Brüssel,10.11.2017

JOIN(2017) 41 final

ÜHISTEATIS EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE EMPTY

Sõjaväelise liikuvuse parandamine Euroopa Liidus


ÜHISTEATIS EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

Sõjaväelise liikuvuse parandamine Euroopa Liidus

1.    Sissejuhatus

Euroopa kodanike julgeolek on liidu prioriteet ja inimesed eeldavad, et EL selle küsimusega tegeleb. EL on teinud mitmeid algatusi, et Euroopa elanikel oleks võimalik oma julgeoleku eest rohkem ise vastutada. 2016. aastal kutsuti Euroopa Liidu üldise välis- ja julgeolekupoliitika strateegiaga üles looma tõhusamat, sidusamat ja ühtsemat liitu, mis oleks võimeline tegutsema ELi ühiste huvide ja prioriteetide nimel, edendades samas rahu ja tagades selle kodanike ja territooriumi julgeoleku. Selleks et rahuldada paremini Euroopa praegusi ja tulevasi vajadusi, pandi Euroopa kaitsealases tegevuskavas komisjonile kohustus teha koostööd ELi muude asjaomaste osalistega, et suurendada sidusust ja koostoimet kaitsevaldkonna ning muude selliste ELi poliitiliste strateegiate vahel, millel on ELi lisaväärtus 1 . Euroopa Ülemkogu tõdes, et julgeoleku- ja kaitsevaldkonnas on tehtud märkimisväärseid edusamme. 2017. aasta juunis anti komisjoni aruteludokumendiga Euroopa kaitseküsimuste tuleviku kohta hoogu ELi kaitsemeetmetele 2 . President Juncker rõhutas oma 13. septembri 2017. aasta kõnes olukorrast Euroopa Liidus vajadust rajada 2025. aastaks Euroopa kaitsekoostöö liit. Kõigil algatustel on üks eesmärk: luua kaitsevõimeline liit.

Selleks et kaitsta liitu ja selle kodanikke tänapäeva ettearvamatus julgeolekuolukorras, astub EL samme, mis on vajalikud, et tagada liidu võime reageerida tõhusalt ja õigeaegselt nii liidusisestele kui ka -välistele kriisidele, seda muu hulgas valmisolekut tõhustades ja vastupanuvõimet suurendades 3 . Sellega seoses töötavad ka liikmesriigid omavahelise kaitsekoostöö süvendamise nimel, tehes muu hulgas alalist struktureeritud koostööd, nagu on sätestatud aluslepingutes. Eksisteerib nii võimalus kui ka strateegiline vajadus kasutada täies ulatuses ära tsiviil- ja sõjalise tegevuse koostoimet, et kiirendada sõjaväelist liikuvust nii liidu piires kui ka väljaspool ELi toimuvate sõjaliste operatsioonide kiiret läbiviimist silmas pidades.

Liikmesriikide otsustada on, kas teise riigi sõjaväeüksused võivad nende territooriumile siseneda. Kuid selleks, et olla valmis kriisideks (sealhulgas sõjaväeõppuste kaudu) ja neile reageerida, on vaja tagada, et asjaomaseid otsuseid oleks võimalik teha kiiresti ning, kui otsused on tehtud, saaksid üksused ja varustus liikuda kiiresti ja sujuvalt. Lisaks tuleb arvestada teatavate liikmesriikide julgeoleku- ja kaitsepoliitika erijoontega.

Sellega seoses takistavad sõjaväepersonali ja varustuse kiiret ja sujuvat liikumist ELis praegu mitmed füüsilised, õiguslikud ja regulatiivsed tõkked, näiteks taristu, mis ei suuda kanda rasket sõjaväesõidukit, või koormavad tolli- ja muud menetlused. Nagu kogeti hiljutistel ulatuslikel sõjaväeõppustel, võivad sellised tõkked kaasa tuua viivitusi, häireid ning kulude ja haavatavuse kasvu. Relvajõudude ja varustuse eristaatusest tulenevalt on sõjaväeline liikuvus õiguslikult seotud arvukate riiklike otsuste ja ELi õigusnormidega, millega otsustatakse, kas riigisisene ja rahvusvaheline liikuvus on võimalik. Olulised võivad olla paljud poliitikavaldkonnad (siseasjad, õigusküsimused, majandus ja rahandus, tööhõive, transport, kaitseküsimused, toll, keskkond, tervishoid). Ka NATO-l on selles valdkonnas oma liikmete jaoks standardid ja menetlused. Teemad ulatuvad tollist ohutu ja turvalise inimeste ja sõjaväevarustuse transpordini, hõlmates sealhulgas ohtlike kaupade transporti, selliseid vastutusega seotud aspekte nagu keskkonnaalane õigusloome, ning valdkondi töötajate füüsilisest ja õiguskaitsest asjaomase transporditaristu kättesaadavuse ja sobivuseni. Arvestades õiguslikke ja füüsilisi tingimusi, on sõjaväel sageli raske piisavalt kiiresti olukordadele reageerida. Seepärast on oluline uurida meetmeid, mida tuleks võtta protsesside tõhustamiseks, austades sealjuures igati liikmesriikide suveräänsust ning ELi aluslepinguid ja õigusakte.

Kuigi enamik meetmeid on nii praegu kui ka tulevikus liikmesriikide kätes, on ELil võimalik abi pakkuda. Käesoleva ühisteatise eesmärk on sätestada, milliseid samme astub EL, sealhulgas oma praeguste poliitiliste strateegiatega, et hõlbustada ja toetada sõjaväelise liikuvuse kiirendamist alates igapäevastest vajadustest kuni sõjaväe väljaõppe ja ressurssideni, tehes seda koostoimes tsiviilotstarbeliste tegevustega ning häirimata tsiviilisikute poolset taristu kasutamist ja vältides tarbetuid ebamugavusi.

2.    Sõjaväelist liikuvust käsitlevad käimasolevad projektid, tegevused ja algatused

ELi sõjaväelise liikuvuse parandamiseks on juba tehtud mitmeid algatusi. Transporditaristu on traditsiooniliselt olnud kaitsesüsteemi oluline osa, eelkõige seoses sõjaväelise varustuse ja üksuste liikuvuse võimaldamisega. Aastate vältel on EL välja töötanud ambitsioonika transporditaristu poliitika 4 . See valdkond pakub selget võimalust suurendada sidusust ja koostoimet kaitseküsimuste ja liidu kehtivate poliitiliste strateegiate vahel, kasutades seega ära ELi lisaväärtust, vähendades tarbetut dubleerimist ja edendades riigi raha tõhusamat kasutamist ning vältides mitteoptimaalseid investeeringuid pikemas perspektiivis.

Käimas on ka algatused sellise tsiviil- ja sõjalise tegevuse koostoime edendamiseks, mis põhineb ELi poliitilistel strateegiatel valdkondades, nagu teadusuuringud, küberjulgeolek, lennundus, piirikontroll, mereseire ja kosmos. Hea näide horisontaalsema suunitlusega algatusest on komisjoni, Euroopa Kaitseagentuuri ja liikmesriikide vahel kokku lepitud mehhanism, millega käivitatakse kaitse- ja hübriidstandardite väljatöötamine kahese kasutusega toodete jaoks. Sellistel tegevustel võib olla positiivne ülekanduv mõju ka sõjaväelise liikuvuse hõlbustamisel.

Liikmesriigid jätkavad ühtlasi arvukaid projekte Euroopa Kaitseagentuuri raames.

-2014. aastal otsustasid 14 liikmesriiki käivitada Euroopa Kaitseagentuuri raames sihtprojekti, milles keskendutakse ELi mitmeliigilise transpordi keskusele. Need liikmesriigid tuvastasid vajaduse koordineerida senisest paremini sõjaväelist liikuvust. Parajasti arendatakse mitmeliigilise transpordi keskuse (Multimodal Transport Hub) võrku, et hõlbustada üksuste kiiret liikuvust ühtlustatud õigusnormide, menetluste ja protsesside kaudu, samuti saadakse kasu varade ja taristu ühendamisest ja jagamisest Euroopas. Kõnealuse projekti keskmes on liikuvuse tsentraalne koordineerimine, asukohtade füüsiline kindlaksmääramine ja osutatavate teenuste kindlakstegemine. Kõike seda tehakse lihtsustatud ja ühtlustatud menetluste abil ELi ja riiklike õigusnormide piires. Ka teised liikmesriigid on näidanud üles huvi projektiga liituda.

-Diplomaatilise kontrolli lepingu algatus on samuti Euroopa Kaitseagentuuri raames korraldatud programm, mis viis diplomaatilise kontrolli tehnilise lepinguni 2012. aastal. Osalevate liikmesriikide arv on kasvanud 16ni. Tehnilise lepinguga ühtlustatakse haldusmenetlusi (vormid ja tähtajad) ning pakutakse võimalust ennetava liikumisloa andmiseks. Kõik osalevad liikmesriigid on otsustanud liikumisloa anda ja seega võimaldab tehniline leping teha enamikus tavaolukordades täies ulatuses igapäevaseid kiireid sõjaväelise lennutranspordi toiminguid.

Ka NATO töötab parajasti välja sõjaväelist liikuvust hõlbustavaid meetmeid, näiteks koostatakse liikumisvabadust võimaldavaid õigusakte, suurendatakse olukorrateadlikkust taristu kohta, parandatakse kiiret lennutransporti, samuti tõhustatakse tsiviilvalmisolekut ning vastupanuvõimet.

Ühtlasi on käimas rahvusvahelised algatused, mille eesmärk on vähendada sõjaväelise liikuvuse piiranguid ja takistusi ning leida uusi võimalusi olemasolevate tõkete kõrvaldamiseks. Teatavad osalised, nagu rahvusvaheline organisatsioon Euroopa liikumise koordineerimiskeskus (Movement Coordination Centre Europe – MCCE), mis korraldab mitmeliigilist transporti hõlmavaid lahendusi, Euroopa lennutranspordi juhtimissüsteem (ETAC), mis tegeleb muu hulgas õhutranspordi kavandamise ja ülesannete jaotamisega, ning Ateena rahvusvahelise meretranspordi koordineerimiskeskus, mis otsib iga missioonitaotluse jaoks sobivad transpordivahendid, on hästi tuntud ja toetavad juba asjatundlikult eri tegevusi Kõnealuses valdkonnas on käimas ka muid rahvusvahelisi algatusi.

Võimalike uute ELi meetmete puhul tuleks arvesse võtta nimetatud käimasolevaid projekte ning püüelda koostoime ja sidususe poole, vältides tarbetut dubleerimist või vasturääkivusi.

3.    Sõjaväelise liikuvusega seotud vajadused ja nõuded

Hiljaaegu on esile kerkinud järelejäänud õiguslikud ja taristuga seotud kitsaskohad, kuna need pärsivad sõjaväelist liikuvust ja kahjustavad seega liikmesriikide kaitsevajaduste täitmist. Tuleb pingutada, et luua koordineeritum lähenemisviis, millega maksimeeritakse ELi lisaväärtust ning tsiviil- ja sõjalise tegevuse koostoimet.

Selleks et kogu ELis oleks võimalik kohaldada tõhusat lähenemisviisi sõjaväelise liikuvuse parandamiseks, käsitledes kõiki asjaga seotud valdkondi, tuleb jõuda ühisele arusaamale vajadustest ja nõuetest.

Liikmesriigid peavad täiendavalt uurima kõnealuseid sõjaväelisi tingimusi ja eripärasid, et panna alus uutele ELi meetmetele. Hõlmatud peavad olema vähemalt järgmised valdkonnad:

 

-sellise füüsilise taristu kättesaadavus, mis vastab kõikide transpordiliikide ja mitmeliigilise transpordi sõlmede tehnilistele nõuetele;

-õiguslikud näitajad, mis hõlmavad juurdepääsu transporditaristule ELis, sealhulgas vägede ja sõjaväevarustuse (mh ohtlikud kaubad) ELi sissetoomist ja EList väljaviimist;

-sõjaväepersonali, varustuse ja piiratud andmete kaitse;

-sõjaväe vastutus ja staatus;

-ajalised kaalutlused, nagu prioriteedinõuded tsiviilliiklusele, asjakohased teated ja taotletud ajakava;

-vastuvõtvate liikmesriikidega seotud toetusnõuded (kütus, majutus, logistiline tugi, hooldus ja parandamine, hanked, tervishoiuteenused);

-koordineerimisnõuded, -võime ja -protsessid riiklike ja rahvusvaheliste sõjaväe- ja tsiviilasutuste vahel;

-teabevahetus (elektroonilised andmed / andmebaas / keskused) tsiviil- ja sõjaväeandmebaaside vahel.

4.    Tegevussuundade kindlaksmääramine

Võttes aluseks liikmesriikide poolt täiendavalt uuritavad vajadused ja nõuded ning arvestades käimasolevat tööd, on võimalik kindlaks määrata eri tegevussuunad puuduste kõrvaldamiseks.

Selleks et kõrvaldada olemasolevad puudused ning parandada koordineerimist ja tõhustada koostoimet kõikide sidusrühmade vahel, loodi Euroopa Kaitseagentuuris hiljaaegu ajutine ekspertidest koosnev töörühm. Töörühma eesmärgid on teha kindlaks takistused ja tõkked seoses sõjaväepersonali ja varade maapealse piiriülese liikuvuse ja transiidiga, kaardistada olemasolevad algatused ja puudused, määrata kindlaks asjaomased osalised ELi ja riikide tasandil ning koostada määratud ülesandeid ja kohustusi sisaldav tegevuskava, mis hõlmab ka tähtaegadega teostamisplaani. Järgitavad põhimõtted hõlmavad dubleerimise vältimist ja asjaomaste sidusrühmade kaasamist.

Kuigi kõnealune töö eeldab eri osaliste jõupingutusi mitmel tasandil, on valdkondi, kus EL võiks aluslepingutega kooskõlas pakkuda võimalikke lahendusi ja tekitada koostoimet, toetudes aastate jooksul tsiviilotstarbel loodud poliitilistele strateegiatele ja projektidele. Kõnealuste valdkondade suhtes kohaldatakse õigusakte, menetlusi ja investeerimisvahendeid, mida tuleks kohandada ka ELi tasandil, et need sobiksid sõjaväeliseks kasutuseks.

·Taristu Praegune liikuvus eeldab liikmesriikide vahelist tihedat koordineerimist. Selleks on vaja ühist arusaama kasutatavast taristust. Taristu enda kvaliteedist ja standardite erinevusest tulenevalt on liikuvustaotluste esitamine väga aeganõudev. See võib kaasa tuua ootamatuid takistusi liikuvuse teostamisel.

Seega on vaja hinnata olemasolevat taristut ja määrata kindlaks taristuga seotud normid, mille puhul võetakse arvesse ka sõjaväelisi nõudeid. Selline analüüs võimaldaks ELil välja töötada taristustandardi, millesse on kaasatud sõjaväeline profiil mitmeliigilise transpordi jaoks. See võiks hõlmata nii uue taristu väljatöötamist kui ka olemasoleva ajakohastamist. On vaja luua tihe seos liidu pikaajaliste taristuinvesteeringutega, kuna selle tööprotsessi finantsmõju ei ole veel kindlaks määratud.

ELi transporditaristu näide

Üleeuroopaline transpordivõrk (TEN-T) koosneb üldvõrgust, millega tagatakse kõikide ELi piirkondade juurdepääsetavus ja mis peaks valmima aastal 2050, ja põhivõrgust, mis katab strateegiliselt kõige tähtsamad osad ja peaks valmima 2030. aastal. TEN-T võrgus määratakse kindlaks sadamad, lennujaamad, raudteed, maanteed ja siseveeteed. On loodud üheksa mitmeliigilist põhivõrgukoridori, et hõlbustada põhivõrgu peamiste osade lõpuleviimist.

Esmajärjekorras on oluline analüüsida võrgu võimalikku kahest kasutust ja teha kindlaks kattuvused ja puudused. TEN-T võrgu poliitilises strateegias on määratletud ambitsioonikad ja ühtsed standardid tehniliste nõuetena kõikide taristu komponentide, eelkõige põhivõrgu jaoks. Nendest nähtub, et taristu on mõeldud eelkõige tsiviilkasutuseks. Osa kõnealustest koridoridest võidakse kasutada katseanalüüsi tarbeks.

TEN-T võrgu poliitilist strateegiat toetab ka interaktiivne geograafiline ja tehniline infosüsteem (TENtec), mis sisaldab kaarte ja muud teavet TEN-T võrgu ühtsete standardite kohta. Võimaliku koostoime saavutamiseks võiks tõhustada kõnealust andmebaasi käsitlevat koostööd asjaomaste kaitsevaldkonna sidusrühmadega.

Euroopa ühendamise rahastu 5 on ELi strateegiline investeerimisvahend TEN-T võrgu rajamiseks. Rahastu on osutunud väga tõhusaks viisiks kiirendada investeeringuid ELi transporditaristu parandamiseks ja keskenduda suurt ELi lisaväärtust tootvatele projektidele. Rahastu tegevus keskendub peamiselt piiriülestele tsiviilprojektidele ja puuduvatele ühendustele, sealhulgas vajalikud koostalitlussüsteemid – nagu õhu- ja raudteeliikluse juhtimine –, ning innovatsioonile, samuti investeeringutele sadamatesse, lennujaamadesse ja nende sisemaaühendustesse võrgu mitmeliigilist toimimist silmas pidades. See on sõjaliste jõudude kohaloleku seisukohast väga tähtis.

Kvaliteetne taristu eeldab piisavaid investeeringuid ja sobivat haldamist, eelkõige selleks, et tagada asjakohased ja sujuvad mitmeliigilised ühendused, millest on kasu nii tsiviil- kui ka sõjaväevaldkonnas. Kuigi rahastus pööratakse põhitähelepanu üksnes tsiviilala prioriteetidele transpordi valdkonnas, on ilmseid näiteid sellest, kuidas täiendavad investeeringud võiksid tuua märkimisväärset kasu sõjaväeliste eesmärkide saavutamiseks, nt piiriülesed projektid, elutähtsad taristud ja taristu olulisimad osad. Võimaliku koostoime kindlaksmääramine ja sellise kahese kasutuse uurimine on väga oluline nii tsiviilkasutuse kui ka sõjaväelise taristu jaoks, samas tuleb vajaduse korral suurendada eelarvet. Meetmeid võidakse tõhustada, et saada TEN-T põhivõrk valmis 2030. aastaks ja Euroopa kaitsekoostöö liit 2025. aastaks.

·Asjaomaste regulatiivsete ja menetluslike küsimuste käsitlemine.

-Toll. ELi uutes tollialastes õigusaktides, mida kohaldatakse alates 2016. aasta maist, nõutakse, et kõik tolliformaalsused peavad toimuma täielikult elektroonilisel kujul. Selleks et lihtsustada ja ühtlustada liidus sõjaväelise liikuvuse jaoks nõutavaid tolliformaalsusi, analüüsitakse tuvastatud tolliküsimusi eesmärgiga kehtestada tollimenetlused, mis vastavad paremini kõnealuse liikuvuse erivajadustele. Tolli õigusraamistikus kavandatavates muudatustes võetakse eelkõige arvesse asjaomaseid olemasolevaid tavasid, nagu NATO 302 vorming.

-Ohtlikud kaubad. Ohtlike kaupade vedu käsitlevaid ELi õigusakte ei kohaldata praegu sõjaväelise transpordi suhtes. Kui sõjaväesõidukid vastavad kõnealustele õigusaktidele, peaksid neil olema samad eelised nagu tsiviilsõidukitel. Sellega hõlbustataks üksuste ja sõjaväevarustuse liikuvust.

-Menetlused eri riikides. Arvestades, et sõjaväeline liikuvus sõltub suuresti liikmesriikide nõuetest, menetlustest ja tavadest, tuleks uurida, kas on asjakohane vahetada teavet, et mõista, millistel juhtudel oleksid ühised eeskirjad võimalikud ja pakuksid suuremat sidusust. Näiteks võiks kaaluda ühe menetluse väljatöötamist, et tagada sõjaväeline liikuvus kõikide ELi liikmesriikide jaoks. Sellele paneb aluse Euroopa Kaitseagentuuri projektide raames tehtud põhjalik töö. ELi meetmetega oleks võimalik liikmesriike kõnealuses protsessis toetada, kui nad seda soovivad.

·Hübriidohud. Pärast hübriidohtudega võitlemise ühise raamistiku vastuvõtmist on kindlaks määratud mitmeid meetmeid, mis käsitlevad Euroopa elutähtsate taristute, nagu transporditaristu võimet hübriidohtudega toime tulla. Seda tööd jätkatakse ja tõhustatakse, seda ka osana ELi ja NATO käimasolevast koostööst hübriidohtudega võitlemisel, et tagada nende taristute vastupanuvõime, mis on määrava tähtsusega ELi sõjaväelise liikuvuse seisukohalt.

Uurida tuleks ELi õigusakte ka muudes valdkondades, et teha kindlaks nende võimalik asjakohasus sõjaväelise liikuvuse jaoks.

5.    Tegevuse koordineerimine teiste sidusrühmadega

Samad tõkked, mis takistavad sõjaväeüksuste ja varustuse piiriülest kiiret ja sujuvat liikuvust Euroopas, mõjutavad liikmesriike ka muus kontekstis, eelkõige NATOs. Sellega seoses tuleks edasi arendada ka koordineerimist ja dialoogi NATOga. Seda tehakse täiesti avalikult ja läbipaistvalt, järgides igati mõlema organisatsiooni iseseisvat otsustusprotsessi ja menetlusi, kaasamise ja vastastikkuse põhimõtet, ilma et see piiraks ühegi liikmesriigi julgeoleku- ja kaitsepoliitika erijooni. Suhtlus muude asjaomaste sidusrühmade ja partneritega on samuti oluline, et optimeerida tõhusust, edendada võimaluse korral koostoimet ja vältida tarbetut dubleerimist, kui tehakse kindlaks järgmised etapid sõjaväelise liikuvuse hõlbustamiseks ja kiirendamiseks Euroopas.

6.    Edasine tegevus

2018. aasta märtsiks esitavad kõrge esindaja ja komisjon sõjaväelise liikuvuse tegevuskava liikmesriikidele kinnitamiseks. Tegevuskava põhineb Euroopa Kaitseagentuuri sõjaväelise liikuvuse ajutise töörühma tulemustel ja selles tehakse meetmeid, rakendajaid ja nõudlikke ajakavasid käsitlevad ettepanekud Euroopa Liidu sisest sõjaväelist liikuvust pärssivate tõkete kõrvaldamiseks.

(1)

COM(2016) 950, 30.11.2016.

(2)

COM(2017) 315, 7.6.2017, „Järk-järgult pannakse alus Euroopa julgeoleku- ja kaitsekoostöö liidule. Ainult siis, kui liigume sellel teel kindlalt edasi, on tagatud kodanike turvalisus.“

(3)

Ühisteatis „Hübriidohtudega võitlemise ühine raamistik – Euroopa Liidu lahendus“ (2016) ja ühisteatis „Vastupanuvõime strateegiline käsitlus ELi välistegevuses“ (2017).

(4)

Üleeuroopalist transpordivõrku (TEN-T) käsitlev poliitika.

(5)

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1316/2013, millega luuakse Euroopa ühendamise rahastu, muudetakse määrust (EL) nr 913/2010 ja tunnistatakse kehtetuks määrused (EÜ) nr 680/2007 ja (EÜ) nr 67/2010, ELT L 348, 20.12.2013, lk 129.