Esialgne tõlge
EUROOPA KOHTU OTSUS (viies koda)
23. mai 2019(*)
Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Varjupaigapoliitika – Täiendav kaitse – Direktiiv 2011/95/EL – Artikkel 19 – Täiendava kaitse seisundi tühistamine – Haldusasutuse eksimus faktilistes asjaoludes
Kohtuasjas C‑720/17,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Verwaltungsgerichtshofi (halduskohus, Austria) 14. detsembri 2017. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 28. detsembril 2017, menetluses
Mohammed Bilali
versus
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
EUROOPA KOHUS (viies koda),
koosseisus: koja president E. Regan, kohtunikud C. Lycourgos (ettekandja), E. Juhász, M. Ilešič ja I. Jarukaitis,
kohtujurist: Y. Bot,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– M. Bilali, esindaja: Rechtsanwältin N. Lorenz,
– Austria valitsus, esindaja: G. Hesse,
– Ungari valitsus, esindajad: M. Z. Fehér, G. Koós ja G. Tornyai,
– Madalmaade valitsus, esindajad: M. H. S. Gijzen ja M. K. Bulterman,
– Poola valitsus, esindaja: B. Majczyna,
– Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: R. Fadoju, keda abistas barrister D. Blundell,
– Euroopa Komisjon, esindajad: M. Condou-Durande ja S. Grünheid,
olles 24. jaanuari 2019. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT 2011, L 337, lk 9), artikli 19 tõlgendamist.
2 Taotlus on esitatud kohtuvaidluses, mille pooled on Mohammed Bilali ja Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (föderaalne migratsiooni- ja varjupaigaamet, Austria) ning mis puudutab M. Bilalile antud täiendava kaitse seisundi tühistamist.
Õiguslik raamistik
Rahvusvaheline õigus
3 Genfis 28. juulil 1951 allkirjastatud pagulasseisundi konventsioon (United Nations Treaty Series, 189. kd, lk 137, punkt 2545 (1954)) jõustus 22. aprillil 1954. Seda on täiendatud ja muudetud 31. jaanuaril 1967 New Yorgis sõlmitud pagulasseisundi protokolliga, mis omakorda jõustus 4. oktoobril 1967 (edaspidi „Genfi konventsioon“).
4 Konventsiooni artiklis 1 on pärast jaotises A mõiste „pagulane“ määratlemist jaotises C sedastatud:
„Konventsiooni ei kohaldata jaotises A nimetatud isikule, kui ta
(1) on vabatahtlikult võtnud uuesti vastu oma kodakondsusjärgse riigi kaitse; või
(2) olles kaotanud kodakondsuse on selle vabatahtlikult uuesti omandanud; või
(3) on omandanud uue kodakondsuse ja on oma uue kodakondsuse järgse riigi kaitse all; või
(4) on vabatahtlikult naasnud riiki, kust ta oli lahkunud või millest väljapoole ta oli jäänud tagakiusamiskartuse tõttu; või
(5) ei saa oma kodakondsusjärgse riigi kaitsest enam keelduda, sest pagulaseks tunnistamise asjaolud on lakanud olemast;
Seda lõiget ei kohaldata käesoleva artikli jaotise A lõikes 1 käsitletud pagulasele, kel on mõjuva põhjusena kodakondsusjärgse riigi kaitsest keeldumiseks esitada eelnenud tagakiusamine;
(6) kodakondsusetuna võib naasta oma asukohariiki, sest pagulaseks tunnistamise asjaolud on lakanud olemast;
Seda lõiget ei kohaldata käesoleva artikli jaotise A lõikes 1 käsitletud pagulasele, kel on mõjuva põhjusena kodakondsusjärgse riigi kaitsest keeldumiseks esitada eelnenud tagakiusamine.“
Liidu õigus
Direktiiv 2011/95
5 Direktiivi 2011/95 põhjendustes 3, 8, 9, 12 ja 39 on märgitud:
„(3) Oma erakorralisel kohtumisel Tamperes 15. ja 16. oktoobril 1999 otsustas Euroopa Ülemkogu püüelda sellise Euroopa ühise varjupaigasüsteemi loomise poole, mis põhineb 28. juuli 1951. aasta Genfi pagulasseisundi konventsiooni (edaspidi „Genfi konventsioon“), mida on täiendatud 31. jaanuari 1967. aasta New Yorgi protokolliga (edaspidi „protokoll“), täielikul kohaldamisel, kinnitades seega tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet ja tagades, et kedagi ei sunnita naasma riiki, kus teda ohustab tagakiusamine.
[…]
(8) Euroopa Ülemkogu märkis 15. ja 16. oktoobril 2008. aastal vastu võetud Euroopa sisserände- ja varjupaigapaktis, et liikmesriigiti esineb endiselt kaitse andmises ja kõnealuse kaitse vormides märkimisväärseid erinevusi, ning kutsus üles tegema uusi algatusi Haagi programmiga ette nähtud Euroopa ühise varjupaigasüsteemi loomise lõpuleviimiseks ja seega parema kaitse pakkumiseks.
(9) Stockholmi programmis kordas Euroopa Ülemkogu pühendumust eesmärgile luua hiljemalt 2012. aastaks kaitse ja solidaarsuse ühine ala, mis põhineb ühisel varjupaigamenetlusel ning rahvusvahelise kaitse saajate ühetaolisel seisundil kooskõlas [ELTL] artikliga 78.
[…]
(12) Käesoleva direktiivi põhieesmärk on tagada ühelt poolt, et liikmesriigid kohaldavad ühiseid kriteeriume nende isikute tuvastamiseks, kellel on tõeline vajadus rahvusvahelise kaitse järele, ja teiselt poolt, et kõnealustele isikutele on kõigis liikmesriikides kättesaadavad minimaalsed hüved.
[…]
(39) Vastates Stockholmi programmis esitatud üleskutsele kehtestada pagulastele ja täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavatele isikutele ühetaoline seisund, välja arvatud vajalike ja objektiivselt õigustatud erandite puhul, peaks täiendava kaitse saaja seisundiga kaasnema samad õigused ja hüved, mis on käesoleva direktiivi kohaselt pagulastel, ning nende suhtes tuleks kohaldada samu kriteeriumidele vastavuse tingimusi.“
6 Direktiivi artiklis 2 on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
a) „rahvusvaheline kaitse“ – punktides e ja g määratletud pagulasseisund ja täiendava kaitse seisund;
[…]
f) „täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastav isik“ – kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes ei kvalifitseeru pagulaseks, kuid kellega seoses on ilmnenud mõjuv põhjus arvata, et asjaomast isikut ähvardaks oma päritoluriiki või kodakondsuseta isiku puhul varasemasse alalisse elukohariiki tagasipöördumisel reaalne oht kannatada suurt kahju vastavalt artiklile 15, ja kelle suhtes ei kohaldata artikli 17 lõikeid 1 ja 2 ning kes ei saa või kõnealuse ohu tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla;
g) „täiendava kaitse seisund“ – kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku tunnustamine liikmesriigi poolt täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna;
h) „rahvusvahelise kaitse taotlus“ – kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku selline taotlus kaitse saamiseks liikmesriigilt, mida võib käsitada pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi taotlemisena, kusjuures ei taotleta sõnaselgelt väljapoole käesoleva direktiivi reguleerimisala jäävat muud liiki kaitset, mida saab taotleda eraldi;
[…]“.
7 Direktiivi artikli 3 kohaselt:
„Liikmesriigid võivad kehtestada või säilitada soodsamaid norme, et otsustada, kes kvalifitseerub pagulaseks või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavaks isikuks, ning et määrata kindlaks rahvusvahelise kaitse sisu, kui need normid on kooskõlas käesoleva direktiiviga.“
8 Direktiivi artiklis 14 „Pagulasseisundi tühistamine, lõpetamine või selle uuendamisest keeldumine“ on ette nähtud:
„1. Pärast [nõukogu 29. aprilli 2004. aasta] direktiivi 2004/83/EÜ [miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta (ELT 2004, L 304, lk 12; ELT eriväljaanne 19/07, lk 96)] jõustumist esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse korral tühistavad või lõpetavad liikmesriigid kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule valitsus-, haldus-, kohtu- või poolkohtuliku asutuse antud pagulasseisundi või keelduvad seda uuendamast, kui ta ei ole artikli 11 kohaselt enam pagulane.
2. Ilma et see piiraks pagulase kohustust vastavalt artikli 4 lõikele 1 avaldada kõik asjaomased faktid ja esitada kõik tema käsutuses olevad asjaomased dokumendid, tõendab pagulasseisundi andnud liikmesriik individuaalselt, et asjaomane isik ei ole enam või ei ole kunagi olnud pagulane vastavalt käesoleva artikli lõikele 1.
3. Liikmesriigid tühistavad või lõpetavad kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku pagulasseisundi või keelduvad seda uuendamast, kui pärast pagulasseisundi andmist leiab asjaomane liikmesriik, et
a) oleks tulnud välistada või välistatakse tema tunnustamine pagulasena vastavalt artiklile 12;
b) pagulasseisundi andmisel oli määravaks valede asjaolude esitamine või asjaolude esitamata jätmine, sealhulgas võltsitud dokumentide kasutamine.
4. Liikmesriigid võivad tühistada või lõpetada pagulasele valitsus-, haldus-, kohtu- või poolkohtuliku asutuse antud seisundi või keelduda seda uuendamast, kui
a) on mõistlik põhjus käsitada teda ohuna tema asukohaliikmesriigi julgeolekule;
b) olles lõpliku otsusega süüdi mõistetud eriti raskes kuriteos, kujutab ta endast ohtu kõnealuse liikmesriigi ühiskonnale.
5. Lõikes 4 kirjeldatud olukordades võivad liikmesriigid otsustada mitte anda pagulasele pagulasseisundit, kui sellekohast otsust ei ole veel tehtud.
6. Isikutel, kelle suhtes kohaldatakse lõiget 4 või 5, on Genfi konventsiooni artiklites 3, 4, 16, 22, 31, 32 ja 33 sätestatud või nendega samalaadsed õigused, kui nad viibivad liikmesriigis.“
9 Direktiivi 2011/95 V peatükk „Kvalifitseerumine täiendavale kaitsele“ sisaldab muu hulgas artiklit 15 „Suur kahju“, milles on sätestatud:
„Suur kahju seisneb järgmises:
a) surmanuhtlus või hukkamine või
b) taotleja piinamine või ebainimlik või väärikust alandav kohtlemine või karistamine päritoluriigis või
c) suur ja individuaalne oht tsiviilisiku elule või isikupuutumatusele juhusliku vägivalla tõttu rahvusvahelise või riigisisese relvastatud kokkupõrke puhul.“
10 Direktiivi artiklis 16 on ette nähtud:
„1. Kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik ei vasta enam täiendava kaitse saamise kriteeriumidele, kui täiendava kaitse seisundi andmiseni viinud asjaolusid enam ei esine või need on muutunud sel määral, et kaitse ei ole enam vajalik.
2. Lõike 1 kohaldamisel võtavad liikmesriigid arvesse, kas asjaolude muutumine on nii olulise ja püsiva iseloomuga, et täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavat isikut ei ohusta enam reaalselt suur kahju.
3. Lõiget 1 ei kohaldata täiendava kaitse seisundi saaja suhtes, kes suudab esitada kaalukad põhjused, mis tulenevad varem tekitatud suurest kahjust, kui ta keeldus andmast end selle riigi kaitse alla, mille kodakondsus tal on, või kui tegemist on kodakondsuseta isikuga, siis oma varasema alalise elukohariigi kaitse alla.“
11 Direktiivi artikli 18 kohaselt:
„Liikmesriigid annavad täiendava kaitse seisundi kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kes vastab täiendava kaitse saamise kriteeriumidele kooskõlas II ja V peatükiga.“
12 Direktiivi artiklis 19 „Täiendava kaitse seisundi tühistamine, lõpetamine või selle uuendamisest keeldumine“ on sätestatud:
„1. Pärast direktiivi 2004/83/EÜ jõustumist esitatud rahvusvahelise kaitse saamise taotluse korral tühistavad või lõpetavad liikmesriigid kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule valitsus-, haldus-, kohtu- või poolkohtuliku asutuse antud täiendava kaitse seisundi või keelduvad seda uuendamast, kui ta ei vasta artikli 16 kohaselt enam täiendava kaitse saamise kriteeriumidele.
2. Liikmesriigid võivad tühistada või lõpetada kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule valitsus-, haldus-, kohtu- või poolkohtuliku asutuse antud täiendava kaitse seisundi või keelduda seda uuendamast, kui pärast täiendava kaitse seisundi andmist selgub, et oleks tulnud välistada tema vastavus täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavalt artikli 17 lõikele 3.
3. Liikmesriigid tühistavad või lõpetavad kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku täiendava kaitse seisundi või keelduvad seda uuendamast, kui
a) pärast seda, kui talle on antud täiendava kaitse seisund, selgub, et oleks tulnud välistada või välistatakse tema vastavus täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavalt artikli 17 lõigetele 1 ja 2;
b) täiendava kaitse seisundi andmisel oli määravaks valede asjaolude esitamine või asjaolude esitamata jätmine, sealhulgas võltsitud dokumentide kasutamine.
4. Ilma et see piiraks kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku artikli 4 lõikest 1 tulenevat kohustust avaldada kõik asjaomased faktid ja esitada kõik tema käsutuses olevad asjaomased dokumendid, tõendab täiendava kaitse seisundi andnud liikmesriik individuaalselt, et asjaomane isik ei vasta enam või ei vasta täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavalt käesoleva artikli lõigetele 1, 2 ja 3.“
Direktiiv 2003/109
13 Nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta (ELT 2004, L 16, lk 44; ELT eriväljaanne 19/06, lk 272), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. mai 2011. aasta direktiiviga 2011/51/EL (ELT 2011, L 132, lk 1), (edaspidi „direktiiv 2003/109“) artikli 4 lõikes 1a on sätestatud:
„Liikmesriigid ei anna rahvusvahelise kaitse alusel pikaajalise elaniku staatust, kui rahvusvaheline kaitse tühistatakse, lõpetatakse või kui selle uuendamisest keeldutakse vastavalt direktiivi 2004/83/EÜ artikli 14 lõikele 3 või artikli 19 lõikele 3.“
14 Direktiivi 2003/109 artikli 9 lõikes 3a, mis viidi sisse direktiiviga 2011/51, on ette nähtud:
„Liikmesriigid võivad pikaajalise elaniku staatuse tühistada, kui rahvusvaheline kaitse tühistatakse, lõpetatakse või kui selle uuendamisest keeldutakse vastavalt direktiivi 2004/83/EÜ artikli 14 lõikele 3 või artikli 19 lõikele 3, kui pikaajalise elaniku staatus omandati rahvusvahelise kaitse alusel.“
Austria õigus
15 Föderaalse varjupaigaseaduse (Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl) põhikohtuasja asjaoludele kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „AsylG 2005“) §-s 8 on ette nähtud:
„(1) Täiendava kaitse seisund antakse välismaalasele
1. kes on Austrias esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse, kui taotlus jäetakse rahuldamata osas, milles palutakse anda varjupaiga saamise õigust omava isiku staatus, või
2. kelle varjupaiga saamise õigust omava isiku staatus tühistati, kui välismaalase tagasi- või väljasaatmine tema päritoluriiki kujutaks endast tegelikku ohtu, et rikutakse [Roomas 4. novembril 1950 allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni] artiklit 2, [nimetatud konventsiooni] artiklit 3 või [nimetatud konventsiooni] protokolle nr 6 või nr 13, või see tooks kaasa suure ohu tema kui tsiviilisiku elule või isikupuutumatusele juhusliku vägivalla tõttu rahvusvahelise või riigisisese kokkupõrke puhul.
[…]
(6) Kui varjupaigataotleja päritoluriiki ei ole võimalik kindlaks teha, tuleb rahvusvahelise kaitse taotlus osas, milles palutakse anda täiendava kaitse seisund, tagasi lükata. Sel juhul tuleb teha tagasisaatmisotsus, kui see on [föderaalse migratsiooni- ja varjupaigaameti menetlusseaduse] § 9 lõigete 1 ja 2 alusel lubatav.
[…]“.
16 AsylG 2005 §-s 9 on sätestatud:
„(1) Välismaalasele antud täiendava kaitse seisund tühistatakse ametiasutuse algatusel viimase otsusega, kui
1. täiendava kaitse seisundi (§ 8 lõige 1) andmise tingimused ei olnud täidetud või ei ole enam täidetud;
[…]“.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
17 M. Bilali, kes on enda väitel kodakondsuseta isik, esitas 27. oktoobril 2009 Austrias rahvusvahelise kaitse taotluse. Bundesasylamt (föderaalne varjupaigaamet, Austria) lükkas selle taotluse 15. märtsil 2010 tagasi. 8. aprillil 2010 rahuldas Asylgerichtshof (varjupaigaasjade kohus, Austria) selle otsuse peale esitatud kaebuse ja saatis asja uueks läbivaatamiseks.
18 Föderaalne varjupaigaamet lükkas 27. oktoobri 2010. aasta otsusega M. Bilali varjupaigataotluse tagasi, kuid andis talle täiendava kaitse seisundi, märkides, et M. Bilali isikusamasust ei olnud tõendatud ning et ta on oletatavasti Alžeeria kodanik. Täiendava kaitse seisund anti talle põhjusel, et töötuse kõrge taseme, puuduva infrastruktuuri ning kestva ebakindluse tõttu Alžeerias võidakse M. Bilalit sellesse riiki tagasipöördumisel kohelda ebainimlikult Roomas 4. novembril 1950 allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artikli 3 tähenduses.
19 M. Bilali esitas Asylgerichtshofile (varjupaigaasjade kohus) kaebuse tema varjupaigataotluse tagasilükkamise peale. Täiendava kaitse seisundi andmise osas otsus jõustus.
20 Asylgerichtshof (varjupaigaasjade kohus) tühistas 16. juuli 2012. aasta otsuses kaebaja varjupaigataotluse tagasilükkamise otsuse ja märkis muu hulgas, et kaebaja kodakondsuse kohta olid esitatud ainult oletused.
21 24. oktoobril 2012 lükkas föderaalne varjupaigaamet M. Bilali varjupaigataotluse uuesti tagasi. Ka on ametiasutuse algatusel tühistatud talle 27. oktoobril 2010 antud täiendava kaitse seisund ja selle seisundi alusel antud tähtajaline elamisluba. Amet lükkas samuti tagasi taotluse täiendava kaitse seisundi saamiseks, kuna M. Bilali on väidetavalt Maroko kodanik, ning tegi tema suhtes tagasisaatmisotsuse, milles märkis sihtriigiks Maroko.
22 Föderaalne varjupaigaamet tõdes, et täiendava kaitse seisundi andmise tingimused ei ole kunagi täidetud olnud. Päritoluriigis teabenõudele vastava asutuse vastusest nähtus, et oletus, mille kohaselt on Alžeeria M. Bilali päritoluriik, oli ekslik, ning tal võib olla nii Maroko kui ka Mauritaania kodakondsus.
23 Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus, Austria) jättis 21. jaanuari 2016. aasta otsuses M. Bilali kaebuse 24. oktoobri 2012. aasta otsuse peale osaliselt rahuldamata, nimelt osas, milles kaebaja vaidlustas otsuse punktid talle antud täiendava kaitse seisundi tühistamise kohta. Kohus tühistas aga otsuse osa, milles kaebajat kohustati tagasi pöörduma Marokosse.
24 M. Bilali kodakondsuse kohta nentis Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus), et isikul on topeltkodakondsus, nimelt Maroko ja Mauritaania kodakondsus, ning ta on korduvalt kinnitanud, et tema perekond on pärit Marokost. Täiendava kaitse seisund anti talle tänu asjaolule, et ta oli väidetavalt pärit Alžeeriast ja seetõttu oli nimetatud kohtu sõnul õige tühistada see vastavalt AsylG 2005 § 9 lõikele 1 koostoimes sama seaduse § 8 lõikega 1. Kohus nentis samuti, et tähtajalise elamisloa tühistamine tuleneb täiendava kaitse seisundi tühistamisest. Ta leidis ka, et ei ole tõendatud, et Marokos oleks M. Bilali elu või isikupuutumatus sellisel määral ohus, et väljasaatmine oleks vastuolus EIÕK artikliga 3.
25 M. Bilali esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtule selle otsuse peale kassatsioonkaebuse.
26 Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib kõigepealt, et täiendava kaitse seisund anti M. Bilalile föderaalse varjupaigaameti 27. oktoobri 2010. aasta otsusega põhjendusel, et ta on Alžeeria kodanik. Kohus täpsustas, et see otsus on jõustunud, kuid 24. oktoobri 2012. aasta otsuses tühistas amet M. Bilalile antud täiendava kaitse seisundi asjaolude tõttu, mis ilmnesid pärast selle seisundi andmist läbi viidud uurimise käigus. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei nähtu millestki, et teabe kogumisega hilinemist oleks võimalik süüks panna M. Bilalile. Vastupidi, M. Bilali selgitas korduvalt, et ta ei ole Alžeeria kodanik, vaid on kodakondsuseta isik. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib veel, et tema menetluses vaidlustatud kohtuotsusest ei nähtu, et „õiguslikult tähtsad asjaolud“ oleksid alates M. Bilalile täiendava kaitse seisundi andmisest muutunud.
27 Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab siinkohal, et Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus) tugines AsylG 2005 § 9 lõike 1 punktile 1, mille kohaselt tuleb omal algatusel tühistada välismaalasele antud täiendava kaitse seisund, kui selle seisundi andmise tingimused ei olnud täidetud või ei ole enam täidetud. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul tuleb tema menetluses olevas kohtuasjas kohaldada selles sättes ette nähtud esimest alternatiivi, see tähendab seda, et seisundi andmise otsustamise ajal ei olnud selle andmise tingimused täidetud. Kohus selgitab, et kui pädev ametiasutus tühistab selle seisundi omal algatusel nimetatud sätte esimese alternatiivi alusel, ei tee see säte vahet sellel, kas seisundi andmise tingimuste puudumine tuleneb sellest, et taotleja ei sobi kaitse saajaks või ei vaja ta kaitset. Nimetatud säte ei sisalda ka piirangut, et seisundi andmise otsusel puuduks õigusjõud üksnes siis, kui seisund on saadud pettuse teel. Seega kuulub ka ametiasutuse eksimus selle sätte kohaldamisalasse.
28 Nimetatud kohus rõhutab siiski, et direktiivi 2011/95 artikli 19 lõike 3 punktis b ei ole ette nähtud võimalust tühistada täiendava kaitse seisund üksnes seetõttu, et ametiasutus on saanud uut infot. Sellest võib järeldada, et nimetatud seisundit ei või tühistada juhul, kui faktilised asjaolud ei ole muutunud ja kuigi ametiasutus on eksinud seisundi andmist põhjendanud faktiliste asjaolude esinemise osas, ei ole seisundi saaja käitunud selles sättes nimetatud moel.
29 Sama kohus märgib siiski, et direktiivi 2011/95 artikli 19 lõikes 1 on ette nähtud, et liikmesriigid tühistavad või lõpetavad täiendava kaitse seisundi või keelduvad seda uuendamast, kui isik ei vasta artikli 16 kohaselt enam selle saamise kriteeriumidele, st juhul kui sellise kaitse andmist õigustanud asjaolusid enam ei esine. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on seda sõnastust võimalik tõlgendada nii, et kõnealuste asjaolude puhul on tegemist selliste asjaoludega, mis olid täiendava kaitse seisundi andmisel teada, mistõttu viiks ka see, kui asutuse käsutuses olev teave muutub, täiendava kaitse seisundi lõppemiseni.
30 Neil asjaoludel otsustas Verwaltungsgerichtshof (Austria kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas liidu õigusnormidega, eelkõige […] direktiivi 2011/95 […] artikli 19 lõikega 3 on vastuolus selline liikmesriigi õigusnorm, mis käsitleb võimalust tühistada täiendava kaitse seisund ja mille kohaselt võib täiendava kaitse seisundi tühistada, ilma et sellise seisundi andmiseks tähtsad faktilised asjaolud oleksid muutunud, vaid muutunud on ainult asjaomase asutuse käsutuses olev teave nende asjaolude kohta, ning seejuures ei olnud täiendava kaitse seisundi andmisel määravaks valede asjaolude esitamine või asjaolude esitamata jätmine kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku poolt?“
Eelotsuse küsimuse analüüs
31 Oma küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2011/95 artiklit 19 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui liikmesriik tühistab täiendava kaitse seisundi, kui ta on andnud selle seisundi ilma, et tingimused selle andmiseks oleksid täidetud, tuginedes asjaoludele, mis on hiljem osutunud valeks, ja kuigi asjaomasele isikule ei saa ette heita, et ta oleks liikmesriiki selles osas eksitusse viinud.
32 Kõigepealt tuleb märkida, et põhikohtuasjas tehti täiendavat kaitset tühistav otsus 24. oktoobril 2012, samas kui direktiivi 2011/95 artikli 39 kohaselt oli selle direktiivi artikli 19 ülevõtmiseks aega 21. detsembrini 2013.
33 Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt eeldatakse aga, et liikmesriigi kohtu esitatud liidu õiguse tõlgendamist puudutavad küsimused on asjakohased. Euroopa Kohus saab keelduda liikmesriigi kohtu esitatud eelotsusetaotlusele vastamast vaid siis, kui on ilmne, et taotletud liidu õiguse tõlgendamine ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele (28. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Idi, C‑101/18, EU:C:2019:267, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika).
34 Käesolevas asjas on eelotsusetaotluse esitanud kohtule esitatud kassatsioonkaebus Bundesverwaltungsgerichti (föderaalne halduskohus, Austria) 21. jaanuari 2016. aasta otsuse peale, millega jäeti rahuldamata kaebus täiendava kaitse seisundi tühistamise kohta 24. oktoobri 2012. aasta otsuses. Sellisel juhul ei ole ilmne, et direktiivi 2011/95 artikli 19 tõlgendus ei ole mingil viisil seotud eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva vaidlusega.
35 Seda täpsustust arvestades tuleb esiteks rõhutada, et direktiivi 2011/95, mis võeti vastu nimelt ELTL artikli 78 lõike 2 punkti b alusel, eesmärk on muu hulgas luua täiendava kaitse seisundi andmise ühetaoline süsteem (vt selle kohta 25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 88). Ühtlasi nähtub direktiivi põhjendusest 12, et üks selle põhieesmärke on tagada, et liikmesriigid kohaldavad ühiseid kriteeriume nende isikute tuvastamiseks, kellel on tõeline vajadus rahvusvahelise kaitse järele (13. septembri 2018. aasta kohtuotsus Ahmed, C‑369/17, EU:C:2018:713, punkt 37, ning 14. mai 2019. aasta kohtuotsus M jt (pagulasseisundi tühistamine), C‑391/16, C‑77/17 ja C‑78/17, EU:C:2019:403, punkt 79).
36 Selle kohta nähtub direktiivi 2011/95 artiklist 18 koostoimes artikli 2 punktis f sisalduva mõiste „täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastav isik“ ja artikli 2 punktis g sisalduva mõiste „täiendava kaitse seisund“ määratlustega, et selles direktiivis nimetatud täiendava kaitse seisund tuleb põhimõtteliselt anda igale kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, keda ähvardab päritoluriiki või hariliku viibimiskoha riiki tagasipöördumisel reaalne oht kannatada suurt kahju direktiivi artikli 15 tähenduses (vt selle kohta 4. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Ahmedbekova, C‑652/16, EU:C:2018:801, punkt 47).
37 Seevastu ei ole direktiivis 2011/95 ette nähtud täiendava kaitse seisundi andmist muudele kolmandate riikide kodanikele või kodakondsuseta isikutele kui need, keda on nimetatud eelmises punktis (vt selle kohta 4. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Ahmedbekova, C‑652/16, EU:C:2018:801, punkt 48).
38 Kuid eelotsusetaotlusest nähtub, et Austria pädev ametiasutus, kes vaatas läbi põhikohtuasja kaebaja esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse, eksis kaebaja eeldatava kodakondsuse kindlaksmääramisel. Samuti nähtub taotlusest, et kaebaja ei ole kunagi väitnud, et päritoluriiki või hariliku viibimiskoha riiki tagasipöördumisel ähvardaks teda reaalne oht kannatada suurt kahju selle direktiivi artikli 15 tähenduses.
39 Kuigi direktiivi artikkel 3 lubab liikmesriikidel kehtestada või säilitada soodsamaid kriteeriume täiendava kaitse andmiseks, ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus viidanud ühelegi sellisele riigisisesele õigusnormile.
40 Direktiivi 2011/95 artiklis 19 on omakorda loetletud juhud, mille esinemisel liikmesriigid võivad või peavad täiendava kaitse seisundi tühistama, lõpetama või selle uuendamisest keelduma.
41 Siinkohal tuleb teiseks märkida, et nagu selgitas ka eelotsusetaotluse esitanud kohus, on selle direktiivi artikli 19 lõike 3 punktis b täiendava kaitse seisundi kaotamine ette nähtud ainult juhul, kui huvitatud isik on esitanud valesid asjaolusid või jätnud asjaolusid esitamata ning see oli määravaks täiendava kaitse seisundi andmisel. Lisaks ei ole üheski teises direktiivi sättes sõnaselgelt ette nähtud, et see seisund tuleb tühistada või selle võib tühistada juhul, kui nagu põhikohtuasjas on seisundi andmise otsuses eksitud, ilma et huvitatud isik oleks esitanud valesid asjaolusid või jätnud asjaolusid esitamata.
42 Kolmandaks tuleb aga ka märkida, et direktiivi 2011/95 artikkel 19 ei välista sõnaselgelt, et täiendava kaitse seisundi võib kaotada siis, kui vastuvõttev liikmesriik saab aru, et ta andis selle seisundi ekslike andmete põhjal, milles ei ole süüdi aga huvitatud isik.
43 Seega tuleb kontrollida, kas ka direktiivi 2011/95 eesmärki ja üldist ülesehitust arvestades võib ka mõni muu kui direktiivi 2011/95 artiklis 19 nimetatud täiendava kaitse seisundi kaotamise alus sellises olukorras kohalduda.
44 Selle kohta tuleb kõigepealt märkida, et Euroopa Kohus on juba otsustanud, et direktiivi 2011/95 üldise ülesehituse ja eesmärkidega oleks vastuolus direktiivis ette nähtud seisundite andmine kolmandate riikide kodanikele, kes on olukorras, millel ei ole mingit seost rahvusvahelise kaitse loogikaga (vt selle kohta 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus M’Bodj, C‑542/13, EU:C:2014:2452, punkt 44). Sellise isiku olukorral, kellele on antud täiendava kaitse seisund ekslike andmete alusel, ilma et tema puhul oleksid kunagi olnud täidetud sellise seisundi andmise tingimused, ei ole aga mingit seost rahvusvahelise kaitse loogikaga.
45 Täiendava kaitse seisundi kaotamine on sellistel asjaoludel järelikult kooskõlas direktiivi 2011/95 eesmärgi ja üldise ülesehitusega ja eelkõige selle artikliga 18, milles on ette nähtud, et täiendava kaitse seisund antakse üksnes nendele isikutele, kelle puhul on nimetatud tingimused täidetud. Kui asjaomane liikmesriik ei oleks saanud õiguspäraselt seda seisundit anda, peab tal kindlasti olema võimalik see seisund tühistada, kui eksimus on avastatud (vt analoogia alusel 24. juuni 2015. aasta kohtuotsus H. T., C‑373/13, EU:C:2015:413, punkt 49).
46 Teiseks tuleb rõhutada, et direktiivi 2011/95 artikli 19 lõikes 1 on ette nähtud, et pärast direktiivi 2004/83 jõustumist esitatud – nagu see oli ka põhikohtuasjas – rahvusvahelise kaitse saamise taotluse korral tühistavad või lõpetavad liikmesriigid kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule antud täiendava kaitse seisundi või keelduvad seda uuendamast, kui ta ei vasta direktiivi 2011/95 artikli 16 kohaselt enam täiendava kaitse saamise kriteeriumidele.
47 Viidatud artikli 16 lõike 1 kohaselt ei vasta kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik enam täiendava kaitse saamise kriteeriumidele, kui täiendava kaitse seisundi andmiseni viinud asjaolusid enam ei esine või need on muutunud sel määral, et kaitse ei ole enam vajalik. Asjaolude selline muutumine peab sama artikli lõike 2 järgi olema nii olulise ja püsiva iseloomuga, et huvitatud isikut ei ohusta enam reaalselt suur kahju selle direktiivi artikli 15 tähenduses.
48 Seega nähtub direktiivi 2011/95 artikli 19 lõike 1 sõnastusest endast, et direktiivi artiklis 16 nimetatud asjaolude muutumise ja võimatuse puhul säilitada asjaomasele isikule täiendava kaitse seisund, esineb põhjuslik seos ja tema esialgne hirm kannatada suurt kahju direktiivi artikli 15 tähenduses, ei näi enam põhjendatud (vt analoogia alusel 2. märtsi 2010. aasta kohtuotsus Salahadin Abdulla jt, C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 ja C‑179/08, EU:C:2010:105, punkt 66).
49 Kuigi selline muutus tuleneb tavaliselt küll asjaolude muutumisest kolmandas riigis ja seeläbi langevad ära ka täiendava kaitse seisundi andmise alused, ei ole siiski esiteks direktiivi 2011/95 artiklis 16 sõnaselgelt ette nähtud, et selle kohaldamisala oleks piiratud sellise juhtumiga, ja teiseks võib see, kui muutuvad vastuvõtva liikmesriigi andmed huvitatud isiku isikliku olukorra kohta, samamoodi tähendada, et tema esialgne hirm kannatada suurt kahju selle direktiivi artikli 15 tähenduses, ei näi enam põhjendatud liikmesriigi käsutuses olevat uut teavet arvestades.
50 Eeltoodu kehtib aga vaid juhul, kui vastuvõtva liikmesriigi käsutuses olev uus teave näitab, et tema senised andmed on oluliselt ja püsivalt muutunud küsimuse osas, kas huvitatud isik vastab täiendava kaitse seisundi andmine tingimustele.
51 Seega nähtub direktiivi 2011/95 artiklist 16 ja artikli 19 lõikest 1 nende koostoimes ja arvestades direktiivi üldist ülesehitust ja eesmärki, et kui vastuvõtval liikmesriigil on uut teavet, mis tõendab, et vastupidi tema poolt algul sellise kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku olukorrale, kellele anti täiendav kaitse, antud hinnangule, mis põhines ekslikel andmetel, ei ole teda kunagi ohustanud suur kahju selle direktiivi artikli 15 tähenduses, peab liikmesriik asuma seisukohale, et algul täiendava kaitse seisundi andmise aluseks olnud asjaolud on muutunud nii, et sellise seisundi säilitamine ei ole enam põhjendatud.
52 Asjaolu, et vastuvõtva liikmesriigi eksimus sellise seisundi andmisel ei olnud tingitud huvitatud isikust, ei muuda järeldust, mille kohaselt ei ole viimane tegelikkuses kunagi olnud „täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastav isik“ direktiivi 2011/95 artikli 2 punkti f tähenduses ega seega kunagi täitnud täiendava kaitse andmist õigustavaid tingimusi selle direktiivi artikli 2 punkti g tähenduses.
53 Neljandaks tuleb rõhutada, et sellist tõlgendust kinnitab see, kui vaadelda direktiivi 2011/95 koostoimes Genfi konventsiooniga.
54 Selle kohta nähtub ELTL artikli 78 lõikest 1, et ühine poliitika, mille liit arendab välja varjupaiga, täiendava kaitse ja ajutise kaitse valdkonnas, peab vastama Genfi konventsioonile (13. septembri 2018. aasta kohtuotsus Ahmed, C‑369/17, EU:C:2018:713, punkt 37). Lisaks tuleneb direktiivi 2011/95 põhjendusest 3, et juhindudes Euroopa Ülemkogu Tampere kohtumise järeldustest, otsustas liidu seadusandja tagada, et Euroopa varjupaigasüsteem, mille loomisele direktiiv kaasa aitab, põhineb Genfi konventsiooni täielikul kohaldamisel (1. märtsi 2016. aasta kohtuotsus Alo ja Osso, C‑443/14 ja C‑444/14, EU:C:2016:127, punkt 30).
55 Need kaalutlused on põhimõtteliselt asjakohased üksnes osas, mis puudutab pagulasseisundi andmist ja selle seisundi sisu, kuna Genfi konventsiooniga ette nähtud korda kohaldatakse ainult pagulaste, mitte aga täiendava kaitse seisundi saanud isikute suhtes. Direktiivi 2011/95 põhjendustes 8, 9 ja 39 on siiski märgitud, et liidu seadusandja soovis Stockholmi programmis esitatud üleskutsele vastates kehtestada ühetaolise seisundi, mis oleks kõigil rahvusvahelise kaitse saajatel, ning et ta otsustas seetõttu anda täiendava kaitse seisundi saajatele samad õigused ja hüved kui pagulasseisundi saanutele, välja arvatud vajalike ja objektiivselt põhjendatud erandite korral (vt selle kohta 1. märtsi 2016. aasta kohtuotsus Alo ja Osso, C‑443/14 ja C‑444/14, EU:C:2016:127, punktid 31 ja 32).
56 Ka tuleb märkida, et liidu seadusandja võttis täiendava kaitse seisundi kaotamise aluste kindlaksmääramisel aluseks pagulaste kohta käivad normid. Nimelt sarnaneb direktiivi 2011/95 artikkel 19, mis puudutab täiendava kaitse seisundi kaotamist, oma sõnastuselt ja ülesehituselt selle direktiivi artiklile 14, mis puudutab pagulasseisundi kaotamist ja mis on omakorda inspireeritud Genfi konventsiooni artikli 1 jaotisest C.
57 Eeltoodust nähtub, et direktiivi 2011/95 artikli 19 tõlgendamisel peab arvesse võtma Genfi konventsioonist tulenevaid nõudeid. Seetõttu on ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti (UNHCR) välja töötatud dokumentidel Genfi konventsiooniga UNHCR-ile antud rolli arvestades eriline tähtsus (vt selle kohta 30. mai 2013. aasta kohtuotsus Halaf, C‑528/11, EU:C:2013:342, punkt 44).
58 Ehkki üheski nimetatud konventsiooni sättes ei ole sõnaselgelt ette nähtud pagulasseisundi kaotamist juhul, kui hiljem peaks selguma, et seda seisundit ei oleks kunagi tohtinud anda, leiab UNHCR siiski, et sellisel juhul tuleb pagulasseisundi andmise otsus põhimõtteliselt tühistada (Käsiraamat pagulasseisundi kindlaksmääramise menetluse ja kriteeriumide kohta pagulasseisundi 1951. aasta konventsiooni ja pagulasseisundit käsitleva 1967. aasta protokolli alusel, 1992, punkt 117).
59 Viiendaks tuleb lisada, et täiendava kaitse seisundi kaotamine direktiivi 2011/95 artikli 19 lõike 1 alusel ei tähenda seisukohavõttu selle kohta, kas see isik kaotab igasuguse õiguse elada asjaomases liikmesriigis ja kas seda isikut võib tema päritoluriiki välja saata (vt analoogia alusel 9. novembri 2010. aasta kohtuotsus B ja D, C‑57/09 ja C‑101/09, EU:C:2010:661, punkt 110).
60 Selle kohta tuleb esiteks eelkõige märkida, et erinevalt täiendava kaitse seisundi kaotamisest direktiivi 2011/95 artikli 19 lõike 3 punkti b järgi, ei kuulu selle seisundi kaotamine direktiivi artikli 19 lõike 1 järgi nende juhtude hulka, mille puhul liikmesriigid peavad vastavalt direktiivi 2003/109 artikli 4 lõikele 1a keelduma rahvusvahelise kaitse alusel pikaajalise elaniku staatuse andmisest, ega ka nende juhtude hulka, mille puhul liikmesriigid võivad direktiivi 2003/109 artikli 9 lõike 3a järgi sellise isiku pikaajalise elaniku staatuse tühistada.
61 Teiseks tuleneb direktiivi 2011/95 artikli 2 punkti h lõpuosast, et sellega ei ole vastuolus olukord, kui isik taotleb „muud liiki kaitset“, mis direktiivi kohaldamisalasse ei kuulu. Selle direktiivi järgi võib vastuvõttev liikmesriik enda riigisisese õiguse järgi anda selles riigis kaitse, millega kaasneb nende isikute, kellel ei ole täiendava kaitse seisundit, õigus elada asjaomase liikmesriigi territooriumil. Kui liikmesriik annab sellise riigisisese kaitse, siis jääb see väljapoole selle direktiivi kohaldamissala (vt selle kohta 9. novembri 2010. aasta kohtuotsus B ja D, C‑57/09 ja C‑101/09, EU:C:2010:661, punktid 116–118).
62 Veel tuleb lisada seoses käesoleva kohtuotsuse punktides 60 ja 61 viidatud menetluste raames antavate hinnangutega, et liikmesriik peab eelkõige järgima asjaomase isiku põhiõigust era- ja perekonnaelu austamisele, mis on nende vastavates kohaldamisalades tagatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 7 ja EIÕK artiklis 8.
63 Üks oluline asjaolu on siinkohal see, et erinevalt direktiivi 2011/95 artikli 19 lõikes 3 toodud juhtumist ei ole isik, kellele antud täiendava kaitse seisund tühistati selle direktiivi artikli 19 lõike 1 alusel koostoimes artikliga 16, sellise seisundi saamisel tahtlikult eksitanud pädevat riigisisest ametiasutust.
64 Lisaks nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 60 ja 63, et kohtuotsuse punktis 51 direktiivi 2011/95 artikli 19 lõikele 1 antud tõlgendus koostoimes direktiivi artikliga 16 ei mõjuta direktiivi 2011/95 artikli 19 lõike 3 punkti b soovitavat toimet.
65 Eeltoodust nähtub, et esitatud küsimusele tuleb vastata nii, et direktiivi 2011/95 artikli 19 lõiget 1 tuleb koostoimes selle direktiivi artikliga 16 tõlgendada nii, et liikmesriik peab tühistama täiendava kaitse seisundi, kui ta on andnud selle seisundi ilma, et tingimused selle andmiseks oleksid täidetud, tuginedes asjaoludele, mis on hiljem osutunud valeks, ja kuigi asjaomasele isikule ei saa ette heita, et ta oleks liikmesriiki selles osas eksitusse viinud.
Kohtukulud
66 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, artikli 19 lõiget 1 tuleb koostoimes selle direktiivi artikliga 16 tõlgendada nii, et liikmesriik peab tühistama täiendava kaitse seisundi, kui ta on andnud selle seisundi ilma, et tingimused selle andmiseks oleksid täidetud, tuginedes asjaoludele, mis on hiljem osutunud valeks, ja kuigi asjaomasele isikule ei saa ette heita, et ta oleks liikmesriiki selles osas eksitusse viinud.
Allkirjad
* Kohtumenetluse keel: saksa.