1.

Euroopa Kohus on pidanud juba korduvalt käsitlema Euroopa kaitsealade võrgustiku Natura 2000 loomist ning nende alade kaitset. Käesolev kohtuasi puudutab seevastu küsimust, millistel asjaoludel tuleb kaitstud alade kaitsestaatus tühistada.

2.

Elupaikade direktiivis ( 2 ) on küll osutatud erikaitseala loetelust väljaarvamise võimalusele, kuid käesolevas asjas vaieldakse selle üle, millised on sellega seoses asjaomase ala omaniku õigused. See küsimus on Euroopa looduskaitse aktsepteeritavuse seisukohalt väga oluline. Sellele vastamisel tuleb arvestada ka liidu õiguse üldnõudeid elupaikade direktiivi rakendamisele liikmesriikide ametiasutuste poolt, st eelkõige põhiõiguseks olevat omandiõigust ja õigust ärakuulamisele.

3.

Elupaikade direktiivi artikli 3 lõike 1 esimeses lõigus on Natura 2000 määratletud kui Euroopa erikaitsealade võrgustik:

„Luuakse Euroopa erikaitsealade sidus ökoloogiline võrgustik Natura 2000. See võrgustik, mis koosneb aladest, kus esinevad I lisas loetletud looduslikud elupaigatüübid ja II lisas loetletud liikide elupaigad, võimaldab säilitada või vajaduse korral taastada asjaomaste looduslike elupaigatüüpide ja liikide elupaikade soodsat kaitsestaatust nende looduslikul levilal.”

4.

Kaitsealade valikut käsitletakse elupaikade direktiivi artiklis 4. Vastavalt artikli 4 lõikele 1 esitab iga liikmesriik kindlaksmääratud kriteeriumide alusel alade loetelu. Artikli 4 lõike 2 kohaselt valib komisjon kõikide liikmesriikide esitatud loeteludest täiendavate kriteeriumide alusel alad, mis kantakse ühenduse tähtsusega alade loetelusse.

5.

Esile tuleb tõsta elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 1 neljandat lauset, mis käsitleb loetelu muutmist:

„Vajaduse korral teevad liikmesriigid artiklis 11 nimetatud järelevalve tulemuste alusel ettepanekuid loetelu muutmiseks.”

6.

Elupaikade direktiivi artikli 4 lõiked 4 ja 5 käsitlevad ühenduse tähtsusega alade kaitset:

„4.   Kui ala on lõikes 2 sätestatud korras kinnitatud ühenduse jaoks oluliseks alaks, määravad asjaomased liikmesriigid ala erikaitsealaks võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul, kehtestades prioriteedid lähtuvalt sellest, kui tähtis ala on I lisas nimetatud looduslike elupaigatüüpide või II lisas nimetatud liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamise või taastamise ja Natura 2000 sidususe seisukohast, ning pidades silmas ala ähvardavat kahjustamist või hävitamist.

5.   Niipea kui ala on kantud lõike 2 kolmandas lõigus nimetatud loetellu, kohaldatakse selle suhtes artikli 6 lõikeid 2, 3 ja 4.”

7.

Elupaikade direktiivi artikli 6 lõiked 2, 3 ja 4 täpsustavad alade kaitset:

„2.   Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist.

3.   Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.

4.   Kui hoolimata negatiivsest hinnangust kava või projekti tagajärgedele ala suhtes ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse. Liikmesriik teatab komisjonile vastuvõetud asendusmeetmetest.

[...]”

8.

Elupaikade direktiivi artikkel 9 osutab teatavate alade kaitsestaatuse tühistamise võimalusele:

„Komisjon vaatab artiklis 21 sätestatud korras korrapäraselt läbi Natura 2000 võrgustiku panuse artiklites 2 ja 3 sätestatud eesmärkide saavutamisel. Sellega seoses võib kaaluda mõne erikaitseala loetelust väljaarvamist, kui looduslik areng, mis on artiklis 11 sätestatud järelevalve tulemus, seda võimaldab.”

9.

Elupaikade direktiivi artikkel 11 kohustab liikmesriike teostama direktiivi kohaselt kaitstud liikide ja elupaikade seiret:

„Liikmesriigid teostavad artiklis 2 nimetatud looduslike elupaikade ja liikide kaitsestaatuse järelevalvet, pöörates erilist tähelepanu esmatähtsatele looduslikele elupaigatüüpidele ja esmatähtsatele liikidele.”

10.

Elupaikade direktiivi artikli 17 kohaselt esitavad liikmesriigid komisjonile iga kuue aasta tagant aruande, mis muu hulgas sisaldab artiklis 11 nimetatud seire peamisi tulemusi.

11.

Decreto del Presidente della Repubblica nr 357/97 (edaspidi „vabariigi presidendi dekreet nr 357/97”), millega võetakse üle direktiiv 92/43/EMÜ, artikli 3 lõige 4a käsitleb Natura 2000 seire siseriiklikku pädevust:

„[Elupaikade direktiivi] toimiva rakendamise [...] tagamiseks [...], hindavad [...] maakonnad [...] seiretegevuse põhjal regulaarselt alade sobivust direktiivi eesmärkide saavutamiseks; selle hindamise järel võivad nad esitada keskkonna‑ ja maastikukaitseministeeriumile (Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio) ettepaneku nende alade loetelu, nende piiride ning ka vastava teabelehe sisu ajakohastamiseks. Keskkonna‑ ja maastikukaitseministeerium edastab selle ettepaneku Euroopa Komisjonile direktiivi artiklis 9 sätestatud läbivaatamiseks.”

12.

Cascina Tre Pini on seltsing (società semplice), kellele kuulub umbes 22 hektari suurune kinnisasi, mis asub Comune di Somma Lombardo territooriumil Milano-Malpensa lennujaama läheduses. See kinnisasi on osa „Brughiera del Dosso” territooriumist, mille kogupindala on 455 hektarit ja mille komisjon on numbri IT2010012 ( 3 ) all kandnud ühenduse tähtsusega alade loetellu. ( 4 )

13.

Selle alaga seotud standardse teabevormi kohaselt ( 5 ) on seal eelkõige vanad happelembesed hariliku tamme (Quercus robur) metsad liivatasandikel (kood 9190) ja osaliselt ka Euroopa kuivad nõmmed (kood 4030) ning kokku 14 elupaikade direktiivi II lisa kohast liiki, eelkõige itaalia välekonn (Rana latastei) ja karpkalalane Chondrostoma soetta. Esmatähtsaid liike ega elupaiku ei ole nimetatud.

14.

Vahepeal laiendati Malpensa lennujaama, mille arendamine oli ette nähtud Piano d’Area Malpensa’s (Malpensa piirkonna plaan), mis oli kinnitatud 1999. aasta maakondliku seadusega. Cascina Tre Pini väidete kohaselt näeb see plaan ette, et Comune di Somma Lombardo territooriumile jäävad alad on mõeldud „kaubanduslikuks ja tööstuslikuks” ümberkorraldamiseks.

15.

Malpensa lennuliikluse pidev suurenemine on Cascina Tre Pini väitel põhjustanud aja jooksul kinnisasja keskkonnaseisundi järkjärgulise halvenemise. Seetõttu palus Cascina Tre Pini 2005. aastal, et Consorzio Parco lombardo Valle del Ticino, „Brughiera del Dosso” territooriumi haldaja, võtaks talle kuuluva kinnisasja keskkonnaseisundi halvenemise takistamiseks vajalikud meetmed. Sellele taotlusele jäeti Cascina Tre Pini sõnul vastamata.

16.

2006. aastal esitas Cascina Tre Pini Itaalia keskkonnaministeeriumile avalduse, et ministeerium jätaks talle kuuluva kinnisasja „Brughiera del Dosso” territooriumi koosseisust välja, kuna kohaldatavates õigusnormides sätestatud faktilised ja õiguslikud tingimused, eeskätt elupaikade direktiivi III lisas sätestatud nõuded ei ole enam täidetud. Keskkonnaministeerium tunnistas ennast 2. mai 2006. aasta teatisega ebapädevaks, paludes apellandil pöörduda Lombardia maakonna poole.

17.

Cascina Tre Pini esitas seejärel avalduse Lombardia maakonnale, kes jättis selle 26. juulil 2006 rahuldamata, teatades, et „[...] avalduses/märgukirjas sisalduvat taotlust [...] saab arvesse võtta alles siis, kui keskkonnaministeerium peaks maakondadelt paluma, et need algataksid vabariigi presidendi dekreedi nr 357/97 artikli 3 lõikes 4a sätestatud menetluse”.

18.

Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Lombardia maakonna halduskohus) jättis Cascina Tre Pini kaebuse selle otsuse peale esimeses kohtuastmes rahuldamata. Nüüd on Consiglio di Stato (Itaalia Riiginõukogu) menetluses apellatsioonkaebus. Consiglio di Stato esitab Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

19.

Eelotsusetaotlusest nähtub, et nendes küsimustes sisalduv viide elupaikade direktiivi artiklile 10 on kirjaviga. Consiglio di Stato peab tegelikult silmas artiklit 11.

20.

Consiglio di Stato edastab lisaks Cascina Tre Pini küsimuse:

21.

Lõpuks sisaldab eelotsusetaotlus kuut Lombardia maakonna esitatud küsimust, mis on aga Consiglio di Stato väitel vastuvõetamatud. ( 6 ) Seega neid küsimusi ära ei tooda.

22.

Kirjalikud seisukohad esitasid Cascina Tre Pini, Itaalia Vabariik, Tšehhi Vabariik ja Euroopa Komisjon. Need menetlusosalised, välja arvatud Tšehhi Vabariik, esitasid 16. mai 2013. aasta kohtuistungil ka suulised seisukohad.

23.

Eespool toodud Consiglio di Stato küsimused 1–4 ( 7 ) on kahtlemata vastuvõetavad ja neile vastatakse allpool.

24.

Tšehhi Vabariik seevastu kahtleb menetlusosaliste poolt siseriiklikus menetluses esitatud küsimuste vastuvõetavuses. ELTL artikkel 267 näeb tegelikult ette Euroopa Kohtu ja siseriiklike kohtute otsese koostöö mittevõistlevas menetluses, milles pooltel ei ole õigust esitada taotlusi, vaid on üksnes võimalus esitada seisukohad. Selle sätte kohaselt võivad Euroopa Kohtule küsimusi esitada ainult siseriiklikud kohtud ja mitte põhikohtuasja pooled. ( 8 ) Kuigi sellisel kohtul on vabadus kutsuda tema menetluses oleva vaidluse pooli üles pakkuma välja sõnastusi, mida võiks kasutada eelotsuse küsimuste esitamiseks, on siiski üksnes tema ise see, kes peab tegema lõpliku otsuse nii nende küsimuste vormi kui ka sisu kohta. ( 9 )

25.

Erinevalt varasematest kohtuasjadest ei ole poolte küsimused käesoleval juhul pärit nende seisukohtadest, vaid siseriiklik kohus on need Euroopa Kohtule esitanud juba eelotsusetaotluses. Nagu komisjon märgib, on ELTL artikli 267 kohase menetluse puhul üksnes asja menetleval ja selle lahendamise eest vastutaval siseriiklikul kohtul kohtuasja eripärasid arvesse võttes õigus hinnata Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust. Seega, kui esitatud küsimused puudutavad liidu õiguse tõlgendamist, on Euroopa Kohus reeglina kohustatud tegema eelotsuse. ( 10 )

26.

Seega saab eeldada, et liikmesriigi kohtu esitatud eelotsuse küsimused on asjakohased. ( 11 ) See peab kehtima ka menetlusosaliste esitatud küsimuste puhul, mille liikmesriigi kohus edastab Euroopa Kohtule.

27.

Eeldusest võib kõrvale kalduda vaid siis, kui on ilmne, et taotletav liidu õiguse tõlgendus ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele. ( 12 )

28.

On siiski ilmne, et Cascina Tre Pini esitatud viies küsimus on põhikohtuasjaga tihedalt seotud, mis nähtub ka sellest, et see kattub osaliselt Consiglio di Stato küsimustega. Ka sisaldab eelotsusetaotlus sellele küsimusele vastamiseks vajalikku teavet.

29.

Kuus Lombardia küsimust on seevastu hüpoteetilised. Consiglio di Stato sõnul puudutavad need õigusnorme, mida Itaalia õiguses praegu ei ole, ja on seetõttu vastuvõetamatud. ( 13 )

30.

Eelotsusetaotlus puudutab menetlusõiguslikke küsimusi seoses komisjoni poolt ühenduse tähtsusega alade loetelusse kantud ala liidu õigusest tuleneva kaitsestaatuse võimaliku tühistamisega.

31.

Küsimused võib rühmitada järgmiselt: esimese, neljanda ja viienda küsimusega soovitakse saada selgust, kas pädevad ametiasutused on elupaikade direktiivi artiklite 9 ja 11 kohaselt kohustatud hindama ühenduse tähtsusega alade muutmist asjaomase ala omaniku põhjendatud taotluse korral, eelkõige kui omanik väidab ja/või kui on tuvastatud, et ala seisund on halvenenud (selle kohta allpool alapunkt 1). Teine küsimus puudutab seda, kas pädevad ametiasutused peavad ühenduse tähtsusega alade muutmist hindama teatava sagedusega (selle kohta allpool alapunkt 2) ja võimaldama avalikkusel selles vajaduse korral osaleda (selle kohta allpool alapunkt 3). Kolmanda küsimuse ese on siseriiklik pädevuse jaotus, nimelt riiklike ametiasutuste subsidiaarse sekkumispädevuse vajalikkus ühenduse tähtsusega alade muutmise hindamisel (selle kohta allpool alapunkt 4).

32.

Esimese ja neljanda küsimusega, mis kattuvad suures osas viienda, Cascina Tre Pini küsimusega, soovib Consiglio di Stato teada, kas elupaikade direktiivi artiklitega 9 ja 11 on kooskõlas, kui pädevatel siseriiklikel ametiasutustel on vabadus otsustada, kas nad teevad ettepaneku ühenduse tähtsusega alade muutmiseks, ilma et nad peaksid seejuures arvestama eraomanike taotlusi või andmeid selle kohta, et ala seisund on halvenenud.

33.

Sellele küsimusele vastamiseks tuleb kõigepealt selgitada, millistel tingimustel lubab elupaikade direktiiv ühenduse tähtsusega alasid muuta. Seda ei ole elupaikade direktiivis sõnaselgelt sätestatud. Elupaikade direktiivi artikli 9 teises lauses on siiski mainitud, et võib kaaluda „erikaitseala loetelust väljaarvamist”. Sellega kaasneb ühtlasi ühenduse tähtsusega alade muutmine. Seda seetõttu, et artikli 4 lõike 4 kohaselt peavad liikmesriigid määrama kõik ühenduse tähtsusega alad erikaitsealaks. Järelikult võivad nad erikaitseala loetelust välja arvata ainult juhul, kui asjaomast ala ei käsitata enam ühenduse tähtsusega alana.

34.

Kuna erikord puudub, peab ühenduse tähtsusega ala väljaarvamine või muutmine toimuma sama korra kohaselt nagu ala loetelusse kandmine. Ala kandmise üle ühenduse tähtsusega alade loetelusse otsustab elupaikade direktiivi artikli 4 lõigete 1 ja 2 kohaselt komisjon liikmesriikide ettepanekul. Sellest tulenevalt teevad liikmesriigid artikli 4 lõike 1 neljanda lause kohaselt artiklis 11 nimetatud seire tulemuste alusel vajaduse korral ettepanekuid loetelu muutmiseks. Artikli 9 teisest lausest nähtub, et selline muutmine võib hõlmata ühenduse tähtsusega ala väljaarvamist.

35.

Elupaikade direktiivi artikli 9 teise lause sõnastusest ei nähtu aga kohustust arvata ühenduse tähtsusega ala loetelust välja. Seal selgitatakse vaid, et komisjoni pädevus ühenduse tähtsusega alade loetelu muuta hõlmab ka ühenduse tähtsusega ala väljaarvamist loetelust.

36.

Liikmesriikidel ei ole seevastu ühenduse tähtsusega alade muutmise ettepanekute tegemisel elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 1 neljanda lause kohaselt täielikku kaalutlusõigust. Direktiivi sätetest, mis käsitlevad nende alade kindlaksmääramist, mis võidakse kinnitada erikaitsealadeks, nähtub, et liikmesriikidel on artikli 4 lõike 1 kohaselt ettepanekuid tehes teatav kaalutlusruum, kuid nad peavad seejuures järgima direktiivis sätestatud kriteeriume. ( 14 ) Seega peavad nad tegema vastava ettepaneku, kui artikli 11 kohase seire tulemused ei võimalda anda muud hinnangut, st kui kaalutlusruum võimaldab faktiliste järelduste põhjal teha ainult loetelu muutmise ettepaneku. Eriti selge on ingliskeelne versioon, milles kasutatakse väljendit „shall”, aga ka hollandikeelne versioon, mille kohaselt tehakse ettepanek, kui see on „nodig”, st vajalik.

37.

Selline kohustus vastab kahtlemata elupaikade direktiivi eesmärgile, kui tuvastatakse uus ala, mis tuleks kanda loetelusse. ( 15 )

38.

Kuid ka loetelu lühendamine on asjakohane, kui ala ei anna enam panust elupaikade direktiivi eesmärkide saavutamisse. Sellisel juhul ei ole põhjust jätkata ala suhtes direktiivi nõuete kohaldamist. Liikide ja elupaikade kaitsele ei tuleks kasuks, kui pädevad ametiasutused jätkaksid nappide vahendite suunamist ala kaitsekorraldusse. Kui Natura 2000 võrgustik sisaldaks alasid, mis ei anna panust selle eesmärkide saavutamisse, võiksid pealegi tekkida ka selle kvaliteediga seotud arusaamatused või vääritimõistmised.

39.

Käesoleval juhul on siiski otsustav põhiõiguseks olev omandiõigus. Ala kinnitamine ühenduse tähtsusega ala osaks piirab selle kasutusvõimalusi ja seega asjaomase kinnisasja omaniku omandiõigust. Kui ala kaitse tingimused on täidetud, on need omandiõiguse piirangud üldjuhul põhjendatud keskkonnakaitse eesmärgiga. ( 16 ) Kui tingimused on siiski vahepeal ära langenud, võib ala kasutamise edasine piiramine riivata omandiõigust. Liidus ei peeta aga õiguspäraseks meetmeid, mis on vastuolus tunnustatud ja kaitstud inimõiguste austamisega. ( 17 )

40.

Elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 1 neljanda lause põhiõigustega kooskõlas oleva tõlgendamise ja kohaldamisega on seetõttu vastuolus anda pädevatele ametiasutustele, kes hindavad omaniku põhjendatud taotlust ühenduse tähtsusega alade muutmise ettepaneku tegemiseks, täielik kaalutlusõigus.

41.

On siiski küsitav, millised põhjused võivad anda aluse hindamiseks. Kui piisaks mis tahes põhjusest, oleks karta, et pädevad ametiasutused peaksid hindama palju perspektiivituid taotlusi, ilma et see tooks omanikule või Natura 2000 võrgustikule asjakohast kasu.

42.

Elupaikade direktiivi artikli 9 teise lause kohaselt võib ühenduse tähtsusega alade loetelust väljaarvamist kaaluda (ainult) juhul, kui looduslik areng seda artiklis 11 sätestatud seire tulemuste kohaselt õigustab.

43.

Eelotsusetaotluses on nimetatud kaht võimaliku muutmise põhjust: esiteks on Malpensa lennujaama tegevus väidetavalt halvendanud kõnealuse ala keskkonnaseisundit. Teiseks asub kinnisasi piirkonnas, mis on mõeldud „kaubanduslikuks ja tööstuslikuks” ümberkorraldamiseks.

44.

Kumbki asjaolu ei ole loodusliku arengu tulemus. Seega ei saa need elupaikade direktiivi artikli 9 teise lause kohaselt õigustada kinnisasja väljaarvamist ühenduse tähtsusega ala koosseisust.

45.

Elupaikade direktiivis ei ole siiski sätet, mis sõnaselgelt välistaks ühenduse tähtsusega alade muutmise muu arengu tõttu. Seetõttu tuleb hinnata, kas direktiiv kohustab liikmesriike tegema ühenduse tähtsusega alade muutmise ettepanekut, kui ala kahjustatakse inimtegevusega, või kas on ette nähtud, et teatavad tegevused on elupaikade direktiivi kohaselt selliste alade kaitsega vastuolus.

46.

Seda tehes tuleb lähtuda ühenduse tähtsusega alade valimise põhimõtetest. Seejuures tuleb elupaikade direktiivi artikli 4 lõigete 1 ja 2 kohaselt arvesse võtta ainult looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse või Natura 2000 võrgustiku loomisega seotud nõudeid. ( 18 ) See on vajalik elupaikade direktiivi artikli 3 lõikes 1 seatud Natura 2000 võrgustiku loomise eesmärgi saavutamiseks. See võrgustik, mis koosneb aladest, kus esinevad direktiivi I lisas loetletud looduslikud elupaigatüübid ja direktiivi II lisas loetletud liikide elupaigad, võimaldab säilitada või vajaduse korral taastada asjaomaste looduslike elupaigatüüpide ja liikide elupaikade soodsat kaitsestaatust nende looduslikul levilal. ( 19 )

47.

Seevastu muid kui looduskaitselisi põhjuseid, eelkõige majanduslikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi vajadusi ning piirkondlikke ja kohalikke iseärasusi ei või ühenduse tähtsusega alade valimisel arvesse võtta. ( 20 )

48.

Järelikult on loetelust väljaarvamine õigustatud ainult siis, kui ala ei anna enam panust elupaikade direktiivi I lisa kohaste looduslike elupaikade ning II lisa kohase loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitsesse või Natura 2000 võrgustiku loomisesse. ( 21 )

49.

Ei ole küll kindel, kuid on võimalik, et Malpensa lennujaama tegevus kahjustab kõnealust ala nii tugevasti, et ala ei saa enam nimetatud panust anda. Igatahes on kaheldav, kas ala saab sellise panuse anda, kui seda Malpensa piirkonna plaani kohaselt kaubanduslikult või tööstuslikult arendatakse.

50.

Loetelust väljaarvamist ei õigusta siiski igasugune ühenduse tähtsusega ala tõsine kahjustamine. Seda seetõttu, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 2 kohustab liikmesriike ühenduse tähtsusega alasid kahjustamise eest kaitsma. Asjaolu, et liikmesriik rikub seda kaitsekohustust, ei õigusta kaitsestaatuse tühistamist. ( 22 ) Liikmesriigid peavad pigem võtma vajalikud meetmed ala taastamiseks. Eeskätt ei või nad kahjustamise tuvastamise korral passiivseks jääda, vaid peavad kandma hoolt ala piisava kaitse eest, et hoida ära ala seisundi edasine halvenemine.

51.

Kaitsekohustus langeb siiski ära, kui ala kahjustatakse sellise kava või projekti tõttu, millele on antud elupaikade direktiivi artikli 6 lõigete 3 ja 4 kohane nõusolek. ( 23 ) Artikli 6 lõike 3 kohasel meetme ja ala kaitse-eesmärkide kokkusobivuse hindamisel pidi järelikult ilmnema ala tulevane kahjustamine. Samuti peavad pädevad ametiasutused olema artikli 6 lõikele 4 tuginedes otsustanud, et meede tuleb ellu viia ülekaaluka üldise huvi kaalutlustel ja puuduvad muud lahendused. Lisaks tuleb võtta kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 üldise sidususe kaitse.

52.

Kui Malpensa piirkondlik plaan 1999. aastal vastu võeti, ei kuulunud „Brughiera del Dosso” ala veel ühenduse tähtsusega alade loetelusse. Seega ei tulnud elupaikade direktiivi artikli 6 lõikeid 3 ja 4 veel kohaldada. ( 24 ) Siseriiklik kohus peab tuvastama, kas see kehtib ka Malpensa lennujaama laiendamisele nõusoleku andmise kohta.

53.

Riigil on aga alates ala loetelusse lisamisest artikli 6 lõike 2 kohane kaitsekohustus. ( 25 ) Sellisel juhul on ala kahjustamine varem heakskiidetud projektiga lubatud ainult siis, kui selle mõju hinnatakse artikli 6 lõikes 3 sätestatud nõuete kohaselt – vajaduse korral tagantjärele – ja artikli 6 lõike 4 tingimused on täidetud. ( 26 )

54.

Lisaks võib artikli 6 lõige 2 kohustada liikmesriike võtma meetmeid erikaitsealadel liikide ja elupaikade kaitsestaatust halvendava loodusliku arengu ärahoidmiseks. ( 27 )

55.

Seega tuleb esimesele ja neljandale küsimusele ning viiendale, Cascina Tre Pini esitatud küsimusele vastata nii, et elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 1 neljanda lause kohaselt peavad liikmesriigi pädevad asutused ühenduse tähtsusega ala koosseisu kuuluva ala omaniku taotluse korral hindama, kas komisjonile tuleb teha ettepanek arvata see ala ühenduse tähtsusega ala koosseisust välja, kui taotluse põhjenduseks on toodud, et hoolimata direktiivi artikli 6 lõigete 2–4 järgimisest ei anna ala panust looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitsesse või Natura 2000 võrgustiku loomisesse.

56.

Teise küsimuse esimese osaga soovib Consiglio di Stato teada, kas pädevad ametiasutused peavad perioodiliselt, näiteks kahe või kolme aasta tagant hindama ühenduse tähtsusega alade muutmist.

57.

Elupaikade direktiivis ei ole sellise hindamise sagedust sõnaselgelt sätestatud. Esimese, neljanda ja viienda küsimuse käsitlemine võimaldab vaid järeldada, et selline hindamine tuleb läbi viia, kui on alust arvata, et ühenduse tähtsusega ala või selle teatav osa ei vasta enam looduskaitsega seotud tingimustele.

58.

Elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 1 neljandast lausest ja artikli 9 teisest lausest nähtub siiski, et ühenduse tähtsusega alade muutmisel on oluline artikli 11 kohane seire.

59.

Elupaikade direktiivi artikli 11 kohaselt on liikmesriikidel artiklis 2 nimetatud liikide ja elupaikade kaitsestaatuse seire kohustus. Liikmesriigid peavad järelikult teostama järelevalvet kõikide looduslike elupaikade ning kogu loodusliku loomastiku ja taimestiku üle Euroopa territooriumil. Seire peab seejuures olema suunatud elupaikade direktiivi eesmärkide saavutamisele, st bioloogilise mitmekesisuse tagamisele liikide ja elupaikade kaitse kaudu.

60.

Selle sätte paigutamisest elupaikade direktiivi alade kaitset käsitlevasse ossa nähtub, et ühenduse tähtsusega alad on seejuures eriti suure tähelepanu all. See näitab nende olulisust, kuna artikli 3 lõike 1 kohaselt peavad need alad tagama ühenduse tähtsusega looduslike elupaikade ja liikide elupaikade, st artikli 1 punktide c ja g kohaselt erikaitset väärivate elupaikade ja liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamise või vajaduse korral taastamise. ( 28 )

61.

Ühenduse tähtsusega alade seire peab eelkõige võimaldama saavutada igal ühenduse tähtsusega alal artikli 4 lõike 4 kohaselt kehtestatud liikide ja elupaikade soodsa kaitsestaatuse säilitamise või taastamise suhtes kindlaksmääratud prioriteedid, artikli 6 lõike 1 kohaselt kehtestatud konkreetsete kaitsemeetmete elluviimise ja artikli 6 lõike 2 kohaste kaitsekohustuste täitmise.

62.

Asjaolud, mis võivad muuta vajalikuks ühenduse tähtsusega alade muutmise loetelust väljaarvamise tähenduses, tuleb kahtlemata kindlaks määrata neid eesmärke arvestades.

63.

Kui seire annab alust eeldada selliste asjaolude olemasolu, peavad pädevad ametiasutused tegema vajalikud järeldused. Seejuures tuleb eeskätt kaaluda täiendavaid meetmeid ühenduse tähtsusega ala kaitseks ja kahjustatud osade taastamiseks. Kui aga esineb olukord, kus täidetud võivad olla eespool kirjeldatud kaitsestaatuse tühistamise tingimused, tuleb hinnata ka neid, et vältida asjaomase ala omandiõiguse põhjendamatut piiramist.

64.

Seiremeetmete sagedusega seotud miinimumnõuded tulenevad elupaikade direktiivis ette nähtud koostööst komisjoniga. Artikli 9 esimese lause kohaselt on komisjon kohustatud seire tulemusi arvestama ja kasutama, et hinnata igakülgselt Natura 2000 panust direktiivi eesmärkide saavutamisse. Elupaikade direktiivi artikli 17 kohaselt esitavad liikmesriigid selleks iga kuue aasta tagant komisjonile aruande, mis sisaldab muu hulgas artiklis 11 nimetatud seire olulisi tulemusi.

65.

Liikmesriigid peavad seega korraldama oma seire ajaliselt nii, et nad esitavad komisjonile iga kuue aasta tagant ajakohast teavet seire all olevate elupaikade ja liikide ning eelkõige ühenduse tähtsusega alade kohta.

66.

Üldjuhul ei saa liikmesriigid aga ühenduse tähtsusega aladega seotud kohustusi täita, kui nad kontrollivad neid vaid iga kuue aasta tagant. Nii ei saa tagada alade nõutavat kaitset ja kehtestatud prioriteetide saavutamist ega säilitusmeetmete elluviimist. Seirekohustus on pigem pidev. Ainult vajaliku seire intensiivsus muutub vastavalt asjaoludele.

67.

Kokkuvõttes tuleb teise küsimuse esimesele osale vastata nii, et liikmesriigid peavad vastavalt elupaikade direktiivi artiklitele 11 ja 17 korraldama ühenduse tähtsusega alade seire nii, et nende kaitse ja kaitsekorraldus oleksid nõuetekohased ning et komisjonile saaks vähemalt iga kuue aasta tagant esitada ühenduse tähtsusega alade seisundi kohta ajakohast teavet, mis hõlmab muu hulgas seda, kas ühenduse tähtsusega ala annab panuse looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitsesse või Natura 2000 võrgustiku loomisesse.

68.

Teise küsimuse teine osa puudutab seda, kas pädevad ametiasutused peavad võimaldama avalikkusel osaleda ühenduse tähtsusega alade muutmise hindamisel.

69.

Ka see küsimus ei ole elupaikade direktiivis sõnaselgelt sätestatud. Teatavad asjaomase ala omanikuga seotud nõuded tulenevad siiski liidu õiguse üldpõhimõtetest, eelkõige õigusest olla ära kuulatud. ( 29 )

70.

Kaitseõiguse tagamine on liidu õiguse üldpõhimõte, mida tuleb kohaldada, kui ametiasutus kavatseb teha isiku suhtes talle ebasoodsa otsuse. Nimetatud põhimõtte kohaselt tuleb niisuguste otsuste adressaatidele, kelle huvisid otsused märkimisväärselt mõjutavad, anda tegelik võimalus nende asjaolude suhtes oma seisukoha esitamiseks, millega ametiasutus oma otsust põhjendada kavatseb. Selleks tuleb nimetatud isikutele anda piisav tähtaeg. ( 30 )

71.

Niisugune kohustus on liikmesriikide ametiasutustel, kui nad teevad otsuseid liidu õiguse kohaldamisalas, olenemata sellest, et kohaldatav liidu õigus seda kohustust sõnaselgelt ette ei näe. Mis puutub kõnealuse põhimõtte kohaldamisse, siis tuleb täpsustada, et kui liidu õigus, nagu on põhikohtuasjas kujunenud asjaoludel, seda ei kehtesta, siis jääb see siseriikliku õiguse kohaldamisalasse, kui sätted on võrreldavad sätetega, mis on kohaldatavad eraisikutele või ettevõtjatele sarnastes siseriiklikes õiguslikes olukordades (võrdväärsuse põhimõte), ja ei muuda liidu õigusega antud kaitseõiguse kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte). ( 31 )

72.

Hindamine, kas komisjonile tuleb teha ühenduse tähtsusega alade muutmise ettepanek, toimub elupaikade direktiivi rakendamise eesmärgil ja kuulub seega liidu õiguse kohaldamisalasse. Asjaomaste alade omanikud ei ole küll komisjonile loetelust väljaarvamise ettepaneku tegemise või sellise ettepaneku tegemisest loobumise otsuse adressaadid. See otsus võib nende huvisid siiski märkimisväärselt mõjutada. Kui pädevad ametiasutused ei tee komisjonile ühenduse tähtsusega alade loetelust väljaarvamise ettepanekut, kuuluvad asjaomased alad edasi kaitse alla, mis võib nende kasutamist oluliselt piirata. Väljaarvamisettepanek võib seevastu kahjustada huvi saada säilitava majandamise eest toetust.

73.

Seega tuleb teise küsimuse teisele osale vastata nii, et hindamisel, kas teha komisjonile ettepanek arvata teatavad alad ühenduse tähtsusega alade loetelust välja, peavad liikmesriigid andma asjaomaste alade omanikele võimaluse esitada oma seisukoht.

74.

Kolmanda küsimusega soovitakse saada selgust, kas elupaikade direktiivi artiklitega 9 ja 11 on kooskõlas anda ühenduse tähtsusega alade muutmise algatamise õigus maakondadele ja autonoomsetele provintsidele, ilma et nähtaks ette algatusõigust ka riigile, kes kasutab seda maakondade või autonoomsete provintside asemel vähemalt juhul, kui ilmneb nende tegevusetus.

75.

Ka selles osas on elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 1 neljas lause siiski suurema tähtsusega kui artikkel 9. Seega tuleb arvestada ka esimesena nimetatud sätet.

76.

On olemas liidu õigusnormid, milles on sätestatud nõuded ametiasutustele, kellele on tehtud ülesandeks nende õigusnormide rakendamine. ( 32 ) Kui aga vastavaid nõudeid ei ole direktiivis sätestatud, tähendab see, et direktiiv on vastavalt ELTL artikli 288 kolmandale lõigule saavutava tulemuse osas siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud, kuid jätab vormi ja meetodite valiku selle riigi ametiasutustele. ( 33 ) See puudutab eeskätt pädevate ametiasutuste kindlaksmääramist. Liidu õigus nõuab ainult seda, et direktiivi rakendamine, sealhulgas pädevate ametiasutuste kindlaksmääramine, tagaks tegelikkuses piisavalt selgelt ja täpselt liidu õiguse sätete täieliku kohaldamise. ( 34 )

77.

Piirkondlike ametiasutuste pädevus kohaldada elupaikade direktiivi ja eeskätt artikli 4 lõike 1 neljandat lauset näib olevat täiesti asjakohane. Seda seetõttu, et ühenduse tähtsusega alade kaitse ja kaitsekorraldus nõuavad konkreetseid teadmisi kohapealsest olukorrast.

78.

Liidu õigus ei nõua aga piirkondlike ametiasutuste pädevuse täiendamist riiklike ametiasutuste subsidiaarse pädevusega. Pealegi on kaheldav, kas selline pädevus aitaks asjaomaste sätete tõhusale rakendamisele kaasa. Kui riigil ei ole kohapeal pädevaid ametiasutusi, ei suuda tema ametiasutused pealinnas tõenäoliselt hinnata, millised meetmed on vajalikud.

79.

Ei saa siiski välistada, et Lombardia pädevad ametiasutused on seoses Cascina Tre Pini taotlusega elupaikade direktiivi rikkunud. Kuid isegi kui selline rikkumine tuvastataks, ei tõendaks see, et need ametiasutused ei oleks suutnud tagada direktiivi täielikku kohaldamist.

80.

Kolmandale küsimusele tuleb seega vastata nii, et liikmesriigi õigusnormid, mis annavad ühenduse tähtsusega alade muutmise algatamise õiguse maakondadele ja autonoomsetele provintsidele, ilma et nähtaks ette algatusõigust ka riigile, kes kasutab seda maakondade või autonoomsete provintside asemel vähemalt juhul, kui ilmneb nende tegevusetus, ei ole elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 1 neljanda lause, artikli 9 ja artikli 11 õige kohaldamisega vastuolus.

81.

Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimustele järgmiselt: