1.

Käesolev kohtuasi pakub Euroopa Kohtule võimaluse täpsustada, milline kohaldamisala on määruses (EÜ) nr 258/97 ( 2 ) sätestatud õigusnormidel, mis reguleerivad uuendtoidu viimist Euroopa Liidu turule.

2.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshofi (Baieri liidumaa kõrgeim halduskohus, Saksamaa) menetluses on kohtuasi, mille üks pool on Davitas GmbH (edaspidi „Davitas“) ja teine pool Saksamaa ametivõimud ning mille algatamise ajend oli asjaolu, et need ametivõimud keelasid turustada toodet nimega „De Tox Forte“, toiduainet, mis koosneb mineraalsest ainest nimega klinoptiloliit, mis kujutab endast vulkaanilise päritoluga kivijahu.

3.

Põhikohtuasi puudutab küsimust, kas selline looduses esinev aine, mis pole saadud inimtegevuse tulemusel, kuid mida ei ole varem inimeste toiduks kasutatud, on määruse nr 258/97 artikli 1 tähenduses uuendtoit, nii et enne turustamist peaks aine läbima selles määruses ette nähtud ohutushindamise.

4.

Määruse nr 258/97 artiklis 1 on sätestatud:

„1.   Käesolev määrus käsitleb uuendtoidu ja toidu uuendkoostisosade turule viimist [liidus].

2.   Käesolevat määrust kohaldatakse sellise toidu ja toidu koostisosade [liidus] turule viimise korral, mida siiani pole [liidus] inimeste toiduna olulisel määral kasutatud ning mis kuuluvad järgmistesse kategooriatesse:

5.

Toiduainete, tarbekaupade ja loomasööda seadustiku (Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch) 3. juunil 2013 avaldatud redaktsioon (BGBl. I, lk 1426), mida on viimati muudetud 7. augusti 2013. aasta seadusega (BGBl. I, lk 3154), näeb oma § 39 lõikes 2 ette:

„Pädevad asutused teevad korraldused ja võtavad meetmed, mis on vajalikud põhjendatud rikkumiskahtluse tuvastamiseks või selle kahtluse kõrvaldamiseks või tuvastatud rikkumiste lõpetamiseks või edasiste rikkumiste ärahoidmiseks või mis on vajalikud, kaitsmaks tervise ohustamise või pettuse eest. Asutused võivad eelkõige

[…]

[…]“

6.

Uuendtoitu ja toidu uuendkoostisosi käsitlevate ühenduse eeskirjade rakendusmääruse (Verordnung zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über neuartige Lebensmittel und Lebensmittelzutaten) 14. veebruaril 2000 avaldatud redaktsioon (BGBl. I, lk 123), mida on viimati muudetud 27. mai 2008. aasta teatisega (BGBl. I, lk 919), näeb § 3 lõikes 1 ette:

„Ilma et see piiraks lõike 2 kohaldamist, ei või turuleviimise eest vastutav isik määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 tähenduses toitu ja toidu koostisosasid turule viia ilma määruse nr 258/97 artikli 3 lõikes 2 sätestatud menetluste kohaselt antud loata.“

7.

Alates 1. augustist 2012 turustas Davitas Saksamaal toidukaupa nimega De Tox Forte, mille ainus koostisosa on klinoptiloliit.

8.

2013. aasta jaanuaris palus Stadt Aschaffenburg (Aschaffenburgi linn, Saksamaa) Baieri liidumaa tervise- ja toiduohutusametil (Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit) analüüsida sellest tootest võetud proovi.

9.

Terviseameti eksperdiarvamuse põhjal luges Stadt Aschaffenburg 6. juunil 2013 selle toote määruse nr 258/97 tähenduses „uuendtoiduks“ ja keelas Davitasel seda turustada, kuni ta on saanud viidatud määruse sätetele vastava müügiloa.

10.

Davitas esitas Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburgile (Baieri liidumaa Würzburgi halduskohus) selle otsuse tühistamiseks kaebuse.

11.

Selles kaebuses ei vaidlustanud Davitas asjaolu, et klinoptiloliiti ei ole liidus enne määruse nr 258/97 jõustumiskuupäeva 15. maid 1997 inimeste toiduks olulisel määral kasutatud, kuid väitis, et kõnealust ainet ei saa lugeda „uuendtoiduks“, kuna see ei kuulu ühtegi määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punktides c–f nimetatud kategooriasse.

12.

Konkreetsemalt selle sätte punktis c nimetatud kategooria kohta täpsustas Davitas, et klinoptiloliit ei ole „uue molekulaarstruktuuriga“, kuna De Tox Forte valmistamiseks kasutatava aine molekulaarstruktuur oli looduses olemas juba enne 15. maid 1997.

13.

Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg (Baieri liidumaa Würzburgi halduskohus) jättis Davitase kaebuse 23. aprilli 2014. aasta otsusega rahuldamata, märkides eeskätt, et määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punkti c kohaldamiseks piisab sellest, et klinoptiloliiti ei kasutatud enne 15. maid 1997 toiduks. Selle aine varasem olemasolu ei puutu asjasse.

14.

Davitas kaebas selle kohtuotsuse edasi Bayerischer Verwaltungsgerichtshofile (Baieri liidumaa kõrgeim halduskohus), kellel on kahtlusi määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punkti c tõlgendamise suhtes.

15.

Neil asjaoludel otsustas Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Baieri liidumaa kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„Kas apellandi turustatav toode „De Tox Forte“ on määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punkti c tähenduses uue molekulaarstruktuuriga toit või toidu koostisosa?

Kas sellele küsimusele jaatavalt vastamiseks piisab eelkõige sellest, et seda toodet, mille koostisosa on klinoptiloliit oma konkreetse algse molekulaarstruktuuriga, ei kasutatud enne 15. maid 1997 toiduainena, või on lisaks vaja, et see toode peab olema valmistatud niisuguse tehnoloogiaga tootmisprotsessis, mille tulemusel tekib uus või tahtlikult muudetud molekulaarstruktuur, see tähendab, et tegemist peab olema ainega, mida varem ei ole looduses niisugusel kujul esinenud?”

16.

15. septembri 2014. aasta eelotsusetaotlus saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 26. septembril 2014. Kirjalikke seisukohti esitasid põhikohtuasja pooled, Baieri liidumaa prokuratuur (Landesanwaltschaft Bayern), kes osales põhikohtuasjas talle Saksamaa avaliku õiguse antud rollis, Kreeka valitsus ja Euroopa Komisjon.

17.

Need pooled ja teised huvitatud pooled, välja arvatud Kreeka valitsus, osalesid ka 29. oktoobril 2015. toimunud kohtuistungil.

18.

Oma eelotsuse küsimustega, mida ma soovitan käsitleda koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas mõiste „toit või toidu koostisosad, mis on uue molekulaarstruktuuriga või mille algset molekulaarstruktuuri on tahtlikult muudetud“ määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punkti c tähenduses hõlmab looduses esinevat mineraalset päritolu ainet, mis pole läbinud tema molekulaarstruktuuri muuta võivat tootmisprotsessi, kuid mille struktuur ei ole liidu territooriumil tarvitatava toidu koostises enne 15. maid 1997 esinenud.

19.

Need küsimused annavad Euroopa Kohtule esimest korda põhjust tõlgendada määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punktis c sätestatut. ( 4 )

20.

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei tule liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvestada mitte üksnes sätte sõnastust, vaid ka selle konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa see säte on. ( 5 ) Ka võib liidu õiguse sätte tõlgendamiseks olulisi tegureid sisaldada selle tekkelugu. ( 6 )

21.

Märgin, et määruse nr 258/97 artikli 1 lõikes 2 sätestatul on määruses kui tervikus keskne koht, kuna see säte piiritleb määruse kohaldamisala, täpsustades mõistet „uuendtoit ja toidu uuendkoostisosad“. ( 7 )

22.

Selle sätte sõnastusestki ilmneb, et määratlusel on kaks kumulatiivset osa.

23.

Esiteks loetakse uuendtoiduks sellised toidud, mida pole liidus inimeste toiduna enne määruse nr 258/97 jõustumiskuupäeva, st enne 15. maid 1997 olulisel määral kasutatud. ( 8 )

24.

Teiseks peab see toit kuuluma ka ühte neljast selle määruse artikli 1 lõike 2 punktides c–f nimetatud kategooriast.

25.

Viidatud punktis c nimetatud kategooriasse, mille eri versioonid langevad liidu ametlikes keeltes üldiselt kokku, kuulub toit, „mis on uue molekulaarstruktuuriga või mille algset molekulaarstruktuuri on tahtlikult muudetud“. ( 9 )

26.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused puudutavad täpsemalt väljendi „uue molekulaarstruktuuriga” tõlgendamist.

27.

Põhikohtuasja apellant väidab selle kohta, et termin „uus“ viitab molekulaarstruktuurile, mis ei ole sellisel kujul looduses esinenud, vaid on saadud inimtegevuse tulemusel, ning et seega käib see termin aine kohta, mille molekulid on inimese loodud või muudetud. Ta väidab, et De Tox Forte koosneb aga vulkaanilisest kivist selle looduslikul kujul, mis on lihtsalt läbinud ammutuntud menetluse, mis seisneb kivi jahvatamises ega muuda selle molekule.

28.

Teised menetluspooled ja huvitatud pooled ( 10 ) on seevastu seisukohal, et algse molekulaarstruktuuri uueks pidamiseks piisab sellest, et seda ei ole liidus enne 15. maid 1997 toidu koostises kasutatud.

29.

Meenutan, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb liidu õiguses määratlemata mõiste tähenduse ja ulatuse kindlaksmääramisel lähtuda selle mõiste tavakeelsest tähendusest, võttes seejuures arvesse mõiste kasutamise konteksti ja nende õigusaktide eesmärke, milles seda mõistet on kasutatud. ( 11 )

30.

Mis sellesse puutub, siis ei võimalda määruses nr 258/97 kasutatud termini „uus“ tavatähendus käesolevas kohtuasjas tekkinud kahtlusi hajutada. See omadussõna võib molekulaarstruktuuri kohta kasutatuna viidata nimelt samahästi nii vastloodud kui ka hiljuti inimeste toiduks kasutama hakatud molekulile.

31.

Märgin, et tõlgendus, mille kohaselt peetakse silmas hiljuti inimeste toiduks kasutusele võetud molekuli, võib esmapilgul tunduda vaieldav, kuna „uuendtoidu“ määratlus sisaldab kaht kriteeriumi.

32.

Nagu ma märkisin, ei viita see määratlus mitte ainult kriteeriumile, mis seisneb varasema kasutamise puudumises liidu piires, vaid ka määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punktides c–f nimetatud toidukategooriatele. Neile kategooriatele on viidatud selleks, et määratlus oleks ettevõtjate õiguskindluse huvides ammendav.

33.

Kui väljendit „uue molekulaarstruktuuriga“ mõista nii, nagu see tähistaks ainet, mille molekulaarstruktuuri ei ole liidus enne 15. maid 1997 inimeste toiduks kasutatud, kattuks see suuresti määratluse esimese osaga, nimelt et seda toitu ei oleks liidus enne seda kuupäeva sellisel kujul toiduks tarvitatud.

34.

Määratluse kahe kriteeriumi kattumine ei puuduta siiski toite, mis ei saa kuuluda määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punktides d ja e nimetatud kategooriatesse ja mille tootmiseks ei ole kasutatud selle sätte punktis f nimetatud uut tootmisprotsessi, mis põhjustab olulisi muutusi. Niisiis puudutab see peamiselt mineraalset päritolu ainetest koosnevaid toiduaineid.

35.

See kattumine tuleneb asjaolust, et liidu seadusandja ei soovinud mineraalset päritolu ainetest koosnevate uuendtoitude jaoks eraldi kategooriat luua.

36.

Asjaolu, et selles küsimuses on seadusandlik lünk, rõhutati määruse nr 258/97 hiljutise muutmise raames. Praeguseks on Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2015/2283 ( 12 ) artikli 3 lõike 2 punkti a alapunktis iii nähtud ette eraldi kategooria, kuhu kuulub „mineraalset päritolu materjalist koosnev, sellest saadud või toodetud toit“.

37.

Määruse nr 258/97 puhul saab selle lünga minu arvates aga täita, tõlgendades artikli 1 lõike 2 punkti c lähtuvalt kõnealuse õigusakti eesmärgist ja üldisest ülesehitusest.

38.

Sellega seoses tuleb meenutada, et määrus nr 258/97 taotleb kaht eesmärki: tagada uuendtoidu siseturu toimimine ja kaitsta rahvatervist sellisest toidust lähtuvate võimalike ohtude eest. ( 13 )

39.

Määrus nr 258/97 on üldõigusakt, kuna see hõlmab kogu uuendtoitu, olenemata selle laadist, välja arvatud teatud valdkondades, mida reguleeritakse valdkondlike õigusaktidega. ( 14 )

40.

Kõnealuse sätte eesmärk on piiritleda selle õigusakti kohaldamisala, nähes ette omadused, mille puhul toitu saab lugeda „uuendtoiduks“.

41.

Tuleb märkida, et nii sätte üldisus kui ka eesmärk välistavad selle kitsa tõlgendamise.

42.

Eriti ei saa erinevalt põhikohtuasja apellandi soovitatust nõustuda seisukohaga, et määruse nr 258/97 eesmärk on rahvatervise kaitse ainult selliste ainete eest, mis ei esine looduses, vaid on inimese loodud või muudetud.

43.

Nimetatud määruse artikli 1 lõike 2 punktide d ja e kohaldamisalasse kuuluv toit, st mikroorgamismidest, seentest, vetikatest, taimsest või loomsest ainest koosnev toit, olenemata sellest, kas see on saadud inimtegevuse tulemusel, loetakse niiviisi „uuendtoiduks“ ainult põhjusel, et enne jõustumiskuupäeva ei ole seda liidus toiduks tarvitatud.

44.

Minu arvates tuleks sama mõttekäiku kasutada selle sätte punktis c kirjeldatud kategooria toidu puhul, mida tuleb lugeda „uuendtoiduks“, kui kõnealuse molekulaarstruktuuriga ainet ei ole liidus enne määruse nr 258/97 jõustumiskuupäeva toidu koostises kasutatud.

45.

Märgin seoses sellega, et punktis c käsitletud uuendtoitude kategoorial on teiste määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 kategooriatega võrreldes teatud iseärasusi.

46.

Erinevalt selle sätte punktidest d ja e, mis liigitavad orgaanilisi aineid nende päritolu järgi, ja sama sätte punktist f, mis puudutab toitu, mille tootmiseks on kasutatud uut tootmisprotsessi, mis põhjustab toidu koostise või struktuuri olulisi muutusi, kõneldakse selle sätte punktis c üldisemalt toidu „algsest molekulaarstruktuurist“.

47.

Lisaks, nagu märgivad õigustatult Stadt Aschaffenburg ja komisjon, on tegemist ainsa kategooriaga, mis saab hõlmata uuendtoitu, mis ei koosne eelviidatud punktides d ja e käsitletud orgaanilistest ainetest ning mille tootmiseks ei ole kasutatud eelviidatud punktis f nimetatud uut tootmisprotsessi.

48.

Neid kaalutlusi silmas pidades jääks mõiste „uuendtoit“ ulatus siis, kui punkti c kitsalt tõlgendada, märksa väiksemaks.

49.

Täpsemalt, kui tõlgendada väljendit „uus molekulaarstruktuur“ nii, nagu see tähistaks ainult inimese loodud aineid, jääks määruse nr 258/97 kohaldamisalast välja kõik mineraalset päritolu ained, kusjuures need ei saa kuuluda ka selle määruse artikli 1 lõike 2 punktides d ja e kirjeldatud kategooriatesse.

50.

Uuendtoidu määratluse tõlgendus, mille tulemusel jääb selle määratluse alt välja terve üldine toidukategooria, oleks vastuolus kõnealuse õigusakti üldkohaldatavuse ja eespool meenutatud eesmärgiga.

51.

Pealegi toetab ka selle sätte saamislugu kõnealuse kategooria tõlgendamist nii, et see hõlmab aineid, mille molekulaarstruktuuri ei ole veel inimeste toiduks kasutatud.

52.

Selle kategooria määratluse sõnastuses, mida kasutati komisjoni algses ettepanekus, oli juttu tootest, „mis koosneb muudetud toidumolekulidest […] või molekulidest, mida ei ole toidu valdkonnas katsetatud“. ( 15 ) Muudetud ettepanekus sõnastati see kategooria ümber, nii et see puudutas toitu, „mis on uue molekulaarstruktuuriga või mille algset molekulaarstruktuuri on tahtlikult muudetud ning mida ei ole seni traditsiooniliselt toiduks või toidu koostisosana kasutatud“. ( 16 ) Asjaolu, et lause viimane osa jäeti nõukogu ühisest seisukohast ilma eriliste põhjendusteta välja, ei saa tõlgendada nii, nagu see näitaks seadusandja soovi kõnealuse kategooria ulatust piirata. ( 17 )

53.

Nagu ilmneb Saksamaa ametivõimude seisukohtadest ja komisjoni kirjalikest vastustest Euroopa Kohtu esitatud küsimusele, on tõlgendust, mille kohaselt määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punktis c nimetatud kategooria hõlmab sellise molekulaarstruktuuriga aineid, mida ei ole toidus veel esinenud, selle määruse rakenduspraktikas pealegi pidevalt kasutatud.

54.

Sellest praktikast lähtuvalt loeti klinoptiloliiti selle varasematel liidu turule viimise katsetel „uuendtoiduks“. Kolme liikmesriigi taotlusel ja nende esitatud andmete alusel lisati see uuendtoiduna komisjoni avaldatud illustreerivasse ja mittesiduvasse nimekirja „Novel food catalogue“ ( 18 ).

55.

Peale selle lähtus seadusandja samadest kaalutlustest, täpsustades uuendtoidu määratlust määruses 2015/2283, millega tühistati määrus nr 258/97. Selle määruse artikli 3 lõike 2 punkti a alapunktis i on nimelt kõne all „uue või tahtlikult muudetud molekulaarstruktuuriga toit, kui seda struktuuri ei ole liidus kasutatud toiduna või toidus enne 15. maid 1997“.

56.

Märgin seoses sellega, et nii määruse 2015/2283 põhjendusest 8 ( 19 ) kui ka asjaolust, et selle määruse artiklis 3 on korratud sama kuupäeva, mis oli sätestatud määruses nr 258/97, ehk 15. maid 1997, nähtub, et seadusandja ei kavatsenud uue määruse kohaldamisala määruse nr 258/97 omaga võrreldes laiendada.

57.

Kõigist neist põhjustest lähtudes leian, et määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punktis c kasutatud väljendit „uue molekulaarstruktuuriga“ tuleb mõista nii, et see hõlmab sellise molekulaarstruktuuriga aineid, mida ei olnud enne selle määruse jõustumiskuupäeva liidus inimeste toiduks kasutatud.

58.

Meenutan, et teistsuguse tõlgenduse tulemusel jääks terve toidukategooria, nimelt mineraalse päritoluga ainetest koosnev uuendtoit, määruse nr 258/97 kohaldamisalast välja, mis seaks kahtluse alla õigusakti üldkohaldatavuse ning võiks seada ohtu määruse eesmärgi tagada inimeste tervise kaitse kõrge tase. Selle eesmärgi seisukohast oleks vastuvõetamatu, kui mineraalse päritoluga ained, mida ei ole kunagi liidus inimeste toiduks kasutatud, ei peaks erinevalt orgaanilistest ainetest läbima enne liidu turule laskmist mingit ohutushindamist.

59.

Eeltoodud kaalutlustest lähtuvalt soovitan Euroopa Kohtul vastata Bayerischer Verwaltungsgerichtshofi (Baieri liidumaa kõrgeim halduskohus, Saksamaa) küsimustele järgmiselt:

Mõiste „toit või toidu koostisosad, mis on uue algse molekulaarstruktuuriga“, mida Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. jaanuari 1997. aasta määrus nr 258/97 uuendtoidu ja toidu uuendkoostisosade kohta, mida on viimati muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuni 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 596/2009, kasutab artikli 1 lõike 2 punktis c, hõlmab looduses esinevat mineraalse päritoluga ainet, mis pole läbinud tema molekulaarstruktuuri muuta võivat tootmisprotsessi, kuid mille struktuur ei ole liidu territooriumil tarvitatava toidu koostises enne 15. maid 1997 esinenud.