1.

Õigusele ei meeldi riskida. See ei tähenda, et juristid, nagu ka mis tahes muu kutseala esindajad, ei vajaks aeg-ajalt veidi õnne. Mõeldud on pigem seda, et kaasaegse õigussüsteemi alus on ratsionaalsus ja põhjendatus (või vähemalt nende lubadus). Isegi juhul, kui liisuheitmine võib anda tulemusi, mis on nii erapooletud kui ka kulutõhusad, peame ikkagi probleemiks nende olemuslikku ebaratsionaalsust. Selle põhjuseks on asjaolu, et ainult tulemuse saavutamisest ei piisa. Selle asemel oodatakse tänapäeval õigusalase otsustamisprotsessi tulemusena otsust, mis on kellelegi omistatav ning mille suhtes on võimalik kohaldada vastutust ja kohtulikku kontrolli. ( 2 )

2.

Vaidlustamata küll otseselt liisuheitmise filosoofilisi tähendusi ( 3 ) on Comune di Milano (Milano linn) ja Itaalia Vabariik käesolevas asjas igal juhul vaidlustanud sellise protsessi tulemuse, nimelt Euroopa Liidu Nõukogu (edaspidi „nõukogu“) istungi raames liisuheitmise teel Amsterdami linna (Madalmaad) valimise Euroopa Ravimiameti (edaspidi „EMA“) uueks asukohaks. Selle valiku tagajärjel algatati Euroopa Kohtus kaks menetlust.

3.

Esiteks vaidlustasid Itaalia Vabariik ja Milano linn liidetud kohtuasjades C‑59/18 ja C‑182/18 vastavalt liikmesriikide esindajate otsuse määrata EMA uueks asukohaks Amsterdam. Käsitlen nendes kohtuasjades tõstatatud küsimusi, eelkõige küsimust, kas liikmesriikide esindajate otsuse peale saab esitada tühistamishagi ELTL artikli 263 alusel, oma paralleelses ettepanekus, mis hõlmab liidetud kohtuasju C‑59/18 ja C‑182/18 ning kohtuasja C‑743/19 (milles Euroopa Parlament on vaidlustanud liikmesriikide esindajate otsuse tuua Euroopa Tööjõuameti (ELA) asukoht Bratislavasse (Slovakkia)). ( 4 )

4.

Seejärel sätestati määruses (EL) 2018/1718 (edaspidi „vaidlusalune määrus“), et EMA uus asukoht on Amsterdam. ( 5 ) Käesoleva hagiga, mis on esitatud nõukogu ja parlamendi vastu, vaidlustavad Itaalia Vabariik ja Milano linn eelkõige selle määruse õiguspärasuse.

5.

14. novembril 2018 vastu võetud määrus 2018/1718, mis põhineb ELTL artiklil 114 ja artikli 168 lõike 4 punktil c, sisaldab järgmisi sätteid:

„Artikkel 1

Määrusesse (EÜ) nr 726/2004 lisatakse järgmine artikkel:

„Artikkel 71a

Ameti asukoht on Amsterdam, Madalmaad.

Madalmaade pädevad asutused võtavad kõik vajalikud meetmed tagamaks, et amet saab kolida oma ajutisse asukohta hiljemalt 1. jaanuaril 2019 ning alalisse asukohta hiljemalt 16. novembril 2019.

Madalmaade pädevad asutused esitavad Euroopa Parlamendile ja nõukogule kirjaliku aruande ajutiste ruumide kohandamisel ja alalise hoone ehitamisel tehtud edusammude kohta hiljemalt 17. veebruariks 2019 ning seejärel iga kolme kuu tagant, kuni amet on kolinud oma alalisse asukohta.“

Artikkel 2

Käesolev määrus jõustub Euroopa Liidu Teatajas avaldamise päeval.

Käesolevat määrust kohaldatakse alates 30. märtsist 2019.

Käesolev määrus on tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides.“

6.

Määruse 2018/1718 vastuvõtmisele eelnenud seadusandliku menetluse käigus võttis Euroopa Parlament 25. oktoobril 2018 vastu seadusandliku resolutsiooni ettepaneku kohta võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 726/2004 Euroopa Ravimiameti asukoha osas. ( 6 ) Selles resolutsioonis parlament muu hulgas:

„2. ütleb lahti Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjoni 19. juuli 2012. aasta ühisavaldusest detsentraliseeritud ametite kohta ja selle lisaks olevast ühisest lähenemisviisist ning nõuab, et Euroopa Parlament kaasataks tihedalt ametite ja asutuste asukohta ja ümberpaigutamist käsitlevate otsuste tegemise protsessi, pidades silmas tema õigusi kaasseadusandjana seadusandliku tavamenetluse kohaselt;“ ja

„5. peab kahetsusväärseks, et Euroopa Parlament ja seeläbi liidu kodanike esindajad ei olnud täielikult kaasatud Euroopa Ravimiameti (EMA) uue asukoha valimise menetlusse, milles lõplik otsus tehti liisuheitmise teel, kuigi tegemist on äärmiselt olulise otsusega; asutuste ja ametite asukohta puudutavad otsused on tarvis ja õiguspäraselt tulebki võtta vastu seadusandliku tavamenetluse teel, austades täielikult Euroopa Parlamendi õigusi, mille kohaselt Euroopa Parlament ja nõukogu on võrdväärsed kaasseadusandjad.“

7.

Resolutsiooni lisad sisaldavad järgmist Euroopa Parlamendi avaldust:

„Euroopa Parlament peab kahetsusväärseks, et tema kui kaasseadusandja rolli ei ole nõuetekohaselt arvesse võetud, sest ta ei osalenud menetluses, mille tulemusel valiti [EMA] uus asukoht.

Euroopa Parlament soovib meelde tuletada oma õigusi kaasseadusandjana ja nõuab kindlalt, et asutuste ja ametite asukohtade kindlaksmääramisel järgitaks täielikult seadusandlikku tavamenetlust.

Liidu ainsa otse valitud institutsioonina ja liidu kodanike esindajana on parlament liidus demokraatliku põhimõtte järgimise peamine tagaja.

Euroopa Parlament taunib uue asukoha valimiseks kasutatud menetlust, millega de facto võeti Euroopa Parlamendilt tema õigused, kuna ta ei olnud protsessi tegelikult kaasatud, aga nüüd oodatakse, et ta lihtsalt kinnitaks uue valitud asukoha seadusandliku tavamenetluse teel.

Euroopa Parlament tuletab meelde, et ühine lähenemisviis, mis on lisatud 2012. aastal allkirjastatud Euroopa Parlamendi, nõukogu ja Euroopa Komisjoni ühisavaldusele detsentraliseeritud ametite kohta, ei ole õiguslikult siduv, nagu tunnistati avalduses endas, ning selle suhtes lepiti kokku ilma, et see piiraks institutsioonide seadusandlikke volitusi.

Seetõttu nõuab Euroopa Parlament kindlalt, et ametite uue asukoha valimise menetlust muudetaks ja tulevikus enam sellisel kujul ei kasutataks.

Viimaseks soovib Euroopa Parlament meelde tuletada, et 13. aprilli 2016. aasta institutsioonidevahelises parema õigusloome kokkuleppes võtsid kolm institutsiooni endale kohustuse teha lojaalselt ja läbipaistvalt koostööd, tuletades sellega seoses meelde, et kaasseadusandjad on võrdsed, nagu on sätestatud aluslepingutes.“

8.

Euroopa Ravimihindamisamet loodi nõukogu 22. juuli 1993. aasta määrusega (EMÜ) nr 2309/93, milles sätestatakse ühenduse kord inimtervishoius ja veterinaarias kasutatavate ravimite lubade andmise ja järelevalve kohta ning millega asutatakse Euroopa Ravimihindamisamet. ( 7 )

9.

Liikmesriikide riigipead ja valitsusjuhid otsustasid 29. oktoobril 1993 ühisel kokkuleppel määrata ravimihindamisameti asukohaks Londoni (Ühendkuningriik). ( 8 )

10.

Määrus nr 2309/93 tunnistati hiljem kehtetuks ja asendati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 726/2004, milles sätestatakse ühenduse kord inim- ja veterinaarravimite lubade andmise ja järelevalve kohta ning millega asutatakse Euroopa Ravimiamet. ( 9 ) Selle määrusega nimetati Euroopa Ravimihindamisamet ümber EMA-ks. Nimetatud määrus ei sisaldanud ühtegi sätet EMA asukoha kohta.

11.

Ühendkuningriik teatas 29. märtsil 2017 kooskõlas ELL artikli 50 lõikega 2 Euroopa Ülemkogule oma kavatsusest Euroopa Liidust välja astuda.

12.

Ülejäänud 27 liikmesriigi riigipead ja valitsusjuhid kiitsid 22. juunil 2017 Euroopa Ülemkogu (artikkel 50) kohtumise raames Euroopa Ülemkogu eesistuja ja komisjoni presidendi ettepanekul heaks EMA ja Euroopa Pangandusjärelevalve asukoha üleviimise korra (edaspidi „valikueeskirjad“). ( 10 )

13.

Nende eeskirjadega nähti eelkõige ette, et otsus kahe ameti tulevase asukoha kohta tuleks teha õiglase ja läbipaistva otsustusprotsessi raames ning korraldada selleks valikueeskirjade punktis 3 sätestatud kuuel kriteeriumil põhinev pakkumismenetlus.

14.

Samuti oli ette nähtud, et juhul, kui kolmandas (ja viimases) hääletusvoorus jäävad järele jäänud pakkumised viiki, teeb otsuse eesistujariik viiki jäänud pakkumiste vahel liisuheitmise teel.

15.

20. novembril 2017 said Itaalia Vabariigi ja Madalmaade Kuningriigi pakkumine kolmandas hääletusvoorus sama palju hääli. Madalmaade Kuningriigi pakkumine osutus seejärel valituks pärast viiki jäänud pakkumiste vahel liisu heitmist.

16.

Seetõttu valisid liikmesriikide esindajad samal päeval üldasjade nõukogu 3579. istungi raames EMA uueks asukohaks Amsterdami linna (edaspidi „liikmesriikide esindajate otsus“). See otsus tehti teatavaks nõukogu istungi protokollis ( 11 ) ja selle kohta avaldati pressiteade. ( 12 ) Selles märgiti, et „[k]omisjon koostab nüüd tänast hääletust kajastavad seadusandlikud ettepanekud, mis võetakse vastu seadusandliku tavamenetluse teel, millesse on kaasatud Euroopa Parlament. […].“

17.

29. novembril 2017 võttis komisjon vastu ettepaneku määruse kohta, millega muudetakse määrust nr 726/2004 EMA asukoha osas. Nimetatud määruse eelnõu seletuskirjas oli muu hulgas märgitud, et „[liikmesriigid valisid] üldasjade nõukogu artikli 50 vormis toimunud kohtumisel EMA uueks asukohaks Amsterdami (Madalmaad).“ ( 13 )

18.

Sellest tulenevalt muudeti määrust nr 726/2004 määrusega 2018/1718. Nüüd on selles sätestatud, et „[a]meti asukoht on Amsterdam, Madalmaad“. ( 14 )

19.

Seejärel esitati neli tühistamishagi.

20.

Esiteks palub Itaalia Vabariik oma hagis, mida menetletakse kohtuasjas C‑59/18, Euroopa Kohtul tühistada liikmesriikide esindajate otsus osas, milles määrati kindlaks, et Amsterdam on EMA uus asukoht, ja sellest tulenevalt määrata selleks asukohaks Milano linn (Itaalia).

21.

Teiseks palub kohtuasjas C‑182/18 Milano linn, keda toetavad Itaalia Vabariik ja Regione Lombardia (Lombardia maakond), Euroopa Kohtul tühistada vaidlusalune otsus osas, milles määrati kindlaks, et EMA uus asukoht on Amsterdam.

22.

Euroopa Kohtu president otsustas 19. novembril 2019 liita kohtuasjad C‑59/18 ja C‑182/18 suulise menetluse ja kohtuotsuse huvides.

23.

Kolmandaks taotleb Itaalia Vabariik kohtuasjas C‑106/19 vaidlusaluse määruse tühistamist.

24.

Neljandaks palub Milano linn kohtuasjas C‑232/19 tühistada vaidlusalune määrus ja tuvastada, et liikmesriikide esindajate otsus ei tekita siduvaid õiguslikke tagajärgi.

25.

19. detsembril 2019 otsustas Euroopa Kohtu president liita kohtuasjad C‑106/19 ja C‑232/19 (edaspidi ka „käesolevad kohtuasjad“) suulise menetluse ja kohtuotsuse huvides.

26.

Erinevalt hagidest liidetud kohtuasjades C‑59/18 ja C‑182/18, mis puudutavad liikmesriikide esindajate otsuse õiguspärasust, tõstatavad käesolevad kohtuasjad eelkõige küsimuse, kas vaidlusalune määrus, mis võeti vastu pärast liikmesriikide esindajate otsust, on õiguspärane.

27.

Itaalia valitsus palub Euroopa Kohtul vaidlusalune määrus tühistada ning mõista kohtukulud välja nõukogult ja parlamendilt. Nõukogu ja parlament paluvad Euroopa Kohtul jätta hagi rahuldamata ja mõista kohtukulud välja Itaalia valitsuselt. Madalmaade valitsus ja komisjon, kes astusid menetlusse nõukogu ja parlamendi nõuete toetuseks, paluvad Euroopa Kohtul jätta hagi rahuldamata. Lisaks palub Madalmaade valitsus Euroopa Kohtul mõista selle kohtuasjaga seotud kohtukulud välja Itaalia valitsuselt.

28.

Itaalia valitsuse hagis põhjendatakse vaidlusaluse määruse õigusvastasust kahe väitega. Esimese väite kohaselt on rikutud ELL artikleid 10, 13 ja 14 ning ELTL artiklit 114, artikli 168 lõike 4 punkti c ning artikleid 289 ja 294. Teise väite kohaselt, isegi kui asuda seisukohale, et parlamendi õigusi ei ole rikutud, tuleneb vaidlusaluse määruse õigusvastasus liikmesriikide esindajate otsuse õigusvastasusest. Selles kontekstis väidab Itaalia valitsus, et uurimise puudumise ja tõendite moonutamise tõttu on tegemist võimu kuritarvitamisega. Selles kontekstis esitatud argumentide põhjalikumaks selgitamiseks viitab Itaalia valitsus oma hagile kohtuasjas C‑59/18, mis puudutab liikmesriikide esindajate otsuse õiguspärasust. ( 15 )

29.

Seoses oma hagi esimese väitega väidab Itaalia valitsus esiteks, et rikutud on ELL artiklit 10, kuna EMA uue asukoha valimise menetlus ei võimaldanud Euroopa kodanikel selles valikus osaleda. Sellega seoses on rikutud ka ELL artikli 14 lõiget 1, mille kohaselt täidab seadusandja ülesandeid parlament. Igal juhul oleksid komisjon ja nõukogu pidanud tegema võimalikuks parlamendi osalemise. Tulenevalt asjaolust, et seda ei tehtud, on rikutud institutsioonilist tasakaalu ning ELL artiklis 13 ette nähtud lojaalse ja läbipaistva koostöö põhimõtet. Mis puudutab ELTL artikleid 289 ja 294 koostoimes vaidlusaluse määruse õigusliku alusega, siis nende rikkumise põhjustas asjaolu, et seadusandlikku tavamenetlust järgiti puhtformaalselt, ilma et parlament oleks saanud tegelikult mõjutada EMA uue asukoha valikut.

30.

Nõukogu väidab kostja vastuses, et seadusandlik menetlus toimus tavapärasel viisil. Parlament oli arutanud võimalusi asukoha paigutamiseks mujale, eelkõige Milanosse, ning siis selle võimaluse tagasi lükanud. Seejärel esitas parlament määruse eelnõusse mitu muudatusettepanekut (millega pealegi nõustuti). Lisaks väidab nõukogu, et asutuse asukoha valimise pädevus kuulub ühisel kokkuleppel tegutsevatele liikmesriikidele. See tuleneb ELTL artiklist 341. EMA uue asukoha määramine vaidlusaluses määruses on puhtalt deklaratiivne, kuna kaasseadusandja ei saa kõrvale kalduda liikmesriikide sellekohasest valikust. Samal ajal võis parlament siiski (kaas)määratleda üleviimise tingimusi, mida ta tegi, lisades määruse nr 726/2004 uude artiklisse 71a kaks uut taanet, mis puudutasid üleandmise tähtaega, ajutise asukoha kestvust ja Madalmaade Kuningriigi ametiasutuste kohustust esitada parlamendile ja nõukogule kirjalik aruanne.

31.

Parlament nõustub oma vastuses Itaalia valitsusega, et liikmesriikide esindajate otsus ei saa piirata parlamendi volitusi. Ta leiab siiski, et käesolev olukord ei toonud kaasa vaidlusaluse määruse õigusvastasust, kuna liikmesriikide esindajatel puudub pädevus EMA asukoha kindlaksmääramiseks. See pädevus on liidu seadusandjal, kes ei saa oma ülesannete täitmisest loobuda. Seega ei saa ta puhtalt ja lihtsalt heaks kiita liikmesriikide varasemat ettepanekut, ilma et ta seda kontrolliks. Liikmesriikide esindajate otsus oli puhtalt poliitiline ja sellel ei olnud siduvat mõju. Asjaolu, et komisjoni ettepanekus lähtuti kõnealuses otsuses tehtud valikust, on parlamendi arvates komisjoni kaalutlusõiguse väljendus. Ka parlament kasutas kaasseadusandjana selle valiku heakskiitmisel oma kaalutlusõigust.

32.

Itaalia valitsus rõhutab oma repliigis, et nõukogu ja parlamendi seisukohad asutuse asukoha valimise pädevuse keskses küsimuses on erinevad. Näib, et need institutsioonid ei teadnud või igal juhul olid neil erinevad seisukohad selle kohta, milliseid pädevusi teostati. Selle segaduse tõttu hoidus Itaalia valitsus võtmast oma hagis seisukohta selle pädevuse laadi kohta, kuid välistas siiski võimaluse, et see kuulub liikmesriikide ainupädevusse. Parlamendi kirjeldus oma osalemise kohta on formaalne ja vastuvõetamatu. Sellest ei nähtu, et parlamendil oli otsustav roll EMA uue asukoha valimisel.

33.

Oma vasturepliigis, mis keskendub hagi esimesele väitele, märgib nõukogu, et tema ja parlamendi seisukoht pädevuse küsimuses on igal juhul asjakohatu, kuna mõlemad institutsioonid on ühel meelel selles, et parlamendi õigusi on austatud. Nõukogu märgib samuti, et ülesannete täitmine institutsiooni poolt kajastub tema poolt vastuvõetavates õigusaktides. Poliitilised deklaratsioonid ei ole otsustava tähtsusega, et hinnata, kas volitusi on kasutatud nõuetekohaselt. Akti seaduslikkuse kontroll ei saa laieneda poliitilistele põhjustele, miks teatav akt vastu võeti. Lisaks kordab nõukogu, et asutuste asukoha valimise pädevus kuulub liikmesriikide ainupädevusse. Nõukogu rõhutab, et pädevus määrata kindlaks asutuse asukoht ei ole sama, mis pädevus reguleerida konkreetset valdkonda. See erineb oma poliitilise ja sümboolse olemuse poolest ning on sätestatud ELTL artiklis 341.

34.

Parlament rõhutab oma vasturepliigis, et vaidlusaluse määruse vastuvõtmisele eelnenud seadusandlikus menetluses püüdis ta kaitsta oma institutsioonilist positsiooni kõigi olemasolevate vahenditega, järgides samal ajal peamist eesmärki tagada EMA tegevuse järjepidevus tema asukoha üleviimise ajal. Parlamendi algatuse tõttu on vaidlusalust määrust täiendatud järelevalvemehhanismi ja ajakavaga. Range seisukoha võtmine selles seadusandlikus menetluses ei oleks olnud kooskõlas rahvatervise kaitse eesmärgiga. Viis, kuidas parlament seadusandliku menetluse käigus oma õigusi kasutas, põhines seega teadlikul valikul ega kujutanud endast oma rollist loobumist.

35.

Madalmaade valitsus toetab hagi esimese väite osas nõukogu ja parlamendi argumente.

36.

Komisjon on seisukohal, et liikmesriikide esindajate otsuse vastuvõtmine ei saanud kahjustada komisjoni ega kaasseadusandjate volitusi. Ei komisjon ega parlament ei ole asutuse asukoha osas seotud liikmesriikide poliitilise valikuga. Asutuse asukoha valimise pädevus kuulub liidu ainupädevusse. Vaidlusaluse määruse vastuvõtmiseni viinud arutelude käigus arutati võimalust määrata EMA uueks asukohaks Milano ja välistati see võimalus.

37.

Hagi teise väite osas väidab Itaalia valitsus teise võimalusena, et isegi kui oletada, et parlamendi rolli ei ole eiratud, tuleneb vaidlusaluse määruse õigusvastasus liikmesriikide esindajate otsuse õigusvastasusest. See otsus tehti võimu kuritarvitades, mis tulenes uurimise puudumisest ja faktiliste asjaolude moonutamisest. Itaalia valitsus esitab oma argumentide kokkuvõtte oma hagis paralleelses kohtuasjas C‑59/18. Seejärel toob ta välja täiendavad asjaolud, mis toetavad tema seisukohta, et Madalmaade Kuningriigi pakkumine ei vastanud tegelikkusele ja igal juhul ei vastanud see valikumenetluses ette nähtud kriteeriumidele.

38.

Nõukogu märgib kostja vastuses, et seadusandja ei saa kalduda kõrvale liikmesriikide esindajate valikust. Siiski peab ta veel kontrollima, kas vaidlusalune akt on vastu võetud kooskõlas kehtivate eeskirjadega. Selles osas võib vaidlusaluse määruse suhtes kohaldada kohtulikku kontrolli. Seadusandja ei saa siiski kontrollida tehtud valiku põhjendatust, sealhulgas sisu hindamise kriteeriume või menetlust, ega isegi hinnata tegelikku olukorda.

39.

Lisaks leiab nõukogu, et võimu kuritarvitamisega seotud väide on vastuvõetamatu ja igal juhul põhjendamatu, kuna ei ole tõendatud, et liikmesriikide esindajate otsus oleks tehtud eesmärgiga saavutada muu eesmärk kui see, mida valikumenetlusega tegelikult taotletakse. Esiteks ei olnud komisjon kohustatud kontrollima vastavates pakkumistes sisalduvat teavet. Teiseks ei ole väidetav erinevus pakkumise ja valikujärgse status quo vahel asjasse puutuv järeldamaks, et Madalmaade Kuningriigi pakkumist moonutati valikumenetluse käigus. Kolmandaks ei ole igal juhul tõendatud, et väidetav Madalmaade Kuningriigi pakkumise moonutamine tõi kaasa sedalaadi ja nii tõsise hindamisvea, mis õigustaks valikumenetluse kehtetuks tunnistamist.

40.

Parlament on kostja vastuses seisukohal, et kuna Itaalia valitsus viitab argumentidele, mis ta esitas teises kohtuasjas, milles parlament ei ole pool, ei vasta see hagi väide Euroopa Kohtu põhikirja artikli 21 ja Euroopa Kohtu kodukorra artikli 120 punkti c tingimustele. Sisuliselt ei ole liikmesriikide esindajate otsuse ja vaidlusaluse määruse vahel menetluslikku ega muud õiguslikku seost. Seega, isegi kui oletada, et liikmesriikide esindajate otsus oli ekslik, ei saa see mõjutada vaidlusaluse määruse kehtivust.

41.

Itaalia valitsus märgib repliigis, et ta ei piirdunud viitega oma argumentidele kohtuasjas C‑59/18. Ta kordab, et parlamendi valik ei olnud vaba ja seetõttu, kuna see valik oli seotud liikmesriikide varem tehtud otsusega, rikuti parlamendi õigusi.

42.

Vasturepliigis kordab parlament samuti oma seisukohta, et puudub õiguslik seos liikmesriikide esindajate otsuse ja vaidlusaluse määruse vahel. Lisaks hagi teise väite vastuvõetavusele, millele parlament jätkuvalt vastu vaidleb, ei ole Itaalia valitsus esitanud vaidlusaluse määruse vastu muid argumente kui need, mis esitati esimeses väites. Seega on teise väite raames esitatud argumendid tulemusetud.

43.

Komisjon märgib, et teine väide põhineb eeldusel, et kaasseadusandja üksnes „kinnitas“ poliitilist valikut. See ei olnud aga nii. Hoolimata selle vastuvõtmise komplekssusest ja komisjoni kaasamisest protsessi, ei olnud kõnealune poliitiline otsus siduv. Seetõttu ei saanud ta seadusandliku tavamenetluse tulemust eelnevalt kindlaks määrata.

44.

Madalmaade valitsuse sõnul põhineb teine väide eeldusel, et ta ei täitnud oma 28. juuli 2017. aasta pakkumises võetud kohustusi. Madalmaade valitsus märgib, et kõik faktilised asjaolud, millele Itaalia valitsus viitab, on tegelikult hilisemad kui liikmesriikide esindajate otsus, mille õiguspärasust tuleb hinnata selle vastuvõtmise ajal olemasolevate faktiliste asjaolude alusel. Igal juhul ei ole Itaalia valitsus tõendanud hindamisvea olemasolu, mille laadi ja raskuse tõttu oleks liikmesriikide esindajate otsus õigusvastane. Lõpuks väidab Madalmaade valitsus, et Itaalia valitsuse argumendid ei näita, kuidas Madalmaade Kuningriik oma kohustusi ei täitnud.

45.

Oma vastuses Madalmaade valitsuse ja komisjoni menetlusse astuja seisukohtadele juhib Itaalia valitsus Euroopa Kohtu tähelepanu sellele, et parlament esitas hagi kohtuasjas C‑743/19, milles parlament vaidlustab liikmesriikide esindajate ühisel kokkuleppel tehtud otsuse (EL) 2019/1199 EMA asukoha kindlaksmääramise kohta Bratislavasse. ( 16 ) Itaalia valitsuse sõnul väidab parlament selles hagis, et vaidlusalust otsust ei võtnud vastu mitte liikmesriigid, vaid nõukogu, ning et selle vastuvõtmine riivab liidu seadusandja pädevust. Need argumendid näitavad, et parlament kaitseb käesolevas asjas oma seisukohta ilma veendumuseta. Igal juhul ei ole parlamendi seisukoht kooskõlas väitega, et liidul on selles küsimuses ainupädevus.

46.

Oma vastuses Madalmaade valitsuse menetlusse astuja seisukohtadele leiab parlament, et ta ei saa võtta seisukohta Madalmaade Kuningriigi pakkumise suhtes. Oma vastuses komisjoni menetlusse astuja seisukohtadele nõustub parlament, et aluslepingutes ei ole jäetud asutuste asukoha valimise pädevust liikmesriikidele. Asutuse asukoha kindlaksmääramise otsuse poliitiline tähtsus ei võimalda järeldada, et tegemist on liikmesriikide pädevusega. Parlament nõustub ka sellega, et liikmesriikidevahelise koostöö keerukus ja struktuur ning institutsioonide osalemine valikumenetluses ei muuda selle koostöö tulemust siduvaks.

47.

Nõukogu nõustub oma vastuses komisjoni menetlusse astuja seisukohtadele, et parlament teostas täielikult oma õigusi ja mõjutas märkimisväärselt vaidlusaluse määruse sisu. Nõukogu ei nõustu siiski väitega, et liikmesriikide esindajate otsus sisaldab üksnes poliitilist valikut, millel ei ole siduvaid õiguslikke tagajärgi.

48.

11. veebruaril 2019 taotles Itaalia valitsus kohtuasja C‑106/19 lahendamist kiirendatud menetluses vastavalt kodukorra artiklile 133. Euroopa Kohtu president jättis 15. veebruari 2019. aasta otsusega selle taotluse rahuldamata.

49.

Milano linn palub Euroopa Kohtul tühistada vaidlusalune määrus, tuvastada, et liikmesriikide esindajate otsusel ei ole õiguslikke tagajärgi, ning mõista käesoleva menetlusega seotud kohtukulud välja nõukogult ja parlamendilt. ( 17 )

50.

Parlament esitas eraldi menetlusdokumendiga vastuvõetamatuse vastuväite, millele Milano linn vastas ja mis liideti kohtuasja sisulise arutamisega.

51.

Oma vastustes paluvad nõukogu ja parlament Euroopa Kohtul jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata või igal juhul põhjendamatuse tõttu rahuldamata ning mõista käesoleva menetluse kohtukulud välja Milano linnalt.

52.

Nõukogu ja parlamendi nõuete toetuseks menetlusse astunud komisjon palub Euroopa Kohtul jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata ja teise võimalusena põhjendamatuse tõttu rahuldamata. Madalmaade valitsus, kes astus menetlusse nõukogu ja parlamendi nõuete toetuseks, palub Euroopa Kohtul jätta hagi rahuldamata ja mõista käesoleva menetlusega seotud kohtukulud välja Milano linnalt.

53.

Milano linn esitab oma hagis neli väidet. Üks neist on suunatud vaidlusaluse määruse vastu. Ülejäänud kolm on suunatud liikmesriikide esindajate otsuse vastu.

54.

Esimese väite kohta, mis on suunatud vaidlusaluse määruse vastu, märgib Milano linn, et esiteks on rikutud esindusdemokraatia (ELL artikkel 10) ning institutsioonilise tasakaalu ja lojaalse koostöö (ELL artikkel 13) põhimõtet. Lisaks väidab ta, et on rikutud olulisi menetlusnorme ja ELL artiklit 14. Parlament on ilma jäetud oma volitustest ja võimalusest osaleda EMA uue asukoha valimisel. Uue asukoha valis välja ainult nõukogu ning seda väljaspool seadusandlikku tavamenetlust. Seadusandliku tavamenetluse raames ei olnud parlamendil võimalik sekkuda, et seda otsust hinnata või isegi kahtluse alla seada. Milano linn väidab, et kui parlament oleks Amsterdami nimetamise EMA uueks asukohaks blokeerinud, oleks see põhjustanud poliitilise kriisi, mis oleks kahjustanud Euroopa kodanike tervise kaitseks hädavajaliku asutuse tegevust ning oleks võinud jätta EMA ametnikud ja nende perekonnad kolmanda riigi territooriumile.

55.

Mis puudutab hagi teist, kolmandat ja neljandat väidet, mis on suunatud liikmesriikide esindajate otsuse vastu, siis väidab Milano linn, et tegemist on võimu kuritarvitamisega, läbipaistvuse, hea halduse ja õigluse põhimõtete rikkumisega (teine väide), hea halduse, läbipaistvuse ja lojaalse koostöö põhimõtte rikkumisega (kolmas väide) ning nõukogu 1. detsembri 2009. aasta otsuse ( 18 ) ja „nõukogu 31. oktoobri 2017. aasta kodukorra“ ( 19 ) rikkumisega (neljas väide).

56.

Täpsemalt vaidlustab Milano linn teise väite raames otsuse tegemise liisuheitmise teel, kuna see protsess ei võimaldanud arvesse võtta kehtestatud tehnilisi kriteeriume ja valida välja parimat pakkumist. Ta heidab komisjonile ette ka seda, et komisjon jättis läbi viimata valikueeskirjades ette nähtud uurimise. Komisjoni ebapiisav hindamine tõi kaasa hea halduse põhimõtte ilmse rikkumise. See mõjutas liikmesriikide hääletamist, mille käigus Madalmaade Kuningriigi pakkumist moonutati. Lisaks rikkusid selle pakkumise hilisemad muudatused, mis Madalmaade Kuningriigi ja EMA vahel läbi räägiti, läbipaistvuse ja hea halduse põhimõtteid.

57.

Mis puudutab kolmandat väidet, siis Milano linn kordab, et otsuste tegemine liisuheitmise teel on õigusvastane. Lisaks kritiseerib ta hääletusprotsessi dokumenteerimise protokollide puudumist ning juhib tähelepanu asjaolule, et menetluse põhielemente ei avalikustatud. Komisjon ja liikmesriigid ei mõistnud neid põhielemente (nagu nähtub uurimise puudumisest) ning neid ei teatatud neile (hilisemate muudatuste osas). Lõpuks ei olnud taotlejatele jäetud mingit läbivaatamise võimalust.

58.

Neljanda väite kohta märgib Milano linn, et hääletamise korraldus ja liikmesriikide esindajate otsuse vastuvõtmine rikkusid mitut nõukogu menetlusnormi (kellele see otsus on nimetatud poole sõnul omistatav). Selles kontekstis väidab Milano linn, et protokollide puudumine kujutab endast nõukogu 1. detsembri 2009. aasta otsuse artikli 13 rikkumist. ( 20 ) Ta juhib tähelepanu ka sellele, et ei järgitud „nõukogu 31. oktoobri 2017. aasta kodukorras“ ( 21 ) määratletud vorminõudeid, mis väljendus põhjenduste puudumises, liikmesriikide esindajate võimaluse puudumises jääda häälte lugemise ajal ruumi, samuti asjaolus, et puudus ooteaeg kolmanda hääletusvooru ja liisuheitmise vahel, mis oleks võimaldanud pakkumisi täiendavalt hinnata.

59.

Nõukogu väidab kostja vastuses, et hagi on ilmselgelt vastuvõetamatu, kuna Milano linnal puudub ELTL artikli 263 alusel hagi esitamise õigus. Sisulistes küsimustes märgib nõukogu esimese väite kohta, et ei ole tõendatud, et parlamendi õigusi ei ole järgitud. Parlament osales õigusloomeprotsessis ja arutas muid võimalusi peale Amsterdami, lükates need seejärel tagasi. Samuti esitas ta määruse eelnõusse mitu muudatusettepanekut, millega nõustuti. Lisaks kuulub ameti asukoha valik liikmesriikide pädevusse. EMA uue asukoha kindlaksmääramine vaidlusaluses määruses on üksnes deklaratiivne.

60.

Mis puudutab teist, kolmandat ja neljandat väidet, mis on esitatud liikmesriikide otsuse vastuvõtmiseni viinud menetluse vastu, siis märgib nõukogu, et miski ei tõenda, et liisu heitmise menetlust kasutati muu eesmärgi saavutamiseks kui EMA uue asukoha valimine. On vale väita, et valik tehti kvalitatiivsest võrdlusest sõltumatult. Samuti ei olnud komisjon kohustatud faktilisi asjaolusid kontrollima. Madalmaade Kuningriigi pakkumise ja pärast valikumenetlust ilmnenud asjaolude väidetav lahknevus ei võimalda järeldada, et Madalmaade Kuningriigi pakkumist oleks moonutatud. Tegelikult ei olnud väidetav moonutamine sellise raskuse ja laadiga, et see muudaks valikumenetluse kehtetuks. Lisaks ei näinud nõukogu 31. oktoobri 2017. aasta teade ette katkestust kolmanda hääletusvooru ja liisu heitmise vahel.

61.

Parlament selgitab kostja vastuses, et liikmesriikide esindajate otsust ei saa pidada tema pädevust piiravaks, vaid pigem märgiks selle otsuse poliitilisest olemusest. Samuti ei saa seda käsitada järgneva seadusandliku tavamenetluse ettevalmistava etapina. Aluslepingutega ei anta liikmesriikidele pädevust otsustada ametite asukoha üle. Institutsioonid ei saa loobuda oma ülesannete täitmisest liikmesriikide kasuks. Kui parlament Amsterdami linna valimise heaks kiitis, tegi ta seda oma kaalutlusõigust kasutades. Liikmesriikide valik ei piiranud mingil hetkel parlamenti. Lisaks ei ole liikmesriikide esindajate otsuse ja vaidlusaluse määruse vahel mingit õiguslikku seost.

62.

Milano linn lükkab oma repliigis tagasi argumendid, mis on suunatud tema hagi isikulise vastuvõetavuse vastu, ning väidab sisulistes küsimustes, et liikmesriikide otsuse ja vaidlusaluse määruse vahel on seos ning et parlament ei saanud sisuliselt mõjutada EMA uue asukoha valimist.

63.

Parlament ja nõukogu esitasid vasturepliigi. Parlament märgib, et liikmesriikide otsus tekitas vaidlusaluse määruse vastuvõtmiseni viinud seadusandlikes aruteludes mitmetimõistetavust, mis selgitab ka parlamendi ja nõukogu erinevaid vaatenurki selle otsuse õiguslikule kvalifikatsioonile. Just selles kontekstis võttis parlament vastu oma deklaratsiooni, mis on lisatud 25. oktoobri 2018. aasta seadusandlikule resolutsioonile, et selgitada, kellel on tegelikult pädevus määrata kindlaks asutuse asukoht. Nõukogu märgib, et lahkarvamused selles küsimuses viisid poolelioleva kohtuasjani kohtuasjas C‑743/19: parlament vs. nõukogu (ELA asukoht), ning lisab seoses hagi neljanda väitega, et tema kodukord ei kehtinud liikmesriikide esindajate otsuse suhtes.

64.

Komisjon väidab oma menetlusse astuja seisukohtades, et liikmesriikide esindajate otsus on puhtalt poliitiline. Sellel ei ole siduvat jõudu ja seega ei saa see seadusandlikku menetlust ennetada. Poliitilistel suunistel on õiguslikud tagajärjed just seadusandliku menetluse kaudu. Parlamendi 25. oktoobri 2018. aasta deklaratsioon ei ole otsustav. Parlamendi poliitilise tahte otsustav väljendus seisneb vaidlusaluse määruse poolt hääletamises. Liikmesriikide esindajate otsuse vastu esitatud väited tuginevad eeldusele, et EMA uus asukoht on viimasega vaidlusaluse määruse suhtes eelnevalt kindlaks määranud. Komisjon lükkab sellise väite tagasi.

65.

Vastuseks teisele, kolmandale ja neljandale väitele vaidleb Madalmaade valitsus vastu Milano linna väitele, et valikumenetlus on vigane.

66.

Oma vastuses komisjonile vaidleb nõukogu vastu väitele, et liikmesriikide esindajate otsus on puhtalt poliitiline. EMA uus asukoht määrati kindlaks selle otsusega, mitte vaidlusaluse määrusega.

67.

Parlament ja Milano linn vastasid samuti menetlusse astujate seisukohtadele.

68.

Euroopa Kohtu presidendi 19. detsembri 2019. aasta otsusega liideti käesolevad kohtuasjad suulise menetluse ja kohtuotsuse huvides.

69.

Nendes liidetud kohtuasjades esitasid kirjalikud seisukohad Itaalia valitsus, Milano linn, parlament, nõukogu, Madalmaade valitsus ja komisjon.

70.

Itaalia valitsus, Milano linn, Lombardia maakond, parlament, nõukogu, Tšehhi Vabariigi, Iirimaa, Hispaania, Prantsusmaa, Luksemburgi, Madalmaade ja Slovakkia valitsus ning komisjon esitasid 8. juunil 2021 toimunud kohtuistungil oma suulised seisukohad. See kohtuistung korraldati ühiselt liidetud kohtuasjades C‑59/18 ja C‑182/18, käesolevates liidetud kohtuasjades C‑106/19 ja C‑232/19 ning samuti kohtuasjas C‑743/19, parlament vs. nõukogu (ELA asukoht).

71.

Käesoleva ettepaneku ülesehitus on järgmine. Alustan kohtuasjas C‑232/19 Milano linna poolt esitatud hagi vastuvõetavusest. Olles asunud seisukohale, et minu arvates on Milano linnal vaidlusaluse määruse vaidlustamise õigus (A), käsitlen seejärel nende liidetud kohtuasjade põhjendatust vähemalt osas, milles neis on vaidlusalune määrus tegelikult vaidlustatud. Minu arvates ei saa nõustuda Itaalia valitsuse ja Milano linna poolt selle kohta esitatud argumentidega (B).

72.

Parlament, nõukogu ja komisjon väidavad, et Milano linna hagi on vastuvõetamatu. Nende arvates ei puuduta see nimetatud linna otseselt ega isiklikult. Samuti puudub tal põhjendatud huvi.

73.

Milano linn on Itaalia õiguse kohaselt juriidilise isiku staatusega üksus. Liikmesriigi territoriaalüksus, mis on siseriikliku õiguse kohaselt juriidiline isik, võib põhimõtteliselt esitada tühistamishagi ELTL artikli 263 neljanda lõigu alusel. ( 22 ) Selle sätte kohaselt esineb kolm olukorda, kus füüsilised ja juriidilised isikud võivad esitada tühistamishagi: esiteks siis, kui vaidlustatav akt on neile adresseeritud; teiseks siis, kui see akt puudutab asjaomast isikut otseselt ja isiklikult; ning kolmandaks siis, kui vaidlustatav akt on üldkohaldatav akt, mis ei sisalda rakendusmeetmeid ja puudutab seda isikut otseselt.

74.

Käesolevas asjas ei ole vaidlusalune määrus adresseeritud Milano linnale. Samuti ei ole see määrus üldkohaldatav akt. Milano linna kaebeõigust tuleb seega hinnata ELTL artikli 263 neljanda lõigu teise stsenaariumi nõuete alusel: akt peab puudutama teda otseselt (1) ja isiklikult (2). Lisaks peab Milano linn üldiselt tõendama, et tal on põhjendatud huvi (3).

75.

Minu arvates vastab Milano linn käesolevas asjas kõigile neile nõuetele.

76.

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab „otsene puutumus“ vastama kahele kumulatiivsele kriteeriumile: vaidlusalune akt peab otseselt mõjutama isiku õiguslikku olukorda ega tohi jätta seda rakendama kohustatud adressaadile mingit kaalutlusõigust, kuna selline rakendamine on puhtautomaatne ja tuleneb vaid liidu õigusnormidest, ilma et kohaldataks muid vahenorme. ( 23 ) Alustan viimati nimetatud kriteeriumist (a) ja pärast seda uurin, kas on mõjutatud Milano linna õiguslikku olukorda (b).

77.

Milano linn väidab, et vaidlusalune määrus, mis määrab erga omnes EMA asukohaks Amsterdami, on ELTL artikli 288 kohaselt kohustuslik ja vahetult kohaldatav akt. Selle kohaldamiseks ei ole vaja vastu võtta hilisemaid rakendusmeetmeid.

78.

On tõsi, nagu väidavad parlament ja nõukogu, et asjaolu, et vaidlustatud akt on üldiselt ja vahetult kohaldatav määrus, ei ole iseenesest piisav, et hagi esitamise õiguse tingimused oleksid täidetud. ( 24 ) Nimelt ei kattu „otsene puutumus“ määruse „vahetu kohaldatavusega“. ( 25 ) Selleks et tõendada, et see määrus mõjutab Milano linna õiguslikku olukorda otseselt, tuleb läbi viia teistsugune hindamine.

79.

Küll puudub vaidlus selle üle, et vaidlusalune määrus ei jäta mingit kaalutlusruumi Amsterdami valimisele EMA uueks asukohaks. EMA asukoha määramine on automaatne ja tuleneb ainuüksi sellest määrusest, ilma et oleks vaja muid vahenorme. Seega on „kaalutlusõiguse või rakenduseeskirjade puudumise“ kriteerium käesoleval juhul selgelt täidetud.

80.

Milano linn väidab, et tema õiguslik olukord on otseselt mõjutatud, kuna Itaalia Vabariigi pakkumise kaudu, milles nimetatud riik esitles Milanot oma kandidaatlinnana, osales ta menetluses, mille tulemusel määrati kindlaks EMA asukoht, ning ta sai kõige rohkem hääli. Vaidlusalune määrus muudab hageja pakkumise tagasilükkamise ametlikuks ja kinnitab, et EMA asukoht ei saa olema tema territooriumil.

81.

Nõukogu ja parlament, keda toetab komisjon, väidavad, et vaidlusalune määrus ei puuduta otseselt Milano linna.

82.

Parlamendi hinnangul kuulub otsus EMA asukoha kohta seadusandja pädevusse. Sellest tulenevalt puuduvad liikmesriikide esindajate 20. novembri 2017. aasta otsusel siduvad õiguslikud tagajärjed. Kuna puudub igasugune õiguslik seos liikmesriikide esindajate kõnealuse otsuse ja vaidlusaluse määruse vastuvõtmiseni viinud komisjoni ettepaneku vahel, ei saa asjaolu, et liikmesriikide ühise tegutsemise tulemusel valiti välja Amsterdami linn, sellisena ja iseenesest kaasa tuua Milano linna otsest puutumust. Vaidlusalune määrus sätestab lihtsalt, et EMA asukoht on Amsterdamis. Seadusandjale ei ole kunagi tehtud ettepanekut nimetada selle asemel EMA asukohaks Milano.

83.

Nõukogu arvates ei ole Milano linn tõendanud, et vaidlusaluse määruse vastuvõtmisega on talle kaasnenud kahjulikke tagajärgi, kuna see määrus on puhtalt deklaratiivne. Otsus EMA asukoha kohta kuulub nimelt liikmesriikidele ja selles osas on liikmesriikide esindajate otsus siduv. Argumendid, mis puudutavad Milano osalemist valikumenetluses, puudutavad liikmesriigi siseseid valikuid. Seetõttu ei saa nende argumentide põhjal järeldada, et Milano linn on otseselt puudutatud. Asjaolu, et Itaalia valis oma pakkumise raames geograafilise asukohana välja Milano linna, ei tähenda, et Milano linn kui territoriaalne üksus oleks otseselt puudutatud isik.

84.

Vaatamata parlamendi ja nõukogu täiesti vastandlikele seisukohtadele liikmesriikide esindajate otsuse õigusliku laadi osas, näivad mõlemad institutsioonid olevat nõus, et Amsterdami nimetamine vaidlusaluses määruses ei puuduta otseselt Milano linna. Pealtnäha võimaldavadki esitatud argumendid hageja „otsese puutumuse“ hõlpsasti tagasi lükata. Esiteks, kui liikmesriikide esindajate otsus ei ole seadusandjale õiguslikult siduv, ei mõjuta selleni viiv pakkumismenetlus kuidagi hageja õiguslikku olukorda. Asjaolu, et Itaalia Vabariik esitles Milano linna oma kandidaatlinnana, ei saa tekitada Milano linnale mingit õiguslikku huvi, sest liidu seadusandja jaoks seda pakkumist lihtsalt ei eksisteerinudki. Kui aga teisalt liikmesriikide esindajate otsus on siduv, siis on vaidlusalune määrus puhtalt deklaratiivne. See argumentatsioon näib viitavat sellele, et taolises olukorras võib vaidlusalust määrust pidada kinnitavaks aktiks, mis toob samuti kaasa hagi vastuvõetamatuse. ( 26 )

85.

Nende kahe alternatiivse argumentatsiooniliini kombinatsioon kujutab endast märkimisväärset sofismi: Amsterdami valimist EMA asukohaks ei saa vaidlustada, kuna (1) see otsustati mittesiduva aktiga, (2) mis hiljem lisati siduvasse akti, mis ise oli üksnes kinnitav. Seega näib, et kõnealune otsus on suisa imetegu: see lihtsalt materialiseerus ajas ja ruumis, ilma et keegi oleks seda vastu võtnud ja keegi selle eest vastutaks. On ütlematagi selge, et selline (jumalik) loomisakt jätab potentsiaalse hageja lõksu vaakumisse, millega on üsna raske nõustuda, eriti kuivõrd määrus on ilmselgelt liidu institutsioonide õigusakt.

86.

Põhjustel, mille olen üksikasjalikult välja toonud oma paralleelses ettepanekus kohtuasjas EMA 1/ELA, ( 27 ) nõustun ma tõepoolest sellega, et liikmesriikide esindajate otsus on akt, millel puuduvad liidu õiguskorras igasugused õiguslikud tagajärjed. Seetõttu ei saa seda ELTL artikli 263 alusel kohtulikult kontrollida.

87.

Vaidlusalune määrus on aga liidu institutsioonide akt. Seega allub see põhimõtteliselt Euroopa Kohtu täielikule kontrollile. See ei saa olla teisiti: (suure) võimuga kaasneb (suur) vastutus. Õigusega midagi otsustada käib käsikäes vastutus selle otsuse eest.

88.

Seetõttu tuleb Milano linna õigusliku olukorra mõjutatuse hindamisel lähtuda üksnes vaidlusalusest määrusest. Kas vaidlusaluse määruse ja hageja õigusliku olukorra vahel on otsene seos?

89.

Minu arvates on see tõepoolest olemas. Juriidilise isiku staatust omava territoriaalse üksusena oli Milano linn EMA asukoha valimisel otsene konkurent.

90.

Teistes õigusvaldkondades on Euroopa Kohus märkinud, et konkurendid võivad olla otseselt puudutatud sellistest liidu aktidest, millega määratakse kindlaks asjaomase pakkumismenetluse tulemused. Märkimisväärsed valdkonnad, kus see nii on olnud, on näiteks dumpinguvastased meetmed, riigiabi või isegi asjad, kus on vaidlustatud otsused, millega koondumine tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks. ( 28 ) Konkurentsiolukorra olemasolu ei ole üksnes faktiline asjaolu, ( 29 ) vaid see määratleb sageli õigusliku seisundi liidu õiguse eri valdkondades. Euroopa Kohus on seda tunnustanud riigiabi valdkonnas, märkides, et kui hageja tõendab, et komisjoni otsus võib seada ta ebasoodsasse konkurentsiolukorda, siis tähendab see, et tema õiguslik olukord on mõjutatud. ( 30 )

91.

Käesolevatele kohtuasjadele on kahtlemata kõige sarnasem riigihangete valdkond. Tagasilükatud pakkujad on otseselt seotud otsustega, millega tunnistatakse edukaks teised pakkujad. ( 31 ) Selles õigusvaldkonnas ei ole aga edutute pakkujate „otsene puutumus“ tavaliselt probleemiks, kuna pakkuja edukaks tunnistamisega kaasneb otsus lükata edutud pakkujad tagasi. ( 32 ) Samas ei muuda asjaolu, et konkurentide „otsene puutumus“ ei ole selles valdkonnas üldiselt probleemiks, asjaolu, et konkurentsiolukord, milles erinevad pakkujad asuvad, on iseenesest piisav, et tekiks otsene puutumus. Vastupidi, edutute pakkujate menetlusõiguste tunnustamine teiseses õiguses tähendab, et tunnistatakse selgesõnaliselt nende otsest puudutatust hankemenetluse tulemustest.

92.

Muidugi ei saa rida erinevaid spetsiifilisi teisese õiguse regulatsioone olla määrava tähtsusega sellise väga ainulaadse olukorra puhul nagu käesolevas asjas. Väidaksin siiski, et lisaks nende erikordade erijoontele läbib neid kõiki üks ja sama teema: konkurendid võivad olla õiguslikult mõjutatud olukorras, kus nad konkureerivad vahetult liidu õiguse alusel antava vara või vahendite pärast. Otsus eraldada vara ühele isikule puudutab otseselt neid konkurente, kes sama vara ei saa. Nende õiguslik olukord muutub potentsiaalselt edukast kandidaadist edutuks kandidaadiks. Kõige selgema näite selle üsna lihtsa arutluskäigu kohta leiab ilmselt kohtuotsusest Les Verts, kus parlamendi juhatuse poolt abi andmist konkureerivatele poliitilistele rühmitustele peeti ilma suurema vaidluseta mittetulundusühingust hagejat otseselt puudutavaks. ( 33 )

93.

Sellele vaatamata on selline loogika kindlasti piiratud. Loterii võitmata jätmise peale ei saa kaevata, kui ei ole kõigepealt piletit ostnud. Teisisõnu ei saaks Milano linna pidada otseselt puudutatuks, kui ta ei oleks astunud eelnevalt üles konkurendina.

94.

Käesoleval juhul ei ole aga selgelt tegemist taolise olukorraga. Vaidlust ei ole selles, et faktiliselt Milano oli üks EMA asukoha kandidaatlinnadest. See asjaolu on ennekõike määrava tähtsusega hageja isikliku puutumuse kindlaksmääramisel. Ent see on ühtlasi asjakohane ka siis, kui määratletakse hageja kui konkurendi õiguslik seisund tema otsese puutumuse tuvastamiseks. Siinkohal piisab märkimisest, et Milano linn ei olnud mitte ainult ja selgelt üks kandidaatlinnadest menetluses, mille tulemusel liikmesriikide esindajad tegid otsuse, ning et tema pakkumist kaaluti sõnaselgelt seadusandlikus menetluses, mille kohta esitati parlamendi menetluses mitu muudatusettepanekut. Milano staatust konkurendina ei saa seega kahtluse alla seada.

95.

Kas Milano linn on seega puudutatud? Kui ma saan nõukogu argumendist õigesti aru, siis asjaolu, et linn kui geograafiline koht valitakse liidu asutuse asukohaks, ei tähenda, et juriidilisest isikust territoriaalüksus, käesoleval juhul Milano linn, oleks puudutatud.

96.

See argument lihtsalt ei saa olla õige. Kui viia see argument oma loogiliste lõppjäreldusteni, tähendaks see, et isegi liidu asutuse asukohaks valitud linna ei puudutaks otseselt liidu õigusakt, millega see linn asukohaks määratakse. Samuti ei puudutaks see linna, kust amet ümber paigutatakse. ( 34 )

97.

Mul on raske sellise järeldusega nõustuda. Tõepoolest on raske eirata eriti olulisi faktilisi ja õiguslikke tagajärgi, mida esinduse asukoha määramine toob kaasa kohalikule omavalitsusüksusele mitte ainult kasu ja väljakutsete, vaid ka õiguste ja kohustuste keeles. Hoolimata asjaolust, et kohalike üksuste konkreetsed õigused ja ‑kohustused võib üksikasjalikumalt paika panna asjaomase liikmesriigiga sõlmitavas asukohalepingus, puudutab otsus määrata asukoht ühte linna, mitte teise linna kahtlemata otseselt kohalikku territoriaalüksust. Olenemata võimalike majanduslike ja sotsiaalsete hüvedega seotud praktilistest tagajärgedest mõjutab juba linna liidu asutuse asukohaks määramise akt olemuslikult iseenesest ja vahetult linna õiguslikku seisundit konkurendina selle asukoha pärast. ( 35 )

98.

Nende Euroopa linnade rolli, mis on (või soovivad olla) liidu ametite asukohaks, ei saa taandada pelgalt liikmesriigis asuva füüsilise asukoha rollile. Erinevalt nõukogu seisukohast ei saa linna määramist asutuse asukohaks pidada üksnes asjaomase liikmesriigi siseseks küsimuseks. Tasub ehk märkida, et erinevalt mõnest varasemast juhtumist kehtestab vaidlusalune määrus asutuse asukoha, määrates selleks konkreetselt linna kui territoriaalüksuse ja mitte liikmesriigi. ( 36 )

99.

Nii leian, et nõukogu esitatud argumendiga ei saa nõustuda. Kindlasti on liikmesriigi siseasi algne valik, milline liikmesriigi linn saab konkureerida. Asutuse asukohaks oleva linna valimine ja kõigi teiste konkurentide samaaegne tagasilükkamine ei ole aga enam „pelgalt asjaomase liikmesriigi siseasi“. Liidu õigusaktiga tehakse selgelt otsus konkreetse linna ja mitte lihtsalt liikmesriigi tasandil, muutes selle linna puudutatuks. ( 37 )

100.

Kas analoogia alusel tähendaks see siis ka seda, et taoline füüsiline isik nagu volinik ei ole otseselt puudutatud (liidu) õigusaktist, mis käsitleb tema ametisse nimetamist (või sellest vabastamist), kuna lõppude lõpuks oli ju liikmesriik see, kes tema nime üldse välja pakkus? ( 38 ) Asjaolu, et algul „nimetab“ kandidaadi liikmesriik, ei saa tähendada, et üksus, millel on omaette ja iseseisev õigusvõime, on igavesti lihtsalt „objekt“ ja teda ei saa pidada „subjektiks“, isegi kui ta on selgelt otseselt seotud aktidega, milles talle otseselt viidatakse ja mis mõjutavad tema õiguslikku olukorda.

101.

Kokkuvõttes olen seisukohal, et Milano linna õiguslikku olukorda on vaidlusaluse määruse vastuvõtmisega otseselt muudetud. Selle määrusega kehtestati õiguslikult siduvalt EMA asukohaks Amsterdami linn, mille tagajärjel välistati Milano automaatselt selle asutuse asukohana.

102.

Selleks et liidu institutsiooni vastu võetud üldkohaldatav akt puudutaks füüsilist või juriidilist isikut isiklikult, peab asjaomane akt teda mõjutama tema eriliste omaduste tõttu või tema erilise faktilise olukorra tõttu, mis neid kõigi teiste isikute suhtes iseloomustab ja selle tõttu teistest eristab analoogiliselt selle otsuse adressaatidega. ( 39 )

103.

Milano linn märgib oma hagiavalduses, et ta osales täielikult pakkumise ettevalmistamises ja vaidlusaluse määruse põhjenduses 1 ja artiklis 1 nimetatud valikumenetluses. Vaidlusalune määrus puudutab Milano linna isiklikult, kuna ta oli valikumenetluses konkreetselt kandidaatlinna positsioonis. Kui välja ei oleks valitud Amsterdami linna, siis oleks vaidlusaluse määruse artiklis 1 nimetatud Milanot. Lisaks oli Milano linna eesmärgiks Milano väljapakkumisel Itaalia kandidaadina vastavalt põhimääruse artiklile 3 edendada oma territooriumi sotsiaalmajanduslikku ja tööstuslikku arengut. EMA asukoha loomine Amsterdamis takistab nimetatud omavalitsusüksusel teostada oma pädevusi nii, nagu ta sobivaks peab. Lisaks võttis Milano linn enda kanda kulutusi ja teostas uuringuid. Ta isegi võõrustas EMA delegatsiooni, et valikukriteeriume paremini mõista ja täita. Nimetatud omavalitsusüksus tuletab samuti meelde, et Euroopa Kohtu praktikas võetakse arvesse olukorda, kus isikut on vaidlustatud liidu aktide ettevalmistavates aktides sõnaselgelt mainitud, ja ka seda, kui nendes aktides võetakse arvesse hagejaid puudutavaid konkreetseid asjaolusid. Selleks viitab Milano linn dumpinguvastaseid tollimakse ( 40 ) ja riigihankeid ( 41 ) käsitlevale kohtupraktikale.

104.

Nõukogu ja parlament, keda toetab komisjon, väidavad, et Milano linn ei ole isiklikult puudutatud.

105.

Nõukogu väidab, et vaatamata sellele, et Milano linn on tuginenud oma põhimääruse artiklile 3, ei ole ta tõendanud, kuidas vaidlusaluse määruse vastuvõtmine on mõjutanud talle riigisiseses õiguskorras antud pädevuste konkreetset teostamist. Kõnealuse omavalitsusüksuse lõppkulud on samuti asjassepuutumatud. Tegelikult puudutavad need puhtalt sisemist organisatoorset küsimust, mille ta peab lahendama koos Itaalia riigiga. Lisaks väidab nõukogu, et Milano linn ei olnud vaidlusaluse määruse vastuvõtmise menetlusega kuidagi seotud. Tema osalemine Itaalia pakkumise ettevalmistamises ei ole piisav isikliku puutumuse tuvastamiseks. 22. juuni 2017. aasta valikueeskirjad annavad õigusi ainult liikmesriikidele: nende ülesanne on esitada pakkumised, vahetada komisjoniga teavet ja osaleda hääletusprotsessis. Asjaolu, et mõned liikmesriigid kaasasid oma kandidaatlinnad oma vastavate pakkumiste ettevalmistamisse, ei ole oluline.

106.

Parlament väidab omalt poolt, et 22. juuni 2017. aasta valikueeskirjade alusel toimuv liikmesriikidevaheline koostöö on liidu otsustamisprotsessist täiesti erinev. Hageja võimalik osalemine selles koostööraamistikus ei saanud hagejat sellisel viisil „individualiseerida“, et see vastaks isikliku puutumuse nõudele. Lisaks ei ole ühtegi liidu õigusnormi, mis kohustaks seadusandjat võtma vaidlusaluse määruse vastuvõtmisele eelnenud menetluses arvesse hageja olukorda. Igal juhul, ilma et see piiraks 22. juuni 2017. aasta valikueeskirjade väärtust, annavad need eeskirjad rolli üksnes liikmesriikidele, mitte kohaliku omavalitsuse üksustele. ( 42 )

107.

Nõustun parlamendi ja nõukoguga, et Milano linna argumendid, mis puudutavad sotsiaalmajanduslikku mõju, mida asukoha määramine tema territooriumile oleks omanud, samuti kulusid ja jõupingutusi, mida ta tegi Itaalia pakkumise ettevalmistamisel, ei ole sellised, mis võiksid iseenesest tekitada isikliku puutumuse. Piirkondliku üksuse tuginemine asjaolule, et liidu akt võib mõjutada teatavaid sotsiaalmajanduslikke tingimusi tema territoriaalses jurisdiktsioonis, ei ole piisav, et pidada seda üksust puudutatuks ega a fortiori ka isiklikult puudutatuks. ( 43 )

108.

Samuti nõustun nõukoguga, et ei saa asuda seisukohale, et vaidlusalune määrus mõjutas Milano linna tema õiguste teostamisel. Minu arvates ei ole Vlaams Gewesti ( 44 ) kriteerium käesolevas menetluses asjakohane. Ma ei näe, kuidas asjaolu, et vaidlusaluse määrusega määrati EMA asukohaks Amsterdam, mitte Milano, võiks takistada viimast kasutamast oma autonoomseid volitusi Vlaams Gewesti kriteeriumi tähenduses. Seos nende volituste teostamisega on äärmisel juhul kaudne ja hüpoteetiline.

109.

Käesolevas kohtuasjas ei ole aga kõne all küsimus sellest, et territoriaalne üksus on puudutatud seetõttu, et tema autonoomsete pädevuste teostamist oleks piiratud (Vlaams Gewesti kriteerium). ( 45 ) Milano linna puutumus käesolevas asjas tuleneb tema staatusest konkurendina, kuna Milano linna ei valitud vaidlusaluse määruse alusel liidu asutuse asukohaks. Nimetatud omavalitsusüksuse isiklikku puutumust tuleb hinnata just nimelt seoses vaidlusaluses määruses tehtud EMA asukoha konkreetse valikuga. Selles suhtes on oluline see, mida tavaliselt nimetatakse Plaumanni testiks: otsustav kriteerium tugineb taotleja erilistele omadustele või teise võimalusena tema erilisele faktilisele olukorrale, mis eristab seda taotlejat kõigist teistest isikutest ja eristab teda analoogiliselt adressaadiga. ( 46 )

110.

On mitmeid tegureid, mis „individualiseerivad“ Milano linna olukorda ja seega eristavad teda kõigist teistest isikutest, sarnastades ta adressaadiga. Rõhk tuleb panna faktilisele olukorrale, millesse vaidlusalune määrus ja selle vastuvõtmiseni viinud menetlus Milano linna panid.

111.

Esiteks on vaidlusaluse määruse esimeses põhjenduses märgitud, et Amsterdami valimine EMA uueks asukohaks tuleneb liikmesriikide esindajate otsusest. See põhjendus sisaldab vaidlusaluse määruse vastuvõtmise eesmärki. Sõltumata sellest, kas nimetatud otsus tekitab õiguslikke tagajärgi või mitte, kujutab see endast faktilisest seisukohast EMA asukoha kindlaksmääramise alust. Seetõttu ei saa samuti faktilisest seisukohast eirata, et Milano oli üks kaalutavatest kandidaatlinnadest ja üks neist, kes sai hääli. Sellisena ei kuulunud Milano linn mitte ainult üsna piiritletud ja suletud kandidaatlinnade rühma, vaid teda individualiseeriti veelgi liikmesriikide valikumenetluses, kus ta jõudis lõppetappi ainsa otsese konkurendina Amsterdamile ning kus tema pakkumine lükati tagasi, kuna eeskirjade kohaselt heideti liisku.

112.

Teiseks, nagu nõukogu kohtuasjas C‑106/19 kostja vastuses märkis, arutati seadusandliku menetluse käigus EMA võimaliku asukohana ka Milanot, millega seoses esitati parlamendi menetluse käigus mitu (edutut) muudatusettepanekut. ( 47 )

113.

Kokkuvõttes nähtuvad nii liikmesriikide otsuse tegemiseni viinud menetlusest kui ka vaidlusaluse määruse vastuvõtmiseni viinud seadusandlikust menetlusest konkreetsed faktilised asjaolud, mis eristavad ja isegi individualiseerivad Milano linna. Nimetatud omavalitsusüksus kui kandidaatlinna juriidiline väljendus on isiklikult puudutatud määrusest, mis määrab ära tema võimaluse saada valitud EMA asukohaks. ( 48 )

114.

Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on füüsilise või juriidilise isiku esitatud tühistamishagi vastuvõetav üksnes siis, kui tal on huvi vaidlustatud akti tühistamise suhtes. Selline huvi eeldab, et selle akti tühistamine võib iseenesest tekitada õiguslikke tagajärgi. Järelikult võib hagi esitanud isik saada selle tulemusel mingit kasu. Põhjendatud huvi, mida hinnatakse hagi esitamise päeva seisuga ning mis on iga kohtule esitatava hagi puhul peamine ja esimene tingimus, tuleb tõendada hagejal. ( 49 )

115.

Milano linn väidab oma hagis, et tal on põhjendatud huvi. Esiteks, kui tema taotlus rahuldatakse, võib Milano linna pakkumine EMA asukohaks osutuda edukaks, ilma et oleks vaja uut valikumenetlust. Juhul kui sellist menetlust oleks vaja korrata, oleks Itaalia pakkumine selle objektiivseid omadusi arvestades kõige edukam. Isegi kui EMA asukohaks ei määrataks mingil põhjusel Milanot, säiliks Milanol huvi tegutseda. Ta võiks nõuda oma olukorra taastamist majandusliku hüvitise vormis. Sellest võiks kasu olla ka juhul, kui ta oleks kandidaat tulevastes liidu asutuste või organite asukohtade pakkumismenetlustes, sest valikumenetlusi ei mõjutaks siis rikkumised, mille Euroopa Kohus käesolevas asjas tuvastab. Lõpuks on Milano linnal huvi tegutseda, arvestades EMA asukoha tema territooriumile üleviimise olulist sotsiaalmajanduslikku ja tööstuslikku mõju.

116.

Nõukogu, parlament ja komisjon leiavad, et Milano linnal puudub põhjendatud huvi. Esiteks väidavad nõukogu ja parlament sisuliselt, et hageja hagi rahuldamine ei tähenda tingimata, et EMA asukoht määratakse Milanosse. Isegi kui Itaalia otsustaks taas Milano oma kandidaatlinnaks nimetada, ei ole võimalik tulevaste määramiste tulemusi ette näha. Igasugune võimalik tulevane huvi selle vastu, et tulevane valikumenetlus ei oleks õigusvastane, on väga hüpoteetiline. Puudub otsene ja tegelik huvi, eksisteerib vaid pigem potentsiaalne ja kaudne huvi. Teiseks tuleb nõukogu hinnangul tagasi lükata ka argument võimaliku kahju hüvitamise nõude kohta. Vaidlusalune määrus ei ole Milano linna väidetava kahju põhjus. Kolmandaks ei ole sotsiaalmajanduslike ja tööstuslike huvidega seotud tagajärjed asjakohased, kuna Euroopa Kohus on märkinud, et nendest kaalutlustest ei piisa põhjendatud huvi tõendamiseks. Neljandaks leiab parlament, et määrus ei riiva hageja seadusandlikku ega finantsautonoomiat. Samuti ei saa ta tugineda isiklikule huvile, mis põhineb tema osalemisel valikumenetluses. Milano linnal ei ole isiklikku huvi, mis erineks Itaalia riigi omast.

117.

Nõustun, et isegi kui põhimõtteliselt piisab põhjendatud huvi põhjendamiseks kahju hüvitamise hagi esitamise võimalusest, ( 50 ) ei saa see hagi olla pelgalt hüpoteetiline. Milano linn ei saa piirduda pelga võimalusega esitada selline hagi, esitamata konkreetseid tõendeid väidetava õigusvastasuse konkreetse mõju ja kahju laadi kohta. ( 51 )

118.

Ent olenemata sellest, kas tulevikus võib esitada võimaliku kahju hüvitamise hagi või mitte, on Milano linn minu arvates piisavalt tõendanud oma põhjendatud huvi.

119.

Vaidlusaluse määruse tühistamise korral on selge, et tekib uuesti võimalus määrata EMA asukohaks mõni muu linn peale Amsterdami. See hõlmab ka Milanot, kes oli üks edukamaid konkurente menetluses, mis viis liikmesriikide esindajate otsuseni.

120.

Sellega seoses tuleb märkida, et kuigi riigihankeid käsitleva Euroopa Kohtu praktika põhiloogika käsitleb teist ja spetsiifilist liidu õiguse valdkonda, on see käesolevas asjas jällegi täielikult kohaldatav. Konkurendil on põhjendatud huvi pöörduda kohtusse, kuna vaidlustatud akti tühistamine tooks kaasa valikumenetluse uuendamise ja hageja võimaluse esitada uus taotlus. ( 52 ) See huvi võib jääda püsima isegi siis, kui konkurent on kaotanud kõik võimalused olla hankemenetluses edukas, kuna talle võib tulevikus olla kasulik, et samasuguseid menetlusi viidaks läbi „vigadeta“. ( 53 ) Tulevase õigusvastasuse vältimise loogika läheb tõepoolest kaugemale riigihankeid käsitleva kohtupraktika konkreetsest raamistikust. ( 54 ) Ent jällegi, vaidlusalune valikumenetlus võis olla küll väga spetsiifiline ja oma loomult sui generis, kuid millist muud loogikat peaks siis järgima taolises spetsiifilises kontekstis, mis on oma autorite poolt loodud väga sarnaseks pakkumismenetlusega?

121.

Lõpuks ei oma tähtsust asjaolu, et Itaalia valitsus esitas iseseisva hagi. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei tähenda asjaolu, et nii liikmesriigil kui ka ühel tema üksustest on põhjendatud huvi sama akti vaidlustamise vastu, et selle üksuse põhjendatud huvi ei ole piisav, et tunnistada ELTL artikli 263 neljanda lõigu alusel esitatud tühistamishagi vastuvõetavaks. ( 55 )

122.

Kokkuvõttes leian, et Milano linnal on õigus esitada hagi vaidlusaluse määruse vastu ja põhjendatud huvi seda teha. Olen täiesti teadlik, et Euroopa Kohtu praktika on ELTL artikli 263 neljanda lõigu kohaselt eesõiguseta hagejate hagi esitamise õiguse osas range. Kuigi see kohtupraktika on kindlasti nõudlik, ei tohiks seda praktikat siiski viia sellise äärmuseni, et see muutuks ebaõiglaseks. Elementaarsel intuitiivsel tasandil, enne kui matta see küsimus rohkesse kohtupraktikasse, milles on üksikasjalikult selgitatud, miks keegi ei saa midagi otse liidu kohtutes vaidlustada, on Milano linna hagi esitamise õiguse küsimus tegelikult üsna lihtne: taolises väga erilises ja harvas olukorras on see linn selgelt puudutatud asjaolust, et teda ei valitud.

123.

Sellega seoses olen alati pidanud väga kasulikuks aeg-ajalt kontrollida õiguslikke lahendusi selliste tavaliste inimeste peal, kes ei ole liidu õiguse juristid ja ideaaljuhul üldse mitte juristid. Seda võiks nimetada reaalsuskontrolliks. Kas ma suudan teatavaid õiguslikke ideid ja seisukohti intelligentsetele inimestele selgitada? Kui ma seda ei suuda, siis tõenäoliselt ei ole need ideed veenvad. Või on lihtsalt valed. Pean sellega seoses üsna keeruliseks selgitada (ja põhjendada) seisukohta, et isik, kes osales (suletud) valikumenetluses, kuid keda ei valitud, ei ole selle valikumenetluse tulemusest puudutatud ning tal ei ole mingit huvi seda vaidlustada. Ja seda veel enne, kui lisan, et kui sellisel konkurendil ei ole õigust esitada hagi Euroopa Kohtusse, ei saa ta realistlikult ka kuhugi mujale pöörduda.

124.

Sisuliselt on käesolevad kohtuasjad äärmiselt keerulised, kuid samal ajal ehk ka üsna selgepiirilised.

125.

Esmasel analüüsil on mitu käesolevate kohtuasjade poolte esitatud argumenti lihtsalt nõutukstegevad, kujutades endast eelkõige keerukat õigusakrobaatikat. Liikmesriik ja kohalik omavalitsusüksus püüavad spetsiifilises asjas kaitsta Euroopa Parlamendi õigusi, ilmselt parlamendi enda tahte vastaselt, samal ajal kui nimetatud organ nõuab nendesamade õiguste tunnustamist paralleelses menetluses. Liikmesriik väidab, et liikmesriikidel ei ole pädevust teha otsuseid asutuste asukoha kohta, kuid oli varem ja on ilmselt edaspidigi valmis nendessamades valikumenetlustes osalema. Mis puudutab nõukogu, siis ta väidab, et ELTL artikli 341 alusel vastu võetud liikmesriikide esindajate otsus liidu asutuse asukoha kohta on kõigile siduv, ilma et see edaspidi kellegi seadusandlikke volitusi piiraks, eelkõige seoses küsimusega, kus täpselt see küsimus tuleks lahendada.

126.

On mitu põhjust, miks need erinevad vaidluspositsioonid on intrigeerivad. Käesolev kohtuvaidlus hõlmab viit erinevat kohtuasja, mille puhul erinevad osalejad järgivad mõneti nüansseeritud huve. Samuti valitseb liikmesriikide esindajate otsuse ja sellele järgnenud liidu õiguskorras „rakendamise“ vahel asjaomastest faktilistest asjaoludest ja varasematest institutsioonilistest tavadest tulenev keerukas suhe. Sellises raamistikus ei ole tõepoolest võimalik säilitada kõikidel juhtudel üldist ühtset seisukohta ning siduda minevikus kasutusel olnud eri liiki tavad praeguse põhiseadusliku korraldusega viisil, mis tagaks ühtlasi kõige selle perfektselt harmoonilise kooskõla.

127.

Kui aga Euroopa Kohus peaks nõustuma minu paralleelses ettepanekus kohtuasjas EMA 1/ELA välja pakutud lahendusega olulisele (eelnevale) küsimusele liikmesriikide esindajate otsuse õigusliku laadi kohta, mis seisneb liikmesriikide esindajate eelistuse väljendamises uue liidu asutuse asukoha suhtes, siis ei tohiks olla väga keeruline lahendada käesolevates liidetud kohtuasjades tõstatatud (järgnevaid) küsimusi liidu õiguse alusel vastu võetud akti kohta. Tuginedes sellele eeldusele, teen järgmises jaos ettepaneku, et minu arvates ei saa nõustuda ei väitega, et on rikutud parlamendi õigusi (1), ega väitega, et liidusisest (seadusandlikku tava)menetlust on oluliselt rikutud seetõttu, et see on seotud liikmesriikide esindajate otsusega (2).

128.

Itaalia valitsus väidab kohtuasjas C‑106/19 esimese väitena, et rikutud on ELL artikleid 10 ja 13, artikli 14 lõiget 1 ning ELTL artiklit 114, artikli 168 lõike 4 punkti c ning artikleid 289 ja 294. Neid argumente korratakse Milano linna esimese väitena kohtuasjas C‑232/19. Neis argumentides, mida käsitlen koos, viidatakse sisuliselt sellele, et parlamendi rolli kaasseadusandjana on EMA uue asukoha valimisel piiratud.

129.

Pean vajalikuks kõigepealt märkida, et erinevalt liidetud kohtuasjadest C‑59/18 ja C‑182/18 ei tõusetu käesolevates kohtuasjades küsimust, kas vaidlusalune määrus on akt, mille õiguspärasust saab ELTL artikli 263 alusel kontrollida. Vaidlusalune määrus on vastu võetud seadusandlikus tavamenetluses ELTL artikli 294 alusel ja on seega seadusandlik akt. ( 56 )

130.

Teiseks näivad Itaalia valitsuse ja Milano linna argumendid, et parlament jäeti EMA uue asukoha valikumenetlusest välja, põhinevat eeldusel, et liikmesriikide esindajate otsuse ja vaidlusaluse määruse vahel on õiguslikult siduv seos. See eeldus seisneb selles, et esimest nimetatakse EMA uue asukoha valimisel viimase jaoks siduvaks allikaks.

131.

Leian nagu ka parlament ja komisjon käesolevas menetluses, et see eeldus on väär. Nagu on üksikasjalikult selgitatud minu paralleelses ettepanekus kohtuasjas EMA 1/ELA, ( 57 ) võeti liikmesriikide esindajate poliitiline otsus vastu nende liikmesriikide vahel väljaspool liidu õigussüsteemi kokku lepitud spetsiifiliste menetluseeskirjade alusel. On küll tõsi, et need eeskirjad andsid teatava rolli komisjonile, kuid parlamendi jaoks neis mingit rolli ette ei nähtud.

132.

Seetõttu ei saa pelgalt asjaolu, et parlament ei osalenud menetluses, mille tulemusel tehti liikmesriikide poliitiline – ja liidu õiguse kohaselt mittesiduv – otsus EMA uue asukoha kohta, pidada parlamendi kui võrdse kaasseadusandja õiguste rikkumiseks või neist kõrvalehoidmiseks.

133.

Kolmandaks, nagu komisjon kohtuasjas C‑232/19 esitatud menetlusse astuja seisukohtades õigesti märgib, leidis Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuses Poola vs. parlament ja nõukogu, et „akti sisu määravad üksnes“ parlament ja nõukogu oma „ELL artikli 14 lõikega 1 ja ELL artikli 16 lõikega 1 antud „seadusandliku pädevuse teostamisel“. ( 58 )

134.

Vastupidi sellele, mida väidab nõukogu oma vastuses komisjoni menetlusse astuja seisukohtadele, leian ma, et selle kohtupraktika asjakohasus ei piirdu Euroopa Ülemkogu poliitiliste suunistega. Euroopa Ülemkogu rolli on kirjeldatud Euroopa Liidu lepingu artiklis 15. See ei saa aga loogiliselt olla nii menetluse puhul, mille liikmesriigid on kehtestanud omavahel ning mis jääb väljapoole liidu institutsioonide struktuuri ega saa tekitada liidu õiguskorras õiguslikke tagajärgi. Kohtuotsuses Poola vs. parlament ja nõukogu ja käesolevas asjas vaidluse all oleva olukorra ühine joon on see, et väljaspool seadusandlikku menetlust vastu võetud poliitiline otsus ei saa viimast selle konkreetse tulemuse osas ammendavalt ette kindlaks määrata.

135.

Sellest kontekstist lähtudes tuleb kontrollida vaidlusaluse määruse õiguspärasust. Seda tehes on kontrollistandard piiratud sellise liidu institutsiooni nagu parlamendi poolt kasutatud poliitilise kaalutlusõiguse laadiga. ( 59 )

136.

Mis puudutab vaidlusaluse määruse vastuvõtmiseni viinud seadusandlikku tavamenetlust, siis tuletan meelde, et parlamendil on menetlusõigused, mis tulenevad tema kui nõukoguga võrdse kaasseadusandja staatusest, nagu on ette nähtud ELTL artiklis 294. Need menetlusõigused, mida saab kasutada vastavatel lugemistel või lepituskomitees, annavad parlamendile tegelikult võimaluse mitte ainult mõjutada, vaid ka kaaskujundada seadusandliku protsessi tulemust. Vajaduse korral võib parlament õigusakti ettepaneku isegi tagasi lükata.

137.

Seega, kui parlament ei nõustunud otsusega viia EMA asukoht üle Amsterdami, olid tal vahendid hoida ära see, et liikmesriikide varem tehtud poliitiline otsus, mille kohta komisjon ettepaneku tegi, sätestataks siduvas liidu õigusaktis. Siiski on selge, et käesolevatel juhtudel läbi viidud seadusandlikus tavamenetluses seda ei tehtud, nagu parlament isegi märkis.

138.

Esiteks arutas parlament komisjoni seadusandliku ettepaneku eelnõud ( 60 ) oma menetluses 12.–15. märtsil 2018. Ta võttis vastu mitu muudatusettepanekut, väljendamata samas mingit vastuseisu otsusele määrata EMA asukohaks Amsterdam. ( 61 ) Enne seda ja nagu nõukogu kohtuasjas C‑106/19 mainis, esitati vastavas komisjonis muudatusettepanekud, milles tehti ettepanek, et EMA uus asukoht peaks asuma Milanos. ( 62 ) Ühe muudatusettepaneku põhjenduses mainiti „mitmeid ametlikke avaldusi ja pressiteateid, mis viitavad sellele, et 2019. aasta märtsiks ei ole võimalik leida sobivaid ruume Euroopa Ravimiameti peakorterile Amsterdamis, mistõttu ei saa nõukogu otsust [sic!] praegu rakendada. Kui valida Milano, mis võib pakkuda vaba, täiesti sobivat ja kohe kasutusvalmis peakorterit, võimaldaks see vältida ebamugavusi ja lisakulusid, ei kahjustataks kodanike õigust tervisele ning tagatud oleks talitluspidevus.“ ( 63 ) Parlament neid ettepanekuid siiski arvesse ei võtnud. ( 64 )

139.

Teiseks esitati parlamendi muudatusettepanekud nõukogule. ( 65 ) Sellele järgnesid nõukogu ja parlamendi mitteametlikud läbirääkimised, mille käigus nõustuti parlamendi pakutud mitme mõttega, nagu nähtub vaidlusaluse määruse lõplikust tekstist, milles kaks kaasseadusandjat 16. oktoobril 2018 kokku leppisid. ( 66 )

140.

Kolmandaks hääletas parlament kõnealuse seadusandliku akti eelnõu üle 25. oktoobril 2018, võttes arvesse nõukogu, parlamendi ja komisjoni vahel peetud mitut mitteametlikku arutelu, mille eesmärk oli jõuda selles küsimuses kokkuleppele esimesel lugemisel, vältides nii vajadust teise lugemise või lepitusmenetluse järele. ( 67 )

141.

Lõpuks võeti vaidlusalune määrus vastu 14. novembril 2018 ja avaldati Euroopa Liidu Teatajas 16. novembril 2018. ( 68 )

142.

Arvestades eespool kirjeldatud seadusandliku menetluse üksikasju, mis viisid vaidlusaluse määruse vastuvõtmiseni, on mul raske mõista, kuidas oli parlamendi rolli vähendatud puhtformaalseks.

143.

Jällegi, kui parlament soovinuks väljendada oma vastuseisu Amsterdami valimisele EMA uueks asukohaks, olnuks tal selleks mitu ametlikku ja mitteametlikku võimalust. Seadusandlikust menetlusest nähtub aga, et nõukogu nõustus tegelikult paljude parlamendi muudatusettepanekutega ja need lisati vaidlusaluse määruse lõppteksti. Ent asukohta ennast parlament seadusandliku tavamenetluse käigus ühelgi hetkel ei vaidlustanud.

144.

Minu arvates saab parlamendi 25. oktoobri 2018. aasta resolutsiooni lisas tema poolt väljendatud „kahetsusväärsust“ nõuetekohaselt hinnata ainult seda üldist konteksti arvestades. ( 69 ) Resolutsioonis märkis parlament tõepoolest, et tema kaasseadusandja rolli „ei ole nõuetekohaselt arvesse võetud, sest ta ei osalenud menetluses, mille tulemusel valiti [EMA] uus asukoht“. ( 70 )

145.

Esiteks tuleb seda avaldust siiski mõista nii, et see puudutab liikmesriikide esindajate kohtumisel enne seadusandlikku tavamenetlust läbi viidud valikuprotsessi, millega parlament ei olnud seotud, kuna liikmesriigid ei soovinud nimetatud institutsiooni kaasata. Asjaolu, et liikmesriigid ei soovinud parlamenti kaasata, ei saa iseenesest kujutada endast parlamendi õiguste rikkumist, kuna väljaspool liidu õigussüsteemi ei ole parlamendile aluslepingutes ette nähtud kaasotsustamisõigust.

146.

Teiseks, mis puudutab liikmesriikide poolt eelnevalt väljaspool aluslepingute süsteemi tehtud otsusest tulenevaid tagajärgi, siis on tõepoolest täiesti võimalik mõista parlamendi eelnimetatud resolutsioonis väljendatud soovi osaleda seadusandlikule tavamenetlusele eelnevas mitteametlikus protsessis, eriti kui otsus asutuse asukoha kohta on kavas juba seal teha.

147.

Siiski ei ole Euroopa Kohtu ülesanne hinnata poliitilisi kahetsusi mineviku suhtes ega ka tulevikusoove. Määrav on endiselt see, et parlamendil oli võimalus seadusandliku tavamenetluse raames kõnealuses küsimuses oma sõna sekka öelda. Ta otsustas siiski – olgu selle põhjuseks mis tahes – mitte vastustada liikmesriikide esindajate poolt varem tehtud asukoha valikut, ja mitte kaitsta selles küsimuses oma seisukohta. ( 71 ) Tõsi on see, et need valikud on lihtsalt poliitiliste võimaluste, kommunikatsiooni ja strateegia küsimus, mis ei kuulu kohtulikult kontrollimisele.

148.

Sama näib kinnitavat ka parlamendi seisukoht kohtuasjas C‑232/19. Parlament väidab nimelt, et vaidlusaluse määruse sisu võeti liikmesriikide esindajate otsusest sõltumatult vastu menetluses, milles parlament täitis oma autonoomset rolli kaasseadusandjana, teostades oma kaalutlusõigust, ilma et seda oleks ühelgi hetkel mõjutanud liikmesriikide poliitiline valik.

149.

Lisaks tuleb märkida, et ei Itaalia valitsus ega Milano linn ei väida, et parlament oleks jätnud oma kaasseadusandliku kaalutlusõiguse teostamata sellisel määral, et tegemist oleks asjaomaste standardite rikkumisega. Võib veel kord meenutada, et liidu institutsioonide ulatuslik kaalutlusõigus oma seadusandlike volituste teostamisel allub põhimõtteliselt piiratud kohtulikule kontrollile, mille eesmärk on kontrollida eelkõige selle põhjenduse piisavust ja ilmsete hindamisvigade puudumist. ( 72 )

150.

Sellega seoses viidatakse vaidlusaluse määruse põhjendustes kontekstile, mille on loonud Ühendkuningriigi otsus liidust välja astuda, ja liikmesriikide esindajate 20. novembri 2017. aasta otsusele (põhjendus 1) ning vajadusele „tagada ameti nõuetekohane toimimine tema uues asukohas“ või ameti „katkematu toimimine nii ameti asukoha üleviimise ajal kui ka pärast seda“ (põhjendused 3 ja 4). Lisaks tunnistatakse seal „erakorralise olukorra“ olemasolu (põhjendus 4) ja määruse „kiireimas korras“ jõustumise vajalikkust (põhjendus 6).

151.

Kuigi need avaldused on üsna lühidad, on need kindlasti usutavad ja asjaomast kontrollistandardit arvestades piisavad põhjused, miks liidu seadusandja valis EMA uueks asukohaks Amsterdami.

152.

Eeltoodut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku lükata kohtuasjas C‑106/19 esitatud hagi esimene väide ja kohtuasjas C‑232/19 esitatud hagi esimene väide tagasi.

153.

Itaalia valitsuse poolt kohtuasjas C‑106/19 esitatud hagi teine väide ning kohtuasjas C‑232/19 esitatud hagi teine kuni neljas väide seisnevad selles, et vaidlusaluse määruse õigusvastasus tuleneb liikmesriikide esindajate otsuse algsest õigusvastasusest. Need väited kujutavad endast sisuliselt „mürgise puu viljade“ argumenti: kuna algne liikmesriikide esindajate otsus võeti vastu õigusvastaselt, hõlmab sama rikkumine loomulikult ka seejärel vaidlusaluse määruses sätestatud EMA asukoha valikut.

154.

Nendele argumentidele tuleb anda kaks vastust.

155.

Esiteks, kuna parlamendil ei olnud mingit rolli EMA uue asukoha valimise mitteametlikus etapis, ei olnud võimalik parlamendi õigusi selles mitteametlikus etapis rikkuda. Neid õigusi ei rikutud ka vaidlusaluse määruse vastuvõtmisele eelnenud seadusandliku tavamenetluse üheski etapis, seda põhjustel, mida on juba selgitatud käesoleva ettepaneku eelmises jaos.

156.

Teiseks ei ole liikmesriikide esindajate poolt asutuse asukoha kohta tehtud otsus, mis ei ole hõlmatud ELTL artikliga 341 ega saa seega sellel põhineda, ELTL artikli 263 alusel vaidlustatav akt. Niisugusel aktil, mille andjaks on liikmesriigid, ei ole liidu õiguskorras siduvaid õiguslikke tagajärgi. Seega võivad institutsioonid, kes osalevad asutuse loomist käsitlevas seadusandlikus tavamenetluses, mõistagi jätta sellise mittesiduva poliitilise sooviavalduse asutuse uue asukoha kohta vabalt tähelepanuta. See aga tähendab, et selle (mittesiduva) akti võimalikud puudused ei saa mõjutada sellest sõltumatu seadusandliku tavamenetluse õiguspärasust.

157.

Kokkuvõttes, kuna see akt ei ole siduv, siis Itaalia valitsuse ja Milano linna poolt selle väite raames ette heidetav „seotusest tuleneva õigusvastasuse“ loogika lihtsalt ei toimi. Ülejäänud osas on teine väide kohtuasjas C‑106/19 ja teine kuni neljas väide kohtuasjas C‑232/19 suunatud tegelikult liikmesriikide sellise otsuse vastu, mis ei kuulu Euroopa Kohtu pädevusse.

158.

Seetõttu teen eeltoodut arvestades Euroopa Kohtule ettepaneku lükata tagasi kohtuasjas C‑106/19 esitatud teine väide ning kohtuasjas C‑232/19 esitatud teine kuni neljas väide.

159.

Kokkuvõttes lisaksin, et võib mõista kaotajast pakkuja rahulolematust konkursiga, mis algab küll sisulistel omadustel põhinevana ja sisaldab konkurentide hindamiseks kindlaksmääratud kriteeriumide loetelu, kuid lõpeb liisuheitmise tõttu puhtast õnnest sõltuva otsusega.

160.

Samas võib struktuuriliselt ja käesoleva ettepaneku alguses öeldut nüansseerides tegelikult esineda olukordi, kus liisuheitmise tulemusel tekkiv vaidlustamatu lahendus on tegelikult vägagi mõttekas, sealhulgas õiguslike otsuste tegemisel. See on eelkõige vajalik selleks, et teha (kulutõhus) otsus selles etapis tõenäoliselt võrdsete kandidaatide vahel. Loomulikult on loogika erinev olukorras, kus liisuheitmist kasutatakse ainsa valikukriteeriumina (kus sisulised omadused ei ole olulised, kõik sõltub lihtsalt õnnest), ja olukorras, kus liisku heidetakse sisulistel omadustel põhineva valikumenetluse lõpus, kus hüpoteetiliselt on mõned viigiseisus kandidaadid, kes on sisulistelt omadustelt enam-vähem võrdväärsed (ning puudub eriline soov veeta mitu järgmist päeva luku taga Sixtuse kabelis, viies läbi järjestikuseid hääletusvoore, kuni on põhjust valge suits välja lasta).

161.

Olgu sellega, kuidas on, kuid kui vaidlusalused valikueeskirjad kindlaks määrati, olid nii Itaalia kui ka kõigi teiste nende eeskirjadega nõustunud liikmesriikide jaoks valikuprotsessi tulemus kaetud täiusliku „teadmatuse eesriidega“. Ei ole nimelt mingit kahtlust, et liikmesriigid nõustusid eeskirjadega abstraktselt, teadmata, kas hiljem hakatakse neid eeskirju tegelikult kohaldama nende kasuks või kahjuks. Kui uskuda siin poliitilist filosoofiat, on sellisel viisil kokku lepitud eeskirjad oma olemuselt õiglasemad kui mis tahes muud eeskirjad. ( 73 )

162.

See ei tähenda, et konkreetne valikumenetlus oleks olnud veatu. Pigem sooviksin siin väita, et kui Itaalia ja/või mis tahes muu liikmesriik ning, arvestades liidu pädevust otsustada asutuste asukoha üle, ka liidu institutsioonid ei usu üldisemalt enam, et deklareeritud eesmärke ja huve silmas pidades on sellised eeskirjad asjakohased, siis on nad loomulikult vabad neid eeskirju tuleviku jaoks koostöös paremaks kujundama.

163.

Kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud.

164.

Formaalselt on tõsi, et käesolevates kohtuasjades on Milano linn ja Itaalia Vabariik kohtuvaidluse kaotanud niivõrd, kuivõrd on tuvastatud, et vaidlusaluse määruse vastu esitatud väited on põhjendamatud ja et Euroopa Kohus ei ole pädev lahendama neid kohtuasjas C‑232/19 esitatud väiteid, mis on suunatud liikmesriikide esindajate otsuse vastu.

165.

Arvestades siiski asjaolusid, et 1) tegemist on olnud keerulise, olemuslikult institutsioonilise kohtuvaidlusega, mis puudutab niisama palju nii möödaniku juhtumeid kui eeskirju tuleviku tarvis; 2) käesolevate liidetud kohtuasjade lahendus muutus sisuliselt seotuks teiste liidetud kohtuasjade lahendamisega, mille raames tegelikult kaudselt tunnistati asjaolu, mille tuvastamist Milano linn käesolevas menetluses taotles; ning 3) Euroopa Kohus liitis käesolevad kohtuasjad ja korraldas seejärel ühise kohtuistungi koos kohtuasjadega C‑59/18, C‑182/18 ja C‑743/19, millega seoses võib iga kohtuasja täpsete kulude tagantjärele kindlaksmääramine olla üsna keeruline ülesanne, leian, et õiglasem ja võrdsem on kohaldada erandkorras kodukorra artikli 138 lõiget 3 ja jätta (kõikide) poolte kohtukulud nende endi kanda.

166.

Kohtuasjas C‑106/19 teen Euroopa Kohtule ettepaneku:

167.

Kohtuasjas C‑232/19 teen Euroopa Kohtule ettepaneku: