EUROOPA KOHTU OTSUS (neljas koda)

22. mai 2008 ( *1 )

„Sõja või repressioonide tsiviilohvritele makstav invaliidsuspension — Kodakondsusjärgse riigi territooriumil elamise tingimus — EÜ artikli 18 lõige 1”

Kohtuasjas C-499/06,

mille ese on EÜ artikli 234 alusel Sąd Okręgowy w Koszalinie (Poola) 13. novembri 2006. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 8. detsembril 2006, menetluses

Halina Nerkowska

versus

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie,

EUROOPA KOHUS (neljas koda),

koosseisus: koja esimees K. Lenaerts, kohtunikud G. Arestis, R. Silva de Lapuerta (ettekandja), E. Juhász ja J. Malenovský,

kohtujurist: M. Poiares Maduro,

kohtusekretär: R. Grass,

arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:

H. Nerkowska,

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie, esindaja: advokaat W. Witkowicz,

Poola valitsus, esindaja: E. Ośniecka-Tamecka,

Itaalia valitsus, esindaja: I. M. Braguglia, keda abistas avvocato dello Stato W. Ferrante,

Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: D. Maidani ja A. Stobiecka-Kuik,

olles 28. veebruari 2008. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,

on teinud järgmise

otsuse

1

Eelotsusetaotlus puudutab EÜ artikli 18 lõike 1 tõlgendamist.

2

Kõnesolev eelotsusetaotlus esitati seoses H. Nerkowska ja Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie (sotsiaalkindlustusasutuse Koszalini büroo) vahelise kohtuvaidlusega, mis puudutas viimase keeldumist maksta H. Nerkowskale endises Nõukogude Sotsialistlike Vabariikide Liidus (endises NSVL-is) viibitud kuuel küüditamisaastal tekkinud tervisekahjustustele vastavat invaliidsuspensioni.

Siseriiklik õigus

3

Asjakohaseks siseriiklikuks õiguseks on 29. mai 1974. aasta seadus sõja- ja kaitseväeteenistuse invaliidide ning nende perede pensionide kohta (Ustawa o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, Dz. U 2002, nr 9, punkt 87; edaspidi „1974. aasta seadus”) muudetud kujul ja 24. jaanuari 1991. aasta seadus võitlejate ning sõjaaegsete ja sõjajärgsete repressioonide teatavate ohvrite kohta (Ustawa o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, Dz. U nr 17, punkt 75).

4

1974. aasta seaduse artikli 5 kohaselt makstakse selle seadusega ettenähtud hüvitisi õigustatud isikutele Poola Vabariigi territooriumil elamise kestel, kui seaduse või rahvusvahelise lepinguga ei ole sätestatud teisiti.

5

1974. aasta seaduse artikli 3 alusel rahastab neid pensione Poola riik.

6

24. jaanuari 1991. aasta seaduse võitlejate ning sõjaaegsete ja sõjajärgsete repressioonide teatavate ohvrite kohta artikli 12 lõike 2 kohaselt on õigus kõnesolevatele hüvitistele ja muudele õigustele ka isikuil, kes muu hulgas kuuluvad mõnda invaliidide rühma sellise invaliidsuse tõttu, mis seondub eelkõige viibimisega vangistuses või interneeritute laagrites või laagrites, mis kuulusid Siseasjade Rahvakomissariaadi (NKVD) sõjavangide ja interneeritute peavalitsuse (GUPVI) ja alates 1946. aasta märtsist endise NSVL-i siseministeeriumi (MVD) haldusalasse või siis NKVD kontrolli- ja filtratsioonilaagrite osakonna ja alates 1946. aasta märtsist mainitud siseministeeriumi haldusalasse. Kõnesolevatele hüvitistele on õigus ka isikutel, kes langesid repressioonide ohvriks sõja kestel ja järel ehk isikutel, kes poliitiliste, usuliste või rahvuslike veendumuste tõttu saadeti riigist välja ja küüditati endisesse NSVL-i. Küüditamisega seotud invaliidsuseks peetakse invaliidsust, mille põhjustasid haavad, põrutused ja muud küüditamise tõttu tekkinud vigastused või haigused.

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus

7

H. Nerkowska, kellel on nüüd Poola kodakondsus, sündis 2. veebruaril 1946 praegusel Valgevene territooriumil.

8

Kolmeaastasena kaotas ta oma vanemad, kes küüditati kohtuotsuse alusel Siberisse.

9

1951. aasta aprillis küüditati ka H. Nerkowska ning tema vend ja tädi NSVL-i. Seal elas ta rasketes tingimustes kuni 1957. aasta jaanuarini.

10

Pärast ligi kuueaastast ajavahemikku naasis H. Nerkowska Poolasse. Seal läbis ta õpingud ja töötas pärast nende lõpetamist riigiametis.

11

1985. aastal lahkus H. Nerkowska Poolast ja asus püsivalt elama Saksamaale.

12

2000. aasta oktoobris esitas H. Nerkowska Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie’le taotluse saada küüditamise ajal tekkinud tervisekahjustuste alusel invaliidsuspensioni.

13

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie tunnustas 4. oktoobri 2002. aasta otsusega H. Nerkowska õigust saada koonduslaagris viibimisega seonduva osalise töövõimetuse alusel invaliidsuspensioni, ent peatas siiski vastaval alusel makstavate hüvitiste tasumise põhjendusega, et õigustatud isik ei ela Poola territooriumil.

14

H. Nerkowska pöördus nimetatud otsuse vaidlustamiseks seejärel Sąd Okręgowy w Koszalinie (Koszalini ringkonnakohus) nõudega tunnustada õigust taotletud invaliidsuspensioni maksmisele. Mainitud kohus ei nõustunud H. Nerkowska argumentidega ja jättis tõendite kogumise menetluse järel 22. mai 2003. aasta otsusega tema kaebuse rahuldamata.

15

H. Nerkowska esitas 2006. aasta septembris uue taotluse, milles nõudis kõnealuse hüvitise maksmist. Oma taotluse põhjenduseks märkis H. Nerkowska, et Poola ühines Euroopa Liiduga 1. mail 2004 ja inkorporeeris nii ühenduse õiguse Poola siseriiklikku õigusesse.

16

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie võttis haldusmenetluse järel 14. septembril 2006 vastu põhikohtuasja esemeks oleva otsuse ja keeldus H. Nerkowskale tema varasemalt tunnustatud õigusele vastava pensioni maksmisest põhjendusega, et ta ei ela Poola Vabariigi territooriumil.

17

H. Nerkowska vaidlustas nimetatud otsuse eelotsusetaotluse esitanud kohtus, taotledes selle muutmist nii, et talle makstaks tema invaliidsuspensioni. H. Nerkowska väitis, et tema praegune elukoht ei saa olla takistuseks kõnealuse hüvitise maksmisel, arvestades Poola ühinemist Euroopa Liiduga.

18

Neil asjaoludel otsustas Sąd Okręgowy w Koszalinie menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas EÜ artikkel 18, mis annab Euroopa Liidu kodanikele õiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, on takistuseks [1974. aasta seaduse] artiklis 5 sätestatud siseriiklike eeskirjade kohaldamisele osas, milles need eeskirjad seavad koonduslaagris viibimisega seonduva invaliidsuse alusel pensioni maksmise sõltuvusse õigustatud isiku Poola Vabariigi territooriumil elamise tingimusest?”

Eelotsuse küsimus

19

Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib eelotsuse küsimusega sisuliselt teada, kas EÜ artikli 18 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille alusel viimane keeldub maksmast oma kodanikule sõja või repressioonide tsiviilohvritele suunatud hüvitist — ehkki pädev asutus on tunnustanud selle kodaniku õigust sellisele hüvitisele — üksnes põhjusel, et kõnealune isik elab mitte selle, vaid mõne teise liikmesriigi territooriumil.

20

Kõigepealt tuleb välja selgitada, kas niisugune olukord, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kuulub ühenduse õiguse ja eelkõige EÜ artikli 18 lõike 1 kohaldamisalasse.

EÜ artikli 18 lõike 1 kohaldatavus

21

Nimetatud sätte isikulise kohaldamisala kohta piisab, kui märkida, et EÜ artikli 17 lõike 1 alusel on liidu kodanik iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus. Lisaks seob nimetatud artikli 17 lõige 2 liidu kodakondsusega asutamislepingus ettenähtud õigused ja kohustused, mille hulka kuuluvad ka need, mida on mainitud EÜ artikli 18 lõikes 1 (26. oktoobri 2006. aasta otsus kohtuasjas C-192/05: Tas-Hagen ja Tas, EKL 2006, lk I-10451, punkt 18).

22

Poola kodanikuna on H. Nerkowskal EÜ artikli 17 lõikes 1 sätestatud liidu kodaniku staatus ning ta võib seega teostada sellega kaasnevaid õigusi, eeskätt EÜ artikli 18 lõikes 1 ettenähtud õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.

23

Teiseks tuleb EÜ artikli 18 lõike 1 esemelise kohaldamisala kohta märkida, et ühenduse õiguse praeguses arenguetapis kuulub selline hüvitis, nagu on kõne all põhikohtuasjas ja mille eesmärk on hüvitada sõja või repressioonide tsiviilohvritele põhjustatud vaimsed või kehalised traumad, liikmesriikide pädevusse (eespool viidatud kohtuotsus Tas-Hagen ja Tas, punkt 21).

24

Siiski peavad viimased teostama seda pädevust kooskõlas ühenduse õigusega ja iseäranis asutamislepingu sätetega, mis reguleerivad kõigile liidu kodanikele tagatud vabadust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil (eespool viidatud kohtuotsus Tas-Hagen ja Tas, punkt 22).

25

Lisaks on selge, et EÜ artiklis 17 ettenähtud liidu kodakondsuse eesmärgiks ei ole asutamislepingu esemelise kohaldamisala laiendamine liikmesriigisisestele olukordadele, millel puudub igasugune seos ühenduse õigusega (5. juuni 1997. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-64/96 ja C-65/96: Uecker ja Jacquet, EKL 1997, lk I-3171, punkt 23; 2. oktoobri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-148/02: Garcia Avello, EKL 2003, lk I-11613, punkt 26, ja eespool viidatud kohtuotsus Tas-Hagen ja Tas, punkt 23).

26

Euroopa Kohus on juba leidnud, et ühenduse õiguse esemelisse kohaldamisalasse kuuluvad eelkõige juhtumid, mis puudutavad asutamislepinguga tagatud põhiõiguste ning EÜ artiklis 18 sätestatud vabaduse liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil kasutamist (15. märtsi 2005. aasta otsus kohtuasjas C-209/03: Bidar, EKL 2005, lk I-2119, punkt 33, ja 12. juuli 2005. aasta otsus kohtuasjas C-403/03: Schempp, EKL 2005, lk I-6421, punktid 17 ja 18).

27

Käesoleval juhul tuleb tõdeda, et selline olukord, milles on H. Nerkowska, kuulub liidu kodanike õiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil kohaldamisalasse. Saksamaale elama asudes teostas põhikohtuasja hageja EÜ artikli 18 lõikega 1 kõigile liidu kodanikele tagatud õigust vabalt liikuda ja elada muu kui selle liikmesriigi territooriumil, mille kodanik ta on.

28

Lisaks ilmneb eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt Euroopa Kohtule saadetud toimikust selgelt, et H. Nerkowskale invaliidsuspensioni maksmisest keeldumine tulenes üksnes asjaolust, et ta oli asunud elama Saksamaale.

29

Eelnevast järeldub, et olukorda, milles ühenduse õiguskorras tunnustatud vabaduse kasutamine H. Nerkowska poolt mõjutab tema õigust siseriiklikes õigusnormides ettenähtud hüvitise maksmisele, ei saa pidada liikmesriigisiseseks olukorraks, millel puudub igasugune seos ühenduse õigusega.

30

Seetõttu tuleb uurida, kas EÜ artikli 18 lõiget 1, mis kuulub kohaldamisele sellises olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas, tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis nõuab, et sõja või repressioonide tsiviilohvritele makstava invaliidsuspensioni saamiseks õigustatud isiku elukoht peab olema sellist hüvitist maksva liikmesriigi territooriumil.

Elukoha tingimust puudutav nõue

31

EÜ artikli 18 lõike 1 ulatuse kohta on Euroopa Kohus otsustanud, et asutamislepinguga liikumisvabaduse valdkonnas kehtestatud võimalused ei pääseks täielikult mõjule, kui takistused, mis liikmesriigi kodaniku päritoluriigi õigusnormidega on seatud tema elamisele vastuvõtvas liikmesriigis ja mis karistavad teda selle eest, et ta on neid võimalusi kasutanud, võiksid liikmesriigi kodanikku sundida nende võimaluste kasutamisest loobuma (29. aprilli 2004. aasta otsus kohtuasjas C-224/02: Pusa, EKL 2004, lk I-5763, punkt 19, ja eespool viidatud kohtuotsus Tas-Hagen ja Tas, punkt 30).

32

Siseriiklik õigusnorm, mis seab teatavad kodanikud ebasoodsamasse olukorda pelgalt seetõttu, et nad on kasutanud oma vabadust liikuda ja elada teises liikmesriigis, piirab igale liidu kodanikule EÜ artikli 18 lõike 1 alusel tagatud vabadusi (18. juuli 2006. aasta otsus kohtuasjas C-406/04: De Cuyper, EKL 2006, lk I-6947, punkt 39, ja eespool viidatud kohtuotsus Tas-Hagen ja Tas, punkt 31).

33

1974. aasta seadus kujutab endast sellist piirangut. Seades sõja või repressioonide tsiviilohvrite kasuks kehtestatud invaliidsuspensioni maksmise sõltuvusse tingimusest, et õigustatud isikute elukoht oleks päritoluriigis, võib see seadus heidutada Poola kodanikke, kes on sellises olukorras nagu põhikohtuasja hageja, teostamast oma vabadust liikuda ja elada mõnes teises liikmesriigis kui Poolas.

34

Siseriiklikud õigusnormid, mis piiravad sellisel viisil oma kodanike vabaduste teostamist, võivad olla ühenduse õiguse seisukohalt õigustatud üksnes juhul, kui need põhinevad objektiivsetel, asjaomaste isikute kodakondsusest sõltumatutel üldise huviga seotud kaalutlustel ja on proportsionaalsed siseriikliku õigusega taotletava legitiimse eesmärgi suhtes (eespool viidatud De Cuyperi kohtuotsus, punkt 40, ja eespool viidatud kohtuotsus Tas-Hagen ja Tas, punkt 33).

35

Esimese tingimuse kohta ilmneb nii põhikohtuasja kostja kui ka Poola valitsuse poolt Euroopa Kohtule esitatud märkustest, et 1974. aasta seadusega ettenähtud piirang tuleneb põhiliselt Poola seadusandja tahtest piirata solidaarsuskohustust sõja või repressioonide tsiviilohvrite suhtes üksnes Poola rahvaga seotud isikutega. Elukoha tingimus väljendab seega nende isikute Poola ühiskonda lõimumise astet.

36

Lisaks toovad põhikohtuasja kostja ja Poola valitsus esile, et üksnes selline elukoha tingimus, nagu on kõne all põhikohtuasjas, tagab võimaluse kontrollida, et kõnealuse hüvitise saamiseks õigustatud isiku olukorras ei ole toimunud muutusi, mis võiksid mõjutada selle hüvitise saamise õigust. Põhikohtuasja kostja ja Poola valitsus rõhutavad, et teiste liikmesriikide haldus- ja arstiabi tarvitamise võimaluse puudumine, mille näeb sotsiaalkindlustushüvitiste osas ette nõukogu 14. juuni 1971. aasta määrus (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate ja nende pereliikmete suhtes, mida on muudetud ja ajakohastatud nõukogu 2. detsembri 1996. aasta määrusega (EÜ) nr 118/97 (EÜT 1997, L 28, lk 1; ELT eriväljaanne 05/03, lk 6), võtab tõhususe ja mõju Poola pädevate asutuste teostatavatelt kontrollidelt. Põhikohtuasja kostja ja Poola valitsus märgivad samuti, et muud vähem piiravad meetmed ei oleks sama tõhusad kui kõnesolev tingimus.

37

Nii soov tagada, et hüvitise saamiseks õigustatud isik oleks seotud Poola ühiskonnaga, kui ka vajadus kontrollida, et see isik täidaks jätkuvalt kõnealuse hüvitise saamise tingimusi, kujutavad endast objektiivseid, üldise huviga seotud kaalutlusi, millega saab õigustada seda, et sellise hüvitise saamise või maksmise tingimused võivad mõjutada selle liikmesriigi kodanike liikumisvabadust.

38

Asjassepuutuva liikmesriigi ühiskonnaga seotuse nõude kohta on Euroopa Kohus leidnud, et sellise ühenduse õigusega reguleerimata hüvitise puhul, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kuulub ühiskonnaga seotuse hindamise kriteeriumide kindlaksmääramisel liikmesriikidele ulatuslik kaalutlusõigus, mille kasutamisel tuleb siiski järgida ühenduse õigusega kehtestatud piire (eespool viidatud kohtuotsus Tas-Hagen ja Tas, punkt 36).

39

Samuti võib liikmesriik asjaomase isiku kodakondsuse või elukohaga seotud tingimuste abil legitiimselt piirata sõja või repressioonide tsiviilohvritele suunatud hüvitise maksmist isikutega, keda peetakse vastava liikmesriigi ühiskonnaga teataval määral seotuks.

40

Ehkki käesoleva otsuse punktis 33 mainitud piirangut võib pidada õigustatuks eelmainitud üldise huviga seotud kaalutlustel, ei tohi see lisaks olla ebaproportsionaalne taotletava eesmärgi suhtes.

41

Mis puudutab esiteks kogu hüvitise maksmise vältel liikmesriigi territooriumil elamise tingimuse käsitamist elemendina, mis peegeldab sõja või repressioonide tsiviilohvrite seotust Poola ühiskonnaga, siis tuleb märkida, et ehkki elukoht on tõepoolest sellist seotust peegeldav kriteerium, läheb kõnesolev tingimus põhikohtuasja asjaolusid arvestades kaugemale, kui on taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalik.

42

On selge, et H. Nerkowskal on Poola kodakondsus ning ta on elanud Poolas enam kui 20 aastat — ajavahemiku, mille jooksul ta läbis õpingud ja töötas.

43

Kõnesolevat hüvitist maksva liikmesriigi kodakondsuse olemasolu ning viibimine selles riigis enam kui 20 aasta jooksul nii õppides kui töötades võiks olla piisav, et tõendada vastava liikmesriigi ja hüvitise saamiseks õigustatud isiku seotust. Neil tingimustel tuleb kogu hüvitise maksmise vältel liikmesriigi territooriumil elamise tingimust pidada ebaproportsionaalseks, kuna see läheb kaugemale, kui on eelmainitud seotuse tagamiseks vajalik.

44

Mis puudutab teiseks väidet, mille kohaselt on elukoha tingimus ainus vahend kontrollimaks, kas invaliidsuspensioni saamiseks õigustatud isik täidab jätkuvalt selle pensioni saamise tingimusi, siis piisab tõdemusest, et ei saa põhjendatult väita, et taotletavat eesmärki ei oleks võimalik saavutada muude vähem piiravate, ent sama tõhusate vahenditega.

45

Juhul kui arstlik või halduskontroll nõuab põhikohtuasjas kõne all oleva hüvitise saamiseks õigustatud isiku kohalviibimist asjaomase liikmesriigi territooriumil, ei takista miski kõnealust liikmesriiki kutsumast õigustatud isikut sellise kontrolli läbiviimiseks vastavasse liikmesriiki — muu hulgas hüvitise maksmise peatamise ähvardusel, kui õigustatud isik peaks põhjendamatult keelduma.

46

Selline elukoha tingimus, nagu on kõne all põhikohtuasjas, läheb järelikult kaugemale kui vajalik, et saavutada eesmärk kontrollida, kas hüvitise saamiseks õigustatud isik täidab jätkuvalt selle hüvitise saamise tingimusi, ning seega ei ole see kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, mida on käsitletud käesoleva kohtuotsuse punktides 34 ja 40.

47

Eeltoodud kaalutlustel tuleb vastata esitatud küsimusele, et EÜ artikli 18 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi sellised õigusnormid, mille kohaselt viimane keeldub üldiselt ja igal juhul sõja või repressioonide tsiviilohvritele suunatud hüvitise maksmisest oma kodanikele üksnes põhjusel, et need ei ela kogu hüvitise maksmise ajavahemikul mitte vastava liikmesriigi, vaid mõne teise liikmesriigi territooriumil.

Kohtukulud

48

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

 

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:

 

EÜ artikli 18 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi sellised õigusnormid, mille kohaselt viimane keeldub üldiselt ja igal juhul sõja või repressioonide tsiviilohvritele suunatud hüvitise maksmisest oma kodanikele üksnes põhjusel, et need ei ela kogu hüvitise maksmise ajavahemikul mitte vastava liikmesriigi, vaid mõne teise liikmesriigi territooriumil.

 

Allkirjad


( *1 ) Kohtumenetluse keel: poola.