—

B. Baheten Metock, H. E. Ngo Ikeng, C. J. Baheten ja S. Z. Ikeng Baheten, esindajad: M. de Blacam, SC, ja J. Stanley, BL, keda volitasid solicitor V. Crowley, solicitor S. Burke ja solicitor D. Langan,

—

H. Ikogho ja D. Ikogho, esindajad: R. Boyle, SC, G. O’Halloran, BL, ja A. Lowry, BL, keda volitas solicitor S. Mulvihill,

—

R. Chinedu ja M. Babucke Chinedu, esindajad: A. Collins, SC, M. Lynn, BL, ja P. O’Shea, BL, keda volitas solicitor B. Burns,

—

H. Igboanusi ja R. Batkowska, esindajad: M. Forde, SC, ja O. Ladenegan, BL, keda volitasid solicitor K. Tunney ja solicitor W. Mudah,

—

Minister for Justice, Equality and Law Reform, esindaja: D. O’Hagan, keda abistasid B. O’Moore, SC, S. Moorhead, SC, ja D. Conlan Smyth, BL,

—

Tšehhi valitsus, esindaja: M. Smolek,

—

Taani valitsus, esindajad: J. Bering Liisberg ja B. Weis Fogh,

—

Saksamaa valitsus, esindajad: M. Lumma ja J. Möller,

—

Kreeka valitsus, esindajad: T. Papadopoulou ja M. Michelogiannaki,

—

Küprose valitsus, esindaja: D. Lisandrou,

—

Malta valitsus, esindaja: S. Camilleri,

—

Madalmaade valitsus, esindajad: C. Wissels ja C. ten Dam,

—

Austria valitsus, esindajad: E. Riedl ja T. Fülöp,

—

Soome valitsus, esindaja: A. Guimaraes-Purokoski,

—

Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: I. Rao, keda abistas barrister T. Ward,

—

Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: D. Maidani ja M. Wilderspin,

1

Eelotsusetaotlus puudutab seda, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46; parandused ELT 2004, L 229, lk 35, ELT 2005, L 197, lk 34 ja ELT 2007, L 204, lk 28).

2

Käesolev eelotsusetaotlus esitati High Courtis algatatud neljas kohtuliku kontrolli menetluses, milles kõigis taotleti certiorari-määruse tegemist, et tühistada otsus, millega Minister for Justice, Equality and Law Reform (justiits-, võrdõiguslikkuse ja õigusreformi minister, edaspidi „justiitsminister”) keeldus Iirimaal elava liidu kodanikuga abielus olevale kolmanda riigi kodanikule elamisloa andmisest.

3

Direktiiv 2004/38 on võetud vastu EÜ artiklite 12, 18, 40, 44 ja 52 alusel.

4

Direktiivi põhjendused 1–5, 11, 14 ja 31 on sõnastatud järgmiselt:

[…]

[…]

[…]

5

Direktiivi 2004/38 artikli 1 punkti a kohaselt sätestatakse direktiiviga „tingimused, mis reguleerivad liikmesriikide territooriumil vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liidu kodanike ja nende pereliikmete poolt”.

6

Vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunktile a käsitatakse direktiivis „pereliikmena” eeskätt abikaasat.

7

Direktiivi 2004/38 artikli 3 „Soodustatud isikud” lõige 1 sätestab:

„Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.”

8

Direktiivi 2004/38 artikkel 5 „Sisenemisõigus” sätestab:

„1.   Ilma et see piiraks siseriikliku piirikontrolli suhtes kohaldatavate, reisidokumente käsitlevate sätete kohaldamist, annavad liikmesriigid liidu kodanikele loa siseneda nende territooriumile kehtiva isikutunnistuse või passiga ning nende pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, loa siseneda nende territooriumile kehtiva passiga.

[…]

2.   Pereliikmetelt, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, nõutakse üksnes määrusele (EÜ) nr 539/2001 või, kui see on asjakohane, liikmesriigi õigusele vastavat sissesõiduviisat. Käesoleva direktiivi kohaldamisel vabastab artiklis 10 nimetatud kehtiv elamisluba sellised pereliikmed viisanõudest.

[…]

5.   Liikmesriigid võivad nõuda, et asjaomane isik teataks oma viibimisest tema territooriumil mõistliku ja mittediskrimineeriva aja jooksul. Selle nõude täitmata jätmise korral võib asjaomase isiku suhtes kohaldada proportsionaalseid ja mittediskrimineerivad karistusi.”

9

Direktiivi 2004/38 artikkel 7 „Üle kolmekuuline elamisõigus” sätestab:

„1.   Kõikidel liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud, kui:

[…]

2.   Lõikes 1 ettenähtud elamisõigus laieneb ka pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid kes on liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis kaasas või ühinevad temaga, kui kõnealune liidu kodanik vastab lõike 1 punktides a, b või c nimetatud tingimustele.

[…]”.

10

Direktiivi 2004/38 artikkel 9 „Haldusformaalsused pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud” sätestab:

„1.   Liikmesriigid annavad elamisloa välja liidu kodaniku pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kui nende kavandatav elamisperiood ületab kolme kuud.

2.   Elamisloa taotluse esitamistähtaeg ei või olla lühem kui kolm kuud alates saabumiskuupäevast.

3.   Elamisloa taotlemise nõude täitmata jätmise korral võib asjaomaste isikute suhtes kohaldada proportsionaalseid ja mittediskrimineerivad karistusi.”

11

Direktiivi 2004/38 artikkel 10 „Elamislubade väljaandmine” sätestab:

„1.   Liidu kodanike pereliikmete elamisõigust, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, tõendatakse dokumendi „Liidu kodaniku pereliikme elamisluba” väljaandmisega hiljemalt kuue kuu jooksul alates taotluse esitamise kuupäevast. Elamisloa taotlemise tõend antakse välja viivitamata.

2.   Elamisloa väljaandmiseks nõuavad liikmesriigid järgmiste dokumentide esitamist:

[…]”.

12

Direktiivi 2004/38 artikli 27, mis paikneb direktiivi VI peatükis „Sisenemis- ja elamisõigusele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatavad piirangud”, lõiked 1 ja 2 sätestavad:

„1.   Kui käesoleva peatüki sätetest ei tulene teisiti, võivad liikmesriigid piirata avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumis- ja elamisvabadust, sõltumata nende kodakondsusest. Kõnealuseid põhjendusi ei tohi rakendada majanduslikel eesmärkidel.

2.   Avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ja põhinevad eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel. Varasemate süüdimõistvate kohtuotsustega ei saa selliste meetmete võtmist iseenesest põhjendada.

Asjaomase isiku käitumine peab kujutama endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi. Põhjendused, mis ei ole juhtumi üksikasjadega seotud või mis rajanevad üldise preventsiooni kaalutlustel, ei ole vastuvõetavad.”

13

Direktiivi 2004/38 artikkel 35 „Õiguste kuritarvitamine” sätestab:

„Õiguste kuritarvitamise või pettuse, näiteks fiktiivabielude puhul võivad liikmesriigid vastu võtta vajalikud meetmed käesolevast direktiivist tulenevate õiguste lõpetamiseks, kehtetuks tunnistamiseks või nendest keeldumiseks. Sellised meetmed peavad olema proportsionaalsed ja nende suhtes peab saama kohaldada artiklites 30 ja 31 sätestatud menetluslikke tagatisi.”

14

Direktiivi 2004/38 artikli 38 kohaselt tunnistatakse muu hulgas kehtetuks nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires (EÜT L 257, lk 2; ELT eriväljaanne 05/01, lk 15), muudetud nõukogu 27. juuli 1992. aasta määrusega (EMÜ) nr 2434/92 (EÜT L 245, lk 1; ELT eriväljaanne 05/02, lk 69; edaspidi „määrus nr 1612/68”), artiklid 10 ja 11.

15

Põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal oli direktiivi 2004/38 ülevõtmine Iiri õigusesse tagatud 2006. aasta määrusega isikute vaba liikumise kohta Euroopa ühenduste piires (European Communities (Free Movement of Persons) (No 2) Regulations 2006), mis võeti vastu 18. detsembril 2006 ja mis jõustus 1. jaanuaril 2007 (edaspidi „2006. aasta määrus”).

16

2006. aasta määruse artikli 3 lõiked 1 ja 2 sätestavad:

„1.   Käesolevat määrust kohaldatakse järgmiste isikute suhtes:

2.   Käesolev määrus on pereliikme suhtes kohaldatav üksnes siis, kui pereliige elab seaduslikult teises liikmesriigis ning

17

2006. aasta määruse artikli 3 tähenduses hõlmab „liidu kodaniku õigustatud pereliige” liidu kodaniku abikaasat.

18

B. B. Metock on Kameruni kodanik, kes saabus Iirimaale 23. juunil 2006 ja taotles varjupaika. See taotlus jäeti 28. veebruaril 2007 lõplikult rahuldamata.

19

Kamerunis sündinud H. E. Ngo Ikeng on saanud Briti kodakondsuse. Ta elab ja töötab Iirimaal alates 2006. aasta lõpust.

20

B. B. Metock ja H. E. Ngo Ikeng kohtusid Kamerunis 1994. aastal ja nendevaheline suhe on kestnud sellest ajast alates. Neil on kaks last, kellest üks on sündinud 1998. aastal ja teine 2006. aastal. Nad abiellusid Iirimaal 12. oktoobril 2006.

21

B. B. Metock taotles 6. novembril 2006 elamisluba kui Iirimaal elava ja töötava liidu kodaniku abikaasa. Tema taotlus jäeti justiitsministri 28. juuni 2007. aasta otsusega rahuldamata põhjendusega, et B. B. Metock ei täida teises liikmesriigis eelneva seadusliku elamise nõuet, nagu on ette nähtud 2006. aasta määruse artikli 3 lõikes 2.

22

B. B. Metock, H. E. Ngo Ikeng ja nende lapsed esitasid eelnimetatud otsuse peale kaebuse.

23

Kolmanda riigi kodanik H. Ikogho saabus Iirimaale 2004. aasta novembris ja taotles varjupaika. Tema taotlus jäeti lõplikult rahuldamata ning justiitsminister tegi 15. septembril 2005 tema suhtes väljasaatmise otsuse. Väljasaatmise otsuse peale esitatud kaebus jäeti High Courti 19. juuni 2007. aasta määrusega rahuldamata.

24

D. Ikogho, kes on Ühendkuningriigi kodanik ja liidu kodanik, elab ja töötab Iirimaal alates 1996. aastast.

25

H. Ikogho ja D. Ikogho kohtusid Iirimaal 2004. aasta detsembris ning abiellusid seal 7. juunil 2006.

26

H. Ikogho esitas 6. juulil 2006 elamisloa taotluse kui Iirimaal elava ja töötava liidu kodaniku abikaasa. Tema taotlus jäeti justiitsministri 12. jaanuari 2007. aasta otsusega rahuldamata põhjendusega, et 15. septembri 2005. aasta väljasaatmise otsust arvesse võttes elas H. Ikogho abiellumise ajal Iirimaal ebaseaduslikult.

27

H. Ikogho ja D. Ikogho esitasid selle otsuse peale kaebuse.

28

R. Chinedu on Nigeeria kodanik. Ta saabus Iirimaale 2005. aasta detsembris ja taotles varjupaika. Tema taotlus jäeti 8. augustil 2006 lõplikult rahuldamata. M. Babucke on Saksamaa kodanik, kes elab Iirimaal.

29

R. Chinedu ja M. Babucke abiellusid Iirimaal 3. juulil 2006.

30

R. Chinedu esitas liidu kodaniku abikaasana elamisloa taotluse, mille justiitsminister sai kätte 1. augustil 2006. Tema taotlus jäeti justiitsministri 17. aprilli 2007. aasta otsusega rahuldamata põhjendusega, et R. Chinedu ei täida teises liikmesriigis eelneva seadusliku elamise nõuet, nagu on ette nähtud 2006. aasta määruse artikli 3 lõikes 2.

31

R. Chinedu ja M. Babucke esitasid selle otsuse peale kaebuse.

32

H. Igboanusi on Nigeeria kodanik, kes saabus Iirimaale 2. aprillil 2004 ja taotles varjupaika. Tema taotlus jäeti 31. mail 2005 rahuldamata ja justiitsminister tegi 15. septembril 2005 tema suhtes väljasaatmise otsuse.

33

R. Batkowska on Poola kodanik, kes elab ja töötab Iirimaal alates 2006. aasta aprillist.

34

H. Igboanusi ja R. Batkowska kohtusid Iirimaal ja abiellusid seal 24. novembril 2006.

35

H. Igboanusi esitas 27. veebruaril 2007 elamisloa taotluse kui liidu kodaniku abikaasa. See taotlus jäeti justiitsministri 27. augusti 2007. aasta otsusega rahuldamata põhjendusega, et H. Igboanusi ei täida teises liikmesriigis eelneva seadusliku elamise nõuet, nagu on ette nähtud 2006. aasta määruse artikli 3 lõikes 2.

36

H. Igboanusi ja R. Batkowska esitasid selle otsuse peale kaebuse.

37

H. Igboanusi vahistati 16. novembril 2007 ja paigutati kinnipidamisasutusse tema suhtes tehtud väljasaatmise otsuse täitmiseks. Ta saadeti Nigeeriasse 2007. aasta detsembris.

38

Nimetatud neli kohtuasja liideti põhikohtuasjas kohtuotsuse tegemiseks ühte menetlusse.

39

Kõik põhikohtuasja hagejad väitsid sisuliselt, et 2006. aasta määruse artikli 3 lõige 2 ei ole direktiiviga 2004/38 kooskõlas.

40

Nad olid seisukohal, et liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasal on liidu kodaniku õigusest tulenev ja sellest sõltuv õigus liikuda ja elada liikmesriigis, mille kodanik liidu kodanik ei ole, ning sellekohane õigus tuleneb üksnes perekondlikust sidemest.

41

Direktiiv 2004/38 sätestab nende sõnul ammendavalt tingimused, mis reguleerivad mõne muu liikmesriigi kodanikust liidu kodanike ja nende pereliikmete sisenemist liikmesriiki ning seal elamist, nii et liikmesriikidel ei ole lubatud kehtestada täiendavaid tingimusi. Kuna kõnealune direktiiv ei sätesta teises liikmesriigis eelneva seadusliku elamise nõuet, nagu see on kehtestatud Iiri õigusnormidega, ei ole need õigusnormid ühenduse õigusega kooskõlas.

42

Põhikohtuasja hagejad väitsid veel, et kolmanda riigi kodanik, kellest saab liidu kodaniku pereliige ajal, mil liidu kodanik elab liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole, on direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 ja artikli 7 lõike 2 tähenduses selle kodanikuga kaasas.

43

Justiitsminister vastas sisuliselt, et 2006. aasta määruse artikli 3 lõikes 2 sätestatud teises liikmesriigis eelneva seadusliku elamise nõue ei ole direktiiviga 2004/38 vastuolus.

44

Justiitsministri sõnul eksisteerib liikmesriikide ja ühenduse vahel pädevuse jaotus, mille kohaselt on liikmesriikidel pädevus lubada liikmesriiki väljastpoolt ühenduse territooriumi pärit kolmanda riigi kodanikke, samas kui ühendusel on pädevus reguleerida liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumist liidu piires.

45

Tema arvates annab direktiiv 2004/38 liikmesriikidele seega kaalutluspädevuse kehtestada liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasale teises liikmesriigis eelneva seadusliku elamise nõude. Sellise nõude vastavus ühenduse õigusele tuleneb ka 23. septembri 2003. aasta otsusest kohtuasjas C-109/01: Akrich (EKL 2003, lk I-9607) ja 9. jaanuari 2007. aasta otsusest kohtuasjas C-1/05: Jia (EKL 2007, lk I-1).

46

Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et ükski põhikohtuasjas vaadeldavatest abieludest ei ole fiktiivne.

47

Leides, et põhikohtuasja lahendamiseks on vaja tõlgendada direktiivi 2004/38, otsustas High Court menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

48

Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib esimeses küsimuses teada, kas liikmesriigi õigusnormid, mis nõuavad, et liidu kodaniku — kes elab asjaomases liikmesriigis, kuid ei ole selle kodanik — kolmanda riigi kodanikust abikaasa peab direktiivi 2004/38 sätetele tuginemiseks olema enne vastuvõtvasse liikmesriiki saabumist elanud seaduslikult teises liikmesriigis, on direktiiviga 2004/38 vastuolus.

49

Esmalt tuleb märkida, et direktiivi 2004/38 ühestki sättest ei tulene, et direktiivi kohaldamiseks liidu kodaniku pereliikmetele oleks nõutav, et nad oleksid eelnevalt elanud mõnes teises liikmesriigis.

50

Direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 järgi kohaldatakse direktiivi kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega asjaomases liikmesriigis. Direktiivi 2004/38 artikli 2 punktis 2 toodud pereliikme definitsioon ei tee vahet, kas nad on enne elanud seaduslikult teises liikmesriigis või mitte.

51

Ühtlasi tuleb toonitada, et direktiivi 2004/38 artikkel 5, artikli 6 lõige 2 ja artikli 7 lõige 2 annavad liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmetele, kes on liidu kodanikuga kaasas või ühinevad temaga asjaomases liikmesriigis, õiguse siseneda vastuvõtvasse liikmesriiki ning elada seal kuni kolm kuud või kauem kui kolm kuud, kuid ei sätesta sealjuures, kus ja millistel tingimustel nad enne asjaomasesse liikmesriigi saabumist on elanud.

52

Direktiivi 2004/38 artikli 5 lõike 2 esimeses lõigus on iseäranis sätestatud, et liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmetelt nõutakse sissesõiduviisat, kui neil puudub direktiivi artiklis 10 nimetatud kehtiv elamisluba. Kuivõrd direktiivi 2004/38 artikli 9 lõikest 1 ja artikli 10 lõikest 1 tulenevalt on elamisluba dokument, mis tõendab liidu kodaniku pereliikme, kes ei ole liikmesriigi kodanik, õigust elada liikmesriigis kauem kui kolm kuud, siis asjaolu, et eespool mainitud artikli 5 lõikes 2 nähakse ette liidu kodaniku ilma elamisloata pereliikmete sisenemine vastuvõtvasse liikmesriiki, annab tunnistust sellest, et direktiiv 2004/38 on kohaldatav ka pereliikmete suhtes, kes ei ole enne teises liikmesriigis seaduslikult elanud.

53

Direktiivi 2004/38 artikli 10 lõikes 2, milles loetletakse ammendavalt dokumendid, mille esitamist võidakse liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmelt vastuvõtvas liikmesriigis elamisloa väljaandmiseks nõuda, ei ole samuti antud vastuvõtvale liikmesriigile võimalust nõuda dokumente, mis tõendaksid võimalikku eelnevat seaduslikku elamist teises liikmesriigis.

54

Neil asjaoludel tuleb direktiivi 2004/38 tõlgendada nii, et seda kohaldatakse kõikide liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmete suhtes direktiivi artikli 2 punkti 2 tähenduses, kes on liidu kodanikuga kaasas või ühinevad temaga liikmesriigis, mille kodanik viimane ei ole, ning direktiiv annab neile õiguse sellesse liikmesriiki siseneda ja seal elada, sõltumata sellest, kas asjaomane kolmanda riigi kodanik on enne elanud seaduslikult teises liikmesriigis või mitte.

55

Sellist tõlgendust toetab Euroopa Kohtu praktika, mis käsitleb isikute vaba liikumise valdkonda puudutavaid teiseseid õigusakte, mis on vastu võetud enne direktiivi 2004/38.

56

Ühenduse seadusandja on ka enne direktiivi 2004/38 vastuvõtmist tunnustanud liikmesriikide kodanike perekonnaelu kaitse tagamise tähtsust, et kõrvaldada takistused asutamislepinguga tagatud põhivabaduste kasutamisel (11. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C-60/00: Carpenter, EKL 2002, lk I-6279, punkt 38; 25. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C-459/99: MRAX, EKL 2002, lk I-6591, punkt 53; 14. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas C-157/03: komisjon vs. Hispaania, EKL 2005, lk I-2911, punkt 26; 31. jaanuari 2006. aasta otsus kohtuasjas C-503/03: komisjon vs. Hispaania, EKL 2006, lk I-1097, punkt 41; 27. aprilli 2006. aasta otsus kohtuasjas C-441/02: komisjon vs. Saksamaa, EKL 2006, lk I-3449, punkt 109, ja 11. detsembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C-291/05: Eind, EKL 2007, lk I-10719, punkt 44).

57

Seda silmas pidades on ühenduse seadusandja määruses 1612/68 ja isikute vaba liikumist reguleerivates direktiivides, mis on vastu võetud enne direktiivi 2004/38, oluliselt laiendanud ühenduse õiguse kohaldamisala seoses liikmesriikide kodanike kolmandate riikide kodanikest pereliikmete liikmesriikide territooriumile sisenemise ja seal elamisega (vt selle kohta eespool viidatud 31. jaanuari 2006. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania, punkt 41).

58

Tõsi, Euroopa Kohus on eespool viidatud kohtuotsuse Akrich punktides 50 ja 51 leidnud, et määruse nr 1612/68 artiklis 10 sätestatud õigustele tuginemiseks peab liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa elama seaduslikult teises liikmesriigis, kui ta liigub mõnda teise liikmesriiki, kuhu liidu kodanik kavatseb elama asuda või on sinna elama asunud. Seda seisukohta tuleb aga muuta. Eelnimetatud õigustele tuginemine ei sõltu sellest, kas abikaasa on eelnevalt elanud seaduslikult teises liikmesriigis (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus MRAX, punkt 59, ja 14. aprilli 2005. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania, punkt 28).

59

Sellist tõlgendust tuleb kohaldada eriti direktiivi 2004/38 osas, millega muudeti määrust nr 1612/68 ja tunnistati kehtetuks varasemad isikute vaba liikumist reguleerivad direktiivid. Nagu direktiivi 2004/38 põhjendusest 3 tuleneb, on direktiivi eesmärk „tugevdada kõikide liidu kodanike vaba liikumise ja elamise õigust”, nii et liidu kodanikele ei tuleks sellest direktiivist vähem õigusi, kui direktiiviga muudetud või kehtetuks tunnistatud teisestes õigusaktides oli ette nähtud.

60

Teiseks vastab direktiivi 2004/38 eeltoodud tõlgendus liikmesriikide ja ühenduse vahelisele pädevuse jaotusele.

61

On selge, et ühenduse pädevus võtta liidu kodanike vaba liikumise saavutamiseks vajalikke meetmeid tuleneb EÜ artikli 18 lõikest 2 ning EÜ artiklitest 40, 44 ja 52, mille alusel on direktiiv 2004/38 eeskätt vastu võetud.

62

Nagu käesoleva otsuse punktis 56 sai märgitud, kui liidu kodanikud ei saaks elada vastuvõtvas liikmesriigis tavalist perekonnaelu, takistaks see tõsiselt neile asutamislepinguga tagatud vabaduste kasutamist.

63

Järelikult võib ühenduse seadusandja asutamislepingu eespool nimetatud artiklitega talle antud pädevuse raames reguleerida liidu kodaniku pereliikmete liikmesriigi territooriumile sisenemise ja seal viibimise tingimusi, kui asjaolu, et liidu kodaniku perekonnal ei ole võimalik liidu kodanikuga kaasa tulla või ühineda temaga vastuvõtvas liikmesriigis, võib liidu kodaniku liikumisvabadust riivata ja pärsib seetõttu tema õigust sellesse liikmesriiki siseneda ja seal elada.

64

Kui vastuvõttev liikmesriik keeldub liidu kodaniku pereliikmetele sisenemis- ja elamisõiguse andmisest, võib see pärssida liidu kodaniku liikumist sellesse liikmesriiki või seal viibimist, isegi kui tema pereliikmed ei ela juba seaduslikult teises liikmesriigis.

65

Sellest tulenevalt on ühenduse seadusandja pädev reguleerima — nagu ta on teinud seda direktiivis 2004/38 — liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmete sellesse liikmesriiki sisenemist ja seal elamist, kus liidu kodanik on kasutanud oma õigust vabalt liikuda, kaasa arvatud juhul, kui pereliikmed ei ela juba seaduslikult teises liikmesriigis.

66

Järelikult tuleb jätta tähelepanuta kirjalikke märkusi esitanud justiitsministri ja mitme valitsuse esitatud analüüs, mille kohaselt on üksnes liikmesriigid pädevad reguleerima liidu kodaniku pereliikmete, kes on kolmanda riigi kodanikud, esmast sisenemist ühenduse territooriumile, kui asutamislepingu kolmanda osa IV jaotisest ei tulene teisiti.

67

Liiati kui tunnustada liikmesriikide ainupädevust anda luba oma territooriumile sisenemiseks või seal elamiseks või keelduda sellise loa andmisest liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmetele, kes ei ole enne teises liikmesriigis seaduslikult elanud, võib see kaasa tuua selle, et liidu kodanike liikumisvabadus liikmesriigis, milles kodanikud nad ei ole, on sisserännet reguleerivatest siseriiklikest õigusnormidest sõltuvalt liikmesriigiti erinev, kui mõned liikmesriigid annavad liidu kodanike pereliikmetele sisenemise ja elamise loa, teised aga keelduvad sellest.

68

Selline tagajärg ei vastaks EÜ artikli 3 lõike 1 punktis c sätestatud eesmärgile rajada siseturg, mida iseloomustab isikute vaba liikumise takistuste kõrvaldamine liikmesriikide vahel. Siseturu loomine tähendab seda, et liidu kodaniku sisenemis- ja elamistingimused liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole, on kõikides liikmesriikides ühesugused. Sellest tulenevalt peab liidu kodanike liikumisvabadust mõistma kui õigust lahkuda ükskõik millisest liikmesriigist, eelkõige liikmesriigist, mille kodanik see liidu kodanik on, ning asuda samadel tingimustel elama ükskõik millisesse liikmesriiki, mille kodanik see liidu kodanik ei ole.

69

Lisaks viiks käesoleva otsuse punktis 66 esitatud analüüs paradoksaalse tulemuseni, et liikmesriik oleks kohustatud nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta (ELT L 251, lk 12; ELT eriväljaanne 19/06, lk 224) kohaselt andma tema territooriumil seaduslikult elavale kolmanda riigi kodanikust abikaasale loa sisenemiseks ja elamiseks, kui nimetatud abikaasa ei ela juba seaduslikult teises liikmesriigis, kuid võib samasugustel asjaoludel vabalt keelduda liidu kodaniku abikaasale sisenemise või elamise loa andmisest.

70

Järelikult annab direktiiv 2004/38 kõikidele selle artikli 2 punktis 2 sätestatud liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmetele, kes on liidu kodanikuga kaasas või ühinevad temaga liikmesriigis, mille kodanik viimane ei ole, õiguse vastuvõtvasse liikmesriiki siseneda ja seal elada, sõltumata sellest, kas asjaomane kolmanda riigi kodanik on enne elanud seaduslikult teises liikmesriigis või mitte.

71

Kirjalikke märkusi esitanud justiitsminister ja mitu valitsust aga väidavad, et intensiivse sisserände olukorras on vaja kontrollida sisserännet ühenduse välispiiridel, mis eeldab, et esmasel ühenduse territooriumile sisenemisel kontrollitakse ükshaaval kõiki asjaolusid. Direktiivi 2004/38 tõlgendus, mis keelab liikmesriigil nõuda eelnevat seaduslikku elamist teises liikmesriigis, kahjustaks liikmesriikide pädevust kontrollida sisserännet oma välispiiridel.

72

Justiitsminister leiab iseäranis, et sellisel tõlgendusel võivad olla liikmesriikide jaoks tõsised tagajärjed, kuna see suurendab oluliselt nende isikute hulka, kes võivad saada ühenduses elamisõiguse.

73

Sellega seoses tuleb ühelt poolt vastusena märkida, et direktiivist 2004/38 tulenevale sisenemis- ja elamisõigusele liikmesriigis ei saa tugineda mitte kõik kolmanda riigi kodanikud, vaid ainult need, kes on sellise liidu kodaniku pereliikmed kõnealuse direktiivi artikli 2 punkti 2 tähenduses, kes on kasutanud oma õigust vabalt liikuda, asudes elama liikmesriiki, mille kodanik ta ei ole.

74

Teiselt poolt ei jäta direktiiv 2004/38 liikmesriike tervikuna ilma pädevusest kontrollida liidu kodaniku pereliikmete sisenemist vastava liikmesriigi territooriumile. Nimetatud direktiivi VI peatüki kohaselt võivad liikmesriigid juhul, kui see on õigustatud, keelduda sisenemise ja elamise loa andmisest avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides. Sellise keelu kohaldamiseks tuleb kõiki juhtumeid ükshaaval kontrollida.

75

Lisaks võivad liikmesriigid vastavalt direktiivi 2004/38 artiklile 35 õiguste kuritarvitamise või pettuse, näiteks fiktiivsete abielude puhul vastu võtta vajalikud meetmed sellest direktiivist tulenevate õiguste lõpetamiseks, kehtetuks tunnistamiseks või nendest keeldumiseks, võttes sealjuures arvesse, et sellised meetmed peavad olema proportsionaalsed ja nende suhtes peab saama kohaldada kõnealuses direktiivis sätestatud menetluslikke tagatisi.

76

Asjaomased valitsused väidavad veel, et selline direktiivi 2004/38 tõlgendus põhjustaks vastupidise põhjendamatu diskrimineerimise, kuna vastuvõtva liikmesriigi kodanikud, kes ei ole kunagi kasutanud oma õigust vabale liikumisele, ei saaks tugineda ühenduse õigusest tulenevale sisenemis- ja elamisõigusele oma pereliikmete suhtes, kes on kolmanda riigi kodanikud.

77

Sellega seoses tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et asutamislepingu norme, mis käsitlevad isikute vaba liikumist, ja nende normide rakendusakte ei saa kohaldada tegevuste suhtes, mille puhul ei esine ühtki tegurit, mis seoks neid ühenduse õiguses käsitletud mis tahes olukorraga ja mille kõik asjakohased elemendid on ainult ühe liikmesriigi sisesed (1. aprilli 2008. aasta otsus kohtuasjas C-212/06: Prantsuskeelse kogukonna valitsus ja Valloonia valitsus, EKL 2008, lk I-1683, punkt 33).

78

Seega asjaolu, et nimetatud liidu kodanikke võidakse kohelda erinevalt võrreldes nendega, kes on kasutanud oma liikumisvabadust seoses oma pereliikmete sisenemise ja elamisega, ei kuulu ühenduse õiguse kohaldamisalasse.

79

Lisaks tuleb meenutada, et kõik liikmesriigid on ühinenud 4. novembril 1950 Roomas allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga, mille artikkel 8 sätestab õiguse era- ja perekonnaelu austamisele.

80

Niisiis tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiiviga 2004/38 on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis nõuavad, et liidu kodaniku — kes elab asjaomases liikmesriigis, kuid ei ole selle kodanik — kolmanda riigi kodanikust abikaasa peab kõnealuse direktiivi sätetele tuginemiseks olema enne vastuvõtvasse liikmesriiki saabumist elanud seaduslikult teises liikmesriigis.

81

Teise eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liidu kodaniku — kes on kasutanud oma õigust vabale liikumisele, asudes elama liikmesriiki, mille kodanik ta ei ole — abikaasa on liidu kodanikuga kaasas või ühineb temaga direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses ning saab seega tugineda kõnealuse direktiivi sätetele, sõltumata sellest, millal ja kus ta abiellus või mis asjaoludel vastuvõtvasse liikmesriiki sisenes.

82

Kõigepealt tuleb meenutada, et tulenevalt direktiivi 2004/38 põhjendustest 1, 4 ja 11 on direktiivi eesmärk hõlbustada liidu kodanikel neile asutamislepinguga antud individuaalse põhiõiguse liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil kasutamist.

83

Lisaks, nagu direktiivi 2004/38 põhjenduses 5 rõhutatakse, siis selleks, et kõikide liidu kodanike õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil saaks kasutada väärikuse objektiivseid tingimusi täites, tuleks see õigus anda ka nende pereliikmetele, sõltumata nende kodakondsusest.

84

Direktiivi 2004/38 konteksti ja eesmärke arvestades ei saa seda direktiivi tõlgendada kitsalt ega mingil juhul kaotada tema kasulikku mõju (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Eind, punkt 43).

85

Direktiivi 2004/38 artikli 3 lõige 1 sätestab, et direktiivi kohaldatakse kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.

86

Direktiivi 2004/38 artiklid 6 ja 7, millest esimene reguleerib kuni kolmekuulist elamisõigust ja teine üle kolmekuulist elamisõigust, nõuavad samuti, et liidu kodaniku pereliikmed, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, peavad olema liidu kodanikuga „kaasas” või „ühinema” temaga vastuvõtvas liikmesriigis, et omandada seal elamisõigus.

87

Esiteks ei ole üheski sättes nõutud, et liidu kodanik peaks vastuvõtvasse liikmesriiki liikumise ajaks olema loonud perekonna, et tema kolmanda riigi kodanikust pereliikmed saaksid kõnealuse direktiiviga kehtestatud õigustele tugineda.

88

Sätestades, et liidu kodaniku pereliikmed võivad liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis ühineda, on ühenduse seadusandja vastupidi aktsepteerinud võimalust, et liidu kodanik loob perekonna alles pärast seda, kui ta on kasutanud oma õigust vabalt liikuda.

89

Sellekohane tõlgendus vastab ka direktiivi 2004/38 eesmärgile hõlbustada liidu kodaniku elamisõiguse kui põhiõiguse kasutamist liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole. Kui liidu kodanik loob perekonna pärast vastuvõtvasse liikmesriiki elama asumist, siis selle liikmesriigi keeldumine lubamast liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmetel temaga seal ühineda võib pärssida liidu kodaniku selles riigis elamise jätkamist ja sundida teda sealt lahkuma, et elada perekonnaelu mõnes muus liikmesriigis või kolmandas riigis.

90

Järelikult tuleb sedastada, et liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmed saavad tugineda direktiivist 2004/38 tulenevale õigusele ühineda liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis sellest olenemata, kas liidu kodanik asus sinna elama enne või pärast perekonna loomist.

91

Teiseks tuleb kindlaks teha, kas kolmanda riigi kodanik, kes sisenes liikmesriiki enne, kui temast sai selles liikmesriigis elava liidu kodaniku pereliige, on liidu kodanikuga kaasas või ühineb temaga direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses.

92

Ei ole vahet, kas liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmed sisenesid vastuvõtvasse liikmesriiki enne või pärast liidu kodaniku pereliikmeks saamist, kuna vastuvõtva liikmesriigi keeldumine anda neile elamisõigus võib samamoodi liidu kodaniku vastavas liikmesriigis elamise jätkamist pärssida.

93

Arvestades nõuet tõlgendada direktiivi 2004/38 kitsalt ning mitte kaotada tema kasulikku mõju, tuleb direktiivi artikli 3 lõikes 1 sisalduvat lauseosa „[liidu kodaniku] pereliikme[d], kes on [temaga] kaasas” tõlgendada seega nii, et sellega peetakse silmas nii liidu kodaniku pereliikmeid, kes on liidu kodanikuga koos vastuvõtvasse liikmesriiki sisenenud, kui ka neid pereliikmeid, kes temaga koos selles liikmesriigis elavad, tegemata viimasel juhul vahet, kas asjaomased kolmanda riigi kodanikud on sisenenud liikmesriiki enne või pärast liidu kodanikku või enne või pärast tema pereliikmeks saamist.

94

Kui kohaldada direktiivi 2004/38 üksnes liidu kodaniku pereliikmetele, kes on liidu kodanikuga „kaasas” või „ühinevad” temaga, tähendaks see liidu kodaniku pereliikmete sisenemis- ja elamisõiguse piiramist liikmesriigiga, kus liidu kodanik elab.

95

Sellest hetkest, kui liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliige tugineb direktiivist 2004/38 tulenevale sisenemis- ja elamisõigusele vastuvõtvas liikmesriigis, saab viimane seda õigust piirata vaid kõnealuse direktiivi artikleid 27 ja 35 järgides.

96

Artiklit 27 tuleb järgida eelkõige juhul, kui liikmesriik kavatseb karistada kolmanda riigi kodanikku selle eest, et ta on sisserännet reguleerivaid siseriiklikke norme rikkudes sisenenud tema territooriumile ja/või elanud seal enne liidu kodaniku pereliikmeks saamist.

97

Isegi kui asjaomase isiku käitumine ei õigusta avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmete võtmist direktiivi 2004/38 artikli 27 tähenduses, jääb liikmesriigile siiski õigus määrata talle muid karistusi nagu näiteks rahatrahv, mis ei riiva liikumis- ja elamisvabadust, kuid tingimusel, et need karistused on proportsionaalsed (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus MRAX, punkt 77 ja seal viidatud kohtupraktika).

98

Kolmandaks ei sisalda artikli 3 lõige 1 ega ükski muu direktiivi 2004/38 säte liidu kodaniku ja kolmanda riigi kodaniku abielu sõlmimise asukohta puudutavaid nõudeid.

99

Seega tuleb teisele küsimusele vastata, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et liidu kodaniku — kes elab asjaomases liikmesriigis, kuid ei ole selle kodanik — kolmanda riigi kodanikust abikaasa, kes on liidu kodanikuga kaasas või ühineb temaga, saab tugineda kõnealuse direktiivi sätetele sõltumata sellest, millal ja kus nad abiellusid või kuidas kolmanda riigi kodanik vastuvõtvasse liikmesriiki sisenes.

100

Teisele eelotsuse küsimusele antud vastust arvestades ei ole kolmandale küsimusele vaja vastata.

101

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab: