Meetmete võtmise vajadus

Maksejõuetusmenetluste eesmärk on tagada finants- ja majandusprobleemidega ettevõtjate nõuetekohane lõpetamine või saneerimine. ELis on juba maksejõuetuse valdkonnas õigusakte vastu võetud. Kehtivad ELi õigusaktid hõlmavad aga ainult maksejõuetusele eelnevaid ja võlgadest vabastamise meetmeid (mis on sätestatud hiljuti vastu võetud saneerimise ja maksejõuetuse direktiivis) ning eeskirju piiriüleste maksejõuetusjuhtumite suhtes kohaldatava õiguse kohta (mis on sätestatud maksejõuetuse määruses). Seetõttu on maksejõuetust reguleeriv materiaalõigus liikmesriikide lõikes endiselt väga erinev.

Suured erinevused liikmesriikide maksejõuetuskordade vahel kujutavad endast olulist takistust ELi ühtse kapitalituru toimimisele. Need põhjustavad raskusi piiriülestele investoritele, kes peavad hankima teavet 27 maksejõuetusõiguse kohta ja suutma neid võrrelda, selleks et neid oma investeerimisotsustes (ja kapitalikulu arvutamisel) arvesse võtta. Lisaks erinevad liikmesriikide maksejõuetuskorrad endiselt tõhususe poolest, eriti selle poolest, kui kaua võtab aega ettevõtja likvideerimine ja kui suur osa vara väärtusest on lõpuks võimalik sisse nõuda. Käesolevas mõjuhinnangus analüüsitud andmeallikatest nähtub, et mõnes liikmesriigis venivad menetlused palju rohkem ja annavad palju ebatõhusamaid tulemusi kui ELi parimate tulemustega liikmesriikides. See lahknevus on tihedalt seotud maksejõuetusmenetluste tulemuse vähese prognoositavusega, mis toob investoritele kaasa suuremad teabe hankimise ja õppimiskulud ja tõkestab oluliselt piiriülest investeerimist. See takistab lõpptulemusena kapitali tõhusat paigutamist ja kapitaliturgude liidu arendamist.

Käesolev algatus lähtub 2020. aasta kapitaliturgude liidu tegevuskava 11. meetmest, milles komisjon kohustus suurendama piiriülese investeerimise tulemuse prognoositavust selles osas, mis puudutab maksejõuetusmenetlusi. Algatuse eesmärk on ühtlustada (pangandussektoriväliste) äriühingute maksejõuetust käsitleva materiaalõiguse teatavaid aspekte, et muuta maksejõuetuskorrad tõhusamaks ning vähendada piiriüleste võlausaldajate teabe hankimise ja õppimiskulusid, mida põhjustab maksejõuetuskordade ühtlustamatus. Algatuse eesmärk on ka soodustada piiriülest investeerimist ja konkurentsi, kaitstes samal ajal ühtse turu nõuetekohast toimimist, nagu on ette nähtud ELi toimimise lepingu artikliga 114.

Kuna liikmesriikidel on erinevad lähtealused, õiguslikud traditsioonid ja poliitilised eelistused, on ebatõenäoline, et maksejõuetust käsitleva materiaalõiguse reformimine riikide tasandil viiks piisava ühtlustamiseni, kuigi viimastel aastatel on mõningaid reforme käivitatud. Seetõttu on probleemi lahendamiseks vaja võtta ELi tasandi meetmeid.

Võimalikud lahendused

Saneerimis- ja maksejõuetusõiguse ekspertide rühma sisendi, teemakohase uuringu ja sidusrühmade seisukohtade põhjal tehti kindlaks kaks poliitikavariantide paketti. Variantide võrdlemiseks ja nende mõju hindamiseks kasutati samadest allikatest pärinevaid tõendeid, samuti Euroopa Pangandusjärelevalve 2020. aasta võrdlusuuringu andmeid ja Maailmapanga indeksi „Doing Business“ näitajaid. Kaalutud variandid olid teatavate aspektide ühtlustamise variant (1. variant) ja ulatuslikuma ühtlustamise variant (2. variant); mõlemad variandid olid rakendatud direktiivi kaudu. Ainult soovituse andmise variant jäeti kõrvale, sest on ebatõenäoline, et see lahendaks kindlaks tehtud probleemi.

Pakutud variandid käsitlevad maksejõuetusõiguse kolme keskset aspekti: i) vara sissenõudmine likvideeritud ettevõtja pankrotivarast, ii) menetluste tõhusus ja iii) sissenõutud väärtuse prognoositav ja õiglane jaotamine võlausaldajate vahel. Need kolm aspekti hõlmavad eelkõige järgmiste valdkondadega seotud küsimusi: vara tagasivõitmine, vara jälitamine, juhtide kohustused ja vastutus, ettevõtte müük tegevust jätkava ettevõttena (nn pre‑pack-menetlus), maksejõuetusmenetluse käivitamise tingimus, maksejõuetuse erikord mikro- ja väikeettevõtjatele, nõuete rahuldamisjärgud ja võlausaldajate komiteed. 2. variant hõlmab kõiki 1. variandi komponente, millele lisanduvad kaugemaleulatuvad meetmed kõigi kolme eespool nimetatud keskse aspekti puhul.

Analüüsi käigus hinnati variante kolme eesmärgi seisukohalt: kas need i) suurendavad sissenõutavat väärtust, ii) lühendavad maksejõuetusmenetluse kestust ja iii) vähendavad õiguskindlusetust ja teabe hankimise kulu. Analüüsis käsitleti tähelepanelikult ka variantide kulutasuvust ja sidusust.

Eelistatud variandi mõju

Tulemuslikkuse ja tõhususe võrdluse põhjal valiti eelistatud variandiks 1. variant (teatavate aspektide ühtlustamine direktiivi kaudu). Üksikasjaliku analüüsi tulemusel leiti, et ulatuslikum ühtlustamine (2. variant) oleks kolmest eesmärgist kahe puhul kasulikum, kuid ka koormavam, eelkõige võimalike vastuolude tõttu muude õigusvaldkondadega (asjaõigus, äriühinguõigus, tööõigus). Teatavate aspektide ühtlustamine (1. variant) tooks võrreldavat kasu (2. variandiga võrreldes), aga kulutõhusamal viisil.

Eelistatud variant toob investoritele (võlausaldajatele), ettevõtjatele, sealhulgas VKEdele, ja majandusele üldisemalt eeldatavasti olulist majanduslikku kasu. Võlausaldajad saavad kasu sissenõutava väärtuse eeldatavast suurenemisest ning teabe hankimise ja õppimiskulu vähenemisest. Samasugust kasu saavad ka kolmandate riikide investorid, mis muudab ELi investeerimise nende jaoks atraktiivsemaks. Kogu ELi ettevõtjate jaoks muutuvad maksejõuetuskorrad ühtlasemaks ja väheneb õiguskindlusetus selle suhtes, mis saab siis, kui nad maksejõuetuks muutuvad. Mikro- ja väikeettevõtjad saavad otsest kasu sellest, et luuakse eraldi lihtsustatud maksejõuetuskord, mis on nende vajadustega proportsionaalsem.

Kvalitatiivne ja kvantitatiivne hindamine näitas, et teatavate aspektide ühtlustamine võib oluliselt vähendada nii kulusid kui ka sissenõudmiseks kuluvat aega. See suurendab eeldatavasti sissenõudmismäära ligikaudu 1,5 protsendipunkti võrra; majandusuuringute empiirilisi hinnanguid ekstrapoleerides võib see viia rahastamiskulude vähenemiseni 1,5 baaspunkti võrra ja piiriüleste portfellide vara suurenemiseni ligikaudu 1,5 protsendipunkti. Olemasolevate andmete ja tõenäoliste eelduste põhjal arvutatud oodatav otsene ja kaudne kasu ületab 10 miljardit eurot aastas. Eeldatav kogukulu on samal ajal väike (ja selle kannavad suures osas liikmesriigid). Ettevõtjatele tekib eeldatavasti ka kaudseid kulusid, mis tulenevad juhtide suuremast vastutusest. Algatusel võib olla ka positiivne, kuigi väga väike mõju digiüleminekule, kliimaneutraalsele majandusele üleminekule ja kestliku arengu eesmärkidele.