EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)

10. september 2019 ( *1 )

Eelotsusetaotlus – Liidu kodakondsus – ELTL artikkel 21 – Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigus liikuda ja elada vabalt liikmesriigi territooriumil – Direktiiv 2004/38/EÜ – Artikli 3 lõige 1 ning artiklid 15, 27, 28, 30 ja 31 – Mõiste „soodustatud isik“ – Kolmanda riigi kodanik, kes on oma liikumisvabadust kasutanud liidu kodaniku abikaasa – Liidu kodaniku tagasipöördumine kodakondsusliikmesriiki, kus ta kannab vangistust – Nõuded, mis direktiivi 2004/38/EÜ alusel kehtivad vastuvõtva liikmesriigi suhtes selle kolmanda riigi kodaniku väljasaatmise otsuse tegemisel

Kohtuasjas C‑94/18,

mille ese on ELTL artikli 267 alusel High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) 16. jaanuari 2018. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 12. veebruaril 2018, menetluses

Nalini Chenchooliah

versus

Minister for Justice and Equality,

EUROOPA KOHUS (suurkoda),

koosseisus: president K. Lenaerts, asepresident R. Silva de Lapuerta, kodade presidendid A. Arabadjiev, A. Prechal (ettekandja), M. Vilaras ja C. Toader, kohtunikud A. Rosas, E. Juhász, M. Safjan, D. Šváby, C. G. Fernlund, C. Vajda, S. Rodin, L. S. Rossi ja I. Jarukaitis,

kohtujurist: M. Szpunar,

kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett,

arvestades kirjalikku menetlust ja 15. jaanuari 2019. aasta kohtuistungil esitatut,

arvestades seisukohti, mille esitasid:

–	N. Chenchooliah, esindajad: C. Power, SC, ja I. Whelan, BL, keda volitasid solicitor M. Trayers ja solicitor M. Moroney,

–	Minister for Justice and Equality, esindajad: M. Browne, G. Hodge ja A. Joyce, keda abistasid N. Travers, SC, S.-J. Hillery, BL, ja solicitor D. O’Loghlin,

–	Iirimaa, esindajad: M. Browne, G. Hodge ja A. Joyce, keda abistasid N. Travers, SC, S.‑J. Hillery, BL, ja solicitor D. O’Loghlin,

–	Taani valitsus, esindajad: J. Nymann-Lindegren, M. Wolff ja P. Z. L. Ngo,

–	Madalmaade valitsus, esindajad: K. Bulterman ja C. S. Schillemans,

–	Austria valitsus, esindaja: G. Hesse,

–	Euroopa Komisjon, esindajad: E. Montaguti ja J. Tomkin,

olles 21. mai 2019. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,

on teinud järgmise

otsuse

Eelotsusetaotlus puudutab seda, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT 2004, L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46), artikleid 14, 15, 27 ja 28.

Taotlus on esitatud kolmanda riigi kodaniku Nalini Chenchooliahi ja Minister for Justice and Equality (Iirimaa justiits- ja võrdõigluslikkuse minister) (edaspidi „minister“) vahelises vaidluses lahkumisettekirjutuse üle, mis tehti N. Chenchooliahi suhtes pärast seda, kui tema liidu kodanikust abikaasa pöördus tagasi kodakondsusliikmesriiki, kus ta kannab vangistust.

Õiguslik raamistik

Liidu õigus

Direktiivi 2004/38 põhjendused 5, 23 ja 24 on sõnastatud järgmiselt:

„(5)	Et kõikide liidu kodanike õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil saaks kasutada vabaduse ja väärikuse objektiivseid tingimusi täites, tuleks see õigus anda ka nende pereliikmetele, sõltumata nende kodakondsusest. […]

[…]

(23)

Liidu kodanike ja nende pereliikmete väljasaatmine avaliku korra või julgeoleku huvides on meede, mis võib tõsiselt kahjustada isikuid, kes on neile asutamislepinguga antud õigusi ja vabadusi kasutades igati integreerunud vastuvõtvasse liikmesriiki. Seepärast tuleks selliste meetmete ulatust piirata kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, et võtta arvesse asjaomaste isikute integreerumise astet, vastuvõtvas liikmesriigis elamise kestust, nende vanust, tervislikku seisundit, perekondlikku ja majanduslikku olukorda ning sidemeid päritoluriigiga.

(24)	Sellest tulenevalt, mida suurem on liidu kodanike ja nende pereliikmete vastuvõtvasse liikmesriiki integreerumise aste, seda suurem peaks olema väljasaatmisvastase kaitse tase. […]“.

Direktiivi artiklis 1 „Teema“ on sätestatud:

„Käesoleva direktiiviga sätestatakse:

a)	tingimused, mis reguleerivad liikmesriikide territooriumil vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liidu kodanike ja nende pereliikmete poolt;

b)	liidu kodanikele ja nende pereliikmetele alaline elamisõigus liikmesriikide territooriumil;

c)	punktides a ja b sätestatud õigustele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatud piirangud.“

Direktiivi artikli 2 „Mõisted“ kohaselt:

„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:

1)	liidu kodanik – isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus;

pereliige:

abikaasa;

[…]“.

Direktiivi artikli 3 „Soodustatud isikud“ lõikes 1 on ette nähtud:

„Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.“

7	Direktiivi 2004/38 III peatükk „Elamisõigus“ sisaldab artikleid 6–15.

Direktiivi artiklis 6 „Kuni kolmekuuline elamisõigus“ on sätestatud:

„1. Liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kuni kolm kuud, ilma et nad peaksid täitma muid tingimusi või formaalsusi peale nõude omada kehtivat isikutunnistust või passi.

2. Lõike 1 sätteid kohaldatakse ka nende liidu kodanikuga kaasas olevate või ühinevate pereliikmete suhtes, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid kellel on kehtiv pass.“

Direktiivi artikli 7 kohaselt:

„1. Kõikidel liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud, kui:

a)	nad tegutsevad vastuvõtvas liikmesriigis töötajate või füüsilisest isikust ettevõtjatena või

b)	neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi ja neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või

—	nad on kantud mõne sellise era- või avalik-õigusliku õppeasutuse nimekirja, mis on vastuvõtvas liikmesriigis akrediteeritud või mida rahastatakse selle riigi õigusaktide või haldustavade põhjal, ja nende peamiseks eesmärgiks on õpingud, sealhulgas tööalane koolitus, ning

—

neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus ja nad kinnitavad asjaomasele liikmesriigi asutusele avalduses või mõnes muus enda valitud dokumendis, et neil on enda ja oma pereliikmete jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, või

[…]

2. Lõikes 1 ettenähtud elamisõigus laieneb ka pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid kes on liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis kaasas või ühinevad temaga, kui kõnealune liidu kodanik vastab lõike 1 punktides a, b või c nimetatud tingimustele.

[…]“.

10	Direktiivi 2004/38 artikli 12 lõige 2 sisaldab sätteid liidu kodaniku pereliikmete, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, elamisõiguse säilitamise liidu kodaniku surma korral.

11	Direktiivi artikli 13 lõikes 2 on reguleeritud liidu kodanike pereliikmete, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, elamisõiguse säilimine abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või registreeritud kooselu lõpetamise korral.

Selle direktiivi artikli 14 „Elamisõiguse säilitamine“ kohaselt:

„1. Liidu kodanikel ja nende pereliikmetel on artiklis 6 sätestatud elamisõigus seni, kuni nad ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.

2. Liidu kodanikel ja nende pereliikmetel on artiklites 7, 12 ja 13 sätestatud elamisõigus, kuni nad vastavad kõnealustes artiklites sätestatud tingimustele.

[…]

4. Erandina lõigetest 1 ja 2 ning ilma et see piiraks VI peatüki sätete kohaldamist, ei või liidu kodanikke või nende pereliikmeid mitte mingil juhul välja saata, kui:

a)	liidu kodanikud on töötajad või füüsilisest isikust ettevõtjad või

b)	liidu kodanikud on sisenenud vastuvõtva liikmesriigi territooriumile töö otsimiseks. Sellisel juhul ei või liidu kodanikke ja nende pereliikmeid välja saata seni, kuni liidu kodanikud saavad tõendada, et nad jätkavad töö otsimist ja neil on tegelik võimalus tööd leida.“

Direktiivi artiklis 15 „Menetluslikud tagatised“ on sätestatud:

„1. Artiklitega 30 ja 31 ettenähtud menetlusi kohaldatakse analoogia alusel kõikide otsuste suhtes, mis piiravad liidu kodanike ja nende pereliikmete vaba liikumist muudel põhjustel kui avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides.

[…]

3. Vastuvõttev liikmesriik ei või kehtestada sisenemiskeeldu seoses väljasaatmisotsusega, mille suhtes kohaldatakse lõiget 1.“

14	Direktiivi 2004/38 artiklid 27, 28, 30 ja 31 kuuluvad direktiivi VI peatükki „Sisenemis- ja elamisõigusele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatavad piirangud“.

Direktiivi artikkel 27 „Üldpõhimõtted“ näeb ette:

„1. Kui käesoleva peatüki sätetest ei tulene teisiti, võivad liikmesriigid piirata avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumis- ja elamisvabadust, sõltumata nende kodakondsusest. Kõnealuseid põhjendusi ei tohi rakendada majanduslikel eesmärkidel.

2. Avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ja põhinevad eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel. Varasemate süüdimõistvate kohtuotsustega ei saa selliste meetmete võtmist iseenesest põhjendada.

Asjaomase isiku käitumine peab kujutama endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi. Põhjendused, mis ei ole juhtumi üksikasjadega seotud või mis rajanevad üldise preventsiooni kaalutlustel, ei ole vastuvõetavad.

[…]“.

Direktiivi artiklis 28 „Kaitse väljasaatmise eest“ on sätestatud:

„1. Enne avaliku korra või julgeoleku huvides väljasaatmise otsuse tegemist võtab vastuvõttev liikmesriik arvesse teatavaid asjaolusid, näiteks kui kaua on asjaomane isik tema territooriumil elanud, tema vanust, tervislikku seisundit, perekondlikku ja majanduslikku olukorda, sotsiaalset ja kultuurilist integratsiooni vastuvõtvasse liikmesriiki ning sidemeid päritoluriigiga.

2. Vastuvõttev liikmesriik ei või sõltumata kodakondsusest teha väljasaatmisotsust liidu kodanike või nende pereliikmete suhtes, kellel on tema territooriumil alaline elamisõigus, välja arvatud avaliku korra või julgeoleku huvides.

[…]“.

Direktiivi artikkel 30 „Otsustest teatamine“ on sõnastatud järgmiselt:

„1. Asjaomastele isikutele teatatakse kõikidest artikli 27 lõike 1 kohaselt tehtud otsustest kirjalikult nii, et nad mõistaksid nende sisu ja mõju.

2. Asjaomasele isikule teatatakse täpselt ja täielikult, millistel avaliku korra, julgeoleku või tervishoiuga seotud kaalutlustel tema kohta otsus on tehtud, välja arvatud juhul, kui see on vastuolus riigi julgeolekuhuvidega.

3. Teates täpsustatakse kohus või haldusorgan, kellele asjaomane isik võib kaebuse esitada, kaebuse esitamise tähtaeg ja vajaduse korral aeg, mis isikule liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks on antud. Välja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud kiireloomulistel juhtudel, ei või territooriumilt lahkumiseks antav aeg olla lühem kui üks kuu alates teate saamisest.“

Direktiivi 2004/38 artiklis 31 „Menetluslikud tagatised“ on ette nähtud:

„1. Asjaomastel isikutel peab olema juurdepääs vastuvõtva liikmesriigi kohtumenetlusele ja vajaduse korral haldusmenetlusele, et kaevata edasi nende kohta avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides tehtud otsused või taotleda nende otsuste kohtulikku läbivaatamist.

2. Kui koos väljasaatmisotsuse edasikaebamise või kohtuliku läbivaatamise taotlusega esitatakse ajutise korralduse taotlus kõnealuse otsuse täitmise peatamiseks, ei või tegelik väljasaatmine sellelt territooriumilt toimuda enne ajutise korralduse kohta otsuse tegemist, välja arvatud juhul, kui:

–	väljasaatmisotsus põhineb eelmisel kohtuotsusel või

–	asjaomastel isikutel on olnud varasem võimalus kohtulikku läbivaatamist kasutada või

–	väljasaatmisotsus on hädavajalik avaliku julgeoleku huvides vastavalt artikli 28 lõikele 3.

3. Kaebemenetlus võimaldab kontrollida, kas otsus ning asjaolud, millel kavandatav meede põhineb, on õiguspärased. See tagab otsuse proportsionaalsuse, eelkõige pidades silmas artiklis [28] sätestatud nõudeid.

4. Liikmesriigid võivad asjaomase isiku oma territooriumilt kaebemenetluse ajal välja saata, kuid nad ei või takistada tal isiklikult selgitusi esitada, välja arvatud juhul, kui tema kohalesaabumine võib tekitada avalikule korrale või julgeolekule tõsiseid probleeme või kui kaebuses või kohtulikul läbivaatamisel käsitletakse territooriumile sisenemise keeldu.“

Iiri õigus

Iiri õigusnormid, millega võetakse üle direktiiv 2004/38, on sätestatud 2015. aasta määruses Euroopa ühenduste (isikute vaba liikumise) kohta (European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015), millega alates 1. veebruarist 2016 asendati 18. detsembri 2006. aasta määrus nr 2 Euroopa ühenduste (isikute vaba liikumise) kohta (European Communities (Free Movement of Persons) (no 2) Regulations 2006) (edaspidi „2006. aasta määrus“).

20	2006. aasta määruse artiklis 20 olid ette nähtud normid, mis reguleerisid ministri pädevust teha nn väljasaatmisotsuseid (removal orders).

21	1999. aasta sisserändeseadus (Immigration Act 1999) sisaldab välismaalasi käsitlevaid riigisiseseid õigusnorme, mis on kohaldatavad väljaspool direktiivi 2004/38 kohaldamisala.

22	Selle seaduse artikkel 3 reguleerib ministri pädevust teha nn lahkumisettekirjutusi (deportation orders).

23	Seaduse artikli 3 lõike 1 kohaselt võib minister teha lahkumisettekirjutuse, „et kohustada ükskõik missugust otsuses nimetatud välismaalast riigi territooriumilt lahkuma selles otsuses nimetatud tähtaja jooksul ja jääma tulevikus väljapoole riigi territooriumi“.

1999. aasta sisserändeseaduse artikli 3 lõike 2 punktide h ja i kohaselt võib lahkumisettekirjutuse teha isikute suhtes, kes on „ministri arvates rikkunud nende suhtes kehtestatud piirangut või tingimust, mis puudutab riigi territooriumil maandumist või sinna saabumist või riigi territooriumil viibimise luba“, või „kelle väljasaatmine võib ministri arvates soodustada üldist hüvangut“.

25	Selle seaduse artikli 3 lõike 3 punktis a on ette nähtud, et kui minister võtab vastu lahkumisettekirjutuse eelnõu, teatab ta sellest kirjalikult koos põhjendustega asjaomasele isikule.

Seaduse artikli 3 lõikes 4 on nähtud ette, et sellest eelnõust teada andes tuleb muu hulgas märkida järgmist:

–	et isik võib esitada 15 tööpäeva jooksul märkusi;

–	et isikul on õigus riigist vabatahtlikult lahkuda enne, kui minister asjas otsuse teeb, ning et isik on kohustatud informeerima ministrit riigist lahkumiseks võetud meetmetest;

–	et isik võib nõustuda lahkumisettekirjutusega 15 tööpäeva jooksul, mille järel on minister kohustatud korraldama isiku väljasaatmise riigist nii kiiresti kui võimalik.

Kui lahkumisettekirjutus on tehtud, kehtib see määramata aja jooksul. Asjaomane isik võib siiski taotleda 1999. aasta sisserändeseaduse artikli 3 lõike 11 alusel niisuguse otsuse muutmist või tühistamist. Kui minister vaatab taotlust läbi, peab ta analüüsima, kas taotleja on tõendanud, et pärast selle otsuse tegemist on asjaolud muutunud – mis õigustab selle tühistamist. Niisugused asjaolud võivad esineda muu hulgas siis, kui isik on sellise liidu kodaniku pereliige, kes kasutab Iirimaal vaba liikumise õigust, mis on talle antud liidu õigusega.

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

28	Mauritiuse kodanik N. Chenchooliah saabus Iirimaale millalgi 2005. aasta veebruari paiku üliõpilasviisaga ning elas selles liikmesriigis kuni 7. veebruarini 2012 üksteisele järgnevate elamislubadega.

29	13. septembril 2011 abiellus ta Portugali kodanikuga, kes elas Iirimaal.

30	2. veebruari 2012. aasta kirjas taotles ta elamisluba liidu kodaniku abikaasana.

31	Seepeale küsis minister mitmel korral N. Chenchooliahilt täiendavat teavet, mille viimane ka osaliselt 25. mai 2012. aasta kirjaga andis. 27. augusti 2012. aasta kirjaga palus ta töölepingu esitamiseks täiendavat tähtaega, väites, et tema abikaasa on just tööle hakanud.

Minister jättis 11. septembri 2012. aasta otsusega N. Chenchooliahi elamisloa taotluse rahuldamata järgmistel põhjustel:

„Te ei ole tõendanud, et liidu kodanik tegeleb Iirimaal majandustegevusega ning seega ei ole minister veendunud, et viimane on oma õigusi kasutanud töötajana või füüsilisest isikust ettevõtjana töötamise kaudu, õpinguid jätkates, soovimatu töötuse tõttu või tänu piisavatele rahalistele vahenditele, nagu on nõutud [2006. aasta] määruse artikli 6 lõike 2 punktis a. Järelikult ei ole Teil [2006. aasta] määruse artikli 6 lõike 2 punkti a alusel õigust [Iirimaal] elada.“

33	N. Chenchooliah esitas 15. oktoobri 2012. aasta kirjaga tõendi, et tema abikaasa oli töötanud kaks nädalat ühes restoranis, ning palus pikendada tähtaega, mis oli talle antud 11. septembri 2012. aasta otsuse uuesti läbivaatamise taotluse esitamiseks.

34	Minister nõustus 31. oktoobri 2012. aasta kirjas tähtaega pikendama. Seejärel küsis minister täiendavat teavet ning märkis, et kui seda ei esitata 10 tööpäeva jooksul, edastatakse toimik osakonnale, mis tegeleb isikute riigist väljasaatmisega.

35	Kuna N. Chenchooliah pea kahe aasta jooksul enam mingit teavet ei edastanud, muutus 11. septembri 2012. aasta otsus lõplikuks.

36	Oma 17. juuli 2014. aasta kirjas, mille ta saatis otse ministrile, märkis N. Chenchooliah et tema abikaasa pandi kriminaalasjas süüdimõistmise tõttu Portugalis 16. juunil 2014 vangi, ja palus luba jääda Iirimaa territooriumile, viidates oma isiklikule olukorrale.

Minister teatas 3. septembri 2014. aasta kirjaga N. Chenchooliahile, et tema suhtes kavatsetakse teha väljasaatmisotsus sel põhjusel, et tema liidu kodanikust abikaasa oli elanud Iirimaal üle kolme kuu, kuid ei täitnud nõudeid, mis on kehtestatud 2006. aasta määruse artikli 6 lõikega 2 – õigusnorm, millega võeti Iiri õigusesse üle direktiivi 2004/38 artikli 7 lõige 2 – ning seega ei ole tal enam õigust Iirimaale jääda.

N. Chenchooliahi esindavad advokaadid palusid 26. novembri 2015. aasta kirjaga, et minister annaks N. Chenchooliahile elamisloa, kasutades oma kaalutlusõigust, mis on talle Iirimaa õigusega antud, ning viitasid eelkõige sellele, kui kaua on N. Chenchooliah Iirimaal elanud, tema karjäärile ja tööväljavaadetele.

39	Minister teatas 15. novembri 2016. aasta kirjaga N. Chenchooliahile, et ta on otsustanud väljasaatmismenetlust mitte jätkata ja algatada 1999. aasta sisserändeseaduse artikli 3 alusel selles ette nähtud menetluse, mille tulemusel tehakse lahkumisettekirjutus.

Sellele kirjale oli lisatud lahkumisettekirjutuse eelnõu, mille kohta paluti N. Chenchooliahil esitada oma märkused. See eelnõu põhines asjaolul, et alates 7. veebruarist 2012 elas N. Chenchooliah Iirimaal ebaseaduslikult, ja ministri arvamusel, et tema väljasaatmine võib soodustada üldist hüvangut.

41	Sellele kirjale oli lisatud ka varasem otsus, mis kandis 21. oktoobri 2016. aasta kuupäeva ja millega kinnitati, et 2006. aasta määruse ja 2015. aasta määruse Euroopa ühenduste (isikute vaba liikumise) kohta üleminekusätete alusel otsustati jätta N. Chenchooliahi suhtes väljasaatmisotsus tegemata.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus lubas 12. detsembril 2016 N. Chenchooliahil esitada nõude, et kohus kontrolliks 21. oktoobri 2016. aasta otsust, ja taotluse, et ministril keelataks teha tema suhtes lahkumisettekirjutus. See kohus võttis lisaks esialgse õiguskaitse abinõud, millega peatati N. Chenchooliahi suhtes menetlus, mille tulemusel tehakse lahkumisettekirjutus, seni, kuni on tehtud otsus tema kohtule esitatud kaebuse kohta.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et Euroopa Kohus ei ole veel võtnud seisukohta küsimuses, kas niisuguses olukorras nagu käesolevas asjas, kus liidu kodanik pöördus vangistuse kandmiseks tagasi kodakondsusliikmesriiki ega kasuta seega vastuvõtvas liikmesriigis enam oma liidu õigusest tulenevat liikumisvabadust, kuulub selle liidu kodaniku abikaasast kolmanda riigi kodanik direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses „soodustatud isikuna“ jätkuvalt selle direktiivi kohaldamisalasse, mistõttu reguleerivad tema väljasaatmist vastuvõtvast liikmesriigist, kus ta elab nüüd ebaseaduslikult, muu hulgas direktiivi 2004/38 artiklid 27, 28 ja 31.

High Court (kõrge kohus, Iirimaa) viitab selles küsimuses oma 29. aprilli 2014. aasta kohtuotsusele, milles ta otsustas põhikohtuasja olukorraga analoogilises olukorras, et sellele küsimusele tuleb vastata jaatavalt. Kõnealuse kohtuotsuse kohaselt võib selle lahenduse aluseks olla Euroopa Kohtu praktika ja eelkõige 25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Metock jt (C‑127/08, EU:C:2008:449).

45	Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et tema menetluses arutati ka juhiseid, mida võib sellest kohtuotsusest leida ja käesoleva asja suhtes kohaldada.

Minister kritiseeris seda kohtuotsust, väites eelkõige, et selles on jäetud tähelepanuta oluline asjaolu, et liidu kodaniku pereliige ei kuulu direktiivi 2004/38 kohaldamisalasse, kui see kodanik ei kasuta hetkel tegelikult oma vaba liikumise õigust. Sel juhul ei reguleeri selle pereliikme väljasaatmise otsust mitte selle direktiivi VI peatükk, vaid riigisisesed õigusnormid, mis on kohaldatavad väljaspool direktiivi kohaldamisala.

Lisaks oleks vastupidise tõlgenduse korral tarvis tõendada ohtu avalikule korrale või julgeolekule, millisel juhul oleks väga raske või isegi praktiliselt võimatu välja saata liidu kodanike abikaasadest kolmanda riigi kodanikke, kellel oli võib-olla ainult teataval ajahetkel ajutine riigis elamise õigus nende abikaasade tegevuse tõttu vastuvõtvas liikmesriigis, olenemata nende liidu kodanike praegusest tegevusest või kohast, kus nad nüüd elavad, mis võib olla isegi väljaspool liitu.

N. Chenchooliah väitis aga eelotsusetaotluse esitanud kohtus, et viimase tehtud 29. aprilli 2014. aasta kohtuotsus kinnitab tema seisukohta, mille kohaselt kuulub tema kui isik, kellel oli teataval hetkel abielu tõttu õigus elada direktiivi 2004/38 artikli 6 alusel vähemalt ajutiselt kolme kuu jooksul riigi territooriumil, edasi selle direktiivi kohaldamisalasse ja ta saab vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt seega välja saata ainult nii, et järgitakse selles direktiivis ette nähtud norme ja tagatisi, sealhulgas neid, mis on ette nähtud direktiivi artiklites 27 ja 28.

Neil asjaoludel otsustas High Court (kõrge kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1.

Kas juhul, kui direktiivi 2004/38 artikli 6 alusel vaba liikumise õigusi kasutanud liidu kodaniku abikaasale on keeldutud andmast artikli 7 kohaselt riigis elamise õigust põhjendusel, et see liidu kodanik ei kasutanud või enam ei kasuta asjaomases vastuvõtvas liikmesriigis [liidu] aluslepingutest tulenevaid õigusi, ning kui on tehtud ettepanek nimetatud abikaasa väljasaatmiseks sellest liikmesriigist, peab see väljasaatmine vastama direktiivi 2004/38 sätetele või kuulub see liikmesriigi riigisisese õiguse kohaldamisalasse?

Kas juhul, kui esimesele küsimusele vastatakse, et väljasaatmine peab vastama direktiivi 2004/38 sätetele, peab see vastama direktiivi 2004/38 VI peatüki, eeskätt artiklite 27 ja 28 nõuetele või tohib liikmesriik sellistel asjaoludel tugineda teistele direktiivi 2004/38 sätetele, eelkõige artiklitele 14 ja 15?“

Eelotsuse küsimuste analüüs

Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub oma kahe küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, sisuliselt selgitada, kas ühelt poolt direktiivi 2004/38 VI peatüki sätteid, eriti direktiivi artikleid 27 ja 28 ning teiselt poolt artikleid 14 ja 15 tuleb tõlgendada nii, et ühed või teised neist sätetest on kohaldatavad väljasaatmisotsusele, mis on tehtud kolmanda riigi kodaniku suhtes põhjusel, et tal ei ole enam selle direktiivi alusel elamisõigust, sellises olukorras nagu põhikohtuasjas, kus see kolmanda riigi kodanik on abiellunud liidu kodanikuga ajal, mil viimane kasutas oma liikumisvabadust, liikudes vastuvõtvasse liikmesriiki ja elades seal, kusjuures hiljem pöördus see kodanik tagasi oma kodakondsusliikmesriiki.

51	Enne nende küsimuste analüüsimist tuleb esmalt piiritleda nende ulatus.

Käesolevas asjas ei taotle kolmanda riigi kodanik N. Chenchooliah direktiivi 2004/38 alusel elamisõigust, mis tuleneb tema liidu kodanikust abikaasa elamisõigusest. Tema taotlust anda talle see õigus direktiivi artikli 7 alusel jäeti nimelt rahuldamata otsusega, mis on muutunud lõplikuks ja mida ta ei vaidlusta.

Küll väidab ta aga, et selle eest, et ta elas vastuvõtva liikmesriigi Iirimaa territooriumil edaspidi ebaseaduslikult, ei tohi karistada 1999. aasta sisserändeseaduse artikli 3 alusel tehtud lahkumisettekirjutusega, millega kaasneb automaatselt keeld siseneda Iirimaa territooriumile määramata aja jooksul, vaid et tema suhtes võib väljasaatmisotsuse teha ainult nii, et tagatakse kaitse, mis on talle ette nähtud direktiiviga 2004/38 ning eeskätt direktiivi artiklites 27 ja 28.

Seda selgitust arvestades tuleb kõigepealt märkida, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikest 1 nähtub, et selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluvad ja sellega antud õigustega soodustatud isikud on kõik liidu kodanikud, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmed, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega (14. novembri 2017. aasta kohtuotsus Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika).

55	Käesolevas asjas ei ole vaidlust selles, et N. Chenchooliahi abikaasa, kes on Portugali kodanik ja seega liidu kodanik, kasutas oma liikumisvabadust, liikudes liikmesriiki, mille kodanik ta ei ole, ja elas seal, kui ta lahkus Portugalist, et minna Iirimaale.

Samuti ei ole vaidlustatud, et kuna N. Chenchooliah oli abiellunud liidu kodanikuga ajal, mil viimane kasutas oma liikumisvabadust, elas N. Chenchooliah koos oma abikaasaga teatud ajavahemikul Iirimaal sellise tuletatud elamisõiguse alusel, mis on liidu kodaniku pereliikmetele antud direktiivi 2004/38 artikli 6 lõikes 2.

57	Lisaks, asjaolu, et N. Chenchooliah sisenes Iirimaale enne oma abikaasat ja enne tema pereliikmeks saamist, ei oma tähtsust, kuna vaidlust ei ole selles, et ta elas vastuvõtvas liikmesriigis koos oma abikaasaga.

Nimelt, nagu Euroopa Kohus on juba märkinud, tuleb direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikes 1 sisalduvat lauseosa „[liidu kodaniku] pereliikme[d], kes on [temaga] kaasas“ tõlgendada nii, et sellega peetakse silmas nii liidu kodaniku pereliikmeid, kes on liidu kodanikuga koos vastuvõtvasse liikmesriiki sisenenud, kui ka neid pereliikmeid, kes temaga koos selles liikmesriigis elavad, tegemata viimasel juhul vahet, kas asjaomased kolmanda riigi kodanikud on sisenenud liikmesriiki enne või pärast liidu kodanikku või enne või pärast tema pereliikmeks saamist (25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Metock jt, C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 93).

59	Ent alates ajast, mil tema abikaasa Portugali tagasi pöördus, ei ole N. Chenchooliah enam direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses „soodustatud isik“.

Nimelt, kuna ta jäi Iirimaale, kus ta ei ela enam oma portugallasest abikaasaga, ja isegi kui viimane kasutas minevikus oma liikumisvabadust, liikudes Iirimaale ja elades seal teatud aja koos N. Chenchooliahiga, ei vasta viimane enam artikli 3 lõikes 1 kehtestatud nõudele, et ta on liidu kodanikuga kaasas või ühineb temaga.

Nagu Euroopa Kohus on otsustanud, vastab see nõue, mida on korratud muu hulgas direktiivi 2004/38 artikli 6 lõikes 2 ja artikli 7 lõikes 2, selle direktiiviga liidu kodaniku pereliikmetele ette nähtud tuletatud sisenemis- ja elamisõiguse eesmärgile ja põhjendusele. Sellise tuletatud õiguse eesmärk ja põhjendatus seisneb asjaolusid, et selle õiguse tunnustamata jätmine võib eelkõige riivata liidu kodaniku liikumisvabadust ja talle ELTL artikli 21 lõikest 1 tulenevate õiguste tõhusat kasutamist ja soovitavat toimet (vt selle kohta 8. novembri 2012. aasta kohtuotsus Iida, C‑40/11, EU:C:2012:691, punktid 62 ja 63, ning 14. novembri 2017. aasta kohtuotsus Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punkt 48).

Lisaks on direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses mõiste „soodustatud isik“ dünaamiline mõiste selles mõttes, et isegi kui soodustatud isiku staatus on omandatud minevikus, võidakse sellest hiljem ilma jääda, kui selles sättes kehtestatud tingimused ei ole enam täidetud (vt analoogia alusel 14. novembri 2017. aasta kohtuotsus Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punktid 38–42).

Selles kontekstis otsustas Euroopa Kohus, et direktiivi 2004/38 kohaldamine üksnes liidu kodaniku pereliikmetele, kes direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses on liidu kodanikuga „kaasas“ või „ühinevad“ temaga, tähendab liidu kodaniku pereliikmete sisenemis- ja elamisõiguse piiramist liikmesriigiga, kus liidu kodanik elab (25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Metock jt, C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 94).

Euroopa Kohus lisas, et alates hetkest, mil liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikul on direktiivi 2004/38 alusel vastuvõtvasse liikmesriiki sisenemise ja seal elamise õigus, saab see liikmesriik seda õigust piirata vaid direktiivi artikleid 27 ja 35 järgides (25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Metock jt, C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 95).

Seega, kui kolmanda riigi kodanik, kes on liikumisvabadust kasutava liidu kodaniku abikaasa, elab selle kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis ja on seega direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses „soodustatud isik“, saab elamisõigust, mis on kolmanda riigi kodanikul direktiivi ja eelkõige artikli 7 lõike 2 alusel, piirata vaid juhul, kui järgitakse muu hulgas direktiivi artikleid 27 ja 35.

Selline olukord erineb siiski olukorrast põhikohtuasjas, mille eripäraks on asjaolu, et kolmanda riigi kodanik ei ela vastuvõtvas liikmesriigis enam oma liidu kodanikust abikaasaga pärast seda, kui see liidu kodanik lahkus, ning talle keelduti andmast elamisluba direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 2 alusel. Järelikult ei ole kolmanda riigi kodanikul selle direktiivi alusel enam elamisluba, kuna ta ei ole ka üheski direktiivi artikli 12 lõikes 2 ja artikli 13 lõikes 2 osutatud olukordadest, kus säilitatakse liidu kodaniku selliste pereliikmete elamisõigus, kes ei ole liikmesriigi kodanikud.

67	Järelikult ei ole 25. juuli 2008. aasta kohtuotsuse Metock jt (C‑127/08, EU:C:2008:449) punktist 95 tulenev juhis põhikohtuasja olukorras kohaldatav.

Tekib siiski küsimus, kas see, et N. Chenchooliah on direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses „soodustatud isiku“ staatusest ilma jäänud, tähendab, et väljasaatmisotsusele, mis on tehtud peamiselt põhjusel, et talle keelduti andmast elamisõigust direktiivi artikli7 lõike 2 alusel, laienevad mitte direktiivi, vaid üksnes riigisisese õiguse normid, mis on kohaldatavad väljaspool direktiiv kohaldamisala.

69	Sellele küsimusele tuleb vastata eitavalt.

Sellega seoses tuleb märkida, et direktiiv 2004/38 ei sisalda mitte ainult norme, mis reguleerivad selles ette nähtud eri liiki elamisõiguste saamise tingimusi ning tingimusi, mis peavad olema täidetud nende õiguste säilimiseks. Direktiivis on lisaks ette nähtud normid, mis reguleerivad olukorda, mis tuleneb mõne nendest õigustest kaotamisest, eelkõige juhul, kui liidu kodanik lahkub vastuvõtvast liikmesriigist.

Näiteks on direktiivi 2004/38 artikli 15 „Menetluslikud tagatised“ lõikes 1 sätestatud, et artiklitega 30 ja 31 ettenähtud menetlusi kohaldatakse analoogia alusel kõikide otsuste suhtes, mis piiravad liidu kodanike ja nende pereliikmete vaba liikumist muudel põhjustel kui avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides.

72	Lisaks on direktiivi 2004/38 artikli 15 lõikes 3 ette nähtud, et vastuvõttev liikmesriik ei või seoses sellise väljasaatmisotsusega kehtestada sisenemiskeeldu.

Direktiivi 2004/38 artikli 15 sõnastusest endast nähtub – ja selleks, et säilitada selle sätte sisu ja soovitav toime –, et direktiivi kohaldamisala hõlmab väljasaatmisotsust, mis nagu põhikohtuasjaski on tehtud põhjustel, mis ei ole seotud mis tahes ohuga avalikule korrale, julgeolekule või tervishoiule, vaid asjaoluga, et liidu kodaniku pereliikmel, kellel oli varem direktiivi 2004/38 alusel ajutine elamisõigus, mis tulenes sellest, et see liidu kodanik kasutas oma liikumisvabadust, ei ole nüüd enam sellist elamisõigust, kuna liidu kodanik on vastuvõtvast liikmesriigist lahkunud ja pöördunud tagasi kodakondsusliikmesriiki.

Nimelt on selles sättes, mis kuulub direktiivi 2004/38 III peatükki „Elamisõigus“, kehtestatud kord, mis on kohaldatav, kui selle direktiivi järgne ajutine elamisõigus lõpeb, eelkõige juhul, kui liidu kodanik või mõni tema pereliige, kellel oli varem direktiivi artikli 6 alusel kolmekuuline elamisõigus või artikli 7 alusel üle kolmekuuline elamisõigus, ei vasta enam vastava elamisõiguse tingimustele ja vastuvõttev liikmesriik võib ta seega põhimõtteliselt välja saata.

75	Käesolevas asjas oli N. Chenchooliahil teatud aja jooksul Iirimaal direktiivi 2004/38 artikli 6 lõike 2 alusel elamisõigus tulenevalt abielust liidu kodanikuga, kes kasutas oma liikumisvabadust selles liikmesriigis.

Pärast abikaasa lahkumist jäi ta sellest elamisõigusest aga ilma, kuna ta ei vastanud enam tingimusele, mille kohaselt peab ta olema kaasas või ühinema liidu kodanikuga, kes kasutab oma õigust vabalt liikuda, ning seetõttu jäeti tema taotlus saada elamisõigus direktiivi artikli 7 alusel rahuldamata.

Nagu öeldud käesoleva kohtuotsuse punktis 66, ei kuulu selline olukord direktiivi 2004/38 artikli 12 lõikes 2 ja artikli 13 lõikes 2 osutatud olukordade hulka, kus säilib liidu kodaniku selliste pereliikmete elamisõigus, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, mistõttu võib vastuvõttev liikmesriik teha N. Chenchooliahi suhtes väljasaatmisotsuse direktiivi artikli 15 alusel. Sellise väljasaatmisotsuse saab siiski teha ainult selles sättes kehtestatud nõudeid järgides.

78	Nagu ka kohtujurist sisuliselt märkis oma ettepaneku punktis 75, ei ole see tõdemus põhikohtuasjas esinevas olukorras ühitamatu asjaoluga, et asjaomane isik ei ole enam direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses „soodustatud isik“.

Nimelt ei ole selle staatuse kaotamise tulemusel asjaomasel isikul enam õigust liikuda ja elada vastuvõtva liikmesriigi territooriumil, mis tal oli teatud aja jooksul, kuna ta ei vasta enam selle õiguse saamise tingimustele. See aga ei tähenda, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 74, et direktiiv 2004/38 ei ole enam kohaldatav, kui vastuvõttev liikmesriik teeb sel põhjusel selle isiku väljasaatmise otsuse.

80	Mis puudutab direktiivi 2004/38 artikli 15 kohaldamise tagajärgi sellises olukorras nagu põhikohtuasjas, siis tuleb selle artikli lõikest 1, et direktiivi artiklites 30 ja 31 ette nähtud tagatisi kohaldatakse „analoogia alusel“.

Väljendit „analoogia alusel“ tuleb mõista nii, et direktiivi 2004/38 artiklid 30 ja 31 on artikli 15 raames kohaldatavad ainult juhul, kui neid on otsuste suhtes, mis on tehtud muudel kaalutlustel kui avalik kord, julgeolek või tervishoid, tegelikult võimalik kohaldada, tehes vajaduse korral vajalikud kohandused.

82	Ent see ei ole nii direktiivi 2004/38 artikli 30 lõike 2, artikli 31 lõike 2 kolmanda taande ja artikli 31 lõike 4 puhul.

83	Need sätted, mille kohaldamine peab rangelt piirduma väljasaatmisotsustega, mis on tehtud avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu kaalutlustel, ei ole seega kohaldatavad direktiivi 2004/38 artiklis 15 osutatud väljasaatmisotsuste suhtes.

Mis puudutab direktiivi 2004/38 artiklite 30 ja 31 neid sätteid, mis kuuluvad kohaldamisele direktiivi artikli 15 raames, siis tuleb märkida seoses eeskätt direktiivi artikli 31 lõikega 1 ja õigusega pöörduda vastuvõtvas liikmesriigis kohtusse, mis selle sätte kohaselt tuleb tagada, et kuna sellised menetlused kuuluvad Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 51 lõike 1 tähenduses „liidu õiguse rakendamise“ alla, peavad nendega seotud menetlusnormid, mille eesmärk on tagada direktiiviga 2004/38 antud õiguste kaitse, kinni pidama muu hulgas harta artiklis 47 ette nähtud õigusest tõhusale õiguskaitsevahendile.

85	Lisaks, vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 31 lõikele 3, mis on kohaldatav direktiivi artikli 15 raames, ei pea kaebemenetlused mitte ainult võimaldama hinnata otsuse õiguspärasust ning otsust põhjendavaid fakte ja asjaolusid, vaid ka tagama, et otsus ei ole ebaproportsionaalne.

86	Samuti tuleb märkida, et kuna direktiivi 2004/38 artikli 15 lõikes 1 viidatakse ainult direktiivi artiklite 30 ja 31 kohaldamisele analoogia alusel, ei kuulu direktiivi artikli 15 alusel otsuse vastuvõtmisel kohaldamisele direktiivi VI peatüki muud sätted, sealhulgas artiklid 27 ja 28.

Nagu märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 65, on direktiivi 2004/38 artiklid 27 ja 28 nimelt kohaldatavad vaid juhul, kui asjaomasel isikul on antud hetkel selle direktiivi alusel õigus elada ajutiselt või alaliselt vastuvõtvas liikmesriigis (vt selle kohta 25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Metock jt, C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 95).

88	Viimaks tuleb rõhutada, et direktiivi 2004/38 artikli 15 lõike 3 kohaselt ei või seoses väljasaatmisotsusega, mis põhikohtuasjas võidakse teha, mingil juhul kehtestada sisenemiskeeldu.

Kõike eeltoodut arvestades tuleb esitatud küsimustele vastata, et direktiivi 2004/38 artiklit 15 tuleb tõlgendada nii, et see on kohaldatav väljasaatmisotsusele, mis on tehtud kolmanda riigi kodaniku suhtes põhjusel, et tal ei ole enam selle direktiivi alusel elamisõigust, sellises olukorras nagu põhikohtuasjas, kus see kolmanda riigi kodanik on abiellunud liidu kodanikuga ajal, mil viimane kasutas oma liikumisvabadust, liikudes vastuvõtvasse liikmesriiki ja elades seal, kusjuures hiljem pöördus see kodanik tagasi oma kodakondsusliikmesriiki. Järelikult tuleb sellise väljasaatmisotsuse vastuvõtmisel järgida direktiivi 2004/38 artiklites 30 ja 31 ette nähtud tagatisi ning selle vastuvõtmisega seoses ei tohi mingil juhul kehtestada sisenemiskeeldu.

Kohtukulud

90	Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, artiklit 15 tuleb tõlgendada nii, et see on kohaldatav väljasaatmisotsusele, mis on tehtud kolmanda riigi kodaniku suhtes põhjusel, et tal ei ole enam selle direktiivi alusel elamisõigust, sellises olukorras nagu põhikohtuasjas, kus see kolmanda riigi kodanik on abiellunud liidu kodanikuga ajal, mil viimane kasutas oma liikumisvabadust, liikudes vastuvõtvasse liikmesriiki ja elades seal, kusjuures hiljem pöördus see kodanik tagasi oma kodakondsusliikmesriiki. Järelikult tuleb sellise väljasaatmisotsuse vastuvõtmisel järgida direktiivi 2004/38 artiklites 30 ja 31 ette nähtud tagatisi ning selle vastuvõtmisega seoses ei tohi mingil juhul kehtestada sisenemiskeeldu.

Allkirjad

( *1 ) Kohtumenetluse keel: inglise.