26.3.2020   

ET

Euroopa Liidu Teataja

CI 99/1


KOMISJONI TEATIS

Suunised liikmesriikidele seoses välismaiste otseinvesteeringute, kolmandatest riikidest kapitali vaba liikumise ja Euroopa strateegiliste varade kaitsega enne määruse (EL) 2019/452 (välismaiste otseinvesteeringute taustauuringute määrus) kohaldumist

(2020/C 99 I/01)

Euroopa Liit on avatud välisinvesteeringutele, mis on olulised meie majanduskasvu, konkurentsivõime, tööhõive ja innovatsiooni seisukohast. Paljud Euroopa ettevõtted on täielikult integreeritud ülemaailmsetesse tarneahelatesse, mis tuleb hoida toimivana. EL soovib jääda ja jääb välismaiste otseinvesteeringute atraktiivseks sihtkohaks.

COVID-19ga seotud hädaolukorral on ulatuslik mõju Euroopa Liidu majandusele. Kriisile üldise reageerimise raames tõi komisjon välja ka välismaiste otseinvesteeringute taustauuringute küsimuse.

Üks praeguse majandusšoki võimalikke tagajärgi on suurem potentsiaalne risk strateegilistele tööstusharudele, eelkõige, kuid mitte ainult tervishoiuga seotud tööstusharudele. Nende tööstusharude vastupanuvõime ja suutlikkus jätkuvalt reageerida ELi kodanike vajadustele peaks olema nii Euroopa Liidu kui ka liikmesriikide tasandil tehtavate lühiste jõupingutuste esirinnas.

Siiski tuleb praegu rohkem kui kunagi varem tasakaalustada ELi avatust välisinvesteeringutele asjakohaste taustauuringuvahenditega. COVID-19 hädaolukorras võib suureneda oht, et välismaiste otseinvesteeringute kaudu püütakse omandada tervishoiualast suutlikkust (näiteks meditsiini- või kaitsevahendite tootmiseks) või sellega seotud tööstusharusid, nagu uurimisasutused (näiteks vaktsiinide väljatöötamiseks). Tuleb olla valvas tagamaks, et sellised välismaised otseinvesteeringud ei kahjusta ELi suutlikkust rahuldada oma kodanike tervisevajadusi.

COVID-19 puhang on toonud esile vajaduse säilitada ja tõhustada sellise väärtusliku suutlikkuse jagamist ühtsel turul, samuti nendega, kes seda vajavad mujal maailmas. Sellega seoses mõjutaks tervishoiuteenustega seotud varade omandamine Euroopa Liitu tervikuna.

Komisjon märkis oma 13. märtsi 2020. aasta teatises, (1) et liikmesriigid peavad olema valvsad ning kasutama kõiki liidu ja riiklikul tasandil kättesaadavaid vahendeid, et vältida olukorda, kus praegune kriis toob kaasa kriitilise tähtsusega varade ja tehnoloogia kadumise.

ELi eeskirjad näevad ette õiguspäraste avaliku poliitika eesmärkide kaitse raamistiku, mida kohaldatakse olukorras, kus välisinvesteeringud võiksid neid eesmärke ohustada. Need eeskirjad on esitatud lisas.

Praegu vastutavad välismaiste otseinvesteeringute taustauuringute eest liikmesriigid. Välismaiste otseinvesteeringute taustauuringutes tuleks arvesse võtta mõju Euroopa Liidule tervikuna, eelkõige selleks, et tagada ELi tööstuse jätkuv elutähtis suutlikkus, mis ulatub tervishoiusektorist palju kaugemale. Ohtu ELi laiemale strateegilisele suutlikkusele võib suurendada aktsiahindade volatiilsus või oluline langus Euroopa börsidel. Strateegilised varad on Euroopa julgeoleku jaoks üliolulised. Need on osa Euroopa majanduse tugisambast ja seega sõltub nendest majanduse kiire taastumise suutlikkus.

Selleks kutsub Euroopa Komisjon liikmesriike üles:

kasutama juba praegu täielikult ära oma välismaiste otseinvesteeringute taustauuringumehhanisme, et võtta täielikult arvesse riske elutähtsatele tervishoiutaristutele, elutähtsate sisendite tarnimisele ja muudele elutähtsatele sektoritele, nagu on ette nähtud ELi õigusraamistikus;

nende liikmesriikide puhul, kellel praegu puudub taustauuringumehhanism või kelle taustauuringumehhanismid ei hõlma kõiki asjaomaseid tehinguid, looma tervikliku taustauuringumehhanismi ja kasutama vahepeal kõiki muid olemasolevaid võimalusi, et käsitleda juhtumeid, kus konkreetse ettevõtte, taristu või tehnoloogia omandamine või kontroll selle üle ohustaks julgeolekut või avalikku korda ELis, sealhulgas elutähtsat tervishoiutaristut ja elutähtsate sisendite tarnimist.

Suunistes käsitletakse ka seda, millist liiki meetmeid võib võtta kapitali liikumise piiramiseks juhtudel, kui see on põhjendatud.


(1)  Euroopa koordineeritud majanduslikud meetmed COVID-19 puhangule reageerimiseks, COM(2020) 112 final


LISA

1.   Välismaiste otseinvesteeringute taustauuringute määruse reguleerimisala

Välismaiste otseinvesteeringute taustauuringute määrus hõlmab kolmandatest riikidest pärit välismaiseid otseinvesteeringuid, st investeeringuid, „millega luuakse või hoitakse alal püsivaid ja otseseid sidemeid kolmandate riikide, sealhulgas riiklike üksuste investorite ja liikmesriigis majandustegevusega tegelevate ettevõtjate vahel“ (1). Määrust kohaldatakse küll kõigi majandussektorite suhtes, aga künniseid sätestatud ei ole. Tehingu taustauuringute vajadus ei pruugi tõepoolest sõltuda tehingu enda väärtusest. Näiteks väikeste idufirmade väärtus võib olla suhteliselt piiratud, kuid neil võib olla strateegiline tähtsus sellistes küsimustes nagu teadusuuringud või tehnoloogia.

Määrusega on liikmesriikidele antud õigus vaadata läbi selle reguleerimisalasse kuuluvad investeeringud julgeoleku või avaliku korra kaalutlustel ning võtta meetmeid konkreetsete riskidega tegelemiseks.

Määruse reguleerimisalasse kuuluvate investeeringu takistamise või sellele tingimuste seadmise meetmete läbivaatamine ja vajaduse korral vastuvõtmine avaliku korra kaalutlustel on lõppkokkuvõttes liikmesriikide vastutus. Komisjon võib esitada liikmesriigile, kus investeering tehakse, konkreetseid meetmeid soovitavaid arvamusi, eelkõige juhul, kui on oht, et investeering mõjutab liidule huvi pakkuvaid projekte ja programme.

Komisjon kutsub liikmesriike üles olema eriti valvsad, et praegune tervisekriis ei tooks kaasa Euroopa ettevõtete ja tööstussektori osaliste, sealhulgas VKEde maha müümist. Komisjon jälgib tähelepanelikult kohapealset arengut, sealhulgas vajaduse korral koostöös liikmesriikidega.

Komisjon tuletab liikmesriikidele ka meelde vastastikust sõltuvust sellisel integreeritud turul, nagu see Euroopas eksisteerib, ning kutsub neid kõiki üles küsima nõu ja abi koordineerimisel juhul, kui välisinvesteeringud võiksid tegelikult või potentsiaalselt, praegu või tulevikus avaldada mõju ühtsele turule.

2.   Milline on välismaiste otseinvesteeringute taustauuringute roll rahvatervise hädaolukorras?

Välismaiste otseinvesteeringute taustauuringute määruse kohaselt võivad liikmesriigid võtta meetmeid, et takistada välisinvestorit omandamast äriühingut või kontrolli selle üle, kui selline omandamine või kontroll ohustaks nende julgeolekut või avalikku korda. See hõlmab olukorda, kus sellised ohud on seotud rahvatervise hädaolukorraga.

Selle kindlakstegemisel, kas välismaine otseinvesteering võib mõjutada julgeolekut või avalikku korda, võivad liikmesriigid ja komisjon „arvesse võtta kõiki asjassepuutuvaid tegureid, sealhulgas mõju elutähtsale taristule, tehnoloogiale (sh progressi võimaldav tehnoloogia) ja julgeoleku tagamiseks või avaliku korra säilitamiseks olulistele sisenditele, mille katkemisel, häirel, kadumisel või hävimisel oleks liikmesriigis või liidus märkimisväärne mõju“ (2).

Välismaiste otseinvesteeringute taustauuringute määruses on välisinvesteeringute taustauuringute tegemisel arvesse võetavate tegurite hulgas sõnaselgelt nimetatud riske elutähtsatele tervishoiutaristutele ja elutähtsate sisendite tarnimist.

Euroopa siseturul ei pruugi investeeringust tulenevad riskid tingimata lõppeda selle liikmesriigi piiridel, kus investeering tehakse. Seetõttu ei näe välismaiste otseinvesteeringute taustauuringute määrus mitte ainult komisjonile ette võimalust esitada oma arvamus konkreetse investeeringu kohta, vaid ka muud liikmesriigid kui see, kus investeering tehakse, võivad samuti nõuda teavet ja esitada märkusi.

Välismaiste otseinvesteeringute taustauuringud ei pruugi kaasa tuua investeeringu keelamist. On juhtumeid, kus leevendusmeetmetest võib piisata (näiteks tingimused, mis tagavad meditsiinitoodete või -seadmete tarnimise). Liidu huvides võib olla, et sellised tarnekohustused ületaksid vastuvõtva liikmesriigi prognoositud vajadusi. Samuti on oluline meeles pidada, et liikmesriigid võivad teatavatel juhtudel sekkuda väljaspool taustauuringumehhanisme, näiteks sundlitsentside kehtestamisega patendiomanikele riikliku hädaolukorra, näiteks pandeemia korral.

Välismaist omandamist, mis tõenäoliselt mõjutab liidule huvi pakkuvaid projekte või programme, kontrollib põhjalikumalt komisjon, kelle arvamusi peavad liikmesriigid täiel määral arvesse võtma. See kehtib näiteks välisinvesteeringute puhul ELi ettevõtetesse, mida on rahastatud ELi teadusuuringute ja innovatsiooniprogrammi „Horisont 2020“ raames. Seega pööratakse erilist tähelepanu kõigile programmi „Horisont 2020“ tervishoiusektoriga seotud projektidele, sealhulgas COVID-19 puhanguga seotud tulevastele projektidele (3).

3.   Mida peaksid investorid juba praegu seoses investeeringute taustauuringutega eeldama?

Riiklikud taustauuringumehhanismid juba toimivad 14 liikmesriigis (4). Komisjon kutsub neid liikmesriike üles kasutama täielikult ära oma olemasolevaid taustauuringumehhanisme kooskõlas välismaiste otseinvesteeringute taustauuringute määruse ja muude ELi õigusega kehtestatud nõuetega. Komisjon kutsub ka üles neid liikmesriike, kellel taustauuringumehhanism praegu puudub või kelle taustauuringumehhanismid ei hõlma kõiki asjaomaseid tehinguid, looma tervikliku taustauuringumehhanismi ja kaaluma samal ajal muid võimalusi täielikus kooskõlas liidu õiguse ja rahvusvaheliste kohustustega, et käsitleda juhtumeid, kus konkreetse ettevõtte, taristu või tehnoloogia omandamine või kontrollimine ohustaks ELis julgeolekut või avalikku korda, sealhulgas terviseturvet.

Oluline on meeles pidada, et määruses on sätestatud, et juhul, kui välisinvesteeringule ei tehta riiklikku taustauuringut, võivad liikmesriigid ja komisjon esitada märkusi ja arvamusi 15 kuu jooksul pärast välisinvesteeringu tegemist. See võib viia selleni, et liikmesriik, kus investeering tehti, peab rakendama meetmeid, sealhulgas vajalikke leevendusmeetmeid. Praegu (2020. aasta märtsi seisuga) tehtud välisinvesteeringu kohta võivad liikmesriigid esitada tagantjärele märkusi või komisjon võib esitada arvamusi alates 11. oktoobrist 2020 (määruse täieliku kohaldamise kuupäev) kuni 2021. aasta juunini (15 kuud pärast investeeringu tegemist).

Investeeringute puhul, mis ei ole välismaised otseinvesteeringud, st portfelliinvesteeringud, võivad liikmesriigid nende taustauuringut teha kooskõlas aluslepingu sätetega kapitali vaba liikumise kohta. Portfelliinvesteeringud, mis ei anna investorile tegelikku mõju äriühingu juhtimisele ja kontrollile, tekitavad probleeme julgeoleku ja avaliku korra seisukohast vähem tõenäoliselt kui välismaised otseinvesteeringud. Aga juhul, kui portfelliinvesteeringud kujutavad endast vähemalt sellise olulise osaluse (nt 5 %) omandamist, mis annab aktsionärile või seotud aktsionäridele siseriikliku äriühinguõiguse alusel teatavad õigused, võivad need investeeringud olla olulised julgeoleku või avaliku korra seisukohast.

Lisaks investeeringute taustauuringule võivad liikmesriigid säilitada teatavates ettevõtjates eriõigused („kuldaktsiad“). Mõnel juhul võimaldavad sellised õigused riigil blokeerida või piirata teatavat liiki investeeringuid asjaomastesse äriühingutesse. Sellised meetmed on äriühingupõhised ja nende ulatus sõltub riigile kuldaktsiaga antud õigustest. Nagu ka muud kapitali liikumise piirangud, peavad need olema õiguspärase avaliku poliitika eesmärgi saavutamiseks vajalikud ja proportsionaalsed (vt järgmine punkt).

4.   Mis õigustab kapitali liikumise piiramist?

ELi toimimise lepingu artikliga 63 on ette nähtud kapitali vaba liikumine mitte ainult ELi piires, vaid ka ELi ja kolmandate riikide vahel ning kõik piirangud peavad olema sobivad, vajalikud ja proportsionaalsed avaliku poliitika õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks. Sellised eesmärgid on asutamislepingus või Euroopa Kohtu praktikas määratletud ülekaaluka üldise huvina. Sellised eesmärgid ei tohiks olla puhtalt majanduslikud (5). Avalikule korrale, avalikule julgeolekule ja rahvatervisele võib tugineda üksnes juhul, kui on tõeline ja piisavalt tõsine oht mõnele ühiskonna põhihuvile (6).

Välisinvestorite poolt strateegiliste varade turuvallutuslikul eesmärgil ostmise korral (nt eesmärgiga piirata teatava kauba tarnimist ELi turule või teatava teenuse pakkumist ELi turul) on kõige asjakohasem põhjus erandi tegemiseks ELi toimimise lepingu artiklis 65 sätestatud „avalik kord või avalik julgeolek“. See võib näiteks õigustada piiravaid meetmeid, mida on vaja varustuskindluse tagamiseks (näiteks energiavaldkonnas) või oluliste avalike teenuste osutamiseks, kui vähem piiravad meetmed (nt reguleerivad meetmed, millega kehtestatakse avalike teenuste osutamise kohustused kõigile teatavates sektorites tegutsevatele ettevõtjatele) ei ole piisavad, et kõrvaldada tõeline ja piisavalt tõsine oht mõnele ühiskonna põhihuvile. Piiravaid meetmeid võib võtta ka finantsstabiilsust ähvardavate ohtude kõrvaldamiseks (7).

Lisaks on Euroopa Liidu Kohus tunnistanud rahvatervise avalikust huvist tulenevaks ülekaalukaks põhjuseks (8). Euroopa Kohtu poolt seoses muude asutamislepingus sätestatud vabadustega tunnustatud avalikust huvist tulenevate ülekaalukate põhjuste hulka kuuluvad ka tarbijakaitse, sotsiaalkindlustussüsteemi finantstasakaalu säilitamine ja selliste sotsiaalpoliitika eesmärkide saavutamine, mis võivad olla olulised hädaolukorras.

Lisaks on aluslepinguga ette nähtud kaitsemeetmed juhuks, kui on tõsised raskused, mis võivad ohustada majandus- ja rahaliidu toimimist (ELi toimimise lepingu artikkel 66) ja euroalasse mittekuuluvate liikmesriikide maksebilanssi (ELi toimimise lepingu artiklid 143 ja 144).

Kolmandate riikide poolt sellistesse äriühingutesse tehtud välisinvesteeringute puhul, mille väärtust kapitaliturgudel peetakse nende tegelikust või sisemisest väärtusest oluliselt madalamaks, võib kaaluda piirangute kehtestamise võimalust, võttes arvesse nende investeeringute tegelikku või võimalikku mõju eespool nimetatud avalike huvide kaitsele (näiteks kas need investeeringud võivad kaasa tuua liigse tuginemise kolmandate riikide välisinvestoritele oluliste kaupade või teenuste pakkumisel). Mis puutub kõnealuste meetmete asjakohasusse, tuleks arvesse võtta ja võimaluse korral leevendada ka nende võimalikku negatiivset mõju äriühingutele ja majandusele üldiselt.

Samuti tuleb märkida, et põhjendatuse ja proportsionaalsuse analüüsi puhul kehtestatakse kapitali kolmandatesse riikidesse ja kolmandatest riikidest liikumise piirangud teistsuguses õiguslikus kontekstis kui ELi-sisese kapitali liikumise piirangud (9). Järelikult võidakse aluslepingu alusel aktsepteerida kolmandate riikidega seotud tehingute piirangute korral lisapõhjendusi. Lubatud põhjendusi võib tõlgendada ka laiemalt.


(1)  Vt välismaiste otseinvesteeringute taustauuringute määruse põhjendus 9.

(2)  Vt välismaiste otseinvesteeringute taustauuringute määruse põhjendus 13.

(3)  47,5 miljonit eurot teadmiste laiendamise uurimisprojektidele COVID-19 epideemiale kliiniliseks ja rahvatervisealaseks reageerimiseks otseselt programmi „Horisont 2020“ raames ja 45 miljonit eurot innovatiivsete ravimite algatuse avaliku ja erasektori partnerluse raames.

(4)  Riiklike taustauuringumehhanismide täielik loetelu ja lingid siseriiklikele õigusaktidele on kättesaadavad aadressil http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/157946.htm.

(5)  C563/17, Associação Peço a Palavra, punkt 70.

(6)  Vt kohtuasjad C-54/99, Église de Scientologie, punkt 17, C-503/99, komisjon vs. Belgia, punkt 47 ja C-463/00, komisjon vs. Hispaania, punkt 72.

(7)  Vt komisjoni 29. juuni 2015. aasta avaldus Kreeka ametiasutuste kehtestatud kapitalikontrolli kohta, kättesaadav aadressil: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/et/STATEMENT_15_5271.

(8)  C-531/06, komisjon vs. Itaalia, punkt 51.

(9)  C-446/04, Test claimants in FII, Group litigation, punkt 171.