18.3.2005

Euroopa Liidu Teataja

C 67/1

ERIARUANNE nr 9/2004

metsamajandusmeetmete kohta maaelu arengu poliitikas koos komisjoni vastustega

(vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 248 lõike 4 teisele lõigule)

(2005/C 67/01)

SISUKORD

I–XIII

KOKKUVÕTE

1–13	SISSEJUHATUS

1–3	EL-i metsad: põhiandmed

4–6	EL-i toetus metsamajandusele ja metsastrateegia

7–10	EL-i finantstoetus metsadele

11–13

Kontrollikoja audit

14–22

EL-I STRATEEGIA JA SELLE RAKENDAMINE

14	Õiguslik raamistik

15–16

Säästvuse põhimõte ja selle elluviimine

17–18

Liikmesriigid määratlevad metsa erinevalt

19–22

Metsastrateegia rakendamise ühishaldus ei ole selge

23–36

RIIKLIKUD METSAPROGRAMMID VÕI SAMAVÄÄRSED VAHENDID

34–36

Komisjoni teave liikmesriikide metsandustegevuse kohta on endiselt puudulik

37–39

RAHALISTE VAHENDITE LAIAULATUSLIK KASUTAMINE EELNEVAL PROGRAMMITÖÖ PERIOODIL

40–42

KEERUKAS SÜSTEEM

40–42

Tekitab raskusi juhtimisasutustele ja abisaajatele

43–64

METSAMAJANDUSMEETMETE RAKENDAMINE

43–57

Põllumajandusmaa metsastamine

46	Metsamaade laiendamine keskkonnasõbralikul viisil

47	Halduslik rakendamine (Ebaselged projektivaliku kriteeriumid)

48–51

Varasema maakasutuse kohta ei saadud alati kinnitatud andmeid

52	Saamata jäänud tulu eest makstava hüvitise arvutamine

53–56

Vastavust talupidajatele seatud kriteeriumidele on raske kindlaks teha

57	Riikliku ametiasutuse puudulikud kohapealsed kontrollid

58–64

Muud metsamajandusmeetmed

59–61

Riigimaa abikõlblikkus

62–63

Suur osa rahalisi vahendeid kulus loodusõnnetuste põhjustatud kahju korvamisele

64	Pakkumismenetluste järgimine

65–76

PÕLLUMAJANDUSMAA METSASTAMISMEETME MÕJU

65–69

Põllumajandusmaa metsastamine on väga kulukas, peamiselt saamata jäänud tulu eest 20 aasta vältel makstava hüvitise tõttu (säästlikkus)

70–74

Metsastamise maht ei ole märkimisväärne (mõjusus)

75	Samad tulemused oleks võinud saavutada efektiivsemal viisil (tõhusus)

76	Meetme mõju on väga hajus

77–78

MUUDE METSAMAJANDUSMEETMETE MÕJU

79–87

KOKKUVÕTE JA SOOVITUSED

I LISA — Ühenduse metsandusalane tegevus aastail 1964–1999

II LISA — “Metsa” mõiste eri liikmesriikides

Komisjoni vastused

TERMINISÕNASTIK

Põllumajandusmaa metsastamine: Põllumajandusmaale uute metsade ja metsamaade kultiveerimine (selle metsapoliitikaga tegeleti esialgu 1992. aasta ühise põllumajanduspoliitika (CAP) reformi raames põhimõtte alusel, mille eesmärk oli vabastada maid toiduainete tootmisest).

CAP: ühine põllumajanduspoliitika.

Liitus: maapinna osa, mida katab võrade projektsioon maapinnale.

DG: peadirektoraat.

EAGGF: Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfond.

Metsamajandusalane tegevus: metsastamine ja teised metsamajandusmeetmed.

Metsandik: ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni lõpparuandes ülemaailmsest metsaressursside hindamisest (FRA), mis avaldati 1995. aastal, määratleti mets alana, kus tööstusriikides on liitus 20 % ja arengumaades 10 %.

Metsamajandusmeetmed: meetmed i) metsade ja metsamaade multifunktsionaalsuse suurendamiseks ning nende kaitsmiseks looduskatastroofide (tulekahju, üleujutus, tormituul jne) eest või abistamiseks nende looduskatastroofijärgsel taastamisel, ii) metsade ökoloogilise stabiilsuse säilitamiseks ja suurendamiseks, kui nende metsade kaitse- ja ökoloogiline funktsioon on avalikkuse huvides, ning iii) mittepõllumajandusmaade metsastamiseks.

Metsamajanduskavad: riiklikud või piirkondlikud metsaprogrammid (või nendega võrdväärsed vahendid) on metsamajandustoetuse andmise aluseks ELis (1). Need sätestavad raamistiku metsa säästvaks majandamiseks. Need on metsamajandusalase ja metsaga seotud tegevuse planeerimis-, elluviimis- ja järelevalvevahendiks ning tagavad keskkonna programmide ja tegevuste kooskõlastatud ning koordineeritud elluviimise kõikide asjaosaliste ühiselt kokkulepitud eesmärkide ja strateegiate alusel (2).

Metsamajanduse struktuurimeetmed: meetmed, mis on suunatud metsade ja metsamajanduse arendamisele, metsade kaitsele õhusaaste ning tulekahjude eest ja metsamajandusalastele uuringutele.

OP: rakenduskava.

STAR komitee: komisjoni põllumajandusstruktuuride ja maaelu arengu komitee.

Säästev metsamajandus: palju kasutatakse määratlust “areng, mis vastab praegustele vajadustele, kuid ei sea ohtu tulevaste põlvkondade vajadusi”. Metsa säästev majandamine tähendab seega õige tasakaalu leidmist majanduslike, keskkonnaalaste ja sotsiaalsete aspektide vahel nii praeguse kui tulevaste põlvkondade jaoks.

Metsaala/metsamaa: ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni lõpparuandes ülemaailmsest metsaressursside hindamisest (FRA), mis avaldati 1995. aastal, määratleti see arenenud riikides kui maa-ala, millel on mõned metsa tunnused, kuid mis ei ole mets. See tähendab puittaimestikku, mille kõrgus on üle 50 cm ja alla 7 m ning mis katab rohkem kui 20 % nimetatud alast.

KOKKUVÕTE

I.	Mets ja metsamaa katab 136 miljonit hektarit (36 %) Euroopa Liidu 15 liikmesriigi maismaa pindalast. Metsandus ja metsatööstus annab tööd 2,6 miljonile inimesele. Metsad ja metsamaad osutavad keskkonnale olulist kasu, nagu loomastiku ja taimestiku kaitse ning kaitse kõrbestumise vastu.

II.

Ehkki asutamislepingutes metsamajandust praktiliselt ei mainita, on EL metsamajanduselt toetanud alates 1964. aastast. 1998. aastal võttis nõukogu vastu EL-i metsastrateegia, (3) mis on rajatud kahele põhimõttele: (a) metsamajandamine peab olema säästev, (4) (b) metsal on multifunktsionaalne (ökoloogiline, majanduslik ja sotsiaalne) roll.

III.

Alates 2000. aastast on kahte tegevuskategooriasse jaotatud metsamajandusmeetmeid — metsastamis- ja muud metsandusalaseid meetmeid — finantseeritud maaelu arengufondidest. EL-i planeeritavad kulutused metsamajandusele aastateks 2000–2006 on 4,7 miljardit eurot, millest pool läheb põllumajandusmaa metsastamiseks ja pool muudeks metsamajandusmeetmeteks.

IV.

Kontrollikoja auditi käigus kontrolliti, kas metsamajandusmeetmed põhinesid metsamajanduskavadel või samaväärsetel vahenditel; kuidas meetmeid programmeeriti ja finantseeriti; kuidas neid ellu viidi ja milline oli nende mõju. Auditikäigud tehti komisjoni ja peamistesse abisaavatesse riikidesse (Hispaania, Portugal, Itaalia, Iirimaa ja Prantsusmaa). Rahandusliku olulisuse ja representatiivsuse alusel valiti välja mõned projektid, mida külastati kohapeal.

V.	EL-i metsastrateegia eeldab, et metsanduspoliitika eesmärgid (peamiselt majanduslikud, keskkonnaalased ja sotsiaalsed) täiendavad üksteist; tegelikkuses on nad aga tihti vastuolus. “Metsa” ühtse määratluse puudumisel on raske mõõta eesmärkide saavutamise ulatust (vt punktid 15–18).

VI.	EL-i metsastrateegiat juhivad komisjon ja liikmesriigid ühiselt; puudub aga selge vastutus hindamaks, mis ulatuses aitavad finantseeritavad projektid kaasa EL-i strateegia elluviimisele (vt punktid 19–22).

VII.

Alates 2000. aastast peavad liikmesriikide metsamajandusmeetmed toetuma siseriiklikele või piirkondlikele metsaprogrammidele. Viimaseid ei eksisteeri mitte alati ja kui eksisteerivadki, siis on nende sisu suuresti erinev. Metsaprogrammide puudumisel aktsepteeris komisjon maaelu arengukavasid ja rakenduskavasid riiklike programmidega samaväärsetena. Nende hindamist mõjutas aga komisjoni sisemine ülesehitus ja ajapuudus. Komisjoni teave metsamajandusalase tegevuse kohta liikmesriikides on endiselt puudulik (vt punktid 23–36).

VIII.

Metsamajandusele antakse toetust maaelu arengu programmitöö vahendite abil, kuid toetuse andmist takistab laiaulatuslik varade kasutamine ühise põllumajanduspoliitikaga kaasnevateks juba varem võetud metsamajandusmeetmeteks. Metsamajandusalaste lepingute pikad kehtivusajad annavad vähe liikumisruumi: suur osa kasutamiseks ettenähtud rahast on tegelikkuses juba eraldatud seoses ühise põllumajanduspoliitikaga kaasnevate meetmetega (vt punktid 37–39).

IX.	Metsamajandusmeetmete rakendamise süsteem on keerukas. See põhjustab raskusi nii juhtimisasutustele kui abisaajatele (vt punktid 40–42).

Auditi käigus leiti rida puudusi metsamajandusmeetmete rakendamises (vt punktid 43–58 ja 62–64). Näiteks:

—	esines erinevaid tõlgendusi selle osas, milliseid maa-alasid tuleks esmajärjekorras metsastada,

—	puudusid selged ühenduse suunised keskkonnasäästlikkuse tagamiseks,

—	projektivaliku kriteeriumid olid ebaselged,

—	kandidaatide abikõlblikkuse üle otsustamise kord oli ebapiisavalt reglementeeritud (maakasutus, saamata jäänud tulu, kas abisaaja tegutses talupidajana),

—	kohapealsed kontrollid nõuete õigsuse osas olid puudulikud,

—	kontroll avalike pakkumismenetluste üle vajab tõhustamist.

XI.	Valdade poolt läbiviidud metsastamise puhul ei anta toetust seemikute ega noorte istandike hoolduseks. Mitmed märkimisväärset EL-i toetust saanud projektid võivad seetõttu lähiaastatel ebaõnnestuda, kuna osal kohalikest omavalitsustest puuduvad piisavad rahalised vahendid (vt punktid 59–61).

XII.	Metsamaade laiendamine põllumajandusmaa metsastamise toetamise teel on väga kulukas, peamiselt 20 aasta vältel makstava saamata jäänud põllumajandusliku tulu hüvitise tõttu. Lisaks sellele pole tulemused olnud märkimisväärsed ning neid oleks võinud saavutada odavamalt (vt punktid 65–78).

XIII.

Toetuskava mitmed aspektid tuleks üle vaadata. Eelkõige peaks komisjon kaaluma, kuidas metsastamismeedet paremini eesmärgistada, põhjustades väiksemaid kulutusi EL-i eelarvele, samuti võttes arvesse avalikkuse muutuvaid vajadusi ja asjaolu, et ühenduse õigusaktides asetatakse praegusel ajal rõhk püsivale keskkonnatulule (vt punktid 79–87).

SISSEJUHATUS

ELi metsad: põhiandmed

Metsi ja teisi metsaalasid on 136 miljonit ha (5), mis moodustab umbes 36 % ELi kogupindalast. Metsad soodustavad turismi ja neid loetakse väga mitmesuguste imetajate, lindude ja roomajate koduks oleva Euroopa looduse oluliseks koostisosaks. Need kaitsevad kõrbestumise ja laviinide eest ning toimivad tuulemurdjatena.

Metsadel on suur sotsiaalmajanduslik tähtsus. Umbes 65 % metsadest on ELis ligikaudu 12 miljoni omaniku eraomanduses. Siiski on omandivorm ELis väga vahelduv. Kreekas ja Iirimaal on riigi omanduses umbes kaks kolmandikku metsamaast. Belgias, Prantsusmaal, Saksamaal, Itaalias, Luksemburgis ja Hispaanias on peamised metsaomanikud kohaliku omavalitsuse üksused ja Põhjamaades on ülekaalus eraomanikud. Majanduse seisukohast on EL (15) maailmas suuruselt teine paberi ja saematerjali tootja ning kolmas metsatoodete eksportija. Metsal põhinev tööstus annab toodangut umbes 300 miljardi euro väärtuses, mis moodustab 10 % toodangu koguväärtusest ELis (5).

3.	Metsasektor on tähtis tööandja, eriti ELi maapiirkondades. Komisjoni hinnangul (6) töötab otseselt selles sektoris 2,6 miljonit inimest.

ELi toetus metsamajandusele ja metsastrateegia

EL on metsamajandust toetanud 1964. aastast alates. Rohkem kui 30 aastat tähendas see toetus metsamajandusstruktuuride parandamist ja alates 1992. aastast põllumajandusmaa metsastamist. Metsamajandus sai uue tõuke 15. detsembril 1998. aastal, kui nõukogu võttis vastu resolutsiooni, (7) mis sätestas ELi metsastrateegia.

Strateegias määratakse kindlaks metsamajandusmeetmete raamistik, tagades väljavaate metsade lisamiseks teistesse poliitikavaldkondadesse ja julgustades kõikide “huvirühmade” osalemist soodustavat ning läbipaistvat lähenemisviisi (8). See põhineb ühenduse ja liikmesriikide varem võetud rahvusvahelistel kohustustel ning seda tuli kohaldada riiklike või piirkondlike metsamajanduskavade abil.

Strateegia kaks juhtpõhimõtet:

a)	metsamajandus peaks olema säästlik (9);

b)	metsadel on multifunktsionaalne (ökoloogiline, majanduslik ja sotsiaalne) roll.

ELi finantstoetus metsadele

7.	Aastatel 1992–1999 kulutati põllumajandusmaa metsastamiseks umbes 1 500 miljonit eurot. Aastateks 2000–2006 on ELi panusena kavandatud 2 387 miljonit eurot metsastamismeetmeteks ja 2 420 miljonit eurot teisteks metsamajandusmeetmeteks (10) (vt Tabel).

Määrusega (EÜ) nr 1257/1999 (11) liideti metsamajanduskulutused alates 2000. aastast maaelu arengutoetusesse. Sellise toetusega edendatakse eelkõige ühte või mitut järgmistest eemärkidest (artikkel 29):

—	metsa säästev majandamine ja metsamajanduse arendamine,

—	metsaressursside säilitamine ja nende seisundi parandamine,

—	metsamaade laiendamine.

Sätestati kaks kindlat meedet:

a)	metsastamine (12) (artikkel 31);

b)	teised metsamajandusmeetmed (13) (artiklid 30 ja 32).

9.	Kogu ELi finantstoetus põllumajandusmaa metsastamiseks kantakse EAGGFi tagatisrahastu kuludest. Muu maa metsastamist rahastatakse EAGGFi arendusrahastust, kui see toimub piirkonnas, mida struktuurifondidega seoses liigitatakse eesmärgiks 1 (14), ja EAGGFi tagatisrahastust, kui see toimub mujal.

10.

Tabelis toodud arvud näitavad liikmesriikide erinevaid lähenemisviise strateegiale. Põhjapoolsetes ELi riikides (Rootsis ja Soomes) on juba palju metsa ja neil ei ole konkreetset metsapoliitikat; nad eelistavad keskenduda teistele maaelu arengu prioriteetidele. Kulutused on suurimad Hispaanias, Itaalias ja Portugalis, kus ei ole mitte üksnes suur tulekahjudest tingitud metsakahjustuste oht, vaid kus metsastamismeetmeid edendatakse ka majanduslikel, sotsiaalsetel ning keskkonnaga seotud põhjustel.

Kontrollikoja audit

11.	Kontrollikoja eelmises põllumajandusmaa metsastamise auditis (15) järeldati, et liikmesriigid ei tee piisavalt mõjuanalüüse ning et elluviimise hindamine ja järelevalve on puudulik.

12.

Käesolev audit hõlmas eespool punktis 8 kokkuvõtlikult esitatud maaelu arendamise määruse metsamajandusmeetmeid. (16) Kontrollikoja auditi peamine eesmärk oli määrata kindlaks:

—	kas metsamajandusmeetmed põhinevad metsamajanduskavadel või samaväärsetel vahenditel,

—	kuidas selliseid meetmeid kavandati ja rahastati,

—	kuidas neid rakendati,

—	milline oli meetmete mõju säästlikkusele, tõhususele ja mõjususele.

13.

Auditi käigus külastati komisjoni (põllumajanduse peadirektoraati), kus analüüsiti andmeid strateegia elluviimise kohta. Auditeeriti ka metsamajandusmeetmete ja -projektide juhtimist riiklike, piirkondlike ja kohalike ametkondade poolt peamistes abisaavates liikmesriikides (Hispaania, Portugal, Itaalia, Iirimaa, Prantsusmaa). Kohapeal külastati 34 projekti, mis valiti välja nende rahalise tähtsuse ning meetmete esinduslikkuse alusel.

ELI STRATEEGIA JA SELLE RAKENDAMINE

Õiguslik raamistik

14.

Euroopa Ühenduse asutamisleping ei sätesta ühist metsapoliitikat, samuti ei näe EÜ asutamislepingu ühise põllumajanduspoliitika sätted ette turunorme selliste metsandustoodete jaoks nagu metsamaterjal. Selle asemel on ühenduse metsamajandusmeetmeid võetud teisi poliitikavaldkondi käsitlevaid EÜ asutamislepingu sätteid kohaldades. (17)

Lisas I võetakse kokku peamised varem võetud metsamajandusmeetmed.

Säästvuse põhimõte ja selle elluviimine

15.

Säästvuse põhimõte on välja arendatud rahvusvahelistel konverentsidel ja see on seotud peamiselt poliitiliste kohustustega. Helsingi ja Lissaboni konverentsidel 1993. ja 1998. aastal määratleti metsa säästva majandamise kontseptsioon selgesõnalisemalt, koostades järelevalvenäitajate kogumi. Siiski on kontseptsioon ebamäärane, kuna see põhineb (peamiselt majanduslike, keskkonnaalaste ja sotsiaalsete) eesmärkide ja kavatsuste (nt bioloogilise mitmekesisuse kaitse ja tootlikkuse) liitmisel, mis võivad olla vasturääkivad.

16.

Ilmnes, et majanduslike, ökoloogiliste ja sotsiaalsete eesmärkide asjakohast tasakaalu on eriti raske saavutada. Asjaosalised määratlevad tasakaalu erinevalt, sõltuvalt omaenda huvidest, ning nende huvirühmade vahel on erimeelsusi. Ühes külastatud liikmesriigis kritiseerisid valitsusvälised keskkonnaorganisatsioonid teravalt seda poliitikat, väites, et see keskendub liialt majanduslikele seisukohtadele ega arvesta piisavalt bioloogilise mitmekesisuse säilitamise vajadusega. Teistes liikmesriikides arvestati metsade sotsiaalsete aspektidega vähem. Joonisel kujutatakse säästvuse erinevaid komponente.

Liikmesriigid määratlevad metsa erinevalt

17.	Liikmesriigid ei kasuta metsamaade osas ühtset mõistet. Rahvusvaheliselt väljatöötatud (eriti ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni — FAO (18)) mõiste on olemas, kuid seda ei kohaldata kõigis liikmesriikides ühtemoodi, nagu toodi esile Euroopa Komisjoni aruandes (19).

18.

Lisas II kujutatakse liikmesriikide kohaldatud metsamajanduse mõistete erinevust. Kui kohaldataks näiteks Iirimaal kasutatavat metsamaa mõistet, oleks ELi metsaga kaetud ala umbes 5 % väiksem, samas Luksemburgi mõistet kasutades oleks metsamaa ligikaudu 3 % suurem (20). ELi metsatoetuse üks eesmärke on metsaalade suurendamine, kuid ühtselt kohaldatava mõiste puudumise korral on selle eesmärgi saavutamise ulatust raske kontrollida.

Metsastrateegia rakendamise ühishaldus ei ole selge

19.

ELi metsastrateegia haldamine on jagatud komisjoni ja liikmesriikide vahel. Maaelu arendamise määrusele vastavalt on strateegia elluviimise kohustused:

a)	I tasand: komisjon tegi strateegia ettepaneku (21) (ja seejärel võttis nõukogu selle vastu); siin arvestati rahvusvahelisi kohustusi ja säästvuse ning multifunktsionaalsuse põhimõtteid;

b)	II tasand: vastavalt subsidiaarsuse põhimõttele vastutavad liikmesriigid riiklike metsaprogrammide või samaväärsete vahendite kavandamise ja elluviimise eest;

c)	III tasand: metsamajandusmeetmeid kaasfinantseeritakse liikmesriikide ja ühenduse eelarvest vastavalt määruse (EÜ) nr 1257/1999 tingimustele, mis määratleb metsamajandusmeetmete struktuuri ja nõuded;

d)	IV tasand: liikmesriikide riiklikud, piirkondlikud või kohalikud ametkonnad annavad üksikprojektidele loa ja juhivad neid.

20.

Nii peavad liikmesriikide metsamajandusmeetmed vastama määruse (EÜ) nr 1257/1999 nõuetele ja selles osas on komisjonil finantsvastutus, (22) sealhulgas peab ta hindama nende kvaliteeti (tõhus, mõjus, säästlik), liikmesriigid vastutavad aga meetmeid kohaldavate riiklike programmide koostamise ja elluviimise eest. (23)

21.

Auditi käigus leiti, et ei komisjon ega liikmesriigid ei võtnud vastutust hindamise eest, kas projekt on ELi metsastrateegia saavutamisele kaasa aidanud või mitte. Lisaks ei hinnanud riiklikud ametkonnad järjekindlalt ELi kaasfinantseerimiseks heakskiidetud projekti vastavust strateegiale ja selle eesmärkidele.

22.

Komisjoni ja liikmesriikide roll strateegia elluviimisel vajab täpsustamist, mitte üksnes tõhusa juhtimise üldiseks tugevdamiseks, vaid ka ELi vahendite metsamajandusele avaldatava mõju maksimeerimiseks. Samuti aitab see komisjonil täielikult täita finantsvastutuse seadusest tulenevaid eelarvelisi nõudeid.

RIIKLIKUD METSAPROGRAMMID VÕI SAMAVÄÄRSED VAHENDID

23.	Nagu punktis 19 a märgiti ja nagu sätestas määrus maaelu arendamise toetuse kohta, (24) pidid metsamajanduse maaelu arendamise meetmed liikmesriigis alates 1999. aastast põhinema riiklikel või kohalikel metsaprogrammidel või samaväärsetel vahenditel.

24.

Komisjoni kaasfinantseeringuga uurimus, (25) mille eesmärk oli võimaldada poliitika väljatöötajatele täiustatud vahendeid riiklike metsaprogrammide sõnastamiseks ja elluviimiseks, uuris selliste programmide olemasolu liikmesriikides. Ilmnesid suured erinevused selliste programmide olemasolus ja sisus. Uuringu käigus täheldati, et isegi 2001. aastaks ei olnud mõnel liikmesriigil selliseid programme olemas, teised olid neid välja arendamas ja üksnes mõned üksikud viisid neid juba ellu.

25.	Riiklike metsaprogrammide põhimõtete üldine käsitlus määratleti alles 2003. aasta aprillis. (26)

26.	Peamised uurimuses esile toodud probleemid olid: metsaprogrammide väljatöötamise aeglus, ebamäärane sõnastus, programmide killustatud elluviimine. Uurimus tegi kindlaks, et selle olukorra põhjustasid mitmed tegurid ja säästvuse kontseptsiooni ebamäärasus.

27.

Määruses lubatakse metsaprogrammide puudumise korral anda metsamajanduse toetust samaväärsete vahendite alusel. (27) Määruses märgitakse selgelt, et vahend peab olema samaväärne ja seega olema seoseks ELi metsastrateegia ja ELi kaasfinantseeringuga riiklike metsamajandusmeetmete vahel. Komisjon on metsaprogrammidega samaväärsetena kiitnud heaks maaelu arengukavad ja rakenduskavad.

28.

Siiski määratleb maaelu arengukava maaelu arendamise poliitika elluviimiseks erinevate maaelu arendamise meetmete vahelise suhte. Üldiselt ei keskendu need metsamajandusele, vaid teistele põllumajanduse prioriteetidele, mis neelavad rahalistest vahenditest loomulikult enamuse. Kui metsaprogrammid keskenduvad metsaga seotud prioriteetidele, sealhulgas strateegia elluviimisele, kalduvad maaelu arengukavades ettenähtud metsamajandusmeetmed olema äärmiselt väikesed võrreldes CAPi teise samba pigem põllumajandusele suunatud meetmetega.

29.	Lisaks mõjutasid komisjonipoolset samaväärsete vahendite hindamist ajapiirangud ja sisemine korraldus, mida edaspidi selgitatakse.

30.

Õigusaktide (28) kohaselt pidid riiklikud ametkonnad esitama nii maaelu arengukavad kui ka rakenduskavad komisjonile 1999. aasta lõpuks. Programmitöö periood algas 1. jaanuaril 2000. 1999. aasta lõpus ja 2000. aasta alguses oli komisjonil äärmiselt suur töökoormus ning komisjoni allüksused pidid mitme kuu jooksul paljusid dokumente väga kiiresti hindama. (29)

31.

Sageli toimusid enne kavade heakskiitmist komisjoni ja riiklike ametkondade vahel ulatuslikud arutelud ning läbirääkimised. Metsamajandusmeetmed olid vaid üheks aruteluteemaks ja tehti arvukalt parandusi. Enamike liikmesriikide osas kestis heakskiitmise protsess üle aasta ning kavad kiideti heaks alles 2001. aastal.

32.

Üks põhjuseid oli see, et maaelu arengukavade ja rakenduskavade komisjonipoolse heakskiitmisega ning seega ka metsamajandusmeetmete heakskiitmisega oli seotud mitu erinevat peadirektoraati ja allüksust. (30) Põllumajanduse peadirektoraat vastutas maaelu arengukavade analüüsi eest. Samal ajal vastutas rakenduskavade üldise koordineerimise eest peamiselt regionaalpoliitika peadirektoraat. Metsateemadega tegeleb kokku rohkem kui kaheksa põllumajanduse peadirektoraadi allüksust ja seitse muud peadirektoraati (nt keskkonna, energia ja transpordi, tervishoiu ja tarbijakaitse). Metsateemade selline jaotus nii mitme komisjoni osakonna vahel kahjustab järjekindlust ning muudab otsuste tegemise keerukaks.

33.

Majandus- ja sotsiaalkomitee tõstatas selle teema juba 1997. aastal, (31) kirjutades: “vastutus metsamajandust mõjutavate ELi peamiste seaduste ja määruste koostamise ning kohaldamise eest on jagatud mitme Euroopa Komisjoni peadirektoraadi vahel. See muudab järjepideva arvestamise metsapoliitika eesmärkidega keerukaks.”

Komisjoni teave liikmesriikide metsandustegevuse kohta on endiselt puudulik

34.

ELi rahastatud metsamajandusmeetmetega seotuse hindamiseks on komisjonil vaja teavet nende metsamajandusmeetmete kohta liikmesriikides, mida ei rahastata ELi eelarvest. Komisjonil ei olnud seda teavet määruse (EÜ) nr 1257/1999 ettepaneku esitamisel ja vastuvõtmisel ega ole ka praegu. Komisjoni andmetel ei ole ka liikmesriikidel endil erinevate metsamajandusmeetmete nimekirja.

35.	Komisjonile tuleb teatada riigiabist metsamajanduse (ja teistes) sektori(te)s ja põllumajanduse peadirektoraadis metsamajanduse eest vastutav allüksus saab koopia liikmesriikide saadetud teatisest. Selle abi kohta ei koostata aga ühtegi inventarinimestikku.

36.

ELi rahastatud uurimisprojekti (mida koordineerib Euroopa Metsainstituut) eesmärk on saada usaldusväärsemat teavet metsasektori riiklikust rahastamisest ning 2004. aasta jooksul peaksid selguma esimesed tulemused. Selline alusteave olemasolevate rahastamisvahendite ja nende mõjude kohta peaks olema oluliseks eeltingimuseks enne täiendavate ELi vahendite võimaldamist.

RAHALISTE VAHENDITE LAIAULATUSLIK KASUTAMINE EELNEVAL PROGRAMMITÖÖ PERIOODIL

37.

Rahaliste vahendite laiaulatuslik kasutamine seoses CAPiga kaasnevate ja varem võetud meetmetega takistab maaelu arengu programmitöö elluviimist. Lepinguperioodi pikaajalisuse tõttu metsamajanduses on tegutsemisruumi vähe: suur osa olemasolevast rahast on CAPiga kaasnevate meetmete kujul tegelikult juba eraldatud, nagu seda siinkohal üksikasjalikult kirjeldatakse.

38.

Enne 2000. aastat (kui meedet rahastati CAPi reformiga kaasneva meetmena) sõlmitud ja kuni 20 aastat kehtivad metsastamislepingud on ära kasutanud märkimisväärse osa metsastamismeetme jaoks maaelu arendamiseks ettenähtud vahenditest. Aastatel 2000–2002 kulutati enamik programmiperioodil 2000–2006 metsastamisele eraldatud vahenditest kaasneva meetme varasematele lepingutele. Kuigi uuel programmitöö perioodil on keskkonnaga seotud piiranguid oluliselt tugevdatud, ei ole mingisuguseid täiendavaid positiivseid mõjusid keskkonnale seepärast veel võimalik märgata, kuna üldiselt kohaldatakse enamike kasutatud vahendite osas enne 2000. aastat sõlmitud lepingutes kokkulepitud leebemaid kohustusi.

39.

Praegune seitsmeaastane programmitöö periood ei sobi metsastamislepingute jaoks, mis võivad kesta ja sageli kestavad 20 aastat. Abisaaja õigus saada eelkõige iga-aastast toetust iga hektari kohta, et katta arvatav saamata jääv tulu kuni 20 aasta eest, ületab tunduvalt programmide olemasolevaid rahastamisressursse.

KEERUKAS SÜSTEEM

Tekitab raskusi juhtimisasutustele ja abisaajatele

40.

Rahastamine on keerukas, nagu seda punktis 5 märgiti. Juhtimisasutuse kohustus kasutada kaht erinevat eeskirja muudab olukorra eriti ja ebavajalikult raskeks. Liikmesriikidele kohustuslikud toimingute kontrollid erinevad sõltuvalt sellest, kas toiminguid rahastab EAGGFi tagatisrahastu või arendusrahastu. (32) Selline süsteemide kahesus vähendab nende selgust ja mõjusust. Maaelu arengu Salzburgi konverentsil kritiseerisid sellist süsteemi mitmed huvirühmad. (33)

41.

Reguleerivat raamistikku on mitmel korral muudetud. Viimati viidi 2003. aastal sisse mitmeid muudatusi, millest kaks on eriti olulised. Kui varem nõuti teatud metsainvesteeringute maksumuse määramiseks tehtud kulutusi tõendavate arvete või samaväärsete dokumentide esitamist, siis nüüd lubati uuesti kasutada standardset ühiku hinda. Lisaks ei loeta tagasiulatuvalt alates 1. jaanuarist 2000 enam kohaldatavaks IACSi nõuetele (34) pindalamaksete osas põhinevat sanktsioonide süsteemi. Seepärast ei ole selge, milliseid sanktsioone tuleb kohaldada juhul, kui deklareeritud pindala ja kontrolli käigus kindlaksmääratud pindala erinevad.

42.

Abisaaja jaoks on süsteem samuti keerukas. Meetme taotlemiseks peab abisaaja esitama kuni 22 dokumenti. Andmete esitamise tähtajad on lühikesed ja süsteemi muudab keerulisemaks see, et taotluse esitamise tähtaeg ei ole alati ette teada. Seepärast esitavad enamikes külastatud liikmesriikides abisaajate eest taotlusi spetsiaalsed asutused või konsultandid, suurendades nii halduskulusid (Itaalias, Iirimaal, Hispaanias, Portugalis, Prantsusmaal).

METSAMAJANDUSMEETMETE RAKENDAMINE

Põllumajandusmaa metsastamine

43.	Aastatel 1992–1999 reguleeriti põllumajandusmaa metsastamist määrusega (EMÜ) nr 2080/92. See oli liikmesriikide jaoks kohustuslik, CAPiga kaasnev meede, mille eesmärk oli edendada põllumajandusmaa alternatiivset kasutamist ning metsamajanduse arendamist talumajapidamistes.

44.

Aastatel 2000–2006 tähendab põllumajandusmaa metsastamine vastavalt määruse (EÜ) nr 1257/1999 artiklile 31 põllumajandusmaa muutmist metsaks või metsamaaks. Metsastamise eesmärk on suurendada metsamaid, tingimusel, et järgitakse määruse (EÜ) nr 1257/1999 sätteid (vt punkt 8). Toetust antakse juhul, kui istutus on kohandatud kohalike tingimustega ja on keskkonnaga kooskõlas. Liikmesriik määratleb metsastamistoetuse tingimustele vastava põllumajandusmaa, mis hõlmab eelkõige viljelusmaad, heinamaad, pikaajalist kultuurkarjamaad ja mitmeaastaste taimede kasvatamiseks kasutatavat maad, kus toimub korrapärane põllumajandustegevus (määrus (EÜ) nr 445/2002, artikkel 26).

45.

Selle tulemusel keskenduti põllumajandusmaa alternatiivse kasutuse edendamiselt määruse (EMÜ) nr 2080/92 alusel ümber metsaalade suurendamisele, tingimusel, et see vastab määruse (EÜ) nr 1257/1999 sätetele. Lisaks on metsastamine nüüd osa maaelu arengukavadest, millel on liikmesriikides omaenda haldus-, elluviimis- ja kontrolli kriteeriumid. Metsastamine ei ole enam kohustuslik.

Metsamaade laiendamine keskkonnasõbralikul viisil

46.

Esines erinevaid tõlgendusi selle osas, milliseid maa-alasid tuleks esmajärjekorras metsastada. Mõnedes riikides muudeti erosiooniga võitlemiseks prioriteetseks madala kvaliteedi ja väärtusega maa paljastel mägedel (Hispaanias), võttes seega arvesse keskkonna vajadusi, kuid mitte alati järgides nõuet, et see maa peab olema põllumajandusmaa. Teistes riikides (Itaalias, Portugalis), kus on sarnaste keskkonnavajadustega võrreldavad kliimatingimused, muudeti metsaks kõrgekvaliteediline ja kõrge väärtusega põllumajandusmaa. Ei seatud selgeid tegevuseesmärke ega antud suuniseid, kuidas metsastamisel prioriteete seada nii, et see vastaks strateegiale, eriti keskkonna küsimustes. Külastatud viiest liikmesriigist kolmes ei tehtud enne projektide heakskiitmist mingisuguseid süstemaatilisi kontrolle, et hinnata projektide sobivust keskkonnaga (Hispaanias, Portugalis, Prantsusmaal), ja ühes liikmesriigis (Iirimaal) täheldati ühe külastatud projekti puhul eelneva nõusoleku puudumine, kuigi see oli menetluses ette nähtud.

Halduslik rakendamine (ebaselged projektivaliku kriteeriumid)

47.

Enamiku meetmete osas esitati rohkem taotlusi, kui oli vahendeid. Seepärast tuli abikõlblike taotluste vahel valides otsustada, milliseid projekte rahastada. Hoolimata komisjoni avaldatud suunisdokumendist (35) täheldati auditi käigus mitmeid puudusi projektivaliku menetluses: sageli puudusid selged, läbipaistvad ja objektiivsed kriteeriumid projektitaotluste nimekirja koostamiseks ja valiku tegemiseks (Itaalias, Hispaanias, Portugalis, Prantsusmaal). Sageli kasutati põhimõtet “kes ees, see mees”. (36) Vahel olid valikumenetlused ebapiisavalt dokumenteeritud. Tagasilükatud või kõrvale jäetud taotluste kohta ei olnud korrektset infosüsteemi (Itaalias, Portugalis).

Varasema maakasutuse kohta ei saadud alati kinnitatud andmeid

48.

Metsastamismeetme oluline iseärasus on see, et abikõlblikkuse jaoks peab maad olema varem kasutatud põllumajanduseks. Maa varasem kasutus määrab ka hüvitise saamata jäänud tulude eest, mis on seda suurem, mida tulutoovam varasem kasutus oli. Seepärast on usaldusväärsete süsteemide olemasolu väga oluline, et kontrollida, kas hüvitise suuruse õigustamiseks esitatud andmed on korrektsed. (37)

49.

Auditi käigus täheldati, et enamasti on esitatud teavet deklareerinud taotleja ise. Enamasti deklareeriti varem kasvanud viljana seda, mis tagab kõrgeima hüvitismäära, nt nisu. Ametkonnad ei kohaldanud mingeid kehtivaid menetlusi nende deklaratsioonide õigsuse kontrollimiseks. Eelkõige ei kontrollitud süstemaatiliselt seda, milliseid põllukultuure oli IACSi (38) süsteemis varem deklareeritud (Itaalia, Iirimaa, Hispaania, Portugal). Teatud ametkonnad aktsepteerisid deklaratsioonide tõendusena katastri (vahel vananenud) andmeid (Hispaania, Iirimaa). Teised kontrollisid deklaratsioonide õigsust korraldusasutuse kohapealsete külastuste käigus enne investeeringu heakskiitmist (Itaalia, Iirimaa). Kuigi need külastused olid kasulikud, ei võimaldanud need alati maa-alal varem kasvanud põllukultuure täpselt tuvastada.

50.	Mõnel juhul eraldati suur sissetulekuhüvitis, kuigi ümbritsevad alad olid halva kvaliteediga ja külastuse toimumise ajal kasutati neid lammaste karjatamiseks (Iirimaa). Teistel juhtudel oli varasem maakasutus vaieldav (Hispaania), kuna maa oli mitu aastat tagasi maha jäetud.

51.

Auditi käigus täheldati, et maa põllumajandusmaana liigitamise õigustamiseks määratud kasutusperiood erines liikmesriigiti oluliselt. Ühes liikmesriigis (Hispaania) määrati see periood viis korda pikem kui teistes liikmesriikides (kahe aasta asemel kümme). Selline pikk periood suurendab raskusi maa varasema kasutuse kindlakstegemisel ja tekitab kahtlust, kas maa on tegelikult põllumajanduslikus kasutuses olnud. Siinkohal on ilmselgelt vaja samalaadset käsitlust ja komisjon peaks välja andma suuniseid.

Saamata jäänud tulu eest makstava hüvitise arvutamine

52.

Saamata jäänud tulu eest ühe hektari kohta kuni 20 aasta jooksul makstava summa suurus määratletakse maaelu arengukavades. Õigusaktis (määrus (EÜ) nr 1257/1999) ei nõuta, et liikmesriigid peaksid oma kavades põhjendama nende summade arvutusmeetodeid, kuid põllumajanduse keskkonnameetmete osas on selline nõue. Kontrollikoda on varem selle küsimuse juba tõstatanud. (39) Liikmesriikides läbiviidud auditi käigus leiti, et saamata jäänud tulu eest makstud hüvitised olid määrusega ettenähtud piirides. Siiski ei esitatud maaelu arengukavades hüvitisena ettenähtud saamata jäänud tulu kohta (Itaalia, Iirimaa, Hispaania, Portugal) peaaegu üheski külastatud liikmesriigis piisavalt tõendusmaterjali. Need olulised andmed tuleks esitada ja komisjon peaks neid analüüsima.

Vastavust talupidajatele seatud kriteeriumidele on raske kindlaks teha

53.

Saamata jäänud tulu hüvitamise teine aspekt on see, et abisaaja saab suuremat hüvitist juhul, kui ta on talupidaja. Talupidajatele seatud kriteeriumid erinevad liikmesriigiti ja samuti erinevad määruse (EMÜ) nr 2080/92 ja määruse (EÜ) nr 1257/1999 alusel ettenähtud tingimused. Tavaliselt põhinesid kohaldatud kriteeriumid talupidamisele kulutatud tööajal ja talupidamisest saadud tulul.

54.

Auditi käigus leiti, et väga raske on kontrollida, kas abisaaja oli tegelikult talupidaja või mitte. Eelkõige ei ole tavaliselt võimalik kontrollida põllumajandustegevusele tegelikult kulutatud aja osakaalu. Seega tugineb talupidaja staatus jällegi abisaaja enda deklaratsioonil kriteeriumide järgimise kohta (Itaalia, Iirimaa, Portugal).

55.

Audit tegi kindlaks vaieldavad juhud, kus abisaajale oli tehtud makse kui talupidajale. Riikliku ametkonna aktsepteeritud juhtumite hulgas oli üks juhtum, kus maa oli ostnud keegi, kes viljeles teist maatükki. Ta loeti talupidajaks sellel teisel maatükil teostatud tegevuse tõttu ja selle tulemusel sai ta saamata jäänud tulu hüvitise selle maa eest, mida ta oli lihtsalt ostnud, kuigi ta ise ei olnud seda kunagi varem viljelenud. (40)

56.

Komisjon teadis talupidajate ja mitte talupidajate eristamisest tingitud raskustest meetme praktilisel rakendamisel enne määruse (EÜ) nr 1257/1999 heakskiitmist. Oma 1997. aasta aruandes (41) parlamendile ja nõukogule määruse (EMÜ) nr 2080/92 kohaldamise kohta märkis ta, et “saamata jäänud tulu eest makstava toetuse osas… tõstatab abi erinevus, mis sõltub sellest, kas abisaaja on põhitegevusena viljelemisega tegelev talupidaja või mitte… keerukaid probleeme liikmesriikide asjaomaste ametkondade jaoks…”. Siiski ilmneb, et komisjon ei jätkanud seda suunda, ei andnud välja suuniseid ega võtnud mingisuguseid olukorda parandavaid meetmeid.

Riikliku ametiasutuse puudulikud kohapealsed kontrollid

57.

Liikmesriigid peavad maksete korrektsuse kontrollimiseks korraldama kohapealseid külastusi. (42) Selles osas täheldati mitmeid puudusi:

—	ebapiisav riskianalüüs (Itaalia, Hispaania) ja kohustuste mittejagamine juhtivate ametnike ning kohapealsete kontrollide eest vastutavate ametnike vahel (Itaalia, Iirimaa),

—	läbiviidud kontrollide ebapiisav dokumenteerimine (Itaalia, Iirimaa, Prantsusmaa),

—	tehtud kulutuste ebarahuldav kontroll (Iirimaa, Hispaania, Portugal, Prantsusmaa).

Muud metsamajandusmeetmed

58.

Teised metsamajandusmeetmed hõlmavad terve rea tegevusi ja sekkumisi ning need on sätestatud määruse (EÜ) nr 1257/1999 artiklites 30 ja 32. Need puudutavad peamiselt metsamajandusse tehtud investeeringuid, kuid samuti mittepõllumajandusmaa metsastamist. Mõne eesmärk on säilitada ja suurendada metsade ökoloogilist stabiilsust, kui nende metsade kaitse- ning ökoloogiline funktsioon on avalik huvi. Teiste eesmärk on takistada tulekahjusid ja teisi loodusõnnetusi ning võidelda erosiooniga.

Riigimaa abikõlblikkus

59.	Määruses sätestatakse, et ettenähtud toetust antakse ainult metsade või piirkondade eest, mis kuuluvad eraomanikule või vallale. (43) Toetust võivad saada ka nende kahe omaniku ühendused.

60.

Maa ja mets, mille omanikuks ei ole vald (nt riik või maakond), ei ole abikõlblik. Auditi käigus kritiseerisid seda mitu korraldusasutust, väites, et see ei soodusta olulise ökoloogilise väärtusega tegevusi (Itaalia, Hispaania). Ühes liikmesriigis (Iirimaa) sai seda toetust pooleldi avalik-õiguslik organ, mis ei olnud abikõlblik. Alusmääruse muudatus (44) lubab nüüd investeeringute tegemist riigimetsadesse, kui eesmärgiks on parandada nende ökoloogilist või sotsiaalset väärtust (artikli 30 lõike 1 teine taane). Siiski jääb kehtima riigimaade (välja arvatud vallamaade) metsastamise abikõlbmatuse põhimõte.

61.

Praeguse toetuste süsteemi järgi ei saada valla läbiviidud metsastamisel säilitamistoetust. Vallad väidavad, et neil ei ole piisavalt vahendeid tagamaks, et seemikute ja noorte istanduste eest hoolitsetaks ja neid hooldataks õigesti. Seepärast võivad suures ulatuses ELi ja riiklikke vahendeid saanud projektid järgnevatel aastatel ebaõnnestuda.

Suur osa rahalisi vahendeid kulus loodusõnnetuste põhjustatud kahju korvamisele

62.

1999. aastal mõjutasid tugevad tuuled mitmeid riike, sealhulgas Prantsusmaad, Saksamaad, Austriat ja Taanit. Vaid üks liikmesriik (Prantsusmaa) otsustas kasutada võimalust kaasfinantseerida kahjude kõrvaldamise kulusid maaelu arengu vahenditest. Selle tulemusel kulus üksnes selle meetme peale siiski kaks kolmandikku olemasolevatest vahenditest. Teistes liikmesriikides eraldati täiendavaid vahendeid ja need ei mõjutanud kavandatud strateegiad ega programmitöö korraldust.

63.

Seepärast käsitletakse üht ja sama probleemi erinevalt. Kuigi need erinevad lähenemisviisid tormikahjude rahastamisele ja strateegia elluviimisele on seaduslikud, on kahtlane, kas need kehtivad samamoodi ka pikaajalises perspektiivis. Komisjon peaks hindama, milline käsitlusviis vastab paremini ELi metsade tulevikuvajadustele. Näiteks loodi Taanis pärast 1999. aasta torme programm, mis ühendas kindlustuse tulevaste tormide vastu valitsuse toetusega erametsade taastamiseks.

Pakkumismenetluste järgimine

64.	Audit näitas, et paranema peaks metsamajandusalaste tegevuste pakkumismenetluse kontrollimenetluste kvaliteet, arvestades eelkõige väikest konkurentsi selles valdkonnas. Pakkumismenetluse rikkumise juhtumeid avastati kahes liikmesriigis (Itaalia, Iirimaa).

PÕLLUMAJANDUSMAA METSASTAMISMEETME MÕJU

Põllumajandusmaa metsastamine on väga kulukas, peamiselt saamata jäänud tulu eest 20 aasta vältel makstava hüvitise tõttu (säästlikkus)

65.	Aastatel 1992–1999 kulus määruse (EMÜ) nr 2080/92 alusel toimunud põllumajandusmaa metsastamisele ELi eelarvest 1,519 miljardit eurot. Aastateks 2000–2006 eraldati ELi eelarvest täiendavad 2,38 miljardit eurot põllumajandusmaa metsastamiseks vastavalt määrusele (EÜ) nr 1257/1999.

66.

Kui põllumajandusmaa omanik on füüsiline isik (enamasti on), koosneb rahastamine kolmest komponendist:

a)	sisseseadmiskulud (ettevalmistamiseks ja istutamiseks);

b)	metsastatud hektarite kohta makstavad iga-aastased lisatasud, mis katavad metsastatud alade säilitamiskulud kuni viie aasta jooksul ja

c)	hektarite kohta makstavad iga-aastased lisatasud, mis kuni 20 aasta jooksul katavad metsastamise tõttu saamata jäänud tulu. (45)

67.

Enamiku kuludest põhjustab saamata jäänud tulu hüvitis. Ühele auditeeritud metsastamisprojektile anti ELi vahendeid 847 487 eurot (75 % kogukulust) ja see summa koosnes järgnevast: sisseseadmiskulud 137 940 eurot (16 %), säilitamiskulud viieks aastaks 101 748 eurot (12 %) ja saamata jäänud tulu 20 aasta jooksul 607 799 eurot (72 %).

68.	Kõikide auditeeritud projektide puhul moodustas saamata jäänud tulu hüvitis üle poole kogukulust. Abisaajad käsitlevad seda hüvitist garanteeritud tuluna ja sellest on saanud peamine faktor, mille tõttu selle meetme osas taotlusi esitatakse.

69.

Aastatel 1992–1999 oli põllumajandusmaa metsastamine määruse (EMÜ) nr 2080/92 alusel CAPiga kaasnev meede, mille eesmärk oli suurendada põllumajandusmaa alternatiivset kasutust. 2000. aastast alates kuulub see meede maaelu arengutoetuse määruse (EÜ) nr 1257/1999 alla, mille eesmärk on suurendada metsaalasid, arvestades sealjuures keskkonnamõjudega. Arvestades seda muutust, ei tundu enamiku ressursside kasutamine saamata jäänud tulu hüvitamiseks 20 aasta jooksul, kui tegemist on eravalduses põllumajandusmaaga, enam kõige ökonoomsema lahendusena antud eesmärgi saavutamiseks ja see tuleks uuesti läbi vaadata (vt ka järgmised punktid).

Metsastamise maht ei ole märkimisväärne (mõjusus)

70.

Määruse (EMÜ) nr 2080/92 ametliku lõpphinnangu järgi toimus metsastamine 1,519 miljardi euro ulatuses. Selles hinnangus näidatakse, et 1998. aastal moodustasid loodud istandused 0,92 % (1 041 589 hektarit) Euroopa metsamaast. Hinnangu koostaja järeldas, et “kokkuvõttes ei tundu see panus olevat eriti oluline”. Sellest tulenevat mõju põllumajandustoodangu vähenemise näol, mis oli selle määruse eesmärk, loeti üsna piiratuks.

71.

Määrusega (EÜ) nr 1257/1999 eraldati põllumajandusmaa metsastamiseks aastateks 2000–2006 täiendavad 2,38 miljardit eurot. Eesmärgiks sai metsaalade suurendamine. Mehhanism jäi siiski suures osas muutmata. Seepärast on tõenäoline, et panus metsaressursside suurendamisesse ei ole määrusega (EÜ) nr 1257/1999 suurem kui see oli määrusega (EMÜ) nr 2080/92.

72.	1995. aastal suurendas Soome, Rootsi ja Austria liitumine ELi metsaala umbes 57 miljoni hektari võrra, 79 miljonilt 136 miljonile hektarile (+72 %). 2004. aasta laienemine suurendab ELi metsi veelgi umbes 24 miljoni hektari võrra, 136 miljonilt 160 miljonile hektarile.

73.	Põllumajandusmaa metsastamist arutati maaelu arengu tuleviku konverentsil, mis toimus 2003. aasta novembris. (46) Muutuv keskkond ja edukas laienemine on prioriteete siiski mõjutanud ja seni ei ole seda piisavalt arvesse võetud.

74.

Majandus- ja sotsiaalkomitee kahtles metsastamise mõjususes juba 1997. aastal, (47) kui ta kirjutas: “teine teema, millega tuleb tegeleda, on küsimus, kas pikaajalises perspektiivis on mõjusam kasutada ELi vahendeid pigem puidu turustamise, sealhulgas selle energiaallikana kasutamise, edendamiseks kui otsetoetuse andmiseks metsastamisele. ELi vahendeid tuleks eelkõige eraldada teadusuuringuteks, koolituseks, maapiirkondade teavitamiseks, nõustamiseks ja toetamiseks, et anda metsasektorile võimalus tegutseda ja konkureerida mõjusamalt pikaajalises perspektiivis. ELi metsastamistoetus peaks keskenduma metsade kvaliteedi parandamisele selliste meetmete kaudu nagu erosiooni vältimine, põhjavee kaitse, kaitse tulekahjude eest või tulekahjus hävinud alade taasmetsastamine. Liidu struktuuri- ja regionaalpoliitika programmide raames eraldatud vahendeid tuleks kasutada laiemalt säästlike ja keskkonnasõbralike toimimisviiside rakendamiseks metsamajanduses ning metsatööstuses.” Paljud soovitused võeti määruses (EÜ) nr 1257/1999 arvesse, kuid siiski on peamised kulud ikka seotud metsastamisega.

Samad tulemused oleks võinud saavutada efektiivsemal viisil (tõhusus)

75.

Metsaalade suurendamise eesmärki arvestades (vt punkt 8) võib metsastada erinevat liiki maid. Määruses sätestatakse, et juhul, kui põllumajandusmaa metsastamist korraldavad riigiasutused, katab toetus ainult sisseseadmiskulusid, (48), st ei maksta saamata jäänud tulu hüvitist ega säilitamistoetust, mis on vajalik eramaa metsastamise korral. Seega võib teoreetiliselt väita, et kui eesmärgiks on metsaala suurendamine, oleks tõhusam selle meetme rakendamine riigimaale. See tähendaks olulist säästu (saamata jäänud tulu hüvitist ei tule maksta) sama suurte vahendite juures, mis annab võimaluse oluliselt suurema ala metsastamiseks.

Meetme mõju on väga hajus

76.

Lisaks on metsastamise mõju olnud väga hajus, seda osaliselt tema vabatahtliku laadi tõttu. Mõned talupidajad rakendavad meedet, teised mitte. Selle tulemusel puudub kooskõlastatud strateegia ja metsastamisprojekte kiidetakse heaks ühekaupa ning seepärast puudub tihti igasugune märgatav mõju vastavale piirkonnale.

MUUDE METSAMAJANDUSMEETMETE MÕJU

77.	Mitmed liikmesriigid (Taani, Itaalia, Portugal ja Kreeka) märkisid, et üleeuroopalise metsapoliitika tõhusat elluviimist mõjutasid artiklites 30 ja 32 loetletud eesmärgid, mis nende väidete kohaselt paistavad pigem raamprogrammi kui suunatud tegevustena.

78.

Artiklis 32 toodud meetmed keskenduvad rohkem keskkonnateemadele. Nende meetmete rakendamine on siiski olnud äärmiselt aeglane, ilmselt sellepärast, et võimalikud abisaajad (liikmesriigid) ei loe maksimaalselt võimaldatavat toetust piisavalt atraktiivseks. Komisjon peaks seda uurima, et tagada strateegia selle aspekti toimimine vastavalt kavandatule.

KOKKUVÕTE JA SOOVITUSED

79.

EL on metsamajandusalast tegevust toetanud alates 1964. aastast, kuigi ühise metsapoliitika määrus puudub. Alates 2000. aastast antakse toetusi ELi maaelu arengu määruse raames, kuid need põhinevad rahvusvahelistel poliitilistel kohustustel. Kuna nende kohustuste (säästvus ja multifunktsionaalsus) kontseptsioon on ebamäärane, on raske hinnata ELi täiendava toetuse suurust. Seda ei hõlbusta asjaolu, et liikmesriigid määratlevad mõistet “mets” erinevalt (vt punktid 14–18).

—	Komisjon peaks ELi metsamajandusalase tegevuse õiguslikku alust lihtsustama ja ühtlustama ning töötama mõiste “mets” ühise mõistmise ja tõlgendamise nimel.

80.

Metsastrateegia elluviimise juhtimise jagamine ei ole selge. Selgusetuse tõttu ei tunne ei liikmesriigid ega komisjon vastutust hindamise eest, kas metsamajandusprojektid on aidanud kaasa ELi metsastrateegia elluviimisele või mitte (vt punktid 19–22).

—	Selgemalt tuleks jagada liikmesriikide ja komisjoni vastutus ELi metsastrateegia elluviimise eest, kui kasutatakse ELi rahastatud metsamajandusmeetmeid.

81.	Komisjon määras oma metsamajanduse toetuse aluseks riiklikud või kohalikud metsaprogrammid või samaväärsed vahendid, kuid need programmid on harva kättesaadavad, ja kui ongi, siis on nende sisu suuresti erinev (vt punktid 23–26).

82.

Samaväärsete vahendite, tavaliselt maaelu arengukavade, kasutamisel mõjutab metsamajandusmeetmete hindamise kvaliteeti nii ebapiisav aeg kui personal. Hindamise kvaliteet kannatab ka seepärast, et komisjonil puudub teave liikmesriikide metsamajandusalase tegevuse kohta (vt punktid 27–36).

—	Komisjon ja liikmesriigid peaksid koostöös tagama strateegiliste planeerimisdokumentide väljatöötamise, mida saaks kasutada tõhusa vahendina metsamajandusmeetmete ja -toetuse kavandamisel.

—	Komisjon peaks tagama, et maaelu arengukavade metsamajanduse osa hinnataks asjakohaselt.

83.

Enne 2000. aastat sõlmitud ja kuni 20 aastat kehtivad metsastamislepingud on ära kasutanud suure osa metsastamismeetme jaoks maaelu arendamise raames ettenähtud vahenditest. Lisaks ei sobi praegune seitsmeaastane programmiperiood pikemaks — kuni 20 aastaseks — planeerimiseks, mis on vajalik metsamajandusalaseks tegevuseks (vt punktid 37–39).

84.

Erinevate rahastamisvahendite kasutamine (segu EAGGFi arendus- ja tagatisrahastust) on muutnud maaelu arengu poliitika elluviimise keerukaks (vt punktid 40–42).

—	Komisjon peaks rahastamise lihtsustamiseks seda analüüsima.

85.

Projektivaliku analüüsimisel ilmnes mitmeid puudusi. Erinevusi oli metsastatava maa prioriteerimise tõlgendamisel. Kui projektitaotlused ületasid olemasolevaid vahendeid, puudusid projektivaliku tegemiseks (järjestamiseks) selged kriteeriumid. Lisaks ei olnud selge maa eelnev kasutus ja abisaaja vastavus talupidaja kriteeriumidele. Tuvastati ka juhtumeid, kus liikmesriikide kontrollisüsteemid olid nõrgad ja ebapiisavad (vt punktid 43–58 ja 62–64).

—	Komisjon peaks koos liikmesriikidega analüüsima projekti taotluste esitamise ja heakskiitmise süsteemi tagamaks, et toetus määratakse ELi ning riikliku strateegia mõistes kõige elujõulisematele ja väärtuslikematele abitaotlustele.

—	Komisjon peaks haldus- ja kontrollisüsteemide tugevdamiseks ning eeskirjade eiramise korral asjakohase meetme võtmiseks üle vaatama liikmesriikide praegused kontrollid.

86.

Praeguse toetuste süsteemi järgi ei saada valla (kohaliku ametkonna) läbiviidud metsastamisel säilitamistoetust. Vallad väidavad, et neil ei ole piisavalt vahendeid seemikute ja noorte istanduste eest hoolitsemiseks (korrashoiuks). Seepärast võivad ELi ja riiklikke vahendeid saanud projektid järgnevatel aastatel valdavalt ebaõnnestuda (vt punktid 59–61).

—	Komisjon peaks analüüsima metsastamistoetuse andmise tingimusi, et vältida olukordi, kus projekte ei suudeta ülal pidada. Vajadusel peaks ta tegema ettepaneku praeguse toetuse andmise aluste muutmiseks.

87.

Põllumajandusmaa metsastamismeetme mõju on olnud väike. Metsastamise tase ei ole märkimisväärne ja tulemuse võiks saavutada odavamalt. Rahastatud projekte viiakse maapiirkonnas ellu hajusalt ja koordineerimatult. Üldine metsamajandusalane tegevus ei ole piisavalt kindlasuunaline (vt punktid 65–78).

—	Komisjon peaks uuesti kaaluma, kuidas saaks metsastamismeedet paremini ja eelarve seisukohast odavamalt suunata, võttes arvesse ühiskondlike vajaduste muutumist ning asjaolu, et ühenduse õigusaktides on nüüd rõhk asetatud keskkonnateemadele.

Kontrollikoda võttis käesoleva aruande vastu 14. oktoobri 2004. aasta istungil Luxembourg’is.

Kontrollikoja nimel

president

Juan Manuel FABRA VALLÉS

(1) Nõukogu määruse (EÜ) nr 1257/1999 (EÜT L 160, 26.6.1999, lk 80) artikkel 29.

(2) KOM(1998) 649, 3.11.1998.

(3) Nõukogu 15. detsembri 1998. aasta resolutsioon (EÜT C 56, 26.2.1999, lk 1). Resolutsioonis sätestatakse, et metsanduspoliitika eest vastutavad liikmesriigid ning ühenduse tegevus põhineb subsidiaarsuse põhimõttel: “… rõhutab subsidiaarsuse põhimõtet, arvestades asjaolu, et Euroopa Ühenduse asutamislepingus ei sätestata eraldi ühist metsanduspoliitikat ning vastutus metsanduspoliitika eest on liikmesriikidel, võttes samas arvesse, et subsidiaarsuse põhimõtte ja jagatud vastutuse põhimõtte kohaselt saab ühendus positiivselt kaasa aidata metsa säästvale majandamisele ja metsa multifunktsionaalse rolli täitmisele.”

(4) Üleeuroopaline ministrite konverents Helsingis 1993. aastal.

(5) Allikas: komisjon.

(6) KOM(1998) 649.

(7) Nõukogu 15. detsembri 1998. aasta resolutsioon.

(8) Nõukogu 15. detsembri 1998. aasta resolutsioon. Nõukogu resolutsioonis märgitakse, et metsapoliitika on liikmesriikide kohustus ning et ühenduse meetmed põhinevad subsidiaarsuse põhimõttel: “… rõhutab subsidiaarsuse põhimõtet, arvestades asjaolu, et Euroopa Ühenduse asutamislepingus ei sätestata eraldi ühist metsapoliitikat ning liikmesriigid vastutavad metsapoliitika eest, võttes samas arvesse, et subsidiaarsuse põhimõtte ja jagatud vastutuse põhimõtte kohaselt saab ühendus positiivselt kaasa aidata metsa säästvale majandamisele ja metsa multifunktsionaalse rolli täitmisele.”

(9) 1993. aasta üleeuroopaline ministrite konverents Helsingis.

(10) Allikas: komisjon.

(11) Määrus (EÜ) nr 1257/1999, mis sätestab maaelu arengutoetuse raammääruse.

(12) Vt sõnastik.

(13) Vt sõnastik.

(14) Struktuurifondide eesmärk 1 on suunatud arengus mahajäänud piirkondade arengu ja struktuurimuutuste edendamisele.

(15) Eriaruanne nr 14/2000 (EÜT C 353, 8.12.2000, lk 1).

(16) Audit ei hõlmanud muud metsamajanduse rahastamist ELi eelarvest, nagu metsamajanduse teadusuuringuid, tegevuskavu Forest Natura 2000 ja Forest Focus.

(17) Komisjon (KOM(1998) 649) väljendab metsamajanduse olulisust järgmiselt:

—	oma põhifunktsioonide osas on metsad maapiirkondade jaoks olulised ja need on ühtse maaelu arengu poliitika oluline koostisosa, eelkõige oma panuse tõttu sissetulekutesse ja tööhõivesse ning oma ökoloogilise ja sotsiaalse väärtuse tõttu,

—

metsad ja nende mitmekesisus on Euroopa looduskeskkonna oluline osa ja nende kaitset ning säilitamist reguleeritakse ühenduse mitmete poliitikavaldkondade raames ja eelkõige on sellega seotud spetsiifilised keskkonnateemad nagu ELi bioloogilise mitmekesisuse strateegia, Natura 2000 ja kliimamuutuse konventsiooni elluviimine,

—	metsatoodete ja eriti puidu (samuti korgi ja vaigu) suhtes kohaldatakse siseturu eeskirju, sealhulgas ELi tavapäraseid eeskirju riigiabi, ühinemiste ja kartellide kohta.

(18) FAO lõpparuandes üldise metsaressursi hindamise (FRA) kohta, mis avaldati 1995. aastal, määratleti metsa mõiste: 20 % liitus tööstusriikide korral ja 10 % liitus arengumaade korral.

(19) Uurimus: Euroopa metsaalase teabe ja teabevahetuse süsteem (EFICS) 1997.

(20) Vt ÜRO/FAO aruanne “Metsaressursid”, 2000, lk 34.

(21) Komisjoni teatis koostati Euroopa Parlamendi eritaotluse alusel (A4-0414/96, EÜT C 55, 24.2.1997, lk 22).

(22) EÜ asutamislepingu artikkel 274: “Komisjon täidab eelarvet omal vastutusel ja määratud assigneeringute piires kooskõlas artikli 279 alusel kehtestatud määruste sätetega ning võttes arvesse usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtteid. Liikmesriigid teevad komisjoniga koostööd, et tagada nende assigneeringute kasutamine usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete kohaselt.”

(23) Vastavalt määruse (EÜ) nr 1257/1999 artiklile 29 põhineb toetus “siseriiklikel või piirkondlikel metsaprogrammidel või samaväärsetel vahenditel, mille puhul tuleb arvesse võtta Euroopa metsade kaitset käsitleval ministrite konverentsil võetud kohustusi”.

(24) Määruse (EÜ) nr 1257/1999 artikkel 29.

(25) Allikas: “Riiklikud metsaprogrammid Euroopa riikides: COST E-19 meetmes osalevate riikide kiirel uurimusel põhinev esialgne ülevaade”, lk 11.

(26) Neljas ministrite konverents metsade kaitsest Euroopas (Viin, aprill 2003).

(27) Määruse (EÜ) nr 1257/1999 artikli 29 lõige 4.

(28) Määrus (EÜ) nr 1257/1999 ja nõukogu määrus (EÜ) nr 1260/1999 (EÜT L 161, 26.6.1999, lk 1).

(29) 69 rakenduskava eesmärgi 1 piirkondade jaoks pluss täiendused, 20 eesmärgi 2 ühtset programmdokumenti, sealhulgas EAGGFi tagatisrahastu meetmed, 68 maaelu arengukava ja 73 EAGGFi tagatisrahastu ning LEADER + programmi.

(30) Peamised peadirektoraadid on DG AGRI/DG REGIO/DG ENV.

(31) Majandus- ja sotsiaalkomitee arvamus “Metsamajanduse olukord ja probleemid Euroopa Liidus ning metsapoliitika väljaarendamise võimalikkus” (EÜT C 206, 7.7.1997, lk 128).

(32) EAGGFi tagatisrahastu: komisjoni määrus (EÜ) nr 817/2004 (ELT L 153, 30.4.2004, lk 30) Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks sätestab artiklis 69, et aastas kontrollitakse kohapeal vähemalt 5 % toetusesaajatest, hõlmates kõik programmdokumentides ettenähtud eri tüüpi maaelu arengu meetmed. Kohapealne kontroll jaotatakse aasta peale vastavalt iga maaelu arengumeetme riskianalüüsile. Kontrollitakse kõiki toetusesaaja maksekohustusi ja kohustusi, mida on võimalik kontrollkäigu ajal kontrollida. See toimub vastavalt määruse (EÜ) nr 2419/2001 III jaotisele.

EAGGFi arendusrahastu: komisjoni määrus (EÜ) nr 438/2001 (EÜT L 63, 3.3.2001, lk 21) (struktuurifondide juhtimisest) sätestab (artikkel 10), et “Liikmesriigid organiseerivad asjakohastel valimi võtmise põhimõtetel põhineva tegevuse pistelise kontrolli, mille eesmärk on eelkõige: a) kontrollida kohapeal juhtimis- ja kontrollisüsteemi tõhusust; b) kontrollida riskianalüüsi alusel valikuliselt eri tasanditel esitatavaid kuludeklaratsioone. Enne abi lõpetamist tehtav kontroll hõlmab vähemalt 5 % abikõlblikest kogukuludest ning põhineb lõikes 3 esitatud nõuetele vastaval heakskiidetud tegevuste esinduslikul valimil. Liikmesriigid püüavad kontrollimise jaotada ühtlaselt kogu asjaomasele ajavahemikule. Nad tagavad ülesannetele asjakohase lahususe sellise kontrolli ning tegevuste teostamise või maksemenetluste vahel”.

(33) 2003. aasta novembris Salzburgis korraldatud maaelu arengu Euroopa konverentsi otsustes väljendati muret “Euroopa maaelu arengu poliitika praeguse süsteemi keerukuse üle, kus erinevad rahastamise allikad ja menetlused sõltuvad sellest, kas sekkumist rakendatakse eesmärgi 1 piirkondades või neist väljapool”.

(34) Nõukogu 27. novembri 1992 määrus (EMÜ) nr 3508/92, millega kehtestatakse ühenduse teatavate toetuskavade ühtne haldus- ja kontrollisüsteem (IACS) (EÜT L 355, 5.12.1992, lk 1).

(35) Suunisdokument VI/10535/99 rev. 7, avaldatud komisjoni talituste poolt nõukogu määruse (EÜ) nr 1257/1999 punktile 3.5 vastavaid maaelu arengu meetmeid puudutavate juhtimise, kontrollide ja sanktsioonide rakendamiseks.

(36) Projektide heakskiitmisel soodustab üks taotluskutse mitme korduva asemel esmajärjekorras valituks saamist.

(37) Vt ka suunisdokument VI/10535/99 rev. 7, punkt 3.7.

(38) Määrus (EMÜ) nr 3508/92.

(39) Eriettekanne nr 14/2000 “Keskkonnaseisukohtade lisamisest CAPi” punkt 47: “Põllumajanduse keskkonnameetmetega seoses peavad liikmesriigid esitama üksikasjaliku tõendusmaterjali programmi kavandatud toetusmäärade toetamiseks; seejärel kuuluvad need toetusmäärad heakskiitmisele komisjoni poolt. Metsastamismeetmete osas selliseid andmeid riiklikelt ametkondadelt aga ei nõuta; komisjon määrab maksimaalse toetusmäära ja liikmesriigid võivad selle ulatuses ise toetusmäärad kinnitada komisjoni heakskiiduta.”

(40) Määruse (EÜ) nr 1257/1999 artiklis 31 nähakse ette, et maksta võib hektarite kohta makstavaid iga-aastasi lisatasusid, mis “kuni 20 aasta jooksul katavad metsastamise tõttu saamata jäänud tulu talupidajatele või nende ühendustele või teistele eraõiguslikele isikutele, kes on asjaomast maad enne metsastamist harinud”.

(41) Aruanne parlamendile ja nõukogule määruse (EMÜ) nr 2080/92 (KOM (1997) 630, 28.11.1997) kohaldamise kohta.

(42) Komisjoni määrus (EÜ) nr 445/2002, artikkel 61 (EÜT L 74, 15.3.2002, lk 1).

(43) Määrus (EÜ) nr 1257/1999, artikkel 29, viimati muudetud nõukogu määrusega (EÜ) nr 1783/2003 (ELT L 270, 21.10.2003, lk 70).

(44) Määrus (EÜ) nr 1783/2003.

(45) Maaelu arengukavades määratakse hektarite kohta makstavad summad, mis hüvitavad kuni 20 aasta jooksul saamata jäänud tulu. Saamata jäänud tulu hüvitise suurus sõltub metsastatud maa varasemast kasutusest, olles seda suurem, mida tulutoovam see kasutus oli, ning sellest, kas abisaaja vastab talupidaja kriteeriumidele.

(46) Konverentsi otsustes oli võimalus “metsastamismeetmed taaskeskendada multifunktsionaalsuse ja säästvuse suurendamisele (st riskijuhtimine, keskkonnakasude suurendamine ja tulekahjuohu vähendamine)”.

(47) Majandus- ja sotsiaalkomitee arvamus “Metsamajanduse olukord ja probleemid Euroopa Liidus ning metsapoliitika väljaarendamise võimalikkus”.

(48) Määruse (EÜ) nr 1257/1999 artikkel 31.

I LISA

ÜHENDUSE METSANDUSALANE TEGEVUS AASTAIL 1964–1999

1964–1988:

1988. aastani võttis Euroopa Ühendus metsasektori arendamiseks teatavaid meetmeid, mis olid alati otseselt seotud ühise põllumajanduspoliitikaga, eriti põllumajandusstruktuuride parandamise poliitikaga. Meetmed olid: õigusaktide ühtlustamine, metsade kaitsmine õhusaaste ja tulekahjude vastu ning metsauuringud.

1988–1992:

Ühenduse lähenemisviis metsamajandusprojektidele muutus ühtsemaks. 1988. aasta septembris esitas komisjon nõukogule ühenduse metsamajandusalase tegevusprogrammi. Nõukogu võttis selle vastu 1989. aastal ja see keskendus viiele põhivaldkonnale:

—	põllumajandusmaa metsastamine,

—	metsade areng ja optimaalne kasutus maapiirkondades,

—

kork,

—	metsakaitse,

—	kaasnevad meetmed.

1992–1999:

1992. aastal algas ühenduse metsasektori meetmete edasipüüdlikum etapp. 1988. aasta tegevusprogrammi muutsid põhjalikult otsused kahes valdkonnas:

—	tugevdati meetmeid metsade kaitsmiseks õhusaaste ja tulekahjude vastu, (1),

—	osana CAPi reformiga kaasnevatest meetmetest võeti vastu metsamajandusmeetmed põllumajanduses, (2) et toetada põllumajandusmaa metsastamist.

1992. aastast alates kuuluvad ühenduse teiste metsamajandussektori meetmete hulka: Euroopa metsandusinfo- ja teabevahetussüsteem (EFICS) (3) ning ELi põllumajandus- ja keskkonnaalasete teadusuuringute ja arenguprogrammide raames kaasfinantseeritud metsauuringud.

1990ndatel keskendus Euroopa metsandusalane väitlus peamiselt säästva metsamajanduse põhimõtete määratlemisele ning rakendamisele. Metsa säästva majandamise mõiste määratleti 1993. aastal Helsingis üleeuroopalisel ministrite konverentsil metsade kaitse küsimustes. Metsa säästev majandamine hõlmab ökoloogiliste, majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste tegevuste tasakaalustatud kombinatsiooni. Väitluse ELi metsastrateegia üle algatasid muu hulgas Euroopa Parlamendi aruanne (4) komisjoni teatis Euroopa Liidu metsastrateegia kohta, (5) ja nõukogu resolutsioon Euroopa Liidu metsastrateegia kohta. (6) Väitlus kinnitas eelkõige uuesti põhimõtteid, et metsadel on multifunktsionaalne roll, et nende suhtes tuleks kohaldada turumajanduse reegleid ja et strateegiat peaks vastavalt subsidiaarsuse põhimõttele ellu viima võimalikult madalal tasandil. Kuigi on nõue kohaldada subsidiaarsuse põhimõtet ja metsastrateegiaga püütakse parandada ühenduse sisest koordineerimist, puuduvad konkreetsed ettepanekud koordineerimise parandamiseks.

(1) Määrus (EMÜ) nr 2157/92 ja määrus (EMÜ) nr 2158/92, 23. juuli 1992.

(2) Määrus (EMÜ) nr 2080/92, 30. juuli 1992.

(3) Määrus (EÜ) nr 400/94.

(4) A4-0414/96; PE 213.578/fin (nn “Thomas Report”).

(5) KOM(1998) 649 lõplik.

(6) Nõukogu 15. detsembri 1998. aasta resolutsioon.

II LISA

“METSA” MÕISTE ERI LIIKMESRIIKIDES

“Metsa” mõiste: peamised riikides kasutatavad kriteeriumid ja künnised Euroopa metsandusinfo- ja teabevahetuse süsteemi (European Forestry Information and Communication System — EFICS) andmetel

Riik	Alammäär				Kõrgus küpses vanuses
Riik	Laius	Liitus	Pindala	Potentsiaalne toodangumaht	Kõrgus küpses vanuses
Austria	10 m	30 %	0,05 ha
Belgia (Valloonia)	9 m		0,1 ha
Belgia (Flandria)	25 m	20 %	0,5 ha
Taani	20 m		0,5 ha		6 m
Soome			0,25 ha	1 m3/ha/aasta
Prantsusmaa	15 m	10 % või 500 tüve/ha, baaskõrgus < 24,5 cm	0,05 ha
Saksamaa	10 m		0,1 ha
Kreeka	30 m	10 %	0,5 ha
Iirimaa	40 m	20 %	0,5 ha	4 m3/ha/aasta (okaspuu) 2 m3/ha/aasta (lehtpuu)
Itaalia	20 m	20 %	0,2 ha
Luksemburg	puudub	puudub	puudub
Portugal	15 m	10 %	0,2 ha
Hispaania	20 m	30 %	0,25 ha
Rootsi			0,25 ha	1 m3/ha/aasta
Madalmaad	30 m	20 %	0,5 ha
Ühendkuningriik	50 m	20 %	2 ha
Allikad: EÜ 1997. Euroopa metsandusinfo- ja teabevahetuse süsteemi (European Forestry Information and Communication System — EFICS) uurimus. Aruanded metsainventuuride ja -vaatlussüsteemide kohta. Euroopa Komisjon, Luxembourg.

KOMISJONI VASTUS

KOKKUVÕTE

II.

Komisjon avaldab rahulolu kõnealuse aruande üle, mille õigeaegne esitamine tagab aruandes esitatud seisukohtade kajastumise peatselt läbivaadatavates EL metsastrateegias ja tulevases maaelu arengu raamprogrammis (KOM 2004/490 lõplik).

Arvestades subsidiaarsuse põhimõtet, leiab komisjon, et mitmed rakendusotsused kuuluvad liikmesriikide pädevusse; see seisukoht on väljendatud ka komisjoni vastuses kõnealusele aruandele.

Metsa säästev majandamine põhineb tasakaalustatud majandus-, sotsiaal- ja keskkonnaeesmärkide integreerimisel, mille käigus kaalutakse nende küsimuste erinevaid tahke.

Komisjon leiab, et järelevalve kvaliteeti on võimalik tagada termini “mets” üldise määratluseta. Poliitika tulemust on võimalik jälgida esmalt liikmesriigi ning seejärel EL tasandil.

VI.

Maaelu arenguprogrammide kaudu tagatakse seos metsastrateegia ja EAGGF kaasfinantseeritavate üksikprojektide vahel. Komisjon kontrollib programmide vastavust metsastrateegiale. Siseriiklikud või piirkondlikud ametiasutused kiidavad üksikprojektid heaks maaelu arenguprogrammi alusel.

Tulevase maaelu arengu raamprogrammi koostamise ettepanekus pakub komisjon välja komisjoni ja liikmesriikide ülesannete täpsema jaotuse.

Liikmesriikide koostatavates hindamisaruannetes ja komisjoni koondaruannetes tuuakse iga maaelu arenguprogrammi puhul eraldi välja, kuivõrd kõnealune programm aitas kaasa EL metsastrateegia eesmärkide saavutamisele. Komisjon tegi 2004. aasta juulis ettepaneku (KOM 2004/490 lõplik) karmistada tulevase maaelu arengu raamprogrammi hindamisnõudeid.

VII.

Euroopa metsade kaitset käsitlevate ministrite konverentside raames on Euroopa riigid välja töötanud ühise lähenemisviisi riiklikele metsaprogrammidele ning on saavutanud märkimisväärset edu programmide koostamisel. Kui aga selliseid programme ei ole, siis on õigustatud ka samaväärsete maaelu arenguprogrammide ja rakenduskavade kasutamine, et mitte takistada programmides esitatud metsamajandusmeetmete elluviimist.

Heakskiidetud programmide kvaliteedi tagamiseks tehti koostöös komisjoni kõigi asjakohaste talitustega süvaanalüüs, mille käigus suheldi tihedalt ka liikmesriikidega. Analüüsiks kulus aega.

VIII.

Pikaajalisi lepinguid on vaja, et tagada selliste meetmete nagu põllumajandusmaa metsastamine piisav rakendamine. Oma laadilt mõjutavad need mitmeid programmitöö perioode.

Mis puudutab lepingute pikkust ja abi suurust, siis maaelu arengu raamprogrammis sisalduvad ettepanekud 2006. aastale järgnevaks perioodiks näevad kõnealuste probleemide leevendamiseks ette mitmeid muudatusi, eelkõige lepingute kestuse lühendamine ja saamata jäänud tulu kompensatsiooni ülemmäära vähendamine.

IX.	Komisjon teab, et kõnealune süsteem on keeruline, kuid on seda jõudnud juba lihtsustada ning teinud ettepanekuid edasisteks olulisteks sammudeks maaelu arengu raamprogrammi 2006. aastale järgneval perioodil. Üheks lihtsustuseks on maaelu arengu vahendite koondamine ühte fondi.

—

Metsamajandusmeetmete rakendamine lähtub subsidiaarsuse põhimõttest. Metsastamisele kuuluva maa liigi otsustavad enamasti liikmesriigid, lähtudes siseriiklikust ja piirkondlikust olukorrast ning vajadusest. Ettepanek maaelu arengu poliitika 2006. aastale järgnevaks perioodiks sisaldab mitmeid keskkonda enam arvestavaid põhimõtteid metsastamismaa valikul.

—	Keskkonnaga kokkusobivus on juriidiline nõue. Liikmesriigid täidavad seda kohustust lähtudes piirkondlikest tingimustest.

—	Enamik programme sisaldab valikukriteeriume, kuigi tunnistatakse, et mõningatel juhtudel tuleks neid täpsustada.

Komisjoni audititalitused kontrollivad valikukriteeriume väljastatud auditi juhendmaterjalide alusel. Kui projekti valikul tuvastatakse läbipaistmatust või ebaobjektiivsust, edastatakse liikmesriigile soovitused ning võib esineda juhtumeid, kus raamatupidamisarvestuse otsustes tuleb teha finantskorrektsioone.

—

Terminite “põllumajandusmaa” ja “talupidaja” määratlused kuuluvad liikmesriikide pädevusse ning need peavad sisalduma siseriiklikes või piirkondlikes programmides. Liikmesriigid peavad tagama kontrolli tegemise, lähtudes komisjoni esitatud suunistest.

Komisjon tõdeb, et arenguruumi jätkub, ning on lubanud järgmiseks programmitöö perioodiks nõuded läbi vaadata ning anda liikmesriikidele enam suuniseid kontrollikoja osutatud küsimustes.

—	Samuti on komisjon tuvastanud kontrollikoja osutatud puudustele sarnaseid puudusi ning on rakendanud finantskorrektsioone. Nõuete kontrolli parandamiseks on võetud reguleerivaid meetmeid.

—	Oma töös pööravad komisjoni audititalitused erilist tähelepanu maaelu arengukava raames avalikele asutustele antava abi avalike pakkumiste kontrollimismenetluste järgimisele.

XI.	Kohalike omavalitsuste ülesanne on oma metsade säilitamine. Projektide heakskiitmisega tegelevad ametivõimud peaksid kohalikelt omavalitsustelt nõudma piisavat tõendusmaterjali metsade säilitamise kohta.

XII.

Pikaajalise kompensatsiooni võimaldamine on vajalik selleks, et põllumajandusmaa metsastamist talupidajatele meelepäraseks teha. Samas aga näevad maaelu arengu raamprogrammi ettepanekud 2006. aastale järgnevaks perioodiks ette saamata jäänud tulu kompensatsiooni piiramist kümne aastaga. Üldiste mõjude arvestusse tuleb lülitada ka teatavate eripiirkondade oluline mõju.

XIII.

Säästvus on juba määruse (EÜ) nr 1257/1999 üldpõhimõte. Maaelu arengu raamprogrammi ettepanekud 2006. aastale järgnevaks perioodiks järgivad samuti seda põhimõtet, lähtudes metsastamisel eelkõige keskkonnaeesmärkidest ning nõudes nende piirkondade kindlaksmääramist, mis on keskkonnakaitselistel põhjustel metsastamiseks sobivad (ning kus seetõttu metsastamine on ainuvõimalik).

INTRODUCTION

4.	The Council Resolution on an EU forestry strategy provided a reference framework for forest-related activities in the EU. It is important to note that the strategy confirmed the subsidiarity principle applied in the forestry area.

5.	With regard to the principle of subsidiarity the Commission considers that a number of implementation decisions remain at the discretion of the Member States, as it is expressed in various parts of the Commission's reply to this report.

10.	The rural development Regulation is based on the principle of subsidiarity and it is up to the Member States to draw up their rural development programmes, considering national and regional priorities.

11.

The Commission carried out an evaluation of Council Regulation (EEC) No 2080/92 in 2001 and clearer guidelines for monitoring measures were introduced by Regulation (EC) No 1257/1999. With this regulation the requirement for an ex ante evaluation of rural development programmes (RDPs) has been introduced, as well as a thorough mid-term evaluation of these, which would lead, if necessary, to an adaptation of the programmes concerned.

THE EU STRATEGY AND ITS IMPLEMENTATION

15.

The concept of sustainability is consistent with the notion introduced and defined by the “Bruntland Report” to the World Commission on Environment and Development in 1987, which now applies to all sectors of the economy and sustainable development strategies developed worldwide.

Sustainable forest management is based on the balanced integration of economic, social and environmental objectives. There may be conflicts between the three types of objectives, but these conflicts should be seen as healthy ones, and they should give rise to cooperation between different interest groups and a constructive search for the best solution. The progress achieved in the establishment of criteria and indicators of sustainable forest management as well as in the use of voluntary schemes to certify sustainable managed forests in the EU are indicative of the progress achieved in the last years towards sustainable forest management.

16.

Sustainable forest management requires a participatory approach and involvement of all relevant stakeholders in order to build consensus and to find satisfactory approaches. Countries are developing appropriate mechanisms and structures for the participation of stakeholders in forest policy formulation and implementation processes, notably in the context of their national forest programmes.

In Member States that for socio-economic reasons in the past put more emphasis on the economic development of the sector, are gradually considering and developing strategies towards diversification and incorporating environmental and social objectives. Sustainability and sustainable development do not define a static state of stability, but rather a dynamic process of change with the goal of continuous improvement.

17.

Forest definition lies within the competence of the Member States. The differences respond to historical, social, legal and ecological conditions in the countries. However, for statistical purposes the Member States adjust the data according to a common method developed within the context of the Joint FAO/UNECE/Eurostat/ITTO questionnaire for collecting forest statistics. In this way, the forest data become comparable both with regard to forest area and stand volume.

18.

The Commission considers that the quality of monitoring can be assured without a common definition of forest. The outcome of the policy can be monitored at Member State level against the objectives set in the RDPs, allowing subsequently an assessment at EU level (eg. ex post evaluations). As indicated in paragraph 17, forest-related data are made comparable between countries.

Regular reporting by Member States, based on commonly agreed monitoring indicators, enables the measurement of progress in the implementation in the RDPs.

19.

The shared management and the Commission responsibilities for the implementation of the EU forestry strategy were established by the Council in its Resolution of 15 December 1998 on a forestry strategy for the European Union. It should be noted that evaluation is an integral part of the programme management and assesses the degree of achievement of the programme objectives.

20.

Being part of the CAP the forestry measures are implemented under shared management and the Commission thereby considers that a number of implementation decisions remain at the discretion of the Member States. The Commission has to assess the conformity of programmes with the Community objectives and legislation. The implementation of the approved programmes is delegated to Member States. This includes all contacts with the beneficiary from the assessment of the project to the final payment. The Commission supervises the implementation of programmes via monitoring and evaluation. It audits the conformity of the implementation with the approved programmes and the relevant Community rules in order to assess any possible risk to the Funds and to assume final responsibility for the execution of the Community budget.

If the Commission audits reveal deficiencies in Member States’ management and control systems and/or non-conformity with Community rules in project implementation, financial corrections may be proposed within the Commission clearance of account procedure.

21 to 22.

The forestry strategy provides a reference framework for forestry-related actions in the EU. Measures included in programmes shall be in line with EU objectives, hereunder the forestry strategy. It is part of the rural development programmes approval to confirm this. When selecting individual projects, the competent national or regional authorities shall ensure that projects selected are in conformity with the programme. See also reply to point 20.

The proposal for the post 2006 rural development framework contains a clearer demarcation of responsibilities between the Commission and Member States. As to the implementation of EU strategies (including the forestry strategy), the proposal provides for the drawing up of an EU strategy plan for rural development to be adopted by the Council and the European Parliament.

The contribution to the achievement of the EU forestry strategy is assessed for each rural development programme in the evaluation reports prepared by the Member States and summarised by the Commission. The Commission proposed in July 2004 (COM(2004) 490 final) to reinforce the evaluation requirements for the future rural development framework.

NATIONAL FOREST PROGRAMMES (NFP) OR EQUIVALENT INSTRUMENTS

24.

The COST (cooperation on science and technology) study mentioned by the Court was a preparatory stocktaking of the situation in the countries participating in the COST action in order to launch the discussion.

At the beginning of the present programming period, only few Member States had developed national forestry programmes, but progress has been achieved over the last years. Member States are developing to a different degree mechanisms and approaches to the forest policy making process that are consistent with the principles of national forest programmes.

25 and 26.

The concept of national forest programmes has evolved under a variety of intergovernmental processes over the last 20 years. Today, the term has become an important concept with a broad scope for achieving sustainable forest management. At international level there is agreement on the general principles and dimensions of national forest programmes. However, there is no commonly agreed definition. In response to this need, the European countries have developed a common approach to national forest programmes in the context of the Ministerial Conference on the Protection of Forest in Europe (MCPFE).

27.

In the absence of national forest plans in some Member States in 2000, it seemed justified to accept RDPs or OPs, a possibility which was provided for in Regulation (EC) No 1257/1999 (Article 29). When necessary, during the ex ante assessment of programmes the Commission requested additional information concerning the link between the proposed forestry measures and the fulfilment of the undertakings given by the Community and the Member States at international level.

28.

Rural development as part of the common agricultural policy, with a corresponding legal basis in the Treaty of course, has by nature a focus on the agricultural sector. Forestry is nevertheless considered as an integral and essential part of the rural economy and rural development, which is reflected by the forestry chapter in Regulation (EC) No 1257/1999. Member States can set their forestry related objectives in the rural development programmes.

The essential contribution of forestry to rural development is to be reinforced according to the proposals for the post 2006 rural development framework: forestry is particularly addressed under axis I and II; several forestry measures are to be better articulated and targeted, for example addressing the importance of forests for the implementation of Natura 2000.

29 and 30.

The Commission acknowledges the fact that the transition between two programming periods creates a heavy workload on its services. This is due to the fact that the Commission examines all programmes submitted by the Member States before approving them.

31.

Forestry measures form an integral part of the rural development programmes (see also reply paragraph 28). The lengthy duration of the approval process is an indication of the time and efforts put in by the Commission in order to have correct programmes. This includes intensive contacts with the Member State during this process.

32.

The involvement of many other units/DGs is linked to the fact that rural development measures (including forestry measures) not only touch agricultural issues but are placed within a wider rural context and can have an economic, social and environmental impact. Therefore, the approval of the measures is sought to be based on an as wide as possible mutual agreement within the Commission services, while DG AGRI remains the lead service for the afforestation of agricultural land.

33.

In March 2002 the Commission established an inter-service group on forestry to strengthen the coordination of forestry issues among the services responsible for the different Community policies. The inter-service group, chaired by DG Agriculture, has brought together desk officers and managers from 10 different directorates-general.

34.

The rural development programmes provide information on the linkage between proposed measures and national/subnational forest programmes or equivalent instruments (Regulation (EC) No 817/2004 Annex II, point 9(3)(X)) in order to allow the Commission to check their coherence. In addition, Regulation (EC) No 1257/1999 obliges each Member State to submit, as part of the rural development programme, the information necessary to allow a check of compatibility with competition rules.

35.

It is true that no specific inventory of State aid decisions relating to forestry is made. However all decisions taken by the Commission in the field of State aid, and therefore also decisions taken on State aid in the forestry sector, are published in full on the website of the Commission Secretariat-General. In addition, a short resumé of each State aid measure for forestry is published in the OJ “C” series.

36.

The Commission proposed to select for funding the project within the Quality of Life specific programme under the fifth research framework programme (1998 to 2002). The aim of the project is to evaluate the effects of different financial instruments in the forest sector. The Commission attaches importance to the results of the project to learn from best practice and to draw conclusions. However, the project will not provide a complete overview of financial instruments, as it is limited in scope to some specific countries.

The Commission is also currently analysing mid-term evaluations of rural development programmes under Regulation (EC) No 1257/1999, which will include the evaluation of the forestry measures in a number of Member States.

LARGE UPTAKE OF FUNDS FROM PREVIOUS PROGRAMMING PERIOD

37 to 39.

Continuity has to be ensured in rural development. Where the Regulations (EEC) No 2080/92 and (EC) No 1257/1999 provide for a long-term (up to 20 years) compensation for income losses by nature, this affects several programming periods.

The longer-term compensation for income foregone is a core element to make afforestation of (more or less) productive agricultural land attractive for farmers; the only alternatives would be a capitalised one-off aid or an (eventually higher payment) over a shorter period with all resulting problems for the control of the commitment over a longer period.

However, with its rural development proposals for the post 2006 period (COM(2004) 490 final) the Commission envisages to mitigate the problem by granting income loss compensation for only up to 10 years and by reducing the ceiling for compensation for loss of income.

As far as environmental targeting of afforestation is concerned, it will be reinforced in the post 2006 rural development proposal. Recital 37 of the proposal names, in the first place, the protection of the environment as objective of afforestation; and “any first afforestation should be adapted to local conditions and compatible with the environment and enhance biodiversity”. Moreover, Member States will have to designate areas suitable for afforestation for environmental reasons (Article 47(5)).

A COMPLEX SYSTEM

40.

The Commission also finds that the current financing arrangements are complex and should be simplified. In the papers presented at the Salzburg conference by the Commission, this issue was addressed. It has been followed-up in the Commission’s proposal for the post 2006 rural development framework which provides for a single fund with a single, significantly simplified delivery system.

41.

The regulatory framework was modified in the spirit of simplification and of adherence to the real situation and to the best practices in use. The application of standard unit costs in forestry is justified by the specific nature of the projects supported. It is also a measurable method (the national authorities are required to establish a priori of a pricing system based on objective criteria) that provides for an effective simplification of the administrative procedures. Concerning the sanction system for forestry measures other than afforestation of agricultural land, as these are not generally linked to area measurements, sanctions based on IACS rules are not appropriate. The sanctions to be applied are therefore those set out in Article 64 of Regulation (EC) No 445/2002, replaced by Article 73 of Regulation (EC) No 817/2004, which reads as follows: “Member States shall lay down the rules on penalties applicable to infringements of the provisions of this Regulation and shall take all measures necessary to ensure that they are implemented. The penalties provided for must be effective, proportionate and dissuasive”. This element is taken into account in the Commission's audits.

42.

The procedures for applications are basically established by the Member States according to their administrative organisation. The number of documents required to apply for aid under a measure depends largely on the eligibility criteria set by the programming document and on the national requirement in terms of supporting documentation. The assistance of external consultants can improve the quality of projects.

IMPLEMENTATION OF FORESTRY MEASURES

46.

Afforestation strategies are defined by the Member States either at national or at regional level. The Member States indicate in their rural development programmes the type of land to be afforested, the specific priorities to be addressed and the compatibility with the environment of the proposed actions. The Commission services examine these questions during the approval procedure for rural development programmes.

Where systematic checks on compatibility with the environment were left aside, the Commission has already conducted legal proceedings against Member States and will not hesitate to continue the same approach if need be.

A significant improvement of the environmental targeting and compatibility can be expected from the rural development proposals for post 2006 period. Both aspects are significantly reinforced in a way that Member States have to consider clearly environmental aspects as

(a)	to the design of the measure, and

(b)	to the implementation of the measure.

The essential tool to verify this ex post is the reinforced monitoring and assessment of the results achieved also in terms of environmental delivery.

47.

The DG AGRI audit services apply, consistently, the approach indicated in the Guideline document provided to Member States to all rural development measures implying selections among applications eligible for financing due to limited funds available. When, during audits, findings are made in respect of non-transparency or non-objectivity of the selection systems, recommendations are made and financial corrections may be imposed.

Generally, the rural development programmes do include selection criteria, but the Commission recognises that in some cases there is scope for improvements. The issue of lack of recording of rejected projects mainly relates to Regulation (EEC) No 2080/92. For the present programming period this has been improved.

48.	The national/regional definition of “agricultural land” must be part of the rural development programme.

49.	DG Agriculture has recommended cross-checks with the IACS system, or when appropriate with another reliable database, and has made efforts in order to ensure that this recommendation is respected.

50 and 51.

The verification of the previous agricultural use and intensity is the competence of the Member States. The only Community provision is in Article 32 of Regulation (EC) No 817/2004 (shall be specified by the Member State where farming takes place on a regular basis). The Commission has the intention for the next programming period to specify the conditions in the implementing rules. In addition, a research project is to be launched about harmonised and appropriate methods to calculate area-related premiums, i.e. including the compensation of income loss (level must be determined by real previous use) and maintenance cost. Moreover, the designation of areas suitable for afforestation (RD-proposal post-2006, see paragraph 38) will contribute to limit possible abuses.

52.	For the next programming period the Commission intends to review the calculation of payment levels (see also paragraphs 50 and 51).

53.

Given these great varieties in tax systems, property rights etc. among the Member States a definition of a “farmer” at Community level is difficult. In the absence of a Community definition the Commission accepts the national definitions of a “farmer”; its national/regional definition must be part of the rural development programme. The verification of this status, however, is the responsibility of the Member State. The objective verification is difficult. For the next programming period more Community guidance is envisaged (e.g. requirement for proof via official documents, e.g. being registered, tax declaration, applications for direct payments).

54.

The definition of the status of “farmer” for the purposes of afforestation measures is to be provided by the Member State according to detailed criteria (Article 33 of Regulation (EC) No 817/2004). The Member State is required to define appropriate control criteria to verify the compliance with the given definition. Mostly, this is checked on the basis of official documents (e.g. income declarations, payment to the health/security system of farmer categories, registration in the farmers’ register. See also the reply to paragraph 53).

55.

The important starting point for the Commission is that the definitions of the eligibility criteria set in Member States’ programmes meet the objectives of the Regulation. Attempts by individuals to evade the provisions cannot be avoided completely. Member States shall duly check applications against this possibility and in case of doubts undertake the appropriate actions. When the Commission services during audits in Member States find weaknesses in the control systems, they are followed up by recommendations and may also result in imposing financial corrections.

57.

The Commission has applied financial corrections on the basis of these and other findings and addressed recommendations to the Member States audited and found not to be in conformity.

The shortcoming “unsatisfactory verification of realised expenditure” was addressed with the introduction of the derogation for standard costs in forestry by Regulation (EC) No 963/2003 when appropriate standard cost systems were found to be in place.

60.

The objective of afforestation of agricultural land under Regulation (EEC) No 2080/92 was both to reduce the agricultural production potential and to increase forest production. In order to meet both objectives with a limited overall budget for rural development a certain targeting on private owners and municipalities seemed appropriate. It should be noted that Regulation (EC) No 1783/2003 opened the measure to improve the ecological and social value of forest owned by public authorities. The afforestation of agricultural land owned by public authorities would be eligible according to the proposals for post 2006 rural development proposal.

In the case of Ireland, the Commission considered that amounts paid to the organisation concerned were ineligible, and has recovered all amounts paid under the clearance of accounts procedure. Since the Commission began this action (recently confirmed by the European Court of Justice) the Irish authorities have not paid any further EU money to the organisation.

61.	Concerning targeting, see reply to point 60. There is a certain responsibility of municipalities to maintain their own forests. The authorities approving projects should require sufficient evidence from the municipalities that the maintenance work is ensured.

62.

Such major unforeseen events have a huge impact on forestry resources and must lead to an appropriate review and, where necessary, to an adaptation of the strategy. Member States may choose different approaches to tackle these unexpected problems.

Given the gravity of the damages in France, the choice of the national authorities to reallocate funds towards restoration/prevention seems to be justified. This can be entirely supported from an environmental point of view, as in many cases the restoration activities were used as an occasion for conversion to more ecologically oriented forestry, which corresponds with the elements of the forestry strategy regarding biodiversity.

63.

There are several forestry establishment and management techniques that can, to a limited extent, reduce the degree of windfalls by increasing the stability of forests (e.g. as regards the plantation in the margins or the mix of species and ages). Such investments are eligible under rural development. However, actions of this type can only have limited impact.

Storms and their destructive power cannot be influenced by the techniques applied. However, as to other types of natural disasters, floods and forest fires, the Commission pursues a series of initiatives to reduce the risk and to mitigate the impact.

The Commission, as part of the Luxembourg compromise of the Presidency in June 2003 on the CAP reform, committed itself to analyse measures related to crisis and risk management in agriculture. In the framework of this exercise consideration will be given to aspects of risk management related to natural disasters in forestry.

64.	In their work, the Commission audit services pay particular attention to the respect of proper control procedures for public contract tendering for all measures allowing for aid under rural development to be granted to public bodies.

IMPACT OF AFFORESTATION OF AGRICULTURAL LAND MEASURE

67.	The example mentioned by the Court, underlines the importance of income loss compensation in the framework of the afforestation of agricultural land, due to the need for a longer period of compensation payments to make the measure attractive.

68.	The loss of income over a considerable number of years from the land planted with forest is in fact the biggest cost to the farmer entering the scheme.

69.	Afforestation does indeed appear to be expensive but it can be justified as a long term investment in ecological stability and renewable natural resources. See answer to paragraph 70.

70.

It is worth noting that the evaluation report of Regulation (EEC) No 2080/92 indicates also that concerning the contribution of the regulation to rural development “Overall this contribution appears to us to be significant and positive, and Regulation (EEC) No 2080/92 has fully played its role accompanying the reform of the common agricultural policy”. On top of the overall impact account should be taken on the significant effect in certain specific regions (like the planting of 100 000 hectares of cork oaks in Spain and Portugal.

71.

A recent survey carried out by the Commission services in the context of the preparation of the implementation report of the EU Forestry Strategy indicates that forestry measures co-financed under Regulation (EC) No 1257/1999 have led to positive results in terms of contributing to enhance forestry resources.

Moreover, the benefits of the extension of woodland areas are not limited to the increase of forest resources. Extension of woodland areas promotes the diversification of activities in rural areas, as well as the protection of the environment. This measure may have very positive effects in some specific regions or areas.

73.

In its working papers distributed at the Salzburg conference, the Commission services raised the question of explicitly retargeting the afforestation policy more towards environmental objectives.

The conclusions of the Salzburg conference have been used as an input for the extended impact assessment on rural development which accompanied the Commission’s proposal for a new regulation for the next programming period. The legislative proposals themselves reflect this retargeting (recital 37, Article 47(5) with requirement to designate areas suitable for afforestation for environmental reasons).

74.

The proposals for the post 2006 rural development framework provide for a better targeting and articulation of the entire bundle of forestry measures. The current Article 32 of Council Regulation (EC) No 1257/1999 is to be split. Investment aids are better specified.

In addition, the co-financing levels are to be reduced for afforestation (income loss) and for the successors of Article 32 to be increased.

Furthermore, the envisaged EU strategy guidelines will articulate the entire range of objectives for the forestry sector.

75.

The objective to enhance forest resources, also with a reinforced targeting on environmental issues as proposed for the period post-2006, cannot be completely isolated from the general objective of rural development policy to accompany the Common Agricultural Policy; thus the farming community remains the main target group of this policy. The importance of afforestation of agricultural land reflects this.

Nevertheless, the proposals for the post-2006 rural development framework do not exclude the possibility for Member States to focus on afforestation of agricultural land owned by public authorities. In addition, the afforestation of other than agricultural land is to be continued to be eligible (private holders and municipalities and their respective associations).

In addition the proposal provides for the designation of the areas suitable for afforestation for environmental reasons. This will be independent from the type of ownership.

76.

There are several intrinsic factors that explain this varying uptake which also stems from the fact that the implementation decisions are, to a large extent, made in respect of the principle of subsidiarity by the Member States. Firstly, it depends largely on the individual situation (structure of the holding, age of the farmer, personal preferences etc). Afforestation of leased land normally is difficult. In several regions the share of leased land in the holdings’ UAA is relatively high.

Secondly, in this context it should be taken into account that the measure is of a long term nature. Farmers’ areas afforested are definitively out of agricultural production for decades. Therefore, such decisions are considered very carefully, if not reluctantly, by the farmer.

In some regions and countries the measure is also conditioned by the very small average size of farms and the need to not discriminate small farmers.

In terms of the impact of the measure, it should be noted that programmes are still half way in their implementation, so it is difficult to draw conclusions at this stage. The latest reports provided by the Member States show in some countries a gradual increase in uptake of the measure during the most recent years, for example in Spain.

IMPACT OF OTHER FORESTRY MEASURES

77.	Some countries, however, considered the scope of the eligible measures satisfactory with regard to their added value (Austria, Ireland, Spain and United Kingdom). Others would prefer that the scope of the measures or the type of activities would be expanded (Belgium, France and Germany).

78.

Article 32 of Regulation (EC) No 1257/1999 has proven difficult to implement. Nevertheless, support for maintaining the ecological role of forests continues to be justified in the general public’s interest. Therefore the proposals for the post 2006 rural development framework contain a revision of and a more targeted approach to the current Article 32 measures. There will be a clear split between mandatory obligations to be compensated (Natura 2000 payments) and voluntary commitments (in analogy to agri-environment). The ceilings, which may be co-financed, are alsoto be increased to facilitate the uptake.

CONCLUSION AND RECOMMENDATIONS

79.

The approach adopted since 2000 following the rural development Regulation (EC) No 1257/1999 is consistent with the EU forestry strategy, which provides the overall reference framework for forestry actions in the EU. The overall principles of the EU forestry strategy (sustainability and multifunctionality) are reflected in the rural development policy, which aims to transform the three dimensions (economical, social and environmental) of sustainability into a coherent package of measures. These measures facilitate and support the implementation of national forest programmes or equivalent instruments in areas where there is a synergy with the objectives of rural development.

—

The legal basis of EU forestry action stems from the Treaty. The EU forestry strategy provides the reference framework for forestry actions at EU level, including but not limited to rural development. The definition of forest is within the competence of the Member States. At EU level, forest data are made comparable with regard to forest area and stand volume.

80.

The link between the forestry strategy and the individual projects co-financed by the EAGGF funds is ensured via the rural development programmes. The Commission verifies that programmes are in line with the forestry strategy. The national or regional authorities approve the individual projects on basis of the programme.

—	The Commission foresees, in the proposal for the future rural development framework, a clearer demarcation of responsibilities between the Commission and Member States.

81.

At the beginning of the present programming period only few Member States had developed national forest programmes. In the absence of such programmes, it seemed justified to accept RDPs or OPs as equivalent instruments, a possibility which was provided for in Regulation (EC) No 1257/1999. However, Member States made progress over the last years in the formulation and implementation of their national forest programmes.

82.

At the start of the programming period all proposals for programmes were submitted to the Commission services within a short period of time. Member States are interested in a rapid Commission approval to start programme implementation. The Commission examined thoroughly all proposals in the shortest time possible. Nevertheless, the analysis had to include all information available on forestry actions, the ex ante evaluation, and involved a number of Commission services with DG AGRI being the lead service.

—

The proposals for post 2006 rural development framework contain as an essential feature a requirement for strategic planning and monitoring. EU strategic guidelines will be proposed by the Commission to be adopted by the Council. National strategy plans will be elaborated on this basis. The rural development plans will implement the measures to achieve the objectives of the strategies.

The EU forestry strategy will be an integral part of these strategies.

The clearer target setting and well-defined strategies linking objectives and means to achieve them will allow a better assessment of policy outcomes and efficiency of the EU-funds used.

—

The qualitative assessment is currently based on the various evaluations (including ex-ante) and material submitted by the Member States.

The proposals for post 2006 rural development framework will strengthen the strategy aspect of this assessment (including forestry), reinforce evaluation and focus clearly on the results achieved in relation to the strategic objectives.

83.

A long-term compensation is necessary for afforestation of agricultural land to be attractive to farmers and will inevitably go over a number of programming periods. Nevertheless, the proposals for post 2006 rural development framework will provide to limit the compensation for income loss to 10 years and a reduction in the aid ceiling.

84.

The Commission shares the opinion that the current financing arrangements are complex.

—	For the period post 2006 significant simplifications are proposed. A single funding and programming system will remove the need to comply with different rules for different funds. The responsibilities of the Member States and the Commission will be more clearly defined.

85.

Member States indicate in their programmes the land to be afforested and specific priorities to be addressed. This is subject to examination by the Commission services.

Non-transparency or non-objectivity of selection systems are subject to recommendations and may be taken into account for the proposal of financial corrections.

The current legislation requires the definition of eligible land and of a “farmer” to be made by the Member State.

For the next programming period the Commission has the intention to provide more specific implementing rules and/or guidelines.

Where audits by the Commission services detect weak and insufficient control systems, financial corrections are applied.

—	The implementation of the strategic, result-oriented approach for post 2006 period will contribute to a thorough selection of individual projects against efficiency criteria.

—	The Commission will take account of the Court's observations in the risk analyses covering all CAP aid schemes and leading to its audit work programme. Where non-compliance with Community rules is established financial corrections will be imposed.

86.

There is a certain responsibility of municipalities to maintain their own forests. The authorities approving projects should require sufficient evidence from the municipalities that the maintenance work is ensured.

—	Based in particular on the mid-term evaluations of the rural development programmes the Commission services will analyse the extent and reasons for non-sustained projects and propose, where necessary, appropriate actions.

87.

It is worth noting that the evaluation report of Regulation (EEC) No 2080/92 also indicates that concerning the contribution of the regulation to rural development “Overall this contribution appears to us to be significant and positive”.

The farming community is the main target group of rural development. The implementation of voluntary measures depends also on the personal situation of the individual farmer. Against this background the results achieved can be considered reasonable. However, several elements of the current objectives and design of the measure deserve improvements.

—	The proposals for the post 2006 rural development framework contain several provisions for better targeting of the measure (e.g. strategy, designation of areas) and cost-efficiency (e.g. reduced aid ceilings, shorter duration).

		ISSN 1725-5171
Euroopa Liidu Teataja		C 67

Eestikeelne väljaanne	Teave ja teatised	48. köide 18. märts 2005

Teatis nr	Sisukord	Lehekülg
	I Teave
	Kontrollikoda
2005/C 067/1	Eriaruanne nr 9/2004: metsamajandusmeetmete kohta maaelu arengu poliitikas koos komisjoni vastustega	1