–

Minister for the Environment, Ireland ja Attorney General, esindajad: E. Creedon ja S. Purcell, keda abistasid J. Connolly, SC, ja C. Toland, BL,

–

Motor Insurers Bureau of Ireland (MIBI), esindajad: solicitor J. Walsh, barrister B. Murray, L. Reidy ja B. Kennedy, SC,

–

Prantsuse valitsus, esindajad: G. de Bergues, D. Colas ja C. David,

–

Euroopa Komisjon, esindajad: H. Krämer ja K.‑Ph. Wojcik,

1

Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kas sellise eraõigusliku organi vastu, kellele liikmesriik on andnud nõukogu 30. detsembri 1983. aasta teise direktiivi 84/5/EMÜ mootorsõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustust käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (EÜT 1984, L 8, lk 17; ELT eriväljaanne 06/07, lk 3), muudetud nõukogu 14. mai 1990. aasta kolmanda direktiiviga 90/232/EMÜ (EÜT 1990, L 129, lk 33) (edaspidi „teine direktiiv“), artikli 1 lõikes 4 sätestatud ülesande, võib tugineda vahetut õigusmõju omada võivatele sätetele.

2

Taotlus on esitatud vaidluses, milles esimeses kohtuastmes oli üheks pooleks Elaine Farrell ning teiseks pooleks Alan Whitty, Minister for the Environment (Iirimaa keskkonnaminister), Ireland (Iirimaa), Attorney General ja Motor Insurers Bureau of Ireland (MIBI) ning mille ese on E. Farrellile mootorsõidukiga toimunud liiklusõnnetuses tekitatud isikukahju hüvitamine.

3

Nõukogu 24. aprilli 1972. aasta direktiivi 72/166/EMÜ mootorsõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustust ja sellise vastutuse kindlustamise kohustuse täitmist käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (EÜT 1972, L 103, lk 1; ELT eriväljaanne 06/01, lk 10; edaspidi „esimene direktiiv“) artikli 3 lõige 1 sätestab:

„Iga liikmesriik võtab […] kõik vajalikud meetmed tagamaks, et nende sõidukite kasutamisel, mille põhiasukoht on tema territooriumil, on tsiviilvastutus kaetud kindlustusega. Kaetud vastutuse ulatus ja kindlustuskaitse tingimused määratakse kindlaks kõnealuste meetmete põhjal.“

4

Teise direktiivi artikkel 1 sätestab:

„1.   [Esimese direktiivi] artikli 3 lõikes 1 osutatud kindlustus peab kohustuslikult katma nii vara‑ kui isikukahju.

[…]

4.   Iga liikmesriik loob organi või annab volitused mõnele organile, kelle ülesandeks on maksta vähemalt kindlustuskohustuse piires hüvitist vara‑ või isikukahju eest, mille on põhjustanud tundmatu sõiduk või sõiduk, mille puhul ei ole lõikes 1 sätestatud kindlustuskohustus täidetud. See säte ei piira liikmesriikide õigust pidada kõnealuse organi makstavat hüvitist subsidiaarseks või mittesubsidiaarseks ega õigust sätestada nõuete lahendamine kõnealuse organi ja õnnetuse põhjustanud isiku või isikute ja muude kindlustusandjate või sotsiaalkindlustusorganite vahel, kes peavad kannatanule seoses sama õnnetusjuhtumiga hüvitist maksma. Liikmesriigid ei või organil siiski lubada, et hüvitise maksmise tingimus oleks see, kas kannatanu suudab kuidagi tõendada, et vastutav isik ei suuda hüvitist maksta või keeldub seda tegemast.

[…]“.

5

Teise direktiivi artikli 2 lõike 1 esimene lõik sätestab:

„Iga liikmesriik võtab vajalikud meetmed tagamaks, et kõiki [esimese direktiivi] artikli 3 lõike 1 kohaselt väljaantud kindlustuspoliisis sisalduvaid õigusaktide sätteid või lepingu tingimusi, millega jäetakse kindlustuse alt välja sõidukid, mida kasutavad või juhivad:

peetakse [esimese direktiivi] artikli 3 lõike 1 kohaldamisel õigustühisteks, kui tegemist on õnnetuses kannatanud kolmandate isikute nõuetega.“

6

Kolmanda direktiivi 90/232 (edaspidi „kolmas direktiiv“) põhjendustes 2–5 on märgitud:

„[Esimese direktiivi] artikli 3 kohaselt on iga liikmesriik kohustatud võtma kõik vajalikud meetmed tagamaks, et nende sõidukite kasutamise puhul, mille põhiasukoht on tema territooriumil, on tsiviilvastutus kaetud kindlustusega; kaetud vastutuse ulatus ja kindlustuskaitse tingimused tuleks kindlaks määrata kõnealuste meetmete põhjal;

[teise direktiiviga] vähendati märkimisväärselt erinevusi liikmesriikide kohustusliku tsiviilvastutuskindlustuse taseme ja sisu vahel; sellest hoolimata on sellises kindlustuskaitses siiski märkimisväärseid erinevusi;

mootorsõidukitega toimunud õnnetustes kannatanutele tuleks tagada samalaadne kohtlemine olenemata sellest, millises [liidu] osas õnnetus toimub;

teatavates liikmesriikides on eelkõige puudujääke mootorsõidukite sõitjate kohustusliku kindlustuskaitse osas; kaitsmaks seda võimalike kannatanute eriti kaitsetut kategooriat, tuleks sellised puudujäägid kõrvaldada“.

7

Kolmanda direktiivi artikli 1 esimeses lõigus on sätestatud:

„[Esimese] [d]irektiivi […] artikli 3 lõikes 1 nimetatud kindlustus katab vastutuse sõiduki kasutamisel kõigile sõitjatele, välja arvatud juhile tekitatud vigastuste korral, ilma et see piiraks [teise] direktiivi […] artikli 2 lõike 1 teise lõigu kohaldamist.“

8

Kolmanda direktiivi artikli 6 lõike 2 kohaselt oli Iirimaale määratud tähtaeg artikli 1 ülevõtmiseks mootorratta kaassõitjasadulas sõitjate puhul kuni 31. detsembrini 1998 ja muude sõidukite puhul kuni 31. detsembrini 1995.

9

1961. aasta liiklusseaduse (Road Traffic Act 1961) põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „1961. aasta seadus“) § 56 kohaselt peab iga mootorsõiduki kasutaja olema kindlustatud kolmandatele isikutele avalikus kohas tekitatud isiku‑ või varakahju vastu. Kindlustuskohustus ei hõlma siiski kahju, mis on tekitatud isikutele, kes sõidavad mootorsõiduki sellistel osadel, mis ei ole ette nähtud sõitjate veoks.

10

1961. aasta seaduse § 78 kohaselt peavad Iirimaal liikluskindlustust pakkuvad kindlustusandjad olema MIBI liikmed.

11

MIBI on aktsia‑ või osakapitalita äriühing, kelle vastutus on piiratud tagatisega, mida rahastavad täielikult tema liikmed, kes on Iirimaa liikluskindlustusturul tegutsevad kindlustusandjad. MIBI asutati novembris 1954, kui sõlmiti leping Department of Local Governmenti (Iirimaa kohaliku omavalitsuse ministeerium) ja Iirimaal tegutsevate liikluskindlustusandjate vahel.

12

Keskkonnaministri ja MIBI vahel 1988. aastal sõlmitud lepingu punkti 2 kohaselt võib MIBI vastu esitada hagi iga isik, kes nõuab kahju hüvitamist kindlustamata või tuvastamata sõidukijuhilt. Lepingu punktis 4 on ette nähtud, et MIBI nõustub maksma kindlustamata või tuvastamata sõidukijuhtide süül kannatada saanud isikutele hüvitist. MIBI kohustus maksta hüvitist tekib siis, kui kohtuotsusega tunnustatud nõue ei ole 28 päeva jooksul täielikult täidetud, kuid üksnes siis, kui kohtuotsus puudutab „mis tahes vastutust isiku‑ või varakahju eest, mis peab olema kaetud kehtiva kindlustuspoliisiga [1961. aasta seaduse] § 56 kohaselt“.

13

E. Farrelliga juhtus 26. jaanuaril 1996 liiklusõnnetus, kui ta oli kaassõitjana kaubikus, mille üle selle omanik ja juht A. Whitty kontrolli kaotas. Õnnetuse hetkel istus E. Farrell A. Whittyle kuuluva sõiduki tagaosas põrandal, ehkki sõiduk ei olnud ette nähtud ega ehitatud sõitjate veoks.

14

Kuna A. Whitty ei olnud E. Farrellile tekitatud isikukahju vastu kindlustatud, taotles viimane hüvitist MIBI‑lt.

15

MIBI ei nõustunud E. Farrellile hüvitist maksma, sest vastutuse kindlustamine talle tekkinud isikukahju eest ei olnud Iirimaa õiguse järgi kohustuslik.

16

E. Farrell algatas 1997. aasta septembris Iirimaa kohtus A. Whitty, keskkonnaministri, Iirimaa, Attorney Generali ja MIBI vastu menetluse, milles ta väitis eelkõige, et õnnetuse toimumise ajal kehtinud siseriiklikud ülevõtmismeetmed ei rakendanud nõuetekohaselt esimese ja kolmanda direktiivi asjakohaseid sätteid. Seejärel esitas High Court (kõrge kohus, Iirimaa) Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse.

17

Euroopa Kohus otsustas selles eelotsusemenetluses esiteks, et kolmanda direktiivi artiklit 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt mootorsõidukite kohustuslik tsiviilvastutuskindlustus ei hõlma vastutust isikukahju eest, mis tekitati isikutele, kes sõidavad mootorsõiduki sellisel osal, kuhu ei ole kaassõitjaistet kavandatud ega ehitatud, ning teiseks, et see säte vastab kõigile vahetu õigusmõju omamiseks vajalikele tingimustele ja annab seega õigused, millele eraõiguslikud isikud saavad siseriiklikus kohtus vahetult tugineda. Euroopa Kohus leidis siiski, et liikmesriigi kohus peab kontrollima, kas sellele sättele saab tugineda niisuguse organi vastu nagu MIBI (kohtuotsus, 19.4.2007, Farrell, C‑356/05, EU:C:2007:229, punktid 36 ja 44).

18

High Court (kõrge kohus) leidis 31. jaanuari 2008. aasta otsuses, et MIBI on riigi väljund ja seetõttu oli E. Farrellil õigus temalt hüvitist saada.

19

MIBI esitas selle otsuse peale eelotsusetaotluse esitanud kohtule apellatsioonkaebuse, kuna ta leidis, et ta ei ole riigi väljund, ja seega ei saa tema vastu tugineda siseriiklikku õigusesse ülevõtmata direktiivi sätetele isegi juhul, kui neil sätetel on vahetu õigusmõju.

20

Põhikohtuasja poolte vahel sõlmitud kokkuleppe tulemusel maksti E. Farrellile talle tekitatud isikukahju eest hüvitist. MIBI ühelt poolt ning keskkonnaminister, Iirimaa ja Attoreny General teiselt poolt on aga eri meelt küsimuses, kes peab vastutama hüvitise maksmise eest.

21

Kuna vastus sellele küsimusele sõltub vastusest küsimusele, kas MIBId tuleb pidada selliseks riigi väljundiks või mitte, kelle vastu saab tugineda vahetut õigusmõju omada võivatele direktiivi sätetele, otsustas Supreme Court (Iirimaa kõrgeim kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

22

Esimese küsimusega tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ELTL artiklit 288 tuleb tõlgendada nii, et see ei välista, et sellise üksuse vastu, mis ei vasta kõigile 12. juuli 1990. aasta kohtuotsuse Foster jt (C‑188/89, EU:C:1990:313) punktis 20 loetletud tunnustele, saab tugineda vahetut õigusmõju omada võivatele direktiivi sätetele.

23

Euroopa Kohus märkis selle kohtuotsuse punktides 3–5, et kõnealuse kohtuotsuse aluseks olnud kohtuasjas käsitletav organ British Gas Corporation oli „seadusega ette nähtud äriühing, kes vastutas Suurbritannias gaasitarnesüsteemi arendamise ja hooldamise eest ning kellel oli gaasitarnete monopol“, et „[tema] liikmed nimetas pädev minister[, kellel] oli ka pädevus anda [British Gasile] üldisi juhiseid riiklikke huve mõjutavates küsimustes ning suuniseid äriühingu juhtimise kohta“, ning et British Gasile oli antud õigus „esitada ministri nõusolekul parlamendile õigusaktide eelnõusid“.

24

Sellega seoses meenutas Euroopa Kohus asjaomase kohtuotsuse punktis 18, et ta on „mitmes kohtuasjas otsustanud, et eraõiguslikud isikud võivad tugineda direktiivi tingimusteta ja piisavalt täpsetele sätetele organite või üksuste vastu, mis alluvad riigile või on riigi kontrolli all või millel on laiemad volitused võrreldes nendega, mis tulenevad eraõiguslike isikute vahelistele suhetele kohaldatavatest eeskirjadest“.

25

Ta tegi selle põhjal sama kohtuotsuse punktis 20 järelduse, et „selliste üksuste hulka, kelle vastu saab tugineda vahetut õigusmõju omada võivatele direktiivi sätetele, kuulub igal juhul organ, kelle ülesanne, olenemata tema õiguslikust vormist, on ametiasutuste korraldusel ja nende kontrolli all avaliku teenuse osutamine, ja kellel on selleks laiemad volitused võrreldes nendega, mis tulenevad eraõiguslike isikute vahelistele suhetele kohaldatavatest eeskirjadest“.

26

Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 50 märkis, näitab 12. juuli 1990. aasta kohtuotsuse Foster jt (C‑188/89, EU:C:1990:313) punktis 20 Euroopa Kohtu tehtud valik kasutada sõnastust „kuulub […] igal juhul [selliste] üksuste hulka“, et Euroopa Kohus ei soovinud sõnastada üldist kriteeriumi, mis hõlmaks kõiki juhtumeid, kus üksuse vastu saab tugineda vahetut õigusmõju omada võivatele direktiivi sätetele, vaid ta asus seisukohale, et sellist organit, nagu on kõne all kohtuasjas, milles tehti asjaomane kohtuotsus, tuleb igal juhul pidada niisuguseks üksuseks, kuna ta vastab kõigile kohtuotsuse punktis 20 loetletud tunnustele.

27

Osutatud punkti 20 tuleb lugeda koostoimes sama kohtuotsuse punktiga 18, milles Euroopa Kohus rõhutas, et eraõiguslikud isikud võivad sellistele sätetele tugineda organite või üksuste vastu, mis alluvad riigile või on riigi kontrolli all või millel on laiemad volitused võrreldes nendega, mis tulenevad eraõiguslike isikute vahelistele suhetele kohaldatavatest eeskirjadest.

28

Seega, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 53 ja 77 sisuliselt märkis, ei saa tingimused, mille kohaselt peab asjassepuutuv organ vastavalt alluma riigile või olema riigi kontrolli all ja omama laiemaid volitusi võrreldes nendega, mis tulenevad eraõiguslike isikute vahelistele suhetele kohaldatavatest eeskirjadest, olla kumuleeruvad tingimused (vt selle kohta kohtuotsused, 4.12.1997, Kampelmann jt, C‑253/96–C‑258/96, EU:C:1997:585, punktid 46 ja 47, ning 7.9.2006, Vassallo, C‑180/04, EU:C:2006:518, punkt 26).

29

Eeltoodust lähtudes tuleb esimesele küsimusele vastata, et ELTL artiklit 288 tuleb tõlgendada nii, et see ei välista iseenesest, et sellise üksuse vastu, mis ei vasta kõigile 12. juuli 1990. aasta kohtuotsuse Foster jt (C‑188/89, EU:C:1990:313) punktis 20 loetletud tunnustele, mida tuleb lugeda koostoimes sama kohtuotsuse punktis 18 esitatud tunnustega, saab tugineda vahetut õigusmõju omada võivatele direktiivi sätetele.

30

Teise ja kolmanda küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas on olemas mingi aluspõhimõte, millest kohus peaks juhinduma, kui ta hindab, kas organi vastu saab tugineda vahetut õigusmõju omada võivatele direktiivi sätetele, ning eelkõige, kas niisugustele sätetele saab tugineda sellise organi vastu, kellele liikmesriik on andnud teise direktiivi artikli 1 lõikes 4 sätestatud ülesande.

31

Siinkohal tuleb meenutada, et vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale ei saa direktiiv ise tekitada eraõiguslikule isikule kohustusi ja sellele ei saa järelikult tema vastu tugineda (kohtuotsused, 26.2.1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, punkt 48; 14.7.1994, Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, punkt 20; 5.10.2004, Pfeiffer jt, C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punkt 108, ning 19.4.2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, punkt 30). Nimelt tähendaks ülevõtmata direktiividele tuginemise võimaluse laiendamine eraõiguslike isikute vahelistele suhetele, et Euroopa Liidule antakse õigus kehtestada vahetu õigusmõjuga kohustusi eraõiguslikele isikutele, kuigi tal on selline pädevus vaid valdkondades, kus talle on antud õigus vastu võtta määrusi (kohtuotsus, 14.7.1994, Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, punkt 24).

32

Sellegipoolest tuleneb samuti väljakujunenud Euroopa Kohtu praktikast, et kui õigussubjektid saavad tugineda direktiivile mitte eraõigusliku isiku, vaid riigi vastu, siis võivad nad seda teha sõltumata sellest, kellena riik toimib – kas tööandja või avaliku võimu kandjana. Mõlemal juhul tuleb nimelt vältida, et riik võiks saada enda toimepandud liidu õiguse rikkumisest omapoolset kasu (kohtuotsused, 26.2.1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, punkt 49; 12.7.1990, Foster jt, C‑188/89, EU:C:1990:313, punkt 17, ning 14.9.2000, Collino ja Chiappero, C‑343/98, EU:C:2000:441, punkt 22).

33

Nende kaalutluste põhjal on Euroopa Kohus möönnud, et õigussubjektid saavad tugineda direktiivi tingimusteta ja piisavalt täpsetele sätetele mitte üksnes liikmesriigi ja kõigi tema valitsemisalasse kuuluvate haldusorganite vastu, näiteks detsentraliseeritud ametiasutuste vastu (vt selle kohta kohtuotsus, 22.6.1989, Costanzo, 103/88, EU:C:1989:256, punkt 31), vaid ka – nagu esimesele küsimusele vastamisel meenutati – organite või üksuste vastu, mis alluvad riigile või on riigi kontrolli all või millel on laiemad volitused võrreldes nendega, mis tulenevad eraõiguslike isikute vahelistele suhetele kohaldatavatest eeskirjadest (kohtuotsused, 12.7.1990, Foster jt, C‑188/89, EU:C:1990:313, punkt 18, ning 4.12.1997, Kampelmann jt, C‑253/96–C‑258/96, EU:C:1997:585, punkt 46).

34

Sellised organid või üksused eristuvad eraõiguslikest isikutest ja nad on samastatavad riigiga kas seetõttu, et nad on laiemas mõttes riigile kuuluvad avalik‑õiguslikud juriidilised isikud, et nad alluvad riigiasutusele või on riigiasutuse kontrolli all või et riigiasutus on andnud neile avaliku ülesande ja neil on selleks eespool osutatud laiemad volitused.

35

Seega saab sellise eraõigusliku üksuse või organi vastu, kellele liikmesriik on andnud ülesande täita avalikku ülesannet ja kellel on selleks laiemad volitused võrreldes nendega, mis tulenevad eraõiguslike isikute vahelistele suhetele kohaldatavatest eeskirjadest, tugineda vahetut õigusmõju omavatele direktiivi sätetele.

36

Käesoleval juhul tuleb märkida, et esimese direktiivi artikli 3 lõike 1 järgi olid liikmesriigid kohustatud võtma kõik vajalikud meetmed tagamaks, et nende sõidukite kasutamisel, mille põhiasukoht on nende territooriumil, on tsiviilvastutus kaetud kindlustusega.

37

Liidu seadusandja pidas kannatanute kaitset niivõrd oluliseks, et otsustas seda regulatsiooni täiendada, kohustades teise direktiivi artikli 1 lõikega 4 liikmesriike sisse seadma organi, kelle ülesanne on maksta vähemalt liidu õigusnormides ette nähtud ulatuses hüvitist vara‑ või isikukahju eest, mille on põhjustanud tundmatu sõiduk või sõiduk, mille puhul ei ole selle direktiivi artikli 1 lõikes 1, mis viitab esimese direktiivi artikli 3 lõikele 1, sätestatud kindlustuskohustus täidetud (kohtuotsus, 11.7.2013, Csonka jt, C‑409/11, EU:C:2013:512, punkt 29).

38

Seega tuleb ülesannet, mille riik on sellisele hüvitusorganile nagu MIBI täitmiseks andnud ja mis teenib mootorsõidukite kohustuslikku tsiviilvastutuskindlustust käsitlevates liidu õigusnormides ette nähtud üldist eemärki kaitsta kannatanuid, pidada avalikuks ülesandeks, mis käesoleval juhul on lahutamatult seotud liikmesriikidele teise direktiivi artikli 1 lõikes 4 pandud kohustusega.

39

Siinjuures tuleb meenutada, et Euroopa Kohus on otsustanud, et kui tegemist on vara‑ või isikukahjuga, mille on põhjustanud sõiduk, mille puhul ei ole esimese direktiivi artikli 3 lõikes 1 sätestatud kindlustuskohustus täidetud, on asjaomase organi sekkumise eesmärk kõrvaldada puudused, kui liikmesriik ei ole täitnud kohustust tagada, et nende sõidukite kasutamisel, mille põhiasukoht on tema territooriumil, on tsiviilvastutus kaetud kindlustusega (vt selle kohta kohtuotsus, 11.7.2013, Csonka jt, C‑409/11, EU:C:2013:512, punkt 31).

40

MIBI kohta tuleb lisada, et Iirimaa seadusandja tegi 1961. aasta seaduse § 78 alusel selle organi liikmeks olemise kohustuslikuks kõigile kindlustusandjatele, kes pakuvad Iirimaal liikluskindlustust. Sellega andis ta MIBI‑le laiemad volitused võrreldes nendega, mis tulenevad eraõiguslike isikute vahelistele suhetele kohaldatavatest eeskirjadest, kuna kõnealuse seadussätte alusel on sellel eraõiguslikul organil õigus kohustada kõiki kindlustusandjaid tema liikmeks hakkama ja rahastama talle Iirimaa poolt määratud ülesande täitmist.

41

Järelikult saab sellise organi nagu MIBI vastu tugineda direktiivi tingimusteta ja piisavalt täpsetele sätetele.

42

Eeltoodut arvestades tuleb teisele ja kolmandale küsimusele vastata, et sellise eraõigusliku organi vastu, kellele liikmesriik on andnud avaliku ülesande, mis on lahutamatult seotud liikmesriikidele teise direktiivi artikli 1 lõikes 4 pandud kohustusega, ja kellel on selleks seaduse alusel laiemad volitused, nagu õigus kohustada asjaomases liikmesriigis liikluskindlustust pakkuvaid kindlustusandjaid tema liikmeks hakkama ja teda rahastama, saab tugineda vahetut õigusmõju omada võivatele direktiivi sätetele.

43

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab: