikult aktsepteerib, ja vältida iga rahastaja osas paljude erinevate näitajate kasutamist.

Kasutatavad tulemusnäitajad (liik ja arv) võeti vastu iga juhtumi puhul eraldi. Näitajate arv sõltub tavaliselt riigi rahandusega seotud muutuvsummaga osamaksete mahust (vt tabel J).

Tabel J

Tulemusnäitajate suhteline osakaal viie kontrollitud programmi muutuvsummaga osamaksete puhul

(miljonit eurot)
	Muutuvsummaga osamaksed				Tulemusnäitajad
	Kogusumma	Riigi rahanduse näitajatega seotud summa	Valdkonna näitajatega seotud summa	Riigi rahanduse osa kogusummast	Koguarv	Riigi rahanduse näitajate arv	Valdkonna näitajate arv	Riigi rahanduse näitajate osa koguarvust
	A	B	C	D = B / A	E	F	G	H = F / E
Etioopia	30	6	24	20 %	15	3	12	20 %
Mosambiik	42	21	21	50 %	22	8	14	36 %
Niger	35	16	19	46 %	18	7	11	39 %
Tšaad	26	22	4	85 %	28	20	8	71 %
Sambia	100	65	35	65 %	23	12	11	52 %
Allikas: rahastamislepingud.

Komisjoni hinnangul suureneb muutuvsummaga osamaksete (vt tabel K) osakaal juhul, kui riiklike ametiasutuste valmidus parandada oma riigi rahanduse juhtimist väärib toetamist.

Tabel K

Muutuvsummaga osamaksete suhteline osakaal viies kontrollitud programmis

(miljonit eurot)
	Programmi kogusumma	Eelarvetoetused				Seonduvad kulutused
	Programmi kogusumma	Osamaksed kokku	Kindla summaga osamaksed	Muutuvsummaga osamaksed		Institutsiooniline toetus	Auditid
	A = B + F + G	B = C + D	C	D	E = D / B	F	G
Etioopia	95	90	60	30	33 %	3,5	1,5
Mosambiik	168	162	120	42	26 %	5,5	0,5
Niger	90	88	53	35	40 %	1,35	0,65
Tšaad	50	46	20	26	57 %	3,7	0,3
Sambia	117	110	10	100	91 %	6,75	0,25
Allikas: rahastamislepingud.

Viiest külastatud riigist kolm on juba saanud muutuvsummaga osamakseid. Kõigil juhtudel viis riigi rahanduse juhtimise tulemusnäitajate kasutamine selleni, et väljastatud summa oli väiksem kavandatud maksimumsummast (vt tabel L).

Tabel L

Tulemusnäitajate mõju külastatud riikidele makstud muutuvsummaga osamaksete summale

(miljonit eurot)
Tulemusnäitajate jaotus	Vastavalt rahastamislepingule		Vastavalt hindamisele
Tulemusnäitajate jaotus	Kavandatud näitajate arv	Kavandatud maksimaalne summa	Kasutusele võetud näitajate arv	Väljamakstud summa	Väljamaksmata summa
Muutuvsummaga osamakse Mosambiigile 2003. aasta programmi raames
Riigi rahandus	8	5	5	3,50	1,50
Sotsiaalvaldkonnad	14	5	9	3,20	1,80
KOKKU	22	10	14	6,70	3,30
Muutuvsummaga osamakse Mosambiigile 2004. aasta programmi raames
Riigi rahandus	8	7	4	4,20	2,80
Sotsiaalvaldkonnad	14	7	10	4,90	2,10
KOKKU	22	14	14	9,10	4,90
Muutuvsummaga osamakse Nigerile 2004. aasta programmi raames
Riigi rahandus	5	8	3	4,50	3,50
Sotsiaalvaldkonnad	7	8	4	3,75	4,25
KOKKU	12	16	7	8,25	7,75
Muutuvsummaga osamakse (teine osamakse) Sambiale 2004. aasta programmi raames
Riigi rahandus	11	30	5 (1)	8,25	21,75
Muutuvsummaga osamakse (kolmas osamakse) Sambiale 2004. aasta programmi raames
Riigi rahandus	8	10	5	5,00	5,00
Sotsiaalvaldkonnad	8	20	7	16,25	3,75
KOKKU	16	30	12	21,25	8,75
KÕIK KOKKU	83	100	52	53,55	46,45
Allikas: dokumendid väljamakstud muutuvsummaga osamaksete hindamise kohta.

(1) Viiest näitajast on ainult neli osaliselt kasutusele võetud.

Allikas: dokumendid väljamakstud muutuvsummaga osamaksete hindamise kohta.

LISA 4

MOSAMBIIK KUI RAHASTAJATEVAHELISE KOOSKÕLASTAMISE HEA TAVA NÄIDE

Rahastajate ja valitsuse vaheline kooskõlastamine on määratletud partnerluslepingus (Memorandum of Understanding — MoU). Partnerlusleping allkirjastati 2004. aasta aprillis ning 2004. aasta lõpuks oli liikmete arv 16. Leping sisaldab maatriksit (PAF — Performance Assessment Framework) reformide edenemise ja iga-aastaselt kontrollitavate kolmeaastase perioodi (2004–2006) tegevuste või /näitajate jälgimiseks.

2.	Rahastajad kasutavad ainult maatriksis sisalduvaid tulemusnäitajaid (on aga ka erandeid, näiteks komisjon, mis oli oma programmi kaasanud oma näitajad enne partnerluslepingu allkirjastamist).

On olemas veel teine maatriks, mis käsitleb rahastajate kohustusi valitsuse ees. Maatriks sisaldab umbes 20 tegevust, mis on jagatud kuude valdkonda: eelarvetoetuste prognoositavus; näitajate vastavusse viimine ja ühtlustamine; auditikäikudest põhjustatud haldustöö vähendamine; läbipaistvus; institutsioonilise toetuse kooskõlastamine; eelarvetoetustena makstavate summade kohandamine.

4.	Rahastajate grupis täidavad kõik rahastajad kordamööda eesistuja kohustusi (auditikäigu ajal oli eesistujaks Šveits) ja “troika” moodustavad praegune, eelmine ja järgmine eesistuja.

Valitsusega peetava dialoogi jaoks luuakse juhtkomitee, kuhu kuuluvad valitsuse esindajad ja “troika +”, st eesistujatest koosnev troika ja alaliste liikmetena Maailmapank ja komisjon. Juhtkomitee tuleb kokku kord kahe kuu jooksul ja tihedamini ühiste kontrolliperioodide jooksul aprillis ja septembris.

6.	Haldusressursside säästmiseks on rahastajad otsustanud auditeid või hindamisi teha ainult kahe ühise kontrolliperioodi jooksul.

7.	Rahastajate koosolekuid korraldatakse kolmel eri tasandil: lepingu rakendamise eest vastutavad isikud (poliitilised küsimused), koostöö eest vastutavad isikud (prioriteetide määratlemine) ja majandusteadlased (tehniline järelevalve).

Majandusteadlased töötavad teemagruppides, mille eest vastutavad rahastajad. Riigi rahanduse valdkonda kuuluvad järgnevad grupid: valitsuse integreeritud juhtimissüsteem (SISTAFE), tulud (maksud ja tollimaksud), riigihanked ja audit. Delegatsioon vastutab auditigrupi eest ja võtab aktiivselt osa kõikide teiste gruppide tööst, välja arvatud tuludega tegeleva grupi tööst, mille tegevusest delegatsiooni teavitatakse.

Riigi rahanduse valdkonnale lisaks on ka teiste valdkondade gruppe, näiteks: eelarveanalüüsi grupp (milles delegatsioon osaleb), vaesuse vähendamise programmi järelevalve grupp ja riigi rahanduse reformide grupp (sh korruptsioon) jne. Delegatsioonil on kavas osaleda vaatlejana riigi rahanduse reformidega tegeleva grupi töös (kuna delegatsioon ei osale antud valdkonna tegevuse rahastamises).

10.	2004. aasta septembris läbiviidud riigi rahanduse juhtimise hindamisel (PFMA) kasutati PEFA hindamisraamistikku (vt lisa 2) ning see toimus koostöös valitsusega.

KOMISJONI VASTUS

KOKKUVÕTE

Eelarvetoetuse eesmärk on toetada majanduskasvu ja vähendada elanikkonna vaesust. Sellist toetust andvad rahastajad leiavad, et kui teatavad kõlblikkuskriteeriumid on täidetud, on see tõhusam kui muud liiki toetused, sest ta suurendab valitsuste võimet kavandada reforme ja neid ellu viia makromajanduse, sektori või riigi rahanduse tasandil. Sellest lähtudes aitab eelarveabi vältida ka riske, mis võivad mõjutada projektitoetustel põhinevat välisabi. Seega on eelarveabi mitmedimensiooniline. Komisjon pöörab AKV riikidele abi andes võrdselt tähelepanu nii tervishoiu ja haridusega seotud küsimustele kui ka sama olulistele riigi rahanduse küsimustele. Kontrollikoja aruandes käsitletakse viimast nimetatud valdkonda ning seda tuleb vaadelda laiemas kontekstis.

II.

Üldiselt on komisjon nõus andma abi riikidele, kelle haldusstruktuur on nõrk — see kehtib nii riigi rahanduse kui ka paljude muude valdkondade puhul — ning arendustöö eesmärk ongi vähendada selliseid nõrku kohti. Nagu kontrollikoda märkis, on komisjon aastate jooksul märgatavalt parandanud oma järelevalvesuutlikkust riigi rahanduse valdkonnas ning näidanud sageli üles initsiatiivi suhetes teiste rahastajatega.

III.

Komisjon on riski määratlenud järgmiselt: “kõik, mis võib takistada eesmärkide elluviimist” (SEK(2004) 318, 12.3.2004). Seega tuleb riskide mõõtmisel lähtuda väljakuulutatud püüdlustest ja eesmärkidest. Ühtlasi tähendab see, et riske on raske kindlaks teha, kui ei võeta arvesse lõppeesmärke (võitlus vaesusega) ja sellist liiki toetuse eri tahke.

IV.

Komisjon jagab kontrollikoja seisukohta seoses komisjoni edusammudega analüüsi- ja järelevalvevahendite arendamise vallas. See võimaldab komisjonil esitada reaalsusele vastavat teavet ja asjakohaselt reageerida. Muidugi on võimalik vahendeid veelgi parandada, võttes arvesse kulude ja tulude suhet, komisjoni tegevuse ja kontrolli vahelist tasakaalu ning programmi muudele aspektidele omistatavat tähtsust (komisjon peab eelarveabi puhul äärmiselt oluliseks sotsiaalvaldkondi).

Üldiselt kiidetakse kontrollikoja soovitused heaks ning need vastavad juba käivitatud meetmetele.

a)	Metoodikajuhendit ajakohastatakse ning lõplik versioon peaks valmima 2005. aastal.

b)	Selles selgitatakse paremini riikide abikõlblikkuse tingimusi.

c)	Pidevalt tegeldakse motiveerivate tulemuslikkuse näitajate otsimisega.

d) ja e)

PEFA töö on lõppjärgus ning komisjonil on olnud ja on ka edaspidi oluline roll erinevate (muuhulgas kohaliku tasandi) rahastajate tegevuse koordineerimisel seoses riigi rahanduse juhtimisega.

f)	Komisjon kavatseb suurendada parlamentide ja kõrgemate auditeerimisasutuste rolli, võttes arvesse eri institutsioonide volitusi ja Cotonou lepingut.

SISSEJUHATUS

1.	Kooskõlas eriaruande 5/2001 soovitustega on komisjon liikunud muuhulgas suunamata eelarvetoetuste suunas.

2.	Nagu kontrollikoda oma eriaruandes 5/2001 (punkt 62, soovitus 1e) märkis, ei vastuta komisjon oma eelarvet täitvate siseriiklike ametiasutuste haldusvigade eest. Samas on tal siiski kohustus tagada riigi rahanduse juhtimise arengu jälgimine ning seda ta ka teeb.

AUDITEERITAV ALA: OTSENE SUUNAMATA EELARVETOETUS

3.–6.

Eelarvetoetuste eesmärk on anda riikidele vahendid, mis võimaldaksid neil vähendada elanikkonna vaesust. Seega toetavad need oluliste reformide elluviimist. Nimetatud reformide toetamise raames peab komisjon kontrollima, et kõik toetusesaajale esitatud tingimused on täidetud enne, kui teostatakse makse abi saavale riigile. Kooskõlas muude rahastajate (eelkõige Bretton Woodsi institutsioonid) tegevusega on selline toetus nüüd reeglina suunamata.

Ühenduse toetused on tavaliselt seotud vaesuse vähendamise strateegiat käsitleva dokumendiga. Alates 2000. aastast on toetustel uus, tulemuspõhine vorm. Toetuste summad on erinevad (muutuvsummalised) sõltuvalt sellest, kuivõrd teenuste (vaktsineerimine, sünnitusabi, koolikohustuse täitmine) või riigi rahanduse parandamise eesmärgid on täidetud. Käesolevas aruandes käsitletakse just viimasena nimetatud kategooriat.

Eelarvetoetused annavad asjaomastele rahastajatele õiguspärasuse, mis on vajalik, et pidada asjaomaste riikidega tõsist dialoogi riigi ressursside kui terviku haldamise üle. Nendega seotud püüdlused ulatuvad palju kaugemale kui näiteks projektitoetustel, mille mõju piirdub reeglina investeeringu nõuetekohase teostamisega.

10.	Projektide raames võetakse kasutusele paralleelseid menetlusi, mida abi saavatel riikidel on keerukas hallata, kuid eelarvetoetused võimaldavad tugevdada siseriiklikke menetlusi.

11.	Kuigi rahastajatel on sellist liiki toetusi keerukas rakendada, on see abi saavate riikide jaoks kahtlemata lihtsam. Just seetõttu piiravad sellised toetused menetluste lisandumisest või meetmete hajandumisest tulenevat ebatõhusust.

12.

Komisjoni hinnangul võimaldavad eelarvetoetused — juhul, kui tingimused on täidetud — saavutada Euroopa maksumaksjate rahaga märkimisväärset edu, mis õigustab asjaomaste riikide rahandussüsteemide haprusega seotud riskide võtmist. Lisaks suhtub komisjon väga tõsiselt ohtu, et eelarvetoetused ei avalda mõju vaesuse vähendamisele. Nimetatud riski juhtimiseks on komisjon kehtestanud sellise toetuse saamisele eeltingimused. Vastavalt abi saava riigi tegevusele võib komisjon käimasolevad toetused peatada või neid vähendada. Kokkuvõttes võib öelda, et komisjon püüab alates programmi vastuvõtmisest kuni selle elluviimiseni rakendada piisavaid kontrollivahendeid, mille maksumus on võetavate riskide ja komisjoni käsutuses olevate inimressurssidega võrreldes mõistlik (vt vastuseid punktidele 63 ja 65).

13.

Riigi rahanduse juhtimise tõhustamine on arengu oluline element; see on eelarvetoetuste puhul kesksel kohal ning selle eesmärk on suurendada riigi rahanduse juhtimise läbipaistvust, usaldusväärsust ja tulemuslikkust. Riigi rahanduse juhtimise tõhustamine aitab kaasa vaesuse vähendamisega seotud eesmärkide saavutamisele.

14.	Sõltuvus toetustest on üldisem küsimus, mis ei ole seotud vaid eelarvetoetustega. OECD leiab, et muutuvsummaga osamaksete süsteemi näol on tegemist hea tavaga, mis aitab piirata selliste toetuste volatiilsust.

15.

Eelarvetoetustega seotud riskide juhtimist teostatakse toetuste kavandamisele ja rakendamisele esitatavate tingimuste kaudu: rahastamisettepanekus ettenähtud abikõlblikkuse tingimuste, käivitamistingimuste ja rahastamislepingus sätestatud rakendamistingimuste põhjal saab komisjon otsustada, kas anda sellist liiki toetust, peatada käimasolevad toetused või suurendada või vähendada toetuste summasid.

KONTROLLIKOJA AUDIT

19. (a, b, c, d)

Kontrollikoja audit keskendub riigi rahanduse juhtimisele. See on komisjoni jaoks äärmiselt tähtis aspekt, kuid ta ei ole ainus. Toetuste väljatöötamise ja rakendamise ajal pööratakse tähelepanu ka muudele olulistele elementidele: makromajanduslikule olukorrale, tervishoiu- ja hariduspoliitikale, riikide suutlikkusele järgida tulemusnäitajaid, vaesuse vähendamise strateegiat käsitlevate dokumentide kvaliteedile. Välisabiga seotud riske on komisjoni dokumendis SEK(2004) 318 kirjeldatud järgmiselt: “kõik, mis võib takistada eesmärkide elluviimist”. Seega tuleb selliseid riske “alati mõõta võrreldes lõppeesmärkidega, mida soovitakse saavutada”.

20.

Kontrollikoja uurimise eesmärk ei olnud mõõta mõju vaesuse vähendamisele, kuid komisjon rõhutab siiski, et kontrollikoja soovituste ja analüüsi puhul tuleb arvesse võtta ka tasakaalu, mis eelarvetoetuste sihtmärgiks olevate valdkondade vahel peab säilima, ning eelarvetoetuste lõppeesmärki. Teatavates riikides võib olla õigustatud, et laste vaktsineerimisele või tervisekeskustes käimisele pööratakse sama palju tähelepanu kui riigi rahandusele. See selgitab, miks riigiti antakse tervist, haridust ja riigi rahandust kirjeldavatele näitajatele erinev kaal.

AUDITI LEIUD

23.

Nagu kontrollikoda rõhutas, tõi juhend kaasa selgeid edusamme võrreldes varasema olukorraga, kuid tegemist on siiski dokumendiga, mida järk-järgult edasi arendatakse. Praegu toimub selle dokumendi läbivaatamine. Kontrollikoja uurimise järeldusi oodati selleks, et saaks hakata käsitlema riigi rahanduse juhtimisega seotud küsimusi.

24.

Tulude küsimus on oluline. Kõnealune küsimus moodustab osa kõigist komisjoni toetatavatest programmidest ning edaspidi hakkab ta kuuluma PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability) näitajate hulka. Rahastajatevahelise ülesannete jaotuse kohaselt tegeleb selle küsimusega Rahvusvaheline Valuutafond. Komisjon üritab vältida nimetatud asutuse töö dubleerimist ning koondab oma tähelepanu valdkondadele, milles ta saaks kaasa tuua lisaväärtust.

25.	Rahastamisettepanekute riigi rahandust käsitleva osa struktuuri võib parandada, kuid seda tehes tuleks siiski säilitada optimaalne tasakaal programmi eri elementide vahel ning see ei tohiks toimuda sotsiaalsektoreid käsitleva teabe arvelt.

26.	Abikõlblikkuse kriteeriumide järgimise saaks muuta praegusest selgemaks.

27.	Delegatsioonidele saadetud tegevussuuniste kaudu on juhendi sisu korrapäraselt ajakohastatud. Olulisimad tegevussuunised on kättesaadavad ka komisjoni sisevõrgus. Plaanide kohaselt koondatakse kõik tegevussuunised juhendi järgmisse versiooni ning arendatakse kõnealust veebilehte.

28.	Nagu teisedki eelarvetoetusi andvad rahastajad, lähtub ka komisjon eelarvetoetuse saamise tingimusi käsitlevate ettepanekute ja otsuste puhul esialgse olukorra ja olukorra paranemise realistlike väljavaadete analüüsist. Nimetatud analüüsi põhjal rakendab komisjon sekkumismeetmeid valikuliselt.

29.

Artikli 61 lõike 2 niivõrd dünaamiline tõlgendamine võib lühikese tähtaja jooksul riske lisada. Kaasnev valikulisus, mille aluseks on analüüside (kontrollikoja poolt tunnustatud) karmus ja abi saavate riikide reformitahe koos nende riikide suutlikkuse suurendamisega, võimaldavad seda riski siiski piirata ja juhtida. Lisaks leiab komisjon, et esialgse olukorra ja realistlike paranemisväljavaadete põhjalik tundmine suurendab võimalust, et eelarvetoetus avaldab mõju nii riigi rahanduse paranemisele kui ka vaesuse vähendamisele.

30.

Kontrollikoja soovitud järjepidevus tuuakse selgemini välja ning samas säilitatakse mõistlik tasakaal nii kontrollimise, kirjeldamise ja komisjoni tegevuse vahel kui ka ühe rahastamisettepaneku eri elementide (eelkõige sotsiaalsektoritega seotud elementide) vahel. Komisjon eelistab ka edaspidi lähenemist, mis on suunatud sellistele reformiprogrammide aspektidele, mida ta peab lühikese ja keskmise tähtaja jooksul põhjendatult esmatähtsateks.

32.	Kontrollikoda märgib, et olulisim teave esitatakse tavaliselt rahastamisettepanekutes. Edaspidi püütakse vähendada sellise teabe hajutatust, ühtlustada sellele esitatavad vormi- ja struktuurinõuded ning tuua selgemini välja seosed, jäädes samas siiski mõistlikkuse piiridesse.

33.

Nagu kontrollikoda märkis, sisaldavad rahastamisettepanekud olulisi ümberkorraldusi. Ümberkorraldusi on raske kõikehõlmavalt kirjeldada, sest sama tuleks teha ka teiste rahastamisettepanekus käsitletavate sektorite puhul nagu makromajanduslik olukord, tervishoid, haridus, statistika, vaesuse vähendamise strateegiat käsitleva dokumendi hindamine, kui nimetada vaid mõned süstemaatiliselt esinevad valdkonnad. Kindel pole ka see, et süstemaatilised ja põhjalikud kirjeldused tooksid kaasa tõelise lisaväärtuse.

34.

Korruptsioon on nuhtlus, millele komisjon pühendab palju tähelepanu. Korruptsioonivastast võitlust on muu hulgas nimetatud ka Cotonou koostöölepingu artiklis 9. Seega on korruptsiooniküsimus koostöös kesksel kohal, ilma et sellele oleks pühendatud eraldi dokumenti. Pettuste- ja korruptsioonivastast võitlust käsitlev standardsäte on muu hulgas lisatud kõigisse rahastamislepingute vormidesse, sealhulgas ka neisse, mida kasutatakse eelarvetoetuste puhul. Nagu kontrollikoda rõhutas, on eelarvetoetuste märkimisväärne eelis see, et nad tegelevad ühe peamise võimaliku korruptsiooniallikaga AKV riikides: riigi rahanduse juhtimisega. Komisjon jagab rahastamisettepanekutes enda käsutuses olevat teavet muude korruptsiooniga seotud valdkondade kohta (õigussüsteem, politsei, kõrgeim auditeerimisasutus jms), kui sellist teavet peetakse tõsiseks ja usaldusväärseks.

35.–36.

Kõigi sektorite puhul võiksid olemas olla ametlikud plaanid, mis kirjeldavad vajadusi ja institutsioonide toetust. Selliste plaanide eest vastutavad liikmesriigid. Komisjon toetab ka edaspidi nende väljatöötamist. Kuid selliseid plaane ei ole alati olemas või pole nad piisavalt ammendavad ja neid on raske pidevalt ajakohastada. Selliste plaanide väljatöötamiseks antava toetuse raames püüab komisjon tagada, et prioriteedid (muuhulgas ka need, mida rahastab Euroopa Arengufond) oleksid selgelt kindlaks määratud.

37.

Juhendis sätestatud delegatsioonide juhtide nõusolek antakse vaikimisi hetkel, mil antakse üle rahastamisettepanekud, mis sisaldavad kogu näitajate ja tingimuste raamistikku, mida käsitletakse hiljem põhjalikumalt rahastamislepingutes. Komisjon tagab, et iga kuue kuu järel esitatavad aruanded sisaldavad kokkuvõttes üldist selget seisukohta riigi rahanduse olukorra ja selle paranemisväljavaadete kohta.

38.

Kontrollikoda tunnistab, et komisjon oli üht erandit arvesse võtmata toonud välja kõik uurimise käigus täheldatud kitsaskohad. Erandi puhul oli tegemist maksevõlgnevustega Tšaadis komisjoni poolt peatatud programmi raames, mis seega ei kuulunud enam sama järelevalve alla.

Valitsus on lubanud võtta teatava hulga parandusmeetmeid. Komisjon jälgib nende reformide mõju.

39.	Kontrollikoda märgib, et komisjoni otsused on tehtud lähtuvalt olukorra täpsest tundmisest (punkt 31) ja eeldatavatest olulistest arengusuundadest (punkt 38). Komisjon tagab, et tema otsuste toetuseks esitatakse sisulisemaid argumente.

40.

Kõigis külastatud riikides on komisjon võtnud sekkumismeetmeid pärast Rahvusvahelist Valuutafondi ning ta teeb seal koostööd Maailmapangaga ja enamikul juhtudel ka muude rahastajatega. Üldjoontes on rahastajad (v.a Ameerika Ühendriigid) hakanud suhtuma eelarvetoetustesse positiivsemalt. Arvesse võetakse muuhulgas nähtavust ja toetustega loodavat kasu.

42.

Komisjon võttis kasutusele riigi rahanduse juhtimise süstemaatilise jälgimise vahendi ning seda püütakse parandada esimese laine aruannetest saadud kogemuste põhjal. Kõnealuste paranduste puhul:

a)	võetakse arvesse PEFA näitajate abil kirjeldatud olukorda;

b)	võetakse kasutusele institutsioonilise toetuse programmide rakendamise kokkuvõtlik jälgimine;

c)	teostatakse olukorra nõrkade külgede ning eeldatavate reformide ja toetuste omavahelise seotuse analüüs;

d)	lisatakse delegatsiooni üldine kokkuvõte;

e)	nõutakse, et kõnealustes aruannetes sisalduvad faktid edastataks ka edaspidi teistele rahastajatele;

f)	nähakse ette, et siseriiklikud ametivõimud on ka edaspidi võimalikult tihedalt seotud hindamistööga;

g)	vähendatakse sagedust nii, et see vastaks kontrollikoja pakutud aastasele sagedusele, kui tegemist ei ole tähelepanelikumat jälgimist vajavate erijuhtudega.

43.	Selliste aruannete aluseks on juba praegu kõige värskemad hinnangud.

44.	Hindamisraamistikku on katsetatud (peamiselt on sellega tegelenud komisjon) ning nüüd ollakse selle väljatöötamisega lõppjärgus. Aastase katseaja lõpus võib raamistikku kohandada. Teatavate kontrollikoja ettepanekute üle on juba ka teiste rahastajatega aru peetud.

45.	Komisjon pöörab jätkuvalt tähelepanu asjakohaste tulemusnäitajate määratlemisele. See on üks põhjusi, miks komisjon hindas tagasiulatuvalt oma kogemusi seoses muutuvsummaga osamaksetega.

46.

Hindamise käigus jõuti muuhulgas järeldusele, et tõhususe tagamiseks peab näitajaid olema piiratud hulk ning nad ei saa hõlmata kõiki valdkondi. Näitajad peavad käsitlema oluliseks peetavaid elemente. Nagu näha delegatsioonide järelevalvearuannete ülesehitusest, ei jälgi komisjon siiski mitte ainult neid näitajaid.

47.	Järelevalvearuanded arenevad pidevalt. Esimestes aruannetes kirjeldasid delegatsioonid hetkeolukorda ning see võis jätta mulje liigsest staatilisusest. Järgmised aruanded peavad olema dünaamilisemad. Neid on kasutanud keskasutused, kes parandavad edaspidi ametlikku tagasisidet delegatsioonidele.

48.

Valitsuste jaoks ei sõltu valmisolek reformideks ainult tulemusnäitajate asjakohasusest. See sõltub ka muudest teguritest, nt toetuste summadest, rahastajate seatud tingimustest, nendevahelise kooskõlastamise tõhususest jne. Komisjon peab valitsustega läbirääkimisi näitajate üle ning püüab oma tegevust süstemaatiliselt kooskõlastada ka teiste rahastajatega. Komisjoni hinnangul ei ole midagi erilist asjaolus, et riigi rahanduse juhtimise näitajate laad ja arv on riigiti erinev.

49.

Eelarveeraldiste ja eelarve täitmise tase on, eelkõige tervishoiu- ja haridussektori eelarve puhul, komisjoni jaoks olulised elemendid, mida eelarvetoetuste andmisel jälgida. Nende jälgimise hõlpsus on pigem kasulik kui kahjulik. Lisaks neile tuleb muidugi arvesse võtta piiratud hulka näitajaid, mis valitakse konkreetsele riigile iseloomuliku olukorra põhjal.

50.	Vajadusel tuleb täpsustada iga näitaja määratlust, arvutamise moodust ja kasutatava teabe allikaid.

51.

Muutuvsummaga osamaksetele ja riigi rahanduse tulemusnäitajatele antav kaal sõltub paljudest elementidest: sõltuvus konkreetsest toetusest, majandusliku olukorra tugevus või nõrkus, tervishoiu- ja haridussektori olukord, varasemate programmidega omandatud kogemused jne. Viie riigi puhul, keda kontrollikoda jälgis, on selge, et riigi rahanduse näitajate kaal oli proportsionaalne süsteemi nõrkusega (moodustades 59 % programmist Sambias ja 7 % Etioopias).

52.	Kooskõlastamine teiste rahastajatega nii peakorterite vahel kui ka kohalikul tasandil on komisjoni jaoks alati oluline olnud.

53.	Selline kooskõlastamine kujunes välja komisjoni ja Maailmapanga algatatud programmi PEFA raames ning seoses Aafrika strateegilise partnerluse ja OECD arenguabi komiteega.

54.

Nagu kontrollikoda märkis, on kooskõlastamine kohalikul tasandil üsna hea. Ametlikku raamistikku on kindlasti vaja juhul, kui abi annab suur hulk koostööpartnereid (Mosambiik), kuid koostööpartnerite väiksema arvu puhul ei pruugi see nii vajalik olla. Komisjon on asunud juhtivale positsioonile mitmes valdkonnas (nt nõudes tulemusnäitajate jälgimist) ning on korduvalt algatanud rahastajate rühmade loomise. Muudes valdkondades peab ta kinni eri rahastajate vahelisest ülesannete jaotusest (nt Rahvusvaheline Valuutafond tegeleb makromajandusliku olukorra ja tulude jälgimisega).

55.	Vastab tõele, et vahel on ka abi saavate riikide ja Rahvusvahelise Valuutafondi jaoks keeruline saada täpset ülevaadet teiste rahastajate antavate toetuste rahastamisest.

56.	Reformide edukus eeldab, et kõik asjaomased pooled kiidavad need heaks.

58.

Komisjon on teadlik riikide parlamentide olulisest rollist ning selle rolli toetamise ja tugevdamise vajalikkusest. Samas ei tohi komisjoni võimalusi selles valdkonnas sekkumiseks siiski üle hinnata, sest võimu jaotus ja tasakaal parlamendi ja valitsuse vahel on küsimus, mis on otseselt seotud abi saava riigi iseseisvusega. See tähendab, et selle küsimuse puhul tuleb olla äärmiselt ettevaatlik ning võtta arvesse abi saava riigi eri institutsioonide sõltumatust, lähtudes Cotonou lepingust.

59.	Ka kõrgeima auditeerimisasutuse olukord varieerub riigiti oluliselt. Võimaluse korral püüab komisjon siiski alati kasutada nende asutuste tööst tulenevat kasulikku teavet.

60.	Lahtris 7 on esitatud näide alati mitte just kõige lihtsama dialoogi kohta, mida komisjon pidas Mosambiigis kõrgeima auditeerimisasutusega. Kõnealusel juhul tuletas halduskohus rahastajatele meelde, et ta on iseseisev institutsioon.

61.	Komisjon on mitmel korral toetanud kõrgeimaid auditeerimisasutusi ja andnud neile institutsioonilist toetust. Delegatsioonidele on saadetud strateegiadokumendi projekt.

62.

Komisjoni võimalust läheneda parlamentidele ja kõrgeimatele auditeerimisasutustele tuleb ettevaatlikult kontrollida igal üksikjuhul eraldi, pidades silmas Cotonou lepingut. Tegemist on äärmiselt tundliku valdkonnaga, mis on seotud riikide sõltumatusega, ja millega tegelemisel tuleb kinni pidada siseriiklikest eeskirjadest, millega on kindlaks määratud võimu jaotus ja tasakaal institutsioonide vahel.

63.	Tuleb leida tasakaal järelevalve ja kontrolliga tegelevate ja aktiivselt poliitilises dialoogis osalevate inimeste ning riigi rahandust ja sotsiaalseid näitajaid või makromajanduslikku raamistikku jälgivate inimeste vahel.

65.	Komisjon teab, et ta on endale seadnud eesmärgid, mis on tema käsutuses olevaid inimressursse arvestades kõrgelennulised. Komisjon märgib, et kui ülesandeid lisandub aruandes soovitatud viisil, muutub kirjeldatud lõhe veelgi suuremaks.

66.	Komisjon tegeleb kontrollikoja soovitatud kontrollnimekirjade väljatöötamisega.

67.	Komisjon jätkab koolitusega seotud tegevust.

68.	Delegatsioonidevahelist teabevahetust julgustatakse parimatest tavadest lähtudes.

69.	Vt komisjoni vastust punktile 38.

70.

Komisjon on kontrollikojaga samal arvamusel, et eelarvetoetust saanud riikides on riigi rahanduse juhtimises täheldatud mitmeid edusamme ning see on kooskõlas seatud eesmärkidega. See kinnitab komisjoni valikute õigsust. Eelarve juhtimise parandamine ei mõjuta mitte ühendusepoolset rahastamist, vaid valitsuse ressursse tervikuna. Tuleb märkida, et sellist paranemist tuleb jätkata kooskõlastatult ja pidevalt ning veelgi tõhustada.

71.

Tähelepanu tuleb juhtida asjaolule, et riigi rahanduse üldine reform on päevakorda kerkinud just eelarvetoetuste programmi toel. Sellises kontekstis on asjaolu, et kontrollikoda on märganud “mõningaid küllaltki positiivseid vahetulemusi” meeldiv saavutus, mille võib osaliselt panna eelarvetoetuste arvele.

72.

Iga rahastamisleping sisaldab üksikasju tingimuste ja (näitajate abil mõõdetavate) eeldatavate tulemuste kohta ning selle näol on tegemist siduva juriidilise lepinguga abi saava riigi ja komisjoni vahel. Komisjoni reageeringud on kooskõlas riskijuhtimisega, mis tundub talle otstarbekas. Seepärast peatas komisjon ühel viiest kontrollikoja vaadeldud juhust oma toetuse. Teistel juhtudel muutis ta antava toetuse summat vastavalt tulemusnäitajate arengule, kusjuures kõnealused tulemusnäitajad ei ole alati seotud ainult riigi rahastamisega, vaid ka kõige vaesematele elanikerühmadele, naistele ja lastele osutatavate sotsiaalteenustega.

73.

Tingimuste täitmatajätmise või tulemuste saavutamatajätmise tõttu välja maksmata jäänud vahendid vabastatakse olenevalt olukorrast kas iga programmi lõppedes või selle käigus ning antakse riikliku näidisprogrammi kasutusse. Sellise vahendite kasutamatajätmise puhul võetakse tavaliselt siiski meetmed vaheläbivaatuse või lõpliku läbivaatuse käigus, mis võimaldab vajadusel vähendada riikliku näidisprogrammi summat. Muutuvsummaga osamaksete motiveerivat olemust seega ei mõjutata.

74.	Nagu näha hiljuti komisjoni teostatud toetuste läbivaatamisest, vaadatakse tingimused, osamaksete kaal ja vastavad näitajad läbi iga uue programmi puhul.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

76.

Kontrollikoda märkis, et komisjon on loonud metoodikaraamistiku, mis tähistab selgeid edusamme võrreldes varasema olukorraga (punkt 23). Kontrollikoda leiab, et teatavates punktides võib seda raamistikku täiendada ja täpsemaks muuta (punktid 25 ja 26). Eelkõige saaks paremini esile tuua programmide sidusust ja loogikat (punkt 30). Metoodikaraamistiku senised ajakohastamised konsolideeritakse juhendi uude versiooni, mille kallal teevad talitused tööd ja mis hõlmab järelevalvearuannete ajakohastamist (punkt 42).

77.

Kontrollikoda täheldas, et metoodikaraamistiku rakendamisega algstaadiumis võib rahule jääda ja et tulemusnäitajaid täiustatakse. Teatavaid valdkondi võib veelgi täiendada või täpsustada. Komisjon rõhutab, et eelarvetoetuse eri komponentide vahel tuleb leida tasakaal: esmajärjekorras tuleks tähelepanu pöörata sotsiaalsektoriga seotud küsimustele. Eelarvetoetustega püütakse ka edaspidi võidelda korruptsiooni ühe peamise võimaliku allikaga, st riigi rahastamise juhtimise puudujääkidega.

Delegatsioonide aruandeid tuleks muuta dünaamilisemaks.

79.	Komisjon peab esmatähtsaks kooskõlastamist nii peakorterite vahel kui ka kohalikul tasandil, eelkõige seoses PEFA hindamisraamistiku rakendamisega. Eelarvetoetuste valdkonnas osaleb komisjon aktiivselt kõigis kooskõlastamistegevustes.

80.	Kontrollikoja kontrollimise käigus tõdeti, et rahastamisotsuste aluseks olev teave ja järelkontrolli dokumentides sisalduv teave annavad olukorrast õige ülevaate.

81.

Komisjon nendib, et kontrollikoda ei vaidlusta seda, kuidas komisjon on tõlgendanud Cotonou lepingu artikli 61 lõiget 2. Sellise tõlgendusega, mille keskmes on analüüside usaldusväärsus ja abi saavate riikide reformitahe, kaasnev komisjoni toetuste valikulisus võimaldab piirata ja juhtida kontrollikoja nimetatud riski.

82.

Komisjon jätkab programmide esitamise parandamist, tuues paremini välja nende sisemise sidususe ja säilitades samas mõistliku tasakaalu ühe programmi eri komponentide vahel (see ei ole piiratud vaid riigi rahastamise küsimustega), pöörates tähelepanu järelevalve, kontrolli ja aktiivsema sekkumise vahelisele tasakaalule valitsuse ja muude rahastajate puhul ning võttes lisaks arvesse põhjalikuma teabega seotud kulusid ja eeldatavat tulu.

83.

Mitu asjaolu annab märku positiivsest arengust riigi rahanduse juhtimises paljudes eelarvetoetust saavates riikides. Seoses riskidega, mis on välisabiga seotud riske kirjeldavas töödokumendis määratletud kui “kõik, mis võib takistada eesmärkide elluviimist”, leiab komisjon, et “riske tuleb alati mõõta võrreldes lõppeesmärkidega, mida soovitakse saavutada”.

84.

Toimub metoodikajuhendi ajakohastamine. Kontrollikoja soovitusi oodati selleks, et saaks juhendisse integreerida need, mida komisjon otstarbekaks peab. Juhtnöörides rõhutatakse vajadust tuua paremini esile meetmete sidusus. Komisjon märgib, et kontrollikoja läbivaatuse käigus ei vaidlustatud komisjoni valikuid ega meetmete sidusust. Programmide keskmes on jätkuvalt korruptsioonivastane võitlus, eelkõige juhul, kui see on seotud riigi rahanduse kasutamisega. Komisjon võtab arvesse teatavaid ettepanekuid järelevalvearuande parandamiseks. Tulude küsimusse suhtub komisjon reserveeritult mitte selle küsimuse sisemise olulisuse tõttu vaid lisaväärtuse tõttu, mida ta võib pakkuda, analüüsides kõnealust valdkonda, millega Rahvusvaheline Valuutafond juba väga edukalt tegeleb.

85.	Järgmine juhend peaks aitama igal üksikjuhul eraldi näidata ametlikumal viisil Cotonou lepingu artikli 61 lõikest 2 kinnipidamist.

86.	Komisjon püüab kasutada kõige motiveerivamaid ja tulemustele orienteeritud tulemusnäitajaid, kuigi motiveerivuse tegelikku taset on alati raske mõõta.

87.

Komisjon teeb juba nüüd kõik võimaliku selleks, et PEFA raames välja töötatud riigi rahanduse tulemuslikkuse hindamise raamistik, mille algataja ta oli, oleks edukas ning peab seda küsimust esmatähtsaks. Siiski sõltub see ka teiste rahastajate seisukohast. Teataval ajal on ühise lähenemise areng võimalik vaid siis, kui aktsepteeritakse kompromisse.

88.	Komisjon on juba aastaid püüdnud toetada kooskõlastamist kohalikul tasandil ning algatanud hulga ühiseid raamistikke, mis seoksid eelarvetoetusi andvaid rahastajaid. Komisjon toetab mudelit, mille kohaselt jääks igale rahastajale otsustamisvabadus.

89.

Parlamentidel ja kõrgeimatel auditeerimisasutustel on äärmiselt oluline roll. Komisjoni võimalust neile institutsioonidele läheneda tuleb siiski uurida ettevaatlikult, austades riikide sõltumatust ja siseriiklikke eeskirju, millega on kindlaks määratud võimu jaotus ja tasakaal institutsioonide vahel. Lisaks tuleb seda küsimust analüüsida Cotonou lepingu valguses.

		ISSN 1725-5171
Euroopa Liidu Teataja		C 249

Eestikeelne väljaanne	Teave ja teatised	48. köide 7. oktoober 2005

Teatis nr	Sisukord	Lehekülg
	I Teave
	Kontrollikoda
2005/C 249/1	Eriaruanne nr 2/2005 AKV riikidele antava EAFi eelarvetoetuse kohta: riigi rahanduse reformi komisjonipoolne juhtimine	1

2005/C 249/2	Arvamus nr 7/2005 komisjoni määruse eelnõu kohta, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1653/2004 täitevasutuste peaarvepidaja ametikoha osas	38