KOHTUJURISTI ETTEPANEK
YVES BOT
esitatud 14. aprillil 2011(1)
Kohtuasi C‑371/08
Nural Ziebell
versus
Land Baden‑Württemberg
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Saksamaa))
EMÜ‑Türgi assotsiatsioonileping – Assotsiatsiooninõukogu otsus nr 1/80 – Artikli 7 esimene lõik – Türgi kodanik, kes elas väljasaatmisotsusele eelnenud kümne aasta vältel vastuvõtva liikmesriigi territooriumil – Kriminaalkorras süüdimõistmine – Direktiivi 2004/38/EÜ artikli 28 lõike 3 punkti a kohaldamisala laiendamine – Üksnes avaliku julgeoleku huvides hädavajalik väljasaatmine
1. Käesolev eelotsuse küsimus käsitleb seda, kas kõrgendatud kaitset väljasaatmise eest, mis on direktiivi 2004/38/EÜ(2) artikli 28 lõike 3 punktiga a kehtestatud liidu kodanike jaoks, võib kohaldada Türgi kodanikule, kellel on assotsiatsiooninõukogu(3) 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80 assotsiatsiooni arengu kohta(4) artikli 7 esimese lõigu teisest taandest tulenevad õigused, kui ta on vastuvõtva liikmesriigi territooriumil elanud nende kümne aasta vältel, mis eelnesid pädevate siseriiklike asutuste poolt tema suhtes tehtud väljasaatmisotsusele.
2. Vastavalt otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu teisele taandele on Türgi päritolu töötaja perekonnaliikmel, kellel on lubatud temaga vastuvõtva liikmesriigi territooriumile kaasa tulla ja kes elab seal juba vähemalt viis aastat, õigus omandada sellel territooriumil vaba juurdepääs kõigile töökohtadele omal valikul.
3. Direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 3 punktis a on omakorda ette nähtud, et väljasaatmisotsuse võib sellele otsusele eelnenud kümne aasta vältel vastuvõtva liikmesriigi territooriumil elanud liidu kodaniku suhtes teha üksnes juhul, kui see on avaliku julgeoleku huvides hädavajalik.
4. Käesolevas ettepanekus esitan ma põhjused, mille tõttu ma leian, et Türgi kodaniku suhtes ei saa niisugune kõrgendatud kaitse kehtida. Ma selgitan seejärel, et minu hinnangul tuleb seda valdkonda puudutavat Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat käesoleval juhul kohaldada tavapäraselt.
5. Seetõttu teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada, et otsuse nr 1/80 artikli 14 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus, kui liikmesriik võtab väljasaatmismeetme Türgi kodaniku suhtes, kellel on otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu teisest taandest tulenevad õigused, kui ta on meetmele eelnenud kümne aasta vältel elanud selle riigi territooriumil, tingimusel et tema käitumine kujutab endast olemasolevat, reaalset ja piisavalt tõsist ohtu, mis mõjutab mõnd ühiskonna põhihuvi, ning siseriikliku kohtu ülesanne on seda kontrollida.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Assotsiatsioonileping
6. Selleks et reguleerida Türgi päritolu töötajate vaba liikumist Euroopa Majandusühenduse territooriumil, sõlmiti viimase ja Türgi Vabariigi vahel 12. septembril 1963 assotsiatsioonileping.
7. Vastavalt selle lepingu preambulile on assotsiatsioonilepingu eesmärk parandada elutingimusi Türgis ja ühenduses kiirendatud majandusarengu ja kaubanduse harmoonilise laienemise abil ning vähendada erinevust Türgi Vabariigi ja ühenduse liikmesriikide majanduse vahel.
8. Vastavalt lepingu artikli 2 lõikele 1 on assotsiatsioonilepingu eesmärk aidata kaasa jätkuvale ja tasakaalustatud kaubandus‑ ja majandussidemete tugevnemisele poolte vahel, võttes täiel määral arvesse vajadust kindlustada Türgi majanduse kiirendatud areng ning parandada Türgi rahva tööhõivet ja elutingimusi.
9. Assotsiatsioonilepingu II jaotise 3. peatükis „Muud majanduslikku laadi sätted” on artiklis 12 ette nähtud, et pooled lepivad kokku, et nad lähtuvad nende vahel töötajate vaba liikumise järkjärgulisel elluviimisel EÜ asutamislepingu artiklitest.
10. Nimetatud lepinguga hõlmatud Türgi päritolu töötajate vaba liikumise järkjärguline elluviimine peab toimuma vastavalt tingimustele, mis on otsustatud assotsiatsiooninõukogus, kelle ülesanne on tagada assotsiatsiooni rakendamine ja järkjärguline arendamine.(5)
2. Otsus nr 1/80
11. Otsuse nr 1/80 kolmanda põhjenduse kohaselt on selle otsuse eesmärk soodsama regulatsiooni kehtestamine töötajate ja nende pereliikmete suhtes, kui on ette nähtud assotsiatsiooninõukogu 20. detsembri 1976. aasta otsuses nr 2/76.
12. Otsuse nr 1/80 artikkel 7 on sõnastatud järgmiselt:
„Liikmesriigi seaduslikul tööturul töötava Türgi päritolu töötaja perekonnaliikmetel, kellel on lubatud temaga kaasa tulla, on:
– õigus võtta vastu tööpakkumisi pärast seda, kui nad on selles liikmesriigis vähemalt kolm aastat seaduslikult elanud, arvestades ühenduse liikmesriikide töötajate eesõigusi;
– õigus omandada vaba juurdepääs kõigile palgalistele töökohtadele omal valikul pärast seda, kui nad on selles liikmesriigis vähemalt viis aastat seaduslikult elanud.
Türgi päritolu töötajate lastel on pärast vastuvõtvas riigis kutsehariduse omandamist õigus selles liikmesriigis vastu võtta kõik tööpakkumised, sõltumata selles liikmesriigis elamise kestusest, tingimusel et üks vanematest on selles liikmesriigis seaduslikult töötanud vähemalt kolm aastat.” [Siin ja edaspidi on osundatud otsust tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]
13. Otsuse nr 1/80 artikli 14 lõikes 1 on ette nähtud, et selle otsuse II peatüki 1. jao, millesse kuulub artikkel 7, „sätete kohaldamisel arvestatakse avaliku korra, julgeoleku ja rahvatervise seisukohalt õigustatud piiranguid.”
3. Direktiiv 2004/38
14. Kui direktiivis 64/221/EMÜ(6) käsitleti liikmesriigi kodanikke, kes elasid mõnes teises liikmesriigis või reisisid sinna selleks, et seal töötada või tegutseda füüsilisest isikust ettevõtjana või kasutada teenuseid,(7) siis direktiivis 2004/38 on mindud sellest sektoraalsest käsitlusest kaugemale ja selles on teiste liikmesriikide territooriumile liikumise ja seal elamise valdkonnas kehtestatud liidu kodaniku mõiste.
15. Direktiiviga 2004/38 lihtsustatakse selles valdkonnas kehtivaid õigusnorme ning kogutakse need kokku. Nii on selles kõrvaldatud liidu kodanike kohustus hankida elamisluba, kehtestatud nendele kodanikele alaline elamisõigus ja kitsendatud liikmesriikide võimalust piirata teiste liikmesriikide kodanike viibimist nende territooriumil.
16. Selleks on liidu kodanikele tagatud kõrgendatud kaitse väljasaatmise eest. Kõnealuses direktiivis on nimelt rangelt piiritletud liikmesriikide võimalus piirata liidu kodanike liikumis‑ ja elamisõigust.
17. Direktiivi 2004/38 artikli 28, mis käsitleb kaitset väljasaatmise eest, lõike 3 punkt a on sõnastatud järgmiselt:
„3. Välja arvatud juhul, kui see on liikmesriikide arvates avaliku julgeoleku huvides hädavajalik, ei või liidu kodanike väljasaatmise otsust teha, kui nad:
a) on elanud vastuvõtvas liikmesriigis eelnevad kümme aastat”.
B. Siseriiklik õigus
18. Liitvabariigi territooriumil välismaalaste elamisõigust, töötamist ja integratsiooni käsitleva 30. juuli 2004. aasta seaduse (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet)(8) (viimati muudetud 19. augusti 2007. aasta elamis‑ ja varjupaigaõigust reguleerivate Euroopa Liidu direktiivide ülevõtmise seaduse (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union)(9) artikliga 1) §‑s 53 on ette nähtud, et välismaalane saadetakse välja, kui teda on jõustunud kohtuotsusega karistatud ühe või mitme tahtlikult toime pandud süüteo eest vangistusega või alaealistele kohaldatava mõjutusvahendina vähemalt kolmeaastase karistusega.
19. Selles sättes on ka ette nähtud, et välismaalane saadetakse välja juhul, kui teda on viieaastase perioodi jooksul tahtlikult toime pandud süütegude eest karistatud jõustunud kohtuotsuse alusel vangistusega või alaealistele kohaldatava mõjutusvahendiga, mille kestus on kokku vähemalt kolm aastat, või kui seoses viimase lõpliku süüdimõistva kohtuotsusega on talle mõistetud preventiivne vangistus.
20. Lisaks nähtub Aufenthaltsgesetz’i §‑st 55, et välismaalase võib riigist välja saata, kui tema elamine riigis ohustab Saksamaa Liitvabariigis avalikku korda ja julgeolekut või muid olulisi huve.
21. Siiski on ette nähtud eriline kaitse väljasaatmise eest. Nii on Aufenthaltsgesetz’i § 56 lõikes 1 märgitud, et välismaalasele on tagatud selline kaitse, kui tal on alaline elamisluba ja kui ta on vähemalt viis aastat seaduslikult liitvabariigi territooriumil elanud. Väljasaatmine võib toimuda üksnes juhul, kui see on avaliku korra ja julgeoleku huvides hädavajalik. Üldjuhul esineb hädavajadus avaliku korra ja julgeoleku huvides Aufenthaltsgesetz’i §‑des 53 ja 54 nimetatud juhtudel. Kui Aufenthaltsgesetz’i §‑s 53 nimetatud tingimused on täidetud, saadetakse välismaalane reeglina riigist välja. Kui Aufenthaltsgesetz’i §‑s 54 sätestatud tingimused on täidetud, otsustatakse tema väljasaatmise üle kaalutlusõigust teostades.
22. Vastavalt 30. juuli 2004. aasta liidu kodanike vaba liikumise seaduse (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern)(10) (viimati muudetud elamis‑ ja varjupaigaõiguse valdkonnas Euroopa Liidu direktiivide ülevõtmise seaduse(11) §‑ga 2) §‑le 1 reguleerib see seadus liidu teiste Euroopa Liidu liikmesriikide kodanike (liidu kodanikud) ja nende pereliikmete riiki sisenemist ja seal viibimist.
23. Vastavalt Freizügigkeitsgesetz/EU § 6 lõikele 1 võib § 2 lõikes 1 osutatud õiguse kaotamise tuvastada, ühenduse õigusest tuleneva elamisõiguse või alalise elamisõiguse tunnistuse konfiskeerida ning elamisloa või alalise elamisloa tühistada üksnes avaliku korra, julgeoleku või rahvatervise huvides.
24. Freizügigkeitsgesetz/EU § 6 lõikes 5 on ette nähtud, et liidu kodanike ja nende pereliikmete puhul, kes on liitvabariigi territooriumil elanud eelnevad kümme aastat, ning alaealiste puhul võib selline tuvastamine toimuda üksnes juhul, kui see on avaliku julgeoleku huvides hädavajalik. Seda normi ei kohaldata alaealistele, kui elamisõiguse lõppemine on vajalik lapse enda huvides. Lisaks esineb avaliku julgeoleku huvidest tulenev hädavajadus vaid juhul, kui asjaomast isikut on ühe või mitme tahtlikult toime pandud kuriteo eest karistatud jõustunud kohtuotsusega vähemalt viieaastase vangistusega või alaealistele kohaldatava mõjutusvahendiga või seoses viimase lõpliku süüdimõistva kohtuotsusega on tema suhtes kohaldatud eelvangistust ning kui on ohustatud Saksamaa Liitvabariigi julgeolek või asjaomasest isikust lähtub terrorismioht.
II. Asjaolud ja eelotsuse küsimus
25. N. Ziebell(12) on 1973. aastal Saksamaal sündinud Türgi kodanik. Ta elas oma vanemate juures. Tema isa, kes on samuti Türgi kodanik, elas töötajana seaduslikult Saksamaal. Pärast isa surma 1991. aastal paigutati apellandi ema hooldekodusse. Käesoleval ajal ei ela N. Ziebell koos ühegi pereliikmega, kuna kõigil tema vendadel ja õdedel on omaette kodu.
26. N. Ziebellil on alates 28. jaanuarist 1991 tähtajatu elamisluba, mis on ümber vormistatud alalisest elamisloast. Apellant lahkus koolist seda lõpetamata. Ta tegi hooajalisi juhutöid, mis vaheldusid töötuksolemise ja vangistusega. Alates 2000. aasta juulist ta enam ei tööta.
27. N. Ziebell suitsetas marihuaanat esimest korda 1991. aastal ning seejärel alates 1998. aastast tarvitas ta regulaarselt heroiini ja kokaiini. Ta läbis 2001. aastal metadoon‑asendusravi ja 2003. aastal võõrutusravi, mis mõlemad ebaõnnestusid.
28. Alates 1993. aastast on N. Ziebelli korduvalt süüdi mõistetud mitmesuguste süütegude eest, sealhulgas grupiviisilistes vargustes, raske tervisekahjustuse tekitamises, keelatud eseme tahtlikus omamises, vargustes ning raskendatud asjaoludel toime pandud vargustes. Ta viibis kinnipidamisasutuses jaanuarist 1993 kuni detsembrini 1994, augustist 1997 kuni oktoobrini 1998, juulist kuni oktoobrini 2000, septembrist 2001 kuni maini 2002 ning novembrist 2005 kuni oktoobrini 2008. Ta alustas 28. oktoobril 2008 ravi spetsialiseeritud hooldusasutuses.
29. Ausländerbehörde (migratsiooniamet) tegi 28. oktoobril 1996 apellandile seni toime pandud kuritegude tõttu välismaalasi puudutavate õigusaktide alusel hoiatuse.
30. Regierungspräsidium Stuttgart tegi 6. märtsil 2007 apellandi suhtes viivitamata täitmisele kuuluva väljasaatmise otsuse.
31. Regierungspräsidium Stuttgarti sõnul on N. Ziebellil õigused, mille annab talle otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu teine taane, kuna ta on sündinud Saksamaa territooriumil ja ta on seal vähemalt viis aastat Türgi päritolu töötaja lapsena kui kodus seaduslikult elanud. Kuna need õigused ei ole lõppenud, võib ta otsuse nr 1/80 artikli 14 lõike 1 alusel tugineda kaitsele riigist väljasaatmise eest.
32. Viidatud sätte kohaselt võib isiku riigist välja saata vaid siis, kui ühiskonna põhihuvisid ähvardav oht on tema käitumise tõttu reaalne ja piisavalt tõsine.
33. Regierungspräsidium Stuttgart põhjendas väljasaatmisotsust asjaoluga, et arvestades apellandi toime pandud korduvaid süütegusid, esineb käesoleval juhul selline oht.
34. Lisaks leiab Regierungspräsidium Stuttgart, et N. Ziebell ei saa tugineda direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 3 punktiga a antud erikaitsele väljasaatmise eest, kuna see säte on kohaldatav üksnes liidu kodanike suhtes.
35. Apellant vaidlustas oma väljasaatmise. Verwaltungsgericht Stuttgart (Saksamaa) jättis 3. juuli 2007. aasta otsusega väljasaatmisotsuse peale esitatud kaebuse rahuldamata.
36. N. Ziebell kaebas kohtuotsuse edasi Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württembergile (Saksamaa). Ta palub seda kohtuotsust muuta ja 6. märtsi 2007. aasta väljasaatmisotsuse tühistada.
37. Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas Türgi kodanikule, kellel on […] otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu […] teises taandes sätestatud õigused ja kes on viimased kümme aastat elanud liikmesriigis, kus ta nimetatud õigusi teostab, laieneb […] otsuse nr 1/80 artikli 14 lõikes 1 sätestatud kaitse riigist väljasaatmise eest vastavalt asjaomase liikmesriigi õigusesse üle võetud direktiivi 2004/38[…] artikli 28 lõike 3 punktile a, mistõttu on väljasaatmine lubatav ainult juhul, kui see on liikmesriikide hinnangul avaliku julgeoleku huvides hädavajalik?”
III. Minu analüüs
38. Oma küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas otsuse nr 1/80 artikli 14 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et väljasaatmisotsus, mille liikmesriigi asutused on teinud Türgi kodaniku suhtes, kellel on otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu teisest taandest tulenevad õigused ja kes on sellele otsusele eelnenud kümne aasta vältel elanud selle riigi territooriumil, võib põhineda üksnes avaliku julgeoleku huvidest tuleneval hädavajadusel.
39. Euroopa Kohus on otsuse nr 1/80 artikli 14 lõiget 1 juba korduvalt tõlgendanud. 10. veebruari 2000. aasta kohtuotsuses Nazli(13) leidis Euroopa Kohus, et selles sättes ette nähtud avaliku korra erandi ulatuse määratlemise osas on asjakohane viidata tõlgendusele, mis on antud samale erandile liikmesriikide kodanikest töötajate vaba liikumise kontekstis.(14) Euroopa Kohus lisas, et niisugune tõlgendus on seda enam õigustatud, et kõnealune säte on sõnastatud peaaegu identselt EÜ artikli 39 lõikega 3.(15)
40. Seega, korrates liikmesriikide kodanikest töötajate vaba liikumise valdkonnas ja täpsemalt direktiivi 64/221 raames välja kujunenud kohtupraktikat, on Euroopa Kohus pidevalt leidnud, et avaliku korra mõiste eeldab lisaks ühiskondliku korra häiretele ehk igasugusele seaduserikkumisele ka seda, et esineb tõeline ja piisavalt tõsine oht, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi.(16)
41. N. Ziebell on seisukohal, et arvestades, et Euroopa Kohus on Türgi kodanikele, kellel on mõnest otsuse nr 1/80 sättest tulenev õigus, alati üle kandnud liikmesriikide kodanike vaba liikumise ja elamisõiguse valdkonnas kohaldatavaid põhimõtteid, tuleb otsuse nr 1/80 artikli 14 lõike 1 tõlgendamisel analoogia alusel kohaldada direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 3 punkti a, kui Türgi kodanik on väljasaatmisotsusele eelnenud kümme aastat elanud liikmesriigi territooriumil. Seetõttu on kõnealune väljasaatmismeede tema isiklikule olukorrale kohaldatuna õigusvastane, kuna see ei ole avaliku julgeoleku huvides hädavajalik direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 3 punkti a tähenduses.
42. Allpool esitatud põhjustel leian ma, et niisugune analüüs ei ole lubatav.
43. Nagu Euroopa Kohus leidis 2. märtsi 1999. aasta otsuses Eddline El‑Yassini,(17) tuleb rahvusvahelist lepingut tõlgendada mitte ainult lähtuvalt selle sõnastusest, vaid ka lähtuvalt selle eesmärkidest.(18) Euroopa Kohus lisas, et 23. mai 1969. aasta rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni artiklis 31 on täpsustatud, et lepingut peab tõlgendama ausameelselt, kooskõlas tavalise tähendusega, mis tuleb anda lepingu terminitele kontekstis, samuti lepingu objektist ja eesmärkidest lähtudes.(19)
44. Assotsiatsioonilepingu eesmärk on aidata kaasa jätkuvale ja tasakaalustatud kaubandus‑ ja majandussidemete tugevnemisele Türgi Vabariigi ja liidu vahel.(20)
45. Selle eesmärgi saavutamiseks kehtestati kolm etappi. Ettevalmistavas etapis tugevdab Türgi Vabariik oma majandust, et olla võimeline täitma oma kohustusi kahes ülejäänud etapis.(21) Üleminekuetapi eesmärk on seada poolte vahel järk‑järgult sisse tolliliit ja ühtlustada nende majanduspoliitikat.(22) Lõpuks põhineb lõppetapp tolliliidul ja toob kaasa Türgi Vabariigi ja liidu majanduspoliitika koordineerimise tugevdamise.(23)
46. Assotsiatsioonilepingu eset ja neid kolme etappi silmas pidades ei ole mingit kahtlust, et assotsiatsioonilepingu eesmärk on puhtmajanduslik.
47. Lisaks tuleb märkida, et üleminekuetapi elluviimiseks on lepingus eelkõige ette nähtud, et pooled lepivad kokku, et nad lähtuvad nende vahel töötajate vaba liikumise järkjärgulisel elluviimisel EÜ artiklitest 39–41.(24)
48. Samuti soovitakse otsusega nr 1/80, mille eesmärk on assotsiatsiooni rakendada ja arendada,(25) parandada sotsiaalsüsteemi, millesse töötajad ja nende pereliikmed kuuluvad.(26)
49. Sellest nähtub, et Türgi kodanikke käsitatakse assotsiatsioonilepingus üksnes töötajate või töötaja pereliikmetena ja sel alusel on neil otsusest nr 1/80 tulenevad õigused.
50. Sel põhjusel on Euroopa Kohus selle otsuse artikli 14 lõikes 1 sisalduvat avaliku korra erandit tõlgendades viidanud tõlgendusele, mis on antud samale erandile liikmesriikide kodanikest töötajate vaba liikumise kontekstis ning täpsemalt direktiivi 64/221 raames.(27)
51. Töötaja seisund oli seega ühine nimetaja assotsiatsioonilepingu ja direktiivi 64/221 vahel, kuna direktiivi artikli 1 lõikes 1 käsitleti liikmesriigi kodanikke, kes elasid mõnes teises liikmesriigis või reisisid sinna selleks, et seal töötada või tegutseda füüsilisest isikust ettevõtjana või kasutada teenuseid.
52. Direktiiv 2004/38 läheb aga kaugemale pelgast majanduslikust ja töötajaid puudutavast raamistikust. See direktiiv võeti nimelt vastu just selleks, et minna kaugemale liidu kodanike vaba liikumise ja elamisõiguse sektoraalsest ja lünklikust käsitlusest, mis on seni kehtinud.(28) Seega on direktiivis 2004/38 käsitletud mitte enam ainult ühte isikute kategooriat ehk töötajaid, vaid vastavalt selle artikli 1 punktile a on selles sätestatud tingimused, mis reguleerivad liikmesriikide territooriumil vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liidu kodanike(29) ja nende pereliikmete poolt.
53. Direktiiviga 2004/38 on kehtestatud eelkõige liikmesriikide kodanikele alaline elamisõigus(30) ning väljasaatmismeetmete eest kaitsmise süsteem, mis põhineb asjaomaste isikute vastuvõtva liikmesriigi territooriumile integreerumise astmel,(31) sõltumata sellest, kas neil on töötaja seisund. Ainus seisund, mida kõnealuses direktiivis käsitletakse, on liidu kodaniku seisund, mis omandatakse päritoluriigi liiduga ühinemise korral.
54. Kuigi on tõsi, et vastavalt assotsiatsioonilepingule on Türgi kodanikel erilised õigused, mis annavad neile erilise seisundi võrreldes muude kolmandate riikide kodanikega, ei ole neil siiski liidu kodaniku seisundit ning õiguslik regulatsioon, mille kohaldamisalasse nad kuuluvad, ei ole sarnane liidu kodanike suhtes kohaldatavaga. Seetõttu tähendaks see, kui Türgi kodanike suhtes kohaldataks direktiiviga 2004/38 kehtestatud kõrgendatud kaitset, et nad samastataks liidu kodanikega, ilma et assotsiatsioonilepingu pooltel oleks selline tahe olnud.
55. Kui lubataks kõrgendatud kaitset kohaldada, siis oleks selle tagajärjeks Türgi kodanikele uute õiguste loomine, kuigi ainult assotsiatsiooninõukogul on pädevus teha vastavalt poliitilistele ja majanduslikele kaalutlustele sobivaid muudatusi töötajate vaba liikumise järkjärguliseks elluviimiseks.(32) Kui Euroopa Kohus kohaldaks N. Ziebelli juhtumile analoogia alusel selle direktiivi artikli 28 lõike 3 punkti a, ületaks ta oma pädevust.
56. Kuigi kõnealuse direktiiviga kehtestatud kõrgendatud kaitse süsteem ei ole N. Ziebelli juhtumi korral kohaldatav, leian ma, et N. Ziebell ei ole siiski igasuguse kaitseta avaliku korra huvides võetud väljasaatmismeetme eest. Ma leian nimelt, et praktikat, mille Euroopa Kohus on kõnealuses valdkonnas välja kujundanud, tuleb käesoleval juhul kohaldada tavapäraselt.
57. Direktiiv 64/221 tunnistati kehtetuks ja asendati direktiiviga 2004/38 ning seega kadus assotsiatsioonilepingu ja esimese direktiivi vaheline ühine nimetaja ehk töötaja seisund. Siiski on tõsi, et seoses EÜ artiklitega 39–41 heaks kiidetud põhimõtted tuleb võimalikult suures ulatuses üle kanda Türgi kodanikele, kellel on otsusest nr 1/80 tulenevad õigused.(33)
58. Seega on selle otsuse artikli 14 lõikes 1 ette nähtud avaliku korra erandi ulatuse määratlemisel asjakohane viidata tõlgendusele, mis on antud samale erandile liidu liikmesriikide kodanikest töötajate vaba liikumise kontekstis.(34)
59. Nagu Euroopa Kohus hiljuti toonitas, on see erand isikute vaba liikumise aluspõhimõttest tehtav erand, mida tuleb mõista kitsalt ja mille ulatust ei saa liikmesriigid ühepoolselt kindlaks määrata.(35)
60. Väljakujunenud kohtupraktikat järgides kinnitas Euroopa Kohus seega taas, et siseriikliku ametiasutuse poolt avaliku korra mõistele tuginemine eeldab lisaks ühiskondliku korra häiretele ehk igasugusele seaduserikkumisele ka seda, et esineb tõeline ja piisavalt tõsine oht, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi.(36)
61. Samuti peavad avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed põhinema eranditult asjaomase isiku käitumisel. Selliseid meetmeid ei saa seega automaatselt määrata kriminaalkorras süüdimõistmise tagajärjel ja üldpreventsiooni eesmärgil.(37) Lisaks peab kriminaalkorras süüdimõistmise põhjustanud asjaoludest ilmnema isiklik käitumine, mis kujutab olemasolevat ohtu avalikule korrale.(38)
62. Seega peab siseriiklik kohus N. Ziebelli praegust olukorda arvestades analüüsima, kas viimase käitumine kujutab veel ohtu avalikule korrale. Näiteks peab siseriiklik kohus arvesse võtma asjaolusid, mille N. Ziebell on kohtuistungil esile toonud – et ta abiellus, et ta ei ole muid seaduserikkumisi toime pannud, et ta on praegu füüsilisest isikust ettevõtja ning et 16. juuni 2009. aasta kohtuotsusega muudeti tema karistus tingimisi karistuseks, kuna tema probleemid narkootikumidega on ilmselt lahendatud.
63. Lisaks leian ma, et siseriiklik kohus peab samuti arvesse võtma vastuvõtva liikmesriigi territooriumil veedetud aastaid.
64. Nimelt, kuna direktiivi 2003/109/EÜ(39) artikli 12 lõikes 3 on ette nähtud, et enne väljasaatmismeetme võtmist kolmanda riigi kodaniku suhtes tuleb seda asjaolu arvestada, siis leian ma, et seda enam peab sama kehtima Türgi kodanike suhtes, kellel on liidus eriline seisund, mis jääb poolele teele liikmesriigi kodaniku seisundi ja kolmanda riigi kodaniku seisundi vahel.
65. See on minu hinnangul seda olulisem, et N. Ziebell on sündinud ja kogu aeg elanud Saksamaal. Seega võib õigustatult arvata, et tal on tihedad perekondlikud ja majanduslikud sidemed Saksamaa Liitvabariigiga. Samuti võivad väljasaatmisotsusel olla rasked tagajärjed eelkõige tema perekonnaelule. Euroopa Kohus on siiski märkinud, et arvestada tuleb põhiõigusi, mille järgimise ta tagab, kui väljasaatmisotsus võib takistada töötajate vaba liikumist.(40) Nimelt on Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 7 ning Roomas 4. novembril 1950 alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikliga 8 kaitstud õigus perekonnaelu austamisele, kusjuures see õigus on osa põhiõigustest, mida Euroopa Kohus kaitseb ühenduse õiguskorras.(41)
66. Seega, arvestades eespool esitatud asjaolusid kogumis, olen ma seisukohal, et otsuse nr 1/80 artikli 14 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus see, kui liikmesriik võtab väljasaatmismeetme Türgi kodaniku suhtes, kellel on otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu teisest taandest tulenevad õigused, kui ta on viimased kümme aastat elanud selle riigi territooriumil, tingimusel et tema käitumine kujutab endast olemasolevat, reaalset ja piisavalt tõsist ohtu, mis mõjutab mõnd ühiskonna põhihuvi, ning siseriikliku kohtu ülesanne on seda kontrollida.
IV. Ettepanek
67. Eespool toodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württembergile järgmiselt:
19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80 assotsiatsiooni arengu kohta – mille võttis vastu assotsiatsiooninõukogu, mis asutati lepinguga, millega loodi assotsiatsioon Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel ning millele kirjutasid 12. septembril 1963 Ankaras alla ühelt poolt Türgi Vabariik ning teiselt poolt EMÜ liikmesriigid ja ühendus ning mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 23. detsembri 1963. aasta otsusega 64/732/EMÜ – artikli 14 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus see, kui liikmesriik võtab väljasaatmismeetme Türgi kodaniku suhtes, kellel on otsuse nr 1/80 artikli 7 esimese lõigu teisest taandest tulenevad õigused, kui ta on viimased kümme aastat elanud selle riigi territooriumil, tingimusel et tema käitumine kujutab endast olemasolevat, reaalset ja piisavalt tõsist ohtu, mis mõjutab mõnd ühiskonna põhihuvi, ning siseriikliku kohtu ülesanne on seda kontrollida.
1 – Algkeel: prantsuse.
2 – Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT L 158, lk 77 ning parandused ELT 2004, L 229, lk 35 ja ELT 2005, L 197, lk 34; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46).
3 – Assotsiatsiooninõukogu asutati lepinguga, millega loodi assotsiatsioon Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel ning millele kirjutasid 12. septembril 1963 Ankaras alla ühelt poolt Türgi Vabariik ning teiselt poolt EMÜ liikmesriigid ja ühendus. Leping sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 23. detsembri 1963. aasta otsusega 64/732/EMÜ (EÜT 1964, 217, lk 3685; ELT eriväljaanne 11/11, lk 10; edaspidi „assotsiatsioonileping”).
4 – Edaspidi „otsus nr 1/80”. Otsusega nr 1/80 saab tutvuda Euroopa Ühenduste Ametlike Väljaannete Talituse väljaandes Accord d’association et protocoles CEE‑Turquie et autres textes de base, Bruxelles, 1992.
5 – Vt lepingu artikkel 6.
6 – Nõukogu 25. veebruari 1964. aasta direktiiv 64/221/EMÜ välisriigi kodanike liikumise ja elukohaga seonduvate avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu seisukohalt õigustatud erimeetmete kooskõlastamise kohta (EÜT 1964, 56, lk 850; ELT eriväljaanne 05/01, lk 11).
7 – Vt direktiivi 64/221 artikli 1 lõige 1.
8 – BGBl. 2004 I, lk 1950.
9 – BGBl. 2007 I, lk 1970, edaspidi „Aufenthaltsgesetz”.
10 – BGBl. 2004 I, lk 1950.
11 – Edaspidi „Freizügigkeitsgesetz/EU”.
12 – Menetluse ajal abiellus apellant Saksa kodanikuga ja muutis oma nime Örnekist Ziebelliks.
13 – 10. veebruari 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑340/97: Nazli (EKL 2000, lk I‑957).
14 – Punkt 56. Vt ka 11. novembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑467/02: Cetinkaya (EKL 2004, lk I‑10895, punkt 43); 2. juuni 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑136/03: Dörr ja Ünal (EKL 2005, lk I‑4759, punkt 63) ning 22. detsembri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑303/08: Bozkurt (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 55 ja seal viidatud kohtupraktika).
15 – Vt eespool viidatud kohtuotsus Nazli (punkt 56).
16 – Vt eespool viidatud kohtuotsus Nazli (punkt 57); 7. juuli 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑373/03: Aydinli (EKL 2005, lk I‑6181, punkt 27); 18. juuli 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑325/05: Derin (EKL 2007, lk I‑6495, punkt 54) ning eespool viidatud kohtuotsus Bozkurt (punkt 57).
17 – 2. märtsi 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑416/96: Eddline El‑Yassini (EKL 1999, lk I‑1209).
18 – Punkt 47.
19 – Idem.
20 – Vt lepingu artikli 2 lõige 1.
21 – Vt lepingu artikli 3 lõike 1 esimene lõik.
22 – Vt assotsiatsioonilepingu artikli 4 lõige 1.
23 – Vt selle lepingu artikkel 5.
24 – Vt assotsiatsioonilepingu artikkel 12.
25 – Vt selle otsuse põhjendus 1.
26 – Vt selle otsuse põhjendus 3.
27 – Vt käesoleva ettepaneku punktid 39 ja 40.
28 – Vt selle direktiivi põhjendus 4.
29 – Kohtujuristi kursiiv.
30 – Vt direktiivi artikli 16 lõige 1.
31 – Vt 23. novembri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑145/09: Tsakouridis (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 25).
32 – Vt 30. septembri 1987. aasta otsus kohtuasjas 12/86: Demirel (EKL 1987, lk 3719, punkt 21).
33 – Vt 4. oktoobri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑349/06: Polat (EKL 2007, lk I‑8167, punkt 29 ja seal viidatud kohtupraktika).
34 – Vt eespool viidatud kohtuotsus Polat (punkt 30). Vt ka eespool viidatud kohtuotsus Bozkurt (punkt 55).
35 – Vt eespool viidatud kohtuotsus Bozkurt (punkt 56).
36 – Ibidem (punkt 57).
37 – Ibidem (punkt 58).
38 – Ibidem (punkt 59).
39 – Nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta (ELT 2004, L 16, lk 44; ELT eriväljaanne 19/06, lk 272).
40 – Vt eelkõige 29. aprilli 2004. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑482/01 ja C‑493/01: Orfanopoulos ja Oliveri (EKL 2004, lk I‑5257, punkt 97). Vt kolmanda riigi kodaniku kohta ka 11. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑60/00: Carpenter (EKL 2002, lk I‑6279, punkt 40).
41 – Eespool viidatud kohtuotsus Orfanopoulos ja Oliveri (punkt 98).