1.

Belgia Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus) palub oma kahe eelotsuse küsimusega Euroopa Kohtul analüüsida sisuliselt, kas ELTL artiklitega 20 ja 21 ning direktiiviga 2004/38/EÜ ( 2 ) (edaspidi „elamisõiguse direktiiv“) on vastuolus see, kui liikmesriik kohaldab liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes, kelle suhtes on tehtud selle direktiivi alusel väljasaatmisotsus, samasuguseid või samalaadseid meetmeid nagu meetmed, mida kohaldatakse riigisiseses õiguses riigis ebaseaduslikult viibivate kolmanda riigi kodanike suhtes direktiivi 2008/115/EÜ ( 3 ) (edaspidi „tagasisaatmisdirektiiv“) alusel.

2.

Selles küsimuses tuleb meenutada, et Euroopa Kohus on otsustanud, et riigisisesel seadusandjal ei ole keelatud juhinduda teise direktiivi sätetest, „kui see tundub vajalik ja kui mõni muu [liidu] õigusnorm seda ei takista“ ( 4 ). Kohtuotsuses Petrea ( 5 ) täpsustas Euroopa Kohus, et „liikmesriikidel on juhul, kui see pole ühegi liidu õiguse sättega vastuolus, õigus pädevate asutuste nimetamisel ja [elamisõiguse direktiivi alusel tehtud liidu] kodanike tagasisaatmise otsuste tegemise menetluse kindlaksmääramisel[…] juhinduda [tagasisaatmisdirektiivi] sätetest“.

3.

Kuigi see kohtupraktika kõneleb käsitletaval juhul selle kasuks, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele tuleb vastata eitavalt, on siiski vaja veel kontrollida, kas seda saab kohaldada ka niisuguste meetmete raames, millega on tegemist põhikohtuasjas – st ennetavate meetmete raames, mis võetakse, et vältida igasugust põgenemise ohtu väljasaatmisotsuse tegemise järel, ning kinnipidamise meetmete raames, mille eesmärk on tagada selle väljasaatmise täitmine – meetmed, millel on eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul tagajärg liikmesriikide territooriumil vabalt liikumise ja elamise õiguse kasutamisele endale ning mida seepärast võib pidada meetmeteks, mis ei ole puhtalt menetluslikku laadi.

4.

Need küsimused võimaldavad Euroopa Kohtul esimest korda analüüsida, kas liidu õigusega on kooskõlas riigisisesed õigusnormid, mille eesmärk on tagada elamisõiguse direktiivi alusel tehtud väljasaatmisotsuste täitmine.

5.

Elamisõiguse direktiivi põhjenduses 16 on märgitud, et „[k]uni elamisõiguse kasutajad ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ei tohiks neid välja saata“.

6.

Selle direktiivi artikli 14 lõigetes 1 ja 2 on nähtud ette, et liidu kodanikel ja nende pereliikmetel on selle direktiivi artiklis 6 sätestatud elamisõigus seni, kuni nad ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ning et neil on artiklites 7, 12 ja 13 sätestatud üle kolmekuuline elamisõigus ja selle õiguse säilitamise õigused, kuni nad vastavad kõnealustes artiklites sätestatud tingimustele. Erandina nendest lõigetest on artikli 14 lõikes 4 sätestatud, et liidu kodanikke ei või mitte mingil juhul välja saata, kui nad on töötajad või füüsilisest isikust ettevõtjad või on sisenenud vastuvõtva liikmesriigi territooriumile töö otsimiseks.

7.

Elamisõiguse direktiivi artikli 15 „Menetluslikud tagatised“ lõikes 1 on nähtud ette, et „[a]rtiklitega 30 ja 31 ettenähtud menetlusi kohaldatakse analoogia alusel kõikide otsuste suhtes, mis piiravad liidu kodanike ja nende pereliikmete vaba liikumist muudel põhjustel kui avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides“.

8.

Selle direktiivi artikli 27 lõigete 1 ja 2 kohaselt „võivad liikmesriigid piirata avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumis- ja elamisvabadust, sõltumata nende kodakondsusest,“ ning „[a]valiku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ja põhinevad eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel. […] Asjaomase isiku käitumine peab kujutama endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi. Põhjendused, mis ei ole juhtumi üksikasjadega seotud või mis rajanevad üldise preventsiooni kaalutlustel, ei ole vastuvõetavad“.

9.

Elamisõiguse direktiivi artikli 28 „Kaitse väljasaatmise eest“ lõikes 1 on sätestatud, et „[e]nne avaliku korra või julgeoleku huvides väljasaatmise otsuse tegemist võtab vastuvõttev liikmesriik arvesse teatavaid asjaolusid, näiteks kui kaua on asjaomane isik tema territooriumil elanud, tema vanust, tervislikku seisundit, perekondlikku ja majanduslikku olukorda, sotsiaalset ja kultuurilist integratsiooni vastuvõtvasse liikmesriiki ning sidemeid päritoluriigiga“. Lisaks on selle artikli lõikes 2 ette nähtud, et „[v]astuvõttev liikmesriik ei või sõltumata kodakondsusest teha väljasaatmisotsust liidu kodanike või nende pereliikmete suhtes, kellel on tema territooriumil alaline elamisõigus, välja arvatud avaliku korra või julgeoleku huvides“.

10.

Selle direktiivi artikli 30 lõikes 3 on sätestatud, et „[t]eates [ükskõik missuguse elamisõiguse direktiivi artikli 27 lõike 1 alusel tehtud otsuse kohta] täpsustatakse […] vajaduse korral aeg, mis isikule liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks on antud. Välja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud kiireloomulistel juhtudel, ei või territooriumilt lahkumiseks antav aeg olla lühem kui üks kuu alates teate saamisest.“

11.

Selle direktiivi artikli 33 lõikes 2 on nähtud ette, et „[kui] väljasaatmisotsus täidetakse rohkem kui kaks aastat pärast selle tegemist, kontrollib liikmesriik, kas kõnealune isik on sellel ajal tõsiselt ohtlik avalikule korrale või julgeolekule, ja hindab, kas väljasaatmisotsuse tegemisest alates on asjaoludes toimunud olulisi muudatusi“.

12.

Tagasisaatmisdirektiivi põhjenduses 16 on märgitud, et „[v]äljasaatmise eesmärgil kinnipidamise kasutamist tuleks piirata ja selle suhtes tuleks kohaldada proportsionaalsuse põhimõtet seoses võetud abinõude ja taotletavate eesmärkidega. Kinnipidamine on õigustatud ainult tagasisaatmise ettevalmistamiseks või väljasaatmise läbiviimiseks ja kui leebemate sunnimeetmete võtmine ei oleks piisav“.

13.

Direktiivi artiklis 1 on nähtud ette, et selles sätestatakse ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvatele põhiõigustega ja rahvusvahelise õigusega.

14.

Direktiivi artikli 2 lõikes 3 on sätestatud, et seda direktiivi ei kohaldata liidu vaba liikumise õigust omavate isikute suhtes.

15.

Tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punktis 7 on „põgenemise oht“ määratletud nii, et see on „õigusaktides kehtestatud objektiivsetel kriteeriumitel rajanevate selliste põhjuste olemasolu üksikjuhul, mis annavad alust arvata, et kolmanda riigi kodanik, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust, võib põgeneda“.

16.

Selle direktiivi artikli 6 lõike 1 kohaselt teevad liikmesriigid tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult.

17.

Selle direktiivi artikli 7 „Vabatahtlik lahkumine“ lõikes 3 on nähtud ette, et vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul võib kehtestada teatavaid kohustusi, mille eesmärk on vältida põgenemise ohtu, nagu korrapärane ilmumine ametiasutustesse, piisava rahalise tagatise määramine, dokumentide loovutamine või kohustus viibida kindlaksmääratud kohas.

18.

Tagasisaatmisdirektiivi IV peatükis „Kinnipidamine väljasaatmise eesmärgil“ on artikli 15 lõikes 1 sätestatud, et „[k]ui muid piisavaid, kuid leebemaid sunnimeetmeid ei ole konkreetsel juhul võimalik tulemuslikult kohaldada, võivad liikmesriigid kinni pidada ainult kolmanda riigi kodaniku, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks, eelkõige kui: a) on olemas põgenemise oht või b) asjaomane kolmanda riigi kodanik hoiab kõrvale tagasisaatmise ettevalmistamisest või väljasaatmisest või takistab neid. Iga kinnipidamine on võimalikult lühike ja see kestab ainult seni, kuni kestab väljasaatmise korraldamine, ning see viiakse ellu nõuetekohase hoolsusega“. Sama artikli lõigetes 5 ja 6 on nähtud vastavalt ette, et „[k]innipidamine kestab seni, kuni on täidetud lõikes 1 sätestatud tingimused ning kuni see on vajalik eduka väljasaatmise tagamiseks. Iga liikmesriik sätestab kinnipidamise piiratud kestuse, mis ei tohi ületada kuut kuud“, ning et, „[l]iikmesriigid ei tohi lõikes 5 osutatud ajavahemikku pikendada, välja arvatud piiratud ajavahemiku puhul, mis ei ületa siseriikliku õiguse kohaselt veel kahteteist kuud, kui hoolimata nende mõistlikest jõupingutustest on tõenäoline, et väljasaatmise viibimise põhjuseks on: a) asjaomase kolmanda riigi kodaniku koostöö puudumine või b) kolmandatest riikidest vajalike dokumentide hankimise viibimine“.

19.

15. detsembri 1980. aasta seadust välismaalaste riiki sisenemise, riigis viibimise, riiki elama asumise ja riigist väljasaatmise kohta (loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers) ( 6 ) muudeti 24. veebruari 2017. aasta seadusega, millega muudetakse 15. detsembri 1980. aasta seadust, et tugevdada avaliku korra ja riigi julgeoleku kaitset (loi du 24 février 2017 modifiant la loi du 15 décembre 1980 afin de renforcer la protection de l’ordre public et de la sécurité nationale; edaspidi „24. veebruari 2017. aasta seadus“) ( 7 ). Selle viimase seadusega on muu hulgas elamisõiguse direktiiv ja tagasisaatmisdirektiiv osaliselt üle võetud.

20.

24. veebruari 2017. aasta seaduse artiklitega 27–32 lisati 15. detsembri 1980. aasta seadusesse vastavalt selle artiklid 44ter–44octies.

21.

24. veebruari 2017. aasta seadusega muudetud 15. detsembri 1980. aasta seaduse (edaspidi „15. detsembri 1980. aasta seadus“) artiklis 44ter on nähtud ette:

„Liidu kodanikule või tema pereliikmele tehtud lahkumisettekirjutuses näidatakse ära tähtaeg, mille jooksul ta on kohustatud Belgia Kuningriigi territooriumilt lahkuma. Välja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud kiireloomulistel juhtudel, ei või territooriumilt lahkumiseks antav aeg olla lühem kui üks kuu alates otsuse teatavakstegemisest.

Minister või tema volitatud isik võib esimeses lõigus nimetatud tähtaega pikendada, kui: 1) vabatahtlik tagasipöördumine ei ole võimalik selle tähtaja jooksul või 2) seda õigustavad asjaomase isiku olukorraga seotud asjaolud. […]“.

22.

Selle seaduse artiklis 44quater on sätestatud:

„Artiklis 44ter sätestatud tähtaja jooksul ei või liidu kodanikku ega tema pereliiget sunniviisiliselt välja saata.

Igasuguse põgenemise ohu vältimiseks artiklis 44ter sätestatud tähtaja jooksul võib liidu kodanikule ja tema pereliikmele panna kohustuse täita ennetavate meetmetena kehtestatud nõudeid. Kuningas määrab need meetmed kindlaks ministrite nõukogus arutatud määrusega.“

23.

Selle seaduse artiklis 44quinquies on nähtud ette:

„§ 1. Minister või tema volitatud isik võtab kõik vajalikud meetmed lahkumisettekirjutuse sundtäitmiseks, kui: 1) liidu kodanikule või tema pereliikmele ei ole Belgia Kuningriigist lahkumiseks tähtaega antud; 2) liidu kodanik või tema pereliige ei ole Belgia Kuningriigist lahkunud talle määratud tähtaja jooksul; 3) enne Belgia Kuningriigist lahkumiseks määratud tähtaja lõppu ilmneb liidu kodaniku või tema pereliikme põgenemise oht, ta ei ole täitnud ennetavate meetmetena kehtestatud nõudeid või kujutab endast ohtu avalikule korrale või riigi julgeolekule.

§ 2. Kui liidu kodanik või tema pereliige ei nõustu riigist lahkuma või kui ta võib selle käigus ohtlikuks osutuda, toimub tema tagasisaatmine sunniviisiliselt, vajaduse korral eskordi saatel. Tema suhtes võib kasutada sundi […].

§ 3. Kuningas määrab ministrite nõukogus arutatud määrusega tagasisaatmise üle järelevalvet teostava organi ning järelevalve teostamise korra. See organ on väljasaatmise pädevusega asutustest sõltumatu.“

24.

15. detsembri 1980. aasta seaduse artikkel 44sexies on sõnastatud järgmiselt:

„Kui konkreetse juhtumi asjaolud seda õigustavad, võib minister või tema volitatud isik väljasaatmise ajutiselt edasi lükata. Ta teavitab sellest asjaomast isikut.

Põgenemise igasuguse ohu vältimiseks võib liidu kodanikule või tema pereliikmele panna kohustuse täita ennetavate meetmetena kehtestatud nõudeid. Kuningas määrab need meetmed kindlaks ministrite nõukogus arutatud määrusega.

Sellistel juhtudel võib minister või tema volitatud isik kohustada liidu kodanikku või tema pereliiget elama meetme rakendamiseks vajaliku aja jooksul kindlaksmääratud elukohas.“

25.

Selle seaduse artiklis 44septies on sätestatud:

„§ 1. Kui see on vajalik avaliku korra, riigi julgeoleku või rahvatervise huvides ning kui muid leebemaid sunnimeetmeid tulemuslikult kohaldada ei saa, võib liidu kodanikke või nende pereliikmeid väljasaatmise tagamiseks kinni pidada väljasaatmiseks rangelt vajalikuks ajaks, mis ei tohi olla pikem kui kaks kuud.

Minister või tema volitatud isik võib kinnipidamise tähtaega siiski kahe kuu kaupa pikendada, kui välismaalase väljasaatmiseks vajalikud toimingud on tehtud liidu kodaniku või tema pereliikme kinnipidamisele järgnenud seitsme tööpäeva jooksul, kui need toimingud on tehtud nõuetekohase hoolsusega ning endiselt on võimalus asjaomane isik mõistliku aja jooksul tulemuslikult välja saata.

Pärast tähtaja esmakordset pikendamist võib kinnipidamise tähtaja pikendamise otsuse teha ainult minister.

Pärast viie kuu möödumist tuleb liidu kodanik või tema pereliige vabastada. Juhul kui see on nõutav avaliku korra või riigi julgeoleku kaitseks, võib kinnipidamise tähtaega ühe kuu kaupa pikendada, ent kinnipidamise aeg kokku ei või olla pikem kui kaheksa kuud.

§ 2. Lõikes 1 nimetatud liidu kodanik või tema pereliige võib tema suhtes tehtud kinnipidamise otsuse peale esitada kaebuse vastavalt artiklitele 71 jj.“

26.

Selle seaduse artiklis 44octies on sätestatud:

„Artikli 74/8 §-s 2 nimetatud kohtades ei või kinni pidada järgmisi isikuid: 1) liidu kodanikest saatjata alaealised; 2) liidu kodaniku saatjata alaealised pereliikmed; 3) liidu kodanike perekonnad, kui vähemalt üks pereliige on alaealine.“

27.

Selle seaduse artikli 74/5 § 3 on sõnastatud järgmiselt:

„Piiril teatavas kohas hoidmise kestus ei tohi ületada kaht kuud. Minister või tema volitatud isik võib siiski §-s 1 nimetatud välismaalase piiril hoidmise kestust kahe kuu kaupa pikendada: 1) kui välismaalase suhtes on võetud täitmisele pööratav tagasisaatmismeede; 2) ja kui välismaalase väljasaatmiseks vajalikud toimingud tehti seitsme tööpäeva jooksul alates punktis 1 nimetatud meetme võtmisest, kui need tehakse kogu nõutava hoolikusega ja kui võimalus saata välismaalane välja mõistliku aja jooksul on endiselt olemas.

Pärast pikendamist tohib eelmises lõigus nimetatud otsuse teha veel ainult minister. Välismaalase piiril hoidmise kogukestus ei tohi kunagi ületada viit kuud.

Kui seda nõuab avaliku korra või riigi julgeoleku kaitse, võib välismaalase kinnipidamist pikendada iga kord kuu aja kaupa pärast eelmises lõigus nimetatud tähtaja möödumist, ilma et selle kogukestus tohiks siiski ületada kaheksat kuud. […]“.

28.

Belgia Cour constitutionnelle’ile (konstitutsioonikohus) on esitatud kaks kaebust, milles palutakse tühistada 24. veebruari 2017. aasta seadus; esimese on esitanud Ordre des barreaux francophones et germanophone (prantsus- ja saksakeelsete advokatuuride ühendus) ( 8 ) ja teise neli mittetulundusühingut (ASBL) (edaspidi „põhikohtuasja kaebajad“) ( 9 ). Eelotsusetaotluse esitanud kohus on need kaks kohtuasja liitnud.

29.

Nende kahe kaebuse raames on Cour constitutionnelle’il (konstitutsioonikohus) tekkinud küsimus, kas 24. veebruari 2017. aasta seaduse teatavad sätted, mis käsitlevad liidu kodanike ja nende pereliikmete väljasaatmist, on liidu õigusega kooskõlas. Täpsemalt on eelotsusetaotluse esitanud kohtul kahtlusi, kas ELTL artiklitega 20 ja 21 ning elamisõiguse direktiiviga on kooskõlas selle seaduse kaks sätet, milles on nähtud ette võimalus võtta liidu kodaniku või tema pereliikme suhtes, kelle kohta on tehtud väljasaatmisotsus, esiteks igasuguse põgenemise ohu vältimiseks ennetavad meetmed tähtaja jooksul, mis on talle Belgia Kuningriigi territooriumilt lahkumiseks määratud, ning teiseks kinnihoidmismeede, mille käigus peetakse teda kinni (edaspidi „kinnipidamismeede“) pärast selle tähtaja möödumist, et tagada väljasaatmismeetme täitmine.

30.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus põhjendab oma kahtlusi järgmiselt.

31.

Esiteks märgib ta ennetavate meetmete kohta, et elamisõiguse direktiivis ei ole sätet, mis käsitleks meetmeid, mille võib võtta liidu kodanike või nende pereliikmete suhtes, et vältida põgenemise ohtu, kui nende suhtes on tehtud väljasaatmisotsus, ning et kuna neid ei ole liidu õiguses ühtlustatud, võib need ette näha riigisisene seadusandja, kellel peaksid põhimõtteliselt olema vabad käed seda teha nii, et ta juhindub samalaadsetest sätetest, mida riigisiseses õiguses kohaldatakse riigis ebaseaduslikult viibivate kolmanda riigi kodanike suhtes tagasisaatmisdirektiivi alusel. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõdeb selles küsimuses, et Euroopa Kohus otsustas juba kohtuotsuses Petrea ( 10 ), et liikmesriigid võivad juhinduda tagasisaatmisdirektiivist, et nimetada pädevad asutused ja sätestada menetlus, mida kohaldatakse selle otsuse tegemisel, millega liidu kodanikku kohustatakse lahkuma, kui see ei ole vastuolus ühegi liidu õigusnormiga. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud küsimus, kas see kohtupraktika on käsitletaval juhul kohaldatav, sest ta leiab sisuliselt, et ennetavaid meetmeid, millel on paratamatult tagajärjed vabalt liikumise ja elamise õiguse kasutamisele endale, ei saa kvalifitseerida menetlusnormideks.

32.

Teiseks, kinnipidamismeetme kohta tõdeb eelotsusetaotluse esitanud kohus, et 24. veebruari 2017. aasta seaduses on nähtud ette liidu kodanike ja nende pereliikmete võrdne kohtlemine kõikide teiste välismaalastega, kui nad ootavad väljasaatmist ükskõik missugusesse maailma riiki, eelkõige kinnipidamise maksimaalse kestuse osas, milleks on kaheksa kuud. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud sisuliselt küsimus, kas see maksimaalne kestus on proportsionaalne, võttes eelkõige arvesse asjaolu, et elamisõiguse direktiivist võib järeldada, et kinnipidamise kestus peab olema asjaliselt rangelt piiratud sellega, mis on vajalik väljasaatmisotsuse täitmiseks. ( 11 )

33.

Selles olukorras otsustas Belgia Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

34.

Kirjalikke seisukohti esitasid põhikohtuasja kaebajad, Belgia, Taani, Hispaania ja Poola valitsus ning Euroopa Komisjon. Peale Hispaania ja Poola valitsuse esitasid need menetlusosalised ka suuliseid seisukohti kohtuistungil, mis toimus 16. novembril 2020.

35.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kaalutluste keskmes on küsimus, kas liidu õigusega on vastuolus see, kui liikmesriik kohaldab liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes, kelle kohta on tehtud elamisõiguse direktiivi alusel otsus saata nad oma territooriumilt välja, tagasisaatmisdirektiivi alusel samasugused või samalaadsed meetmed, nagu kohaldatakse riigis ebaseaduslikult viibivate kolmanda riigi kodanike suhtes, kui need meetmed võivad kahjustada liikmesriikide territooriumil vabalt liikumise ja elamise õiguse kasutamist ennast.

36.

Mulle tundub, et enne kui ma teen algust oma analüüsiga, on kasulik esitada ülevaade kohaldatavast õiguslikust raamistikust ja asjakohasest kohtupraktikast (punkt 1) ning selgitada eelotsuse küsimuste ulatust niisugusena, nagu need on esitatud (punkt 2).

37.

Kõigepealt tuleb meenutada, et liidu kodakondsus – niisugusena, nagu see on ette nähtud Maastrichti lepinguga ( 12 ) – annab igale liidu kodanikule individuaalse põhiõiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti. Praegu on see õigus liidu kodanikele ette nähtud ELTL artikli 21 lõikes 1 niisugusena, nagu seda on kinnitatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 45.

38.

Elamisõiguse direktiiv, mis reguleerib eelkõige liidu kodanike ja nende pereliikmete liikmesriikide territooriumil vabalt liikumise ja elamise õiguse kasutamise tingimusi, on vastu võetud eesmärgiga hõlbustada selle õiguse kasutamist ja seda tugevdada. ( 13 ) See direktiiv ei sisalda aga mitte üksnes õigusnorme, mis reguleerivad erinevate selles ette nähtud elamisõiguste saamise tingimusi, vaid see sisaldab ka tervet rida sätteid, mille eesmärk on reguleerida olukorda, mis tuleneb nendest õigustest mõne kaotamisest.

39.

Elamisõiguse direktiivis on nähtud ette kaks juhtumit, mil liikmesriigid võivad teha otsuseid, millega piiratakse liidu kodanike ja nende pereliikmete vaba liikumise ja elamise õigust, ning eelkõige „väljasaatmisotsuseid“, st juhul, kui niisuguseid otsuseid tehakse „avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides“ (selle direktiivi artikli 27 lõige 1), või juhul, kui otsuseid tehakse „muudel põhjustel kui avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides“ (direktiivi artikli 15 lõige 1). ( 14 )

40.

Lisaks juhtudele, mil liidu kodanike või nende pereliikmete suhtes võib teha väljasaatmisotsuseid, on elamisõiguse direktiivis sätestatud teatav hulk nõudeid ja menetluslikke tagatisi, mida tuleb järgida, nimelt need, mis on ette nähtud selle artiklitega 15, 30, 31 ja 33. Nende nõuete hulgas on selle direktiivi artikli 30 lõikes 3 sätestatud nõue, et liikmesriigi territooriumilt väljasaatmisotsuse tulemusena lahkumiseks määratud tähtaeg ei tohi – v.a kiireloomulistel juhtudel – olla lühem kui üks kuu alates selle otsuse kohta teate saamisest.

41.

Peale nende sätete ei ole elamisõiguse direktiiviga kehtestatud väljasaatmisotsuste rakendamise või täitmise konkreetset regulatsiooni ega ammugi sätteid, mis käsitleksid ennetavaid meetmeid, mis võetakse, et vältida igasugust põgenemise ohtu vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul, ega sätteid, mis reguleeriksid kinnipidamist niisuguse väljasaatmise eesmärgil. Ka ei sisalda see direktiiv ühtegi õigusnormi, millega oleks sõnaselgelt vastuolus see, kui liikmesriigid niisuguseid meetmeid võtavad.

42.

Et selles valdkonnas puuduvad liidu õigusnormid, tuleb menetlusautonoomia põhimõttest lähtudes väljasaatmisotsuste täitmise korda reguleerida iga liikmesriigi õiguskorras, kuid siiski nii, et see kord ei oleks vähem soodus kui riigisisese õiguse kohaldamisalasse kuuluvaid sarnaseid olukordi reguleeriv kord (võrdväärsuse põhimõte) ega muudaks liidu õigusega antud õiguste kasutamist tegelikult võimatuks või ülemäära keeruliseks (tõhususe põhimõte). ( 15 )

43.

Selle riigisisese väljasaatmisotsuste täitmise korra kindlaksmääramise pädevuse kasutamise raames tuleb meenutada, et Euroopa Kohus on juba otsustanud, et liidu õigusega ei ole põhimõtteliselt vastuolus kolmanda riigi kodanikke käsitlevate õigusnormide kasutamine liidu kodanike suhtes kohaldatava süsteemi kindlaksmääramisel, hoolimata sellest, et elamisõiguse direktiivil ja tagasisaatmisdirektiivil ei ole tingimata sama ese. ( 16 ) Kohtuotsuses Petrea otsustas Euroopa Kohus, et „liikmesriikidel on juhul, kui see pole ühegi liidu õiguse sättega vastuolus, õigus pädevate asutuste nimetamisel ja [liidu] kodanike [välja]saatmise otsuste tegemise menetluse kindlaksmääramisel[…] juhinduda [riigis ebaseaduslikult viibivaid kolmanda riigi kodanikke käsitleva tagasisaatmisdirektiivi] sätetest“. ( 17 )

44.

Sellest järeldub, et kuna elamisõiguse direktiiv ei sisalda väljasaatmisotsuste täitmist käsitlevaid sätteid, peavad liikmesriikidel olema käesolevas kohtuasjas põhimõtteliselt vabad käed, et juhinduda tagasisaatmisdirektiivi sätetest – direktiiv, mis võeti vastu hiljem ja sisaldab selles küsimuses asjakohaseid sätteid.

45.

Et kõigepealt on tegemist ennetavate meetmetega, on tagasisaatmisdirektiivi artikli 7 lõikes 3 ette nähtud, et „[v]abatahtliku lahkumise tähtaja jooksul võib kehtestada teatavaid kohustusi, mille eesmärk on vältida põgenemise ohtu, nagu korrapärane ilmumine ametiasutustesse, piisava rahalise tagatise määramine, dokumentide loovutamine või kohustus viibida kindlaksmääratud kohas“. ( 18 ) Lisaks tuleb märkida, et mis puudutab esiteks võimalust pidada liidu kodanikku või tema pereliiget väljasaatmisotsuse täitmise eesmärgil kinni, siis tagasisaatmisdirektiivis on kinnipidamist väljasaatmise eesmärgil täpselt reguleeritud IV peatükis „Kinnipidamine väljasaatmise eesmärgil“.

46.

Järelikult ei takista miski liikmesriikidel põhimõtteliselt kohaldada mutatis mutandis kolmanda riigi kodanike tagasisaatmise otsuste puhul sätestatud õigusnorme niisuguste liidu kodanike ja nende pereliikmete tagasisaatmise otsuste suhtes, kelle suhtes on tehtud väljasaatmisotsus.

47.

Et kolmanda riigi kodanikke käsitlevad sätted oleksid aga tõesti liidu kodanikele ja nende pereliikmetele üle kantavad vastavalt kohtuotsusele Petrea, ei tohi see olla vastuolus ühegi liidu õigusnormiga. Selles küsimuses tuleb meenutada, et ELTL artikli 21 järgi on igal liidu kodanikul on õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, „kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti“. ( 19 ) Seega tuleb ka kontrollida, kas ennetavad ja kinnipidamismeetmed võivad kujutada endast meetmeid, mis võivad piirata nende kodanike liikumis‑ ja elamisõigust. Kuigi liidu õigusega ei ole vastuolus see, kui liikmesriigid kehtestavad omaenese väljasaatmisotsuste täitmise süsteemi, ei tohi need süsteemid samas kahjustada liidu õiguse soovitavat toimet. ( 20 )

48.

Nendest kaalutlustest lähtudes tulebki analüüsida, kas ja mis tingimustel võib kohtupraktika, mis tuleneb kohtuotsusest Petrea, olla iga põhikohtuasjas käsitletava meetme suhtes kohaldatav.

49.

Et hajutada igasugune mitmeti mõistetavus nende kahe eelotsuse küsimuse mõtte ja ulatuse osas, näib mulle vajalik esitada järgmised selgitused.

50.

Esiteks arvan, et on vaja teha üks terminoloogiline täpsustus, mis puudutab termini „elamisõiguse lõpetamise otsus“ kasutamist. Tuleb märkida, et nendes kahes eelotsuse küsimuses niisugusena, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on need sõnastanud, on silmas peetud vastavalt „ennetavate meetmete“ või „kinnipidamismeetmete“ võtmist, kui liidu kodanike või nende pereliikmete suhtes on tehtud „elamisõiguse lõpetamise otsus“. Tuleb aga täpsustada, et kui „elamisõiguse lõpetamise otsus“ tekitab põhimõtteliselt kohustuse lahkuda riigi territooriumilt, ei tähenda see tingimata väljasaatmismeetme võtmist, st „ettekirjutust lahkuda riigi territooriumilt“15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 7 esimese lõigu tähenduses ( 21 ). Et mõlemas eelotsuse küsimuses on silmas peetud olukordi, milles on võetud väljasaatmismeede, tuleb neid minu arvates mõista nii, et nendes on silmas peetud liidu kodanikke või nende pereliikmeid, kelle suhtes ei ole tehtud mitte ainult elamisõiguse lõpetamise otsus, vaid ka väljasaatmisotsus.

51.

Teiseks tuleb märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohus piirab esimest küsimust võimalusega kohaldada liidu kodanike suhtes samasuguseid „ennetavaid meetmeid“ nagu need, mida kohaldatakse kolmanda riigi kodanike suhtes, kui väljasaatmisotsus on tehtud „avaliku korraga seotud põhjustel“. Küsimuse ulatuse niisugune piiramine ei ilmne sõnaselgelt riigisiseste õigusaktide sõnastusest ja eelõige 15. detsembri 1980. seaduse artiklitest 44quater, 44quinquies ja 44sexies. Nagu Belgia valitsus oma seisukohades kinnitas, võib niisuguseid „ennetavaid meetmeid“ võtta iga kord, kui liidu kodaniku või tema pereliikmete suhtes võetakse väljasaatmismeede ning kui nende puhul esineb põgenemise oht, ( 22 ) mis tähendab olukordi, mis ei kujuta endast ohtu avalikule korrale, st „avaliku julgeoleku või tervishoiu huvides“ elamisõiguse direktiivi artikli 27 lõike 1 tähenduses ning „muudel põhjustel kui[, on nähtud ette selle direktiivi artikli 27 lõikes 1,]“ selle direktiivi artikli 15 lõike 1 tähenduses.

52.

Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on ELTL artiklis 267 sätestatud Euroopa Kohtu ja liikmesriigi kohtute koostöö raames ainult liikmesriigi kohtul, kelle lahendada on vaidlus ja kes peab asjas otsuse tegema, pädevus kohtuasja erisusi arvestades hinnata nii eelotsuse vajalikkust oma otsuse tegemiseks kui ka Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust. ( 23 ) Et esitatud küsimused on piiratud väljasaatmisotsustega, mis tehakse avaliku korra huvides, on Euroopa Kohus seega põhimõtteliselt kohustatud otsuse tegema ainult selles osas.

53.

Käsitletaval juhul ei ilmne esiteks eelotsusetaotlusest siiski, miks tuleb neid ennetavaid meetmeid analüüsida ainult seoses väljasaatmisotsustega, mis tehakse avaliku korra huvides. Teiseks esineb „põgenemise oht“ täpselt samamoodi nii väljasaatmisotsuste raames, mis tehakse avaliku korra huvides, kui ka väljasaatmisotsuste raames, mis tehakse elamisõiguse direktiivi artikli 27 lõike 1 alusel „avaliku julgeoleku või tervishoiu huvides“ või isegi „muudel põhjustel kui avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides“ selle direktiivi artikli 15 lõike 1 tähenduses. Seega, täieliku vastuse andmiseks eelotsusetaotluse esitanud kohtule teen ettepaneku laiendada esimese eelotsuse küsimuse ulatust nii, et see hõlmab kõiki elamisõiguse direktiivi alusel tehtavaid väljasaatmisotsuseid.

54.

Kolmandaks tõden, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on teist eelotsuse küsimust piiranud võimalusega näha ette väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise maksimaalne kestus, mis on samasugune, nagu kohaldatakse kolmanda riigi kodanike suhtes, kui väljasaatmisotsus on tehtud „avaliku korra või avaliku julgeolekuga seotud põhjustel“. 15. detsembri 1980. aasta seaduse artiklis 44septies on nähtud ette kinnipidamisvõimalus, „[k]ui see on vajalik avaliku korra, riigi julgeoleku või tervishoiuga seotud põhjustel“. ( 24 ) Seega võib tulla kõne alla selle küsimuse ulatuse laiendamine, et arvata sisse tervishoiuga seotud põhjused. Käsitletaval juhul näib eelotsusetaotluse esitanud kohtu piirang mulle siiski õigustatud, sest teises eelotsuse küsimuses on peetud konkreetselt silmas selle artikli sätet, mis võimaldab pikendada kinnipidamist kuni kaheksa kuuni ainult juhul, kui „see on nõutav avaliku korra või riigi julgeoleku kaitseks“.

55.

Neljandaks ja viimaseks tuleb rõhutada, et Belgia valitsus teeb ettepaneku teine küsimus ümber sõnastada nii, et kinnipidamismeede eraldatakse asjaolust, et asjaomane isik ei ole riigi territooriumilt määratud tähtaja jooksul lahkunud. See valitsus selgitab, et Belgia õiguses ei tohi ühtegi välismaalast – olgu ta liidu kodanik, liidu kodaniku pereliige või kolmanda riigi kodanik – pidada kinni ainult sel põhjusel, et ta ei täitnud elamisõiguse lõpetamise otsust, mida õigustavad avaliku korra või avaliku julgeolekuga seotud põhjused. Kinnipidamise kasutamine on õigustatud ainult tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja väljasaatmise läbiviimiseks, kui väljasaatmisotsuse täitmise võib nurjata asjaomase isiku käitumine.

56.

Selles küsimuses märgin, et Belgia valitsuse analüüsi näib tõesti kinnitavat 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 44septies sõnastus. Teine küsimus niisugusena, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on selle esitanud, tundub mulle aga siiski Belgia valitsuse seisukohaga kokku sobivat, sest jättes väljasaatmisotsuse määratud tähtaja jooksul täitmata, ilmutas kõnesolev isik käitumist, mis seab selle otsuse täitmise ohtu ja õigustab temalt vabaduse võtmist kinnipidamisega, et viia läbi sunniviisiline väljasaatmine. Teen seega ettepaneku mitte sõnastada teist küsimust ümber nii, nagu soovitab Belgia valitsus.

57.

Teen ettepaneku analüüsida neid kahte eelotsuse küsimust just eelnevaid täpsustusi arvesse võttes.

58.

Oma esimese küsimusega – mille ma soovitan ümber sõnastada, et võtta arvesse käesoleva ettepaneku punktis 53 esitatud kaalutlusi –, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, kas ELTL artikleid 20 ja 21 ning elamisõiguse direktiivi tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille järgi kohaldatakse liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes, kelle kohta on tehtud elamisõiguse direktiivi alusel väljasaatmisotsus, samalaadseid „ennetavaid meetmeid“ nagu need, millega on kolmanda riigi kodanike suhtes üle võetud tagasisaatmisdirektiivi artikli 7 lõige 3, ning seda selleks, et vältida igasugust põgenemise ohtu tähtaja jooksul, mis on asjaomase liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks antud.

59.

Põhikohtuasja kaebajad arvavad, et sellele küsimusele tuleb vastata jaatavalt ning seega on niisuguste ennetavate meetmetega ELTL artikleid 20 ja 21 ning elamisõiguse direktiivi rikutud. Belgia, Taani, Hispaania ja Poola valitsus teevad sisuliselt kokkulangeva arutluskäigu põhjal vastupidi ettepaneku vastata sellele küsimusele eitavalt, tuginedes sisuliselt kohtuotsuse Petrea kohaldamisele analoogia alusel. Komisjon täpsustab omalt poolt, et niisuguseid ennetavaid meetmeid peab saama kohaldada, isegi enne elamisõiguse direktiivi artikli 30 lõikes 3 ette nähtud vabatahtliku lahkumise tähtaja lõppu, tingimisel et need meetmed põhinevad objektiivsetel ja proportsionaalsetel kaalutlustel.

60.

15. detsembri 1980. aasta seaduse artiklis 44quater on nähtud ette võimalus võtta „ennetavaid meetmeid“ liidu kodaniku või tema pereliikme suhtes, kelle suhtes on tehtud väljasaatmisotsus, enne selle tähtaja möödumist, mille jooksul peab ta riigi territooriumilt lahkuma, ning seda „ükskõik missuguse põgenemise ohu vältimiseks“. Niisuguseid meetmeid võib võtta ka juhul, kui väljasaatmine lükatakse selle seaduse artikli 44sexies alusel ajutiselt edasi. Juhuks, kui ennetavaid meetmeid ei järgita, on selle seaduse artiklis 44quinquies ette nähtud, et võib võtta „kõik vajalikud meetmed“ selleks, et ettekirjutus lahkuda riigi territooriumilt täidetaks, ning seda isegi enne vabatahtliku lahkumise tähtaja lõppu, kui asjaomase isiku puhul esineb põgenemise oht.

61.

Selles küsimuses on oluline märkida, et neid „ennetavaid meetmeid“ ei ole riigisisestes õigusaktides määratletud, v.a elukohast lahkumise keeld juhul, kui väljasaatmine on 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 44sexies alusel ajutiselt edasi lükatud. Ülejäänud osas on selles seaduses ette nähtud, et „[k]uningas määrab need meetmed kindlaks ministrite nõukogus arutatud määrusega“ (artiklid 44quater ja 44sexies), kuid ei ole täpsustatud nende meetmete sisu. Belgia valitsus täpsustas oma seisukohtades, et üheski kuninglikus määruses ei ole tänase päeva seisuga neid meetmeid kindlaks määratud. ( 25 )

62.

Tuleb siiski märkida, et kõnesolevate sätete seletuskirja järgi on nendes „suuresti juhindutud“ tagasisaatmisdirektiivi sätetest. ( 26 ) Seega, kui juhinduda selle direktiivi artikli 7 lõikes 3 sätestatud „samalaadsetest“ õigusnormidest, mida kohaldatakse kolmanda riigi kodanike suhtes, võivad niisugused meetmed seisneda eelkõige „kohustuses, milleks on korrapärane ilmumine ametiasutustesse, piisava rahalise tagatise määramine, dokumentide loovutamine või kohustus viibida kindlaksmääratud kohas“. Pean oma analüüsi seega läbi viima, lähtudes eeldusest, et niisugused meetmed võivad tõesti kujutada endast „ennetavaid meetmeid“ nende riigisiseste õigusnormide tähenduses, millega on põhikohtuasjas tegemist.

63.

Nende ennetavate meetmete õigusliku kvalifikatsiooni osas on mõeldavad kaks lahknevat lähenemist.

64.

Esiteks väidab Poola valitsus – kellega ühinevad Belgia ja Taani valitsus –, et ennetavad meetmed on sisuliselt lihtsalt haldusmeetmed, mis lisanduvad juba olemasolevale väljasaatmisotsusele, mille ainus eesmärk on tagada selle otsuse täitmine ja mida ei saa võtta ilma selle otsuseta. Nende meetmetega ei saa seega vabalt liikumise ja elamise õigust enam rohkem piirata, vaid nende eesmärk on ainult tagada see, et täidetakse väljasaatmisotsus, mis ise kujutab endast vaieldamatult meedet, millega piiratakse vaba liikumise õigust elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõike 1 või artikli 27 lõike 1 tähenduses. ( 27 )

65.

Kui peaks valitama see esimene lähenemine, võib „ennetavad meetmed“ kvalifitseerida menetluslikeks meetmeteks, mis kuuluvad täielikult liikmesriikide menetlusautonoomia valdkonda, tingimusel et järgitakse võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid.

66.

Teiseks märgivad eelotsusetaotluse esitanud kohus ja komisjon, et need ennetavad meetmed avaldavad hoolimata sellest, et on lisanduvad, paratamatult mõju asjaomase liidu kodaniku või tema pereliikme õigustele ja vabadustele, sest nende meetmete eesmärk on just takistada tema põgenemist – mis võib takistada tal minna vajaduse korral teise liikmesriiki.

67.

Kui peaks valitama see teine lähenemine, ei kvalifitseerita „ennetavaid meetmeid“ mitte lihtsalt menetluslikeks meetmeteks, vaid meetmeteks, millega kehtestatakse uus vaba liikumise piirang ELTL artikli 21 tähenduses. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb seega kontrollida, kas need ennetavad meetmed on õigustatud selles mõttes, et põhinevad objektiivsetel kaalutlustel ja on proportsionaalsed eesmärgiga, mida riigisisese õigusega õiguspäraselt taotletakse. ( 28 )

68.

Järgmistel põhjustel teen ettepaneku valida teine lähenemine, mille kohaselt ei tohiks „ennetavaid meetmeid“ pidada lihtsalt menetlusnormideks, vaid meetmeteks, mis võivad kujutada endast liikumisvabaduse piiranguid ELTL artikli 21 tähenduses.

69.

Esiteks tundub mulle oluline kohe rõhutada, et asjaolu, et liidu kodaniku või tema pereliikme kohta on tehtud väljasaatmisotsus, ei tähenda, et sellel isikul ei ole enam õigust liidu territooriumil vabalt liikuda. See isik peab küll lahkuma selle vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt, kes väljasaatmisotsuse tegi, kuid tal on endiselt põhiõigus vabalt liikuda ja elada liidu ülejäänud territooriumil. Seega tuleb tagasi lükata väide, et „ennetavad meetmed“, mis lisanduvad väljasaatmisotsustele, ei saa iseenesest kahjustada selle isiku vaba liikumise õigust, keda väljasaatmisotsus puudutab. Lisaks ei lükka seda seisukohta ümber asjaolu, et ennetavate meetmete eesmärk on hõlbustada asjaomase isiku väljasaatmist vastuvõtvast liikmesriigist, mitte piirata tema õigust liikuda ja elada teistes liikmesriikides.

70.

Teiseks, ja eelnevat arvesse võttes tuleb märkida, et hoolimata sellest, et „ennetavate meetmete“ sisu ei ole 15. detsembri 1980. aasta seaduses täpsustatud, tundub mulle, et võimalust, et need meetmed võivad kahjustada otseselt elamisõiguse direktiiviga antud liikumis‑ ja elamisvabadust, ei saa välistada. See on ilmne „elukohast lahkumise keelu“ vormis võetud ennetava meetme korral, mis kujutab endast juba definitsiooni poolest piirangut, mis ei piira vabadust liikuda mitte ainult asjaomase liikmesriigi territooriumil, vaid ka liidu territooriumil. Ka niisugused meetmed nagu kohustus, milleks on korrapärane ilmumine ametiasutustesse, piisava rahalise tagatise määramine, dokumentide loovutamine või kohustus viibida kindlaksmääratud kohas, võivad samuti piirata asjaomase isiku võimalust mitte ainult liikuda, vaid isegi elada teises liikmesriigis ning ka valmistada ette oma vabatahtlikku lahkumist. Täpsemalt võivad niisugused ennetavad meetmed seada ohtu selle, et isiku käsutuses on elamisõiguse direktiivi artikli 30 lõikes 3 ette nähtud ühekuuline ajavahemik, et eelkõige valmistada ette oma vabatahtlik lahkumine teise liikmesriiki, – mis kahjustab kokkuvõttes vaba liikumise õigust. ( 29 ) Nii oleks see eelkõige juhul, kui kõnesolevad ennetavad meetmed võetaks juba esimestel päevadel pärast väljasaatmisotsuse teatavakstegemist. Märgin, et 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 44ter sõnastus ei tundu välistavat seda, et enne ühekuulise tähtaja möödumist võetakse ennetavad meetmed. ( 30 )

71.

Kolmandaks tuleneb sellest analüüsist, et „ennetavate meetmete“ eesmärk ei ole korraldada lihtsalt väljasaatmisotsuse täitmisega seotud menetlusi. Niisuguse otsuse täitmiseks ei ole varem põhimõtteliselt vaja võtta ennetavaid meetmeid. Sel juhul on need meetmed küll haldusmeetmed, kuid need lähevad palju kaugemale puhtalt korralduslikest või menetluslikest meetmetest, millega oli konkreetselt tegemist kohtuotsuses Petrea. Seega ei tundu mulle asjakohane käsitada neid lihtsalt menetlusnormidena ning hinnata neid sellest vaatevinklist, et kas need on kooskõlas võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtetega. ( 31 )

72.

Nende kaalutluste põhjal tuleb tõdeda, et hoolimata sellest, et kohtuotsusest Petrea tulenevas kohtupraktikas on tunnustatud liikmesriikidele võimalust juhinduda tagasisaatmisdirektiivist, et võtta elamisõiguse direktiivi põhjal tehtud väljasaatmisotsuste täitmise meetmeid, ei saa see kohtupraktika olla täiel määral kohaldatav käsitletaval juhul, sest vastupidi puhtalt korralduslikele ja menetluslikele meetmetele võivad need ennetavad meetmed kahjustada elamisõiguse direktiiviga antud õiguste kasutamist ning konkreetselt piirata liikumis- ja elamisvabadust. Otsustamaks, kas need meetmed on liidu õigusega kooskõlas, tuleb seega kontrollida, kas need võivad olla õigustatud.

73.

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võivad isikute vaba liikumist piiravad õigusnormid olla liidu õiguse seisukohalt õigustatud ainult juhul, kui need rajanevad avaliku huviga põhjendatud ning asjaomaste isikute kodakondsusest sõltumatutest objektiivsetest kaalutlustest ning on riigisiseses õiguses õiguspäraselt taotletud eesmärgi suhtes proportsionaalsed. ( 32 )

74.

Nendest nõuetest lähtudes tulebki analüüsida, kas ennetavad meetmed võivad olla õigustatud hoolimata nende liikumis‑ ja elamisvabadust piiravast mõjust.

75.

Mis puudutab esiteks objektiivseid kaalutlusi, siis Belgia valitsus väidab, et kõnesolevad ennetavad meetmed on õigustatud Belgia seadusandja sooviga vältida niisuguse liidu kodaniku või tema pereliikme „põgenemise ohtu“, kelle suhtes on tehtud väljasaatmisotsus. See eesmärk ilmneb tema sõnul selgelt 15. detsembri 1980. aasta seaduse artiklite 44quater ja 44quinquies sõnastusest ning on kooskõlas selle seaduse seletuskirjaga. ( 33 )

76.

Niisugust põhjendust tuleb minu arvates pidada õiguspäraseks põhjenduseks, mis õigustab sellist põhiõigust piiravat meedet, nagu on nähtud ette ELTL artiklis 21. ( 34 ) Kõnesolevate ennetavate meetmete eesmärk on tagada elamisõiguse direktiivi alusel tehtud väljasaatmisotsuse täitmine, kui pädevad asutused leiavad eelkõige, et on oht, et asjaomane isik ei reageeri sellele määratud tähtaja jooksul vabatahtlikult. Lõpuks on nende meetmete eesmärk seega tagada elamisõiguse direktiivi soovitav toime ja mitte nurjata liidu kodanike või nende pereliikmete väljasaatmist, kui see direktiiv seda nõuab. Lisaks ja üldisemalt on liikmesriikidel õiguspärane huvi kehtestada väljasaatmisotsuste täitmise kord, sh põgenemise ohtu käsitlevad õigusnormid, ning seda läbipaistvuse, õiguskindluse ja ennustatavusega seotud põhjustel.

77.

Mis puudutab teiseks nende meetmete proportsionaalsuse kontrolli, siis vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale on meede proportsionaalne, kui see on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega ületa selle saavutamiseks vajalikku. ( 35 )

78.

Ennetavate meetmete proportsionaalsuse hindamiseks on vaja analüüsida ning kaaluda erinevaid asjaomasele liikmesriigile omased õiguslikke ja faktilisi asjaolusid – mida on lihtsam teha eelotsusetaotluse esitanud kohtul kui Euroopa Kohtul, sest nende meetmete sisu ennastki ei ole veel kindlaks tehtud (vt käesoleva ettepaneku punkt 61). Lisaks peab eelotsusetaotluse esitanud kohus võtma arvesse institutsionaalset konteksti ja viisi, kuidas pädevad ametiasutused neid meetmeid kohaldavad. Selle proportsionaalsuse hindamise raames tunduvad mulle asjakohased järgmised asjaolud.

79.

Esiteks arvan, et nende ennetavate meetmete süstemaatiline kohaldamine asjaolude põhjal, mis ei ole põgenemise ohuga otseselt seotud, näiteks väljasaatmist õigustav põhjus, kujutaks endast liikumis‑ ja elamisõiguse piirangut, mis ületab selle, mis on vajalik põgenemise ohu piiramise eesmärgi saavutamiseks. Väljasaatmise põhjus – isegi kui tegemist on ohuga avalikule korrale või avalikule julgeolekule – ei saa üksi ennetavat meedet õigustada. Mulle näib siiski ilmne, et asjaomaste isikute käitumine enne väljasaatmisotsuse tegemist on põgenemise ohu puhul määrava tähtsusega asjaolu, mida pädevad asutused peavad arvesse võtma. Näiteks tuleb meetme proportsionaalsuse hindamisel kindlasti arvesse võtta seda, mis laadi on see oht avalikule korrale, mis väljasaatmist õigustab. ( 36 )

80.

Teiseks olen arvamusel, et taotletavate eesmärkide proportsionaalset kohaldamist peab iseloomustama ennetavate meetmete kasutamine ainult siis, kui tegemist on tegeliku põgenemise ohuga. Seega peavad pädevad asutused neid meetmeid kohaldama erandkorras ja hinnates igal üksikjuhtumil eraldi asjaomase isiku põgenemise ohtu. Et ennetavaid meetmeid peetaks proportsionaalseks, tuleb iga meede seega valida põgenemise ohu taseme põhjal. Näiteks kohustus „viibida kindlaksmääratud kohas“, mis kujutab endast vaba liikumise ja elamise õiguse ilmselget piirangut, oleks õigustatud ainult siis, kui põgenemise oht on eriti kõrge. Seega peavad pädevad asutused kontrollima igal üksikul juhtumil eraldi, kas ennetavate meetmete hulgas on meetmeid, mis piiravad ELTL artikliga 21 antud õiguste kasutamist vähem ja mille abil on võimalik saavutada eesmärk tagada väljasaatmisotsuse tegelik täitmine. Lisaks, nagu märgib komisjon, oleks meede, mis takistab liidu kodanikul või tema pereliikmel lihtsalt väljasaatmisotsust vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul täita, korraga nii ebaproportsionaalne kui ka annaks vastupidise tulemuse.

81.

Kõikide eelnevate kaalutluste põhjal teen ettepaneku vastata esimesele eelotsuse küsimusele, et ELTL artikleid 20 ja 21 ning elamisõiguse direktiivi tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole põhimõtteliselt vastuolus see, kui liikmesriigid kohaldavad riigisiseseid õigusnorme, milles on liidu kodanike ja nende pereliikmete puhul, kelle suhtes on tehtud elamisõiguse direktiivi alusel väljasaatmisotsus, ette nähtud samasugused „ennetavad meetmed“ nagu need, millega on võetud kolmanda riigi kodanike suhtes üle tagasisaatmisdirektiivi artikli 7 lõige 3, ning seda selleks, et vältida igasugust põgenemise ohtu tähtaja jooksul, mis on asjaomase liikmesriigi territooriumilt vabatahtlikuks lahkumiseks antud, tingimusel et need meetmed põhinevad objektiivsetel kaalutlustel ja on proportsionaalsed.

82.

Oma teise eelotsuse küsimusega, mille ma soovitan ümber sõnastada, et võtta arvesse käesoleva ettepaneku punktis 50 esitatud kaalutlusi, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, kas ELTL artikleid 20 ja 21 ning elamisõiguse direktiivi tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus niisugused riigisisesed õigusaktid, mille järgi kohaldatakse liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes, kelle kohta on tehtud väljasaatmisotsus avaliku korra või avaliku julgeolekuga seotud põhjustel ning kes ei lahkunud asjaomase liikmesriigi territooriumilt selle otsusega määratud tähtaja jooksul, kinnipidamismeedet maksimaalse kestusega kaheksa kuud, mis on identne meetmega, mis on nähtud ette riigis ebaseaduslikult viibivate kolmanda riigi kodanike puhul.

83.

Põhikohtuasja kaebajad teevad ettepaneku vastata sellele küsimusele jaatavalt, väites sisuliselt, et niisugune meede võib viia ebaproportsionaalsete kinnipidamisteni, mis ületavad väljasaatmiseks rangelt vajaliku kestuse, ilma et kinnipidamise kestust oleks tegelikult võimalik kontrollida. Belgia valitsus – kelle seisukohta jagavad põhiosas Taani ja Hispaania valitsus – väidab, et sellele küsimusele tuleb vastata eitavalt, sõnastades selle samas ümber (vt käesoleva ettepaneku punkt 55). Komisjon teeb samuti ettepaneku vastata eitavalt, väites, et liikmesriigid peavad saama näha ette kinnipidamise maksimaalkestuse, mis on samasugune, nagu on nähtud ette riigis ebaseaduslikult viibivate kolmanda riigi kodanike puhul, tingimusel et see kestus jääb üksikjuhtudel nii lühikeseks kui võimalik ega ületa aega, mis on väljasaatmismeetme täitmiseks rangelt vajalik.

84.

15. septembri 1980. aasta seaduse artiklis 44septies on nähtud ette võimalus pidada liidu kodanikke ja nende pereliikmeid kinni, et tagada väljasaatmismeetme täitmine, kui ei ole võimalik tõhusalt kohaldada muid leebemaid sunnimeetmeid. See kinnipidamine võib kesta aja, mis on väljasaatmismeetme täimiseks rangelt vajalik ega tohi põhimõtteliselt ületada kaht kuud. Selles sättes on ka ette nähtud kinnipidamise kestuse pikendamise võimalused, mis on samasugused, nagu on nähtud ette kolmanda riigi kodanike puhul 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 74/5 §-s 3, st maksimaalselt viis kuud, avaliku korra või riigi julgeoleku põhjustel kuni kaheksa kuud. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tunneb huvi selle viimase, maksimaalselt kaheksa kuuni ulatuva pikendamise vastu, mis on ka käesoleva analüüsi teema.

85.

Kõigepealt meenutan, et nagu on märgitud käesoleva ettepaneku punktides 41–46, ei ole elamisõiguse direktiivis sätestatud konkreetset väljasaatmisotsuste rakendamise või täitmise korda ega ammugi õigusnorme, mis käsitleksid kinnipidamist niisuguse väljasaatmise eesmärgil. Ka ei ole selles direktiivis ühtegi sätet, millega oleks sõnaselgelt vastuolus see, kui liikmesriigid niisuguseid meetmeid võtavad. Et vastavaid liidu õigusnorme ei ole, tuleb väljasaatmisotsuste täitmise korda seega reguleerida iga liikmesriigi riigisisese õiguskorraga, vajaduse korral juhindudes tagasisaatmisdirektiivist, mis käsitleb kolmanda riigi kodanikke.

86.

Väljasaatmise eesmärgil kinni pidamise võimalus on nimelt ette nähtud tagasisaatmisdirektiivi artiklis 15 „tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks, eelkõige kui: a) on olemas põgenemise oht või b) asjaomane kolmanda riigi kodanik hoiab kõrvale tagasisaatmise ettevalmistamisest või väljasaatmisest või takistab neid“. Nimetatud kinnipidamise kestuse kohta on selle artikli lõikes 1 täpsustatud, et see on „võimalikult lühike ja see kestab ainult seni, kuni kestab väljasaatmise korraldamine,“, ning lõikes 5 lisatud, et „[i]ga liikmesriik sätestab kinnipidamise piiratud kestuse, mis ei tohi ületada kuut kuud“. Lisaks on sama artikli lõikes 6 ette nähtud võimalik pikendamine ajavahemikuks, mis ei ületa veel 12 kuud, kui väljasaatmise viibimise põhjuseks on asjaomase kolmanda riigi kodaniku koostöö puudumine või kolmandatest riikidest vajalike dokumentide hankimise viibimine.

87.

Et tagasisaatmisdirektiivi need sätted saaksid aga olla ülekantavad liidu kodanikele, on vaja, et need ei kujutaks neile iseenesest asjaomaste isikute vaba liikumise ja elamise õiguse piiranguid, välja arvatud siis, kui need on õigustatud ega kahjusta liidu õiguse soovitavat toimet.

88.

Selles küsimuses leian, et järgides sama, „ennetavate meetmete“ suhtes kohaldatavat arutluskäiku (vt käesoleva ettepaneku punktid 68–72), ei saa kinnipidamismeede kujutada endast lihtsalt menetluslikku meedet, sest see võib kujutada endast liidu kodaniku vaba liikumise ja elamise õiguse takistust. Niisugune „kinnipidamine“ kujutab endast ipso facto vaba liikumise piirangut, sest ei võimalda asjaomasel isikul vabalt liikuda, sh liikmesriigis, kes tegi väljasaatmisotsuse. ( 37 )

89.

Niisugune piirang võib siiski olla õigustatud, kui see põhineb objektiivsetel kaalutlustel ning on riigisisese õigusega õiguspäraselt taotletava eesmärgiga proportsionaalne (vt käesoleva ettepaneku punkt 73).

90.

Esiteks tuleb objektiivsete kaalutluste kohta märkida, et vastupidi tagasisaatmisdirektiivi artiklile 15 ei sisalda 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 44septies sõnastus midagi, mis annaks aimu põhjusest, mis võivad õigustada kinnipidamismeetme kasutamist, peale põhjuse, et see kinnipidamine peab olema „vajalik“ avaliku korra, riigi julgeoleku või tervishoiuga seotud põhjustel ning et selle eesmärk on „väljasaatmise tagamine“. Selles küsimuses selgitas Belgia valitsus oma seisukohtades, et kinnipidamise kasutamine on õigustatud ainult tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja väljasaatmise läbiviimiseks ning et seda tehakse ainult siis, kui väljasaatmisotsuse täitmise võib nurjata asjaomase isiku käitumine. Tingimusel, et seda tõlgendust kinnitab eelotsusetaotluse esitanud kohus, tuleb järeldada, et niisugune meede, mille eesmärk on peamiselt tagada väljasaatmisotsuse täitmine ja lõpuks tagasisaatmisdirektiivi teatavate sätete kasulik mõju, tundub mulle õiguspärane ja võib vaba liikumise piirangut õigustada.

91.

Teiseks leian, et kuigi õigustatud on ka see, kui liikmesriigid soovivad näha ette kinnipidamise maksimaalse kestuse, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus hindama selle proportsionaalsust, võttes vajaduse korral arvesse 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 74/5 § 3 rakendamise halduspraktikat ja otsuste tegemise praktikat selle aja küsimuses, mis on tavaliselt nõutav, et täita liidu kodaniku väljasaatmismeede teise liikmesriigi suhtes. See võimaldab otsustada, kas kaheksa kuud ületab ebaproportsionaalselt aja, mis on väljasaatmismeetme täitmiseks rangelt vajalik. Selles küsimuses võib olla asjakohane järgmine.

92.

Esiteks tuleks maksimaalse kestusega kinnipidamise kasutamist hinnata mitte isoleeritult, vaid 15. septembri 1980. aasta seaduse artikli 44septies kohaldamise üldisemas kontekstis. Niisuguse kontekstuaalse analüüsi põhjal tundub mulle, et maksimaalne pikendamine kaheksa kuuni on õigustatud ainult erandkorras. Kõigepealt on selles artiklis 44septies selgelt märgitud, et kinnipidamismeede võetakse, „kui muid leebemaid sunnimeetmeid tõhusalt kohaldada ei saa“. Seejärel tuleb juhtida tähelepanu, et niisuguse kinnipidamise pikendamine kahe kuu võrra on nähtud ette ainult siis, kui väljasaatmiseks vajalikud toimingud on tehtud kinnipidamisele järgnenud seitsme tööpäeva jooksul, mis peaks neid üldiselt kiirendama. Lisaks võib kinnipidamist pärast seda esimest pikendamist veel pikendada ainult minister maksimaalselt viie kuuni, mille möödudes tuleb asjaomane isik vabastada. Lõpuks tuleb märkida, et üksnes juhul, kui avaliku korra või riigi julgeoleku kaitse seda nõuab, pikendatakse kinnipidamist iga kord ühe kuu võrra ja kokku kaheksa kuuni.

93.

Teiseks märgin, et kohtuistungil selgitas Belgia valitsus, et see maksimaalne kestus kaheksa kuud valiti seepärast, et elamisõiguse direktiiv ei välista väljasaatmisotsuse tegemist kolmanda riigi kodanike suhtes, kui nad on liidu kodaniku pereliikmed. Seda arvestades kopeeritigi maksimaalne kestus maksimaalse kestuse pealt, mida kohaldatakse 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 74/5 § 3 järgi kolmanda riigi kodanike suhtes.

94.

Peale nende väga eriliste juhtude ja et 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 44septies eesmärk on „tagasisaatmise ettevalmistamine ja väljasaatmise läbiviimine“, võib väljasaatmiseks vajalik aeg olla tavaliselt palju lühem liidu kodanike ja nende pereliikmete puhul, kellel on teise liikmesriigi kodakondsus, sest tagasisaatmiseks päritoluriiki ei ole vaja kolmanda riigi, vaid liikmesriigi koostööd. Arvan, et maksimaalse kestus puhul, mis on samasugune, nagu on nähtud ette riigis ebaseaduslikult viibivate kolmanda riigi kodanike puhul, ei võeta arvesse teatavaid asjaolusid, mis eristavad liidu kodanike olukorda ja kolmanda riigi kodanike olukorda, st esiteks koostöösüsteemi liidu liikmesriikide vahel, mida ei eksisteeri tingimata kolmandate riikide korral, ning teiseks eripära, et liidu kodanike puhul on nende isik tavaliselt teada ega ole mingit kahtlust nende kodakondsuse küsimuses (see viimane kriteerium võib sageli õigustada pikemat tähtaega kolmanda riigi kodanike puhul, et kontrollida nende kodakondsust).

95.

Kõigi eelnevate kaalutluste põhjal tuleb teisele eelotsuse küsimusele vastata, et ELTL artikleid 20 ja 21 ning elamisõiguse direktiivi tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole põhimõtteliselt vastuolus see, kui liikmesriigid näevad ette kinnipidamise maksimaalse kestuse, mis on samasugune riigis ebaseaduslikult viibivate kolmanda riigi kodanike puhul ette nähtud kestusega, tingimusel et kinnipidamise kestus jääb üksikjuhtudel nii lühikeseks kui võimalik ega ületa väljasaatmismeetme täitmiseks rangelt vajalikku aega, mis on tavaliselt lühem, kui on vajalik riigis ebaseaduslikult viibivaid kolmanda riigi kodanikke puudutava väljasaatmismeetme täitmiseks.

96.

Eelneva põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Belgia Cour constitutionnelle’i (konstitutsioonikohus) eelotsuse küsimustele järgmiselt: