EUROOPA KOMISJON

Brüssel,21.12.2016

COM(2016) 880 final

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

Teise põlvkonna Schengeni infosüsteemi (SIS II) hindamine vastavalt määruse (EÜ) nr 1987/2006 artikli 24 lõikele 5, artikli 43 lõikele 3 ja artikli 50 lõikele 5 ning otsuse 2007/533/JSK artikli 59 lõikele 3 ja artikli 66 lõikele 5

{SWD(2016) 450 final}

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA

NÕUKOGULE

Teise põlvkonna Schengeni infosüsteemi (SIS II) hindamine vastavalt määruse (EÜ) nr 1987/2006 artikli 24 lõikele 5, artikli 43 lõikele 3 ja artikli 50 lõikele 5 ning otsuse 2007/533/JSK artikli 59 lõikele 3 ja artikli 66 lõikele 5

1.    SISSEJUHATUS

1.1    Schengeni infosüsteem ja selle roll liikmesriikidevahelise teabevahetuse lihtsustamisel

Schengeni infosüsteem (SIS) on suuremahuline tsentraliseeritud infosüsteem, mille eesmärgiks on toetada isikute ja esemete (nagu reisidokumentide ja sõidukite) kontrollimist Schengeni välispiiridel ning tõhustada 29 Euroopa riiki hõlmavat õiguskaitse- ja õigusalast koostööd.

SIS rajati 1995. aastal kuues Schengeni lepingu allkirjastanud riigis peamise kompensatsioonimeetmena sisepiirikontrolli kaotamise järel kooskõlas Schengeni lepingu rakendamise konventsiooniga 1 . Liikmesriikidel tekkis piirikontrollide puudumise tingimustes vajadus vahendite järele, millega lahendada piiriülese kuritegevuse ja ebaseadusliku rändega seotud probleeme. Kõrge julgeolekutaseme säilitamiseks pidid liikmesriigid loobuma tavapärasest kahepoolsete lepingute ja õigusabi kontseptsioonist ning looma vajadustele kohandatud lahenduse, mis võimaldaks tuvastada:

kolmandate riikide kodanikke, kellel ei ole lubatud Schengeni alale siseneda;

isikuid, kes tuleb vahistada väljaandmise või üleandmise eesmärgil;

kadunud isikuid, eelkõige lapsi;

isikuid ja teatavaid esemeid, kelle või mille suhtes tuleb kohaldada diskreetset või erikontrolli (reisivad ohtlikud kurjategijad ning riiklikku julgeolekut ohustavad isikud);

isikud, keda otsitakse, et kutsuda neid abistama kohtumenetluses; ning

teatavatesse kategooriatesse kuuluvaid kaotatud või varastatud esemeid nende arestimiseks või tõendusmaterjalina kasutamiseks.

Selle tulemusel loodi SIS, milles säilitatakse hoiatusteateid tagaotsitavate isikute ja esemete kohta. Liikmesriikide asjaomastel pädevatel asutustel (vt punkt 1.3) on sellele kontrollide läbiviimiseks ja hoiatusteadete koostamiseks vahetu juurdepääs. See sisaldab konkreetseid juhiseid isiku või eseme asukoha tuvastamisel võetavate meetmete kohta, näiteks isiku vahistamine, haavatava kadunud isiku kaitsmine või eseme, nagu kehtetu passi või varastatud auto konfiskeerimine. Aastate jooksul on SISi pidevalt edasi arendatud. Peamised uuendused, s.o SIS 1+ ja SISone4all võimaldasid süsteemiga liituda uutel Schengeni alaga ühinenud riikidel ja nendega suurendati süsteemi tehnilist suutlikkust.

1.2    Teise põlvkonna SIS

Teise põlvkonna Schengeni infosüsteem (SIS II) alustas tööd 9. aprillil 2013 2 . Teise põlvkonna SISi toimimist ja kasutamist reguleerivad kaks peamist õigusakti: määrus (EÜ) nr 1987/2006 3 käsitleb SISi kasutamist kontrollimaks kolmandate riikide kodanikke, kes ei täida Schengeni alale sisenemise või seal viibimise tingimusi, ning nõukogu otsus 2007/533/JSK, 4 mis käsitleb SISi kasutamist kriminaalasjades tehtavas politsei- ja õigusalases koostöös.

Lisaks algsetele funktsioonidele pakub SIS II nüüd uusi funktsioone ja esemete kategooriaid:

esemeid käsitlevate hoiatusteadete uued kategooriad: varastatud õhusõidukid, laevad, laevamootorid, konteinerid, tööstusseadmed, väärtpaberid ja maksevahendid;

võimalus teha päringuid kesksüsteemis, erinevalt varasemast tavast teha kõik päringud andmete siseriiklikku koopiat kasutades;

võimalus linkida isikute ja esemete hoiatusteateid (nt hoiatusteated tagaotsitava isiku ja tema kasutatava varastatud sõiduki kohta);

biomeetrilised andmed (sõrmejäljed ja fotod) isiku tuvastamiseks;

Euroopa vahistamismääruse koopia, mis on vahetult lisatud üle- või väljaandmise eesmärgil tagaotsitavat isikut käsitlevale hoiatusteatele;

teave identiteedi väärkasutamise kohta, vältimaks süütu isiku väärtuvastamist identiteedipettuse korral.

Alates 2013. aasta maikuust vastutab keskse SIS II operatiivjuhtimise eest eu-LISA, 5 samas kui liikmesriigid vastutavad siseriiklike infosüsteemide operatiivjuhtimise eest.

1.3     Juurdepääsuõigus SIS II hoiatusteadetele

Juurdepääsuõigus SIS II hoiatusteadetele on piiratud piirikontrolli ning muude Schengeni ala välispiiril või vastavas liikmesriigis läbiviidavate politsei- ja tollikontrollide eest vastutavate ametiasutustega. Andmeid on õigus kasutada ka siseriiklikel kohtuasutustel ja nende koordineerivatel asutustel.

SIS II hoiatusteateid sisenemis- või viibimiskeeldude ning tühjade või väljastatud isikutunnistuste kohta on võimalik vaadata ka viisade väljastamise ning viisataotluste läbivaatamise eest vastutavatel ametiasutustel ja asutustel, kelle vastutusalas on elamislubade väljastamine ning ELi isikute vaba liikumist käsitleva acquis’ga seotud kolmandate riikide kodanikke puudutavate õigusaktide kohaldamine. Ühtlasi on administratiivsel eesmärgil juurdepääs SIS II-le sõidukite registreerimisasutustel, 6 kes pääsevad juurde ainult varastatud sõidukite, numbrimärkide ja sõiduki registreerimisdokumentidega seotud hoiatustele.

Liikmesriigid peavad põhjendama asutusele SISis sisalduvatele andmetele juurdepääsuõiguse andmist. Igal aastal esitavad nad õigusaktides nõutud viisil eu-LISA-le avaldamiseks nimekirja sellistest ametiasutustest ja hoiatusteadete kategooriatest, millele neil asutustel on juurdepääs. Hinnanguliselt on SIS II süsteemi kasutavates liikmesriikides praegu ligikaudu kaks miljonit lõppkasutajat.

Europolil ja Eurojustil on SIS II-s juurdepääs teatavatele nende vastutusalas olevatele hoiatusteadete kategooriatele.

1.4    SIS II territoriaalne kohaldamisala

Kuigi SIS II kasutatakse praegu 29 Schengeni riigis, on selle territoriaalne kohaldamisala varieeruv, sest mitte kõik SIS süsteemis osalevad liikmesriigid ei kohalda tervikuna Schengeni acquis’d (Schengeni õigusaktide kogumit). 26 riiki kohaldavad acquis’d tervikuna ning kasutavad SIS II kõigil määruses ja otsuses sätestatud eesmärkidel:

22 ELi liikmesriiki: Belgia, Tšehhi Vabariik, Taani, Saksamaa, Eesti, Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Itaalia, Läti, Leedu, Luksemburg, Ungari, Malta, Madalmaad, Austria, Poola, Portugal, Sloveenia, Slovakkia, Soome, Rootsi;

4 ELi-välist Schengeni lepinguga ühinenud riiki: Island, Liechtenstein, Norra ja ŠŠveits.

Bulgaaria ja Rumeenia ei kohalda Schengeni acquis’d praegu veel täies ulatuses, kuid kasutavad SIS II õiguskaitsekoostöö eesmärgil. Sisepiirikontrolli kaotamise otsuse jõustumise järel hakkavad nad SISi kasutama välispiiri kontrollimiseks.

Küpros ja Horvaatia ei kohalda Schengeni acquis’d praegu veel täies ulatuses ning acquis’ kõigi osade kohaldamise tingimuste täitmist ei ole kontrollitud. Praegu on neis riikides käsil ettevalmistused SISiga liitumiseks.

Kuna Ühendkuningriik osaleb Schengeni acquis’ kohaldamises vaid osaliselt, siis kasutatakse seal SIS II ainult õiguskaitsekoostöö raames. Iirimaa valmistab ette liitumist SIS II-ga õiguskaitsekoostöö eesmärgil.

1.5    Kuidas liikmesriigid SIS II kasutavad

Andmete otsimiseks võivad liikmesriigid sõltuvalt siseriiklikul tasandil kasutatava SIS II tehnilisest teostusest teha päringuid kas keskses SISis, siseriiklikus koopias või mõlemas rakenduses. Lõppkasutajad pääsevad SIS II-le reeglina ligi siseriikliku süsteemi kaudu. Näiteks kasutavad liikmesriigi õiguskaitse- või piirikontrolliasutused tagaotsitava isiku või eseme otsimiseks asjaomaseid siseriiklikke andmebaase ning paralleelselt ka SIS II andmebaasi. Enamikus liikmesriikides toimub see ühtse otsinguliidese kaudu. Lõppkasutajad kasutavad SIS II oma igapäevatöös ja seega on süsteem äärmiselt intensiivses kasutuses 7 . Riigipiiride-ülene juurdepääs teabele on aidanud saavutada SIS II-ga ühendatud liikmesriikide territooriumidel märkimisväärset edu operatiivtöös 8 .

SIS II-s säilitatakse isikute kohta nende asukoha ja isikusamasuse tuvastamiseks vajalikke andmeid (mis hõlmavad nüüd võimaluse korral ka fotot ja sõrmejälgi) ning muud asjakohast hoiatusteatega seotud teavet (sealhulgas selle kohta, milliseid meetmeid tuleb võtta). Vastavate tehniliste võimaluste tekkimisel võib sõrmejälgi hakata kasutama ka isiku kindlakstegemiseks tema biomeetrilise tunnuse (esmajoones sõrmejälgede) alusel, erinevalt nende praegusest kasutusest pelgalt isikusamasuse kinnitamiseks. Selle võimaldamiseks on käivitatud projekt sõrmejälgede automaatse tuvastamise süsteemi (AFIS) loomiseks.

2.    HINDAMISE EESMÄRGID

Kooskõlas määrusega (EÜ) nr 1987/2006 9 ja nõukogu otsusega 2007/533/JSK 10 andis komisjon kolm aastat pärast SIS II käivitamist 9. aprillil 2013 igale valdkonnale põhjaliku üldhinnangu, võttes arvesse allpool loetletud eesmärke.

2.1    Määruse (EÜ) nr 1987/2006 artikli 50 lõige 5 ja nõukogu otsuse 2007/533/JSK artikli 66 lõige 5

Eesmärk oli hinnata keskset SIS II-i ning täiendava teabe kahe- ja mitmepoolset vahetamist liikmesriikide vahel, uurida eesmärkidega võrreldes saavutatud tulemusi, hinnata tegevuse aluspõhimõtete jätkuvat kehtivust, samuti otsuse/määruse kohaldamist seoses keskse SIS II-ga ning keskse SIS II turvalisust ja mis tahes mõjusid tulevastele toimingutele.

2.2     Määruse (EÜ) nr 1987/2006 artikli 24 lõige 5 (riiki sisenemise või riigis viibimise keelamist käsitlevad hoiatusteated)

Eesmärk oli hinnata nimetatud artikli kohaldamist ning teha vajalikke ettepanekuid artikli sätete muutmise kohta, et saavutada hoiatusteadete sisestamiskriteeriumide suurem ühtlus.

2.3     Määruse (EÜ) nr 1987/2006 artikkel 43 ja nõukogu otsuse 2007/533/JSK artikkel 59 (õiguskaitsevahendid)

Hindamise eesmärgiks oli võrrelda omavahel kõigis liikmesriikides kohaldatavaid sätteid ning anda ülevaade sätetest, mis puudutavad: a) isiku õigust esitada hagi kohtule või mis tahes liikmesriigi õigusaktide alusel pädevale asutusele oma isikuga seotud teatele juurdepääsu saamiseks, selle parandamiseks, kustutamiseks või selle kohta teabe või sellega seoses kompensatsiooni saamiseks; ning b) otsuste vastastikust täitmisele pööramist liikmesriikides.

3.    HINDAMISPROTSESS

Hindamisprotsess toimus rände- ja siseasjade peadirektoraadis (DG HOME) statistiliste aruannete, uuringute, küsimustike, intervjuude ning temaatiliste koosolekute ja töötubade vormis.

Lisaks avaliku aruandluse jaoks tarvilikule statistikale kogub eu-LISA ka andmeid SIS II kasutamise ning süsteemi enese toimimise kohta. Liikmesriigid koguvad statistilisi andmeid täiendava teabe vahetamise ning hoiatusteadete alusel leitud kokkulangevuste kohta. SIS II kavandati algusest peale nii õiguslikult kui ka tehniliselt andma statistilisi andmeid oma kasutamise ja efektiivsuse kohta.

Üldhinnangusse inkorporeeriti SIS II otsuse artikli 66 lõikes 4 kirjeldatud, eu-LISA koostatud aruanne SIS II tehniliste ja operatiivjuhtimise aspektide kohta 11 . Nimetatud aruandes käsitletakse keskse SIS II ja sideinfrastruktuuri tehnilist toimimist, sealhulgas nende turvalisust alates süsteemi kasutuselevõtmisest 9. aprillil 2013 kuni 31. detsembrini 2014. Tulevikku silmas pidades algatas komisjon liikmesriikide tuvastatud mitmesuguste tehniliste probleemide lahendamiseks uuringu 12 selle kohta, kuidas oleks võimalik parandada SIS II ülesehitust, et hoida kokku kulusid, parandada talitluspidevust ning tulla toime süsteemi suureneva kasutamise ja vajalike tehingute eri liikide, eelkõige sõrmejälgede võtmisega.

Keskse SIS II turvalisust hinnati, inkorporeerides hindamisaruandesse eu-LISA aruande keskse SIS II kohta ja Euroopa Andmekaitseinspektori keskset SISi käsitleva 2014. aasta auditiaruande asjaomased lõigud 13 .

Hindamine jätkus SIS II tehnilisi ja töökorralduslikke aspekte puudutavate avatud küsimustega. Küsimused käsitlesid töökorralduslikke ja õiguslikke probleeme, kuid vastuseid analüüsiti ja esitati ühtlasi viie peamise hindamiskriteeriumi alusel: rakendamise tulemuslikkus, tõhusus, sidusus, asjakohasus ja ELi lisaväärtus.

Selleks et koguda andmeid riiki sisenemise või riigis viibimise keeldu puudutavate hoiatusteadete kasutamise hindamiseks, esitati liikmesriikidele komisjoni juhitava Euroopa rändevõrgustiku kaudu terve rida küsimusi.

Kahe- ja mitmepoolset teabevahetust, tulemuste läbivaatamist ja edasisele toimimisele avaldatavat mõju ning aluspõhimõtete kehtivuse hindamist puudutavad osad valmisid statistilise analüüsi, peamistele sidusrühmadele saadetud küsimustike ning riiklike politseiasutuste esindajatega korraldatud kohtumistel toimunud arutelude põhjal.

Õiguskaitsevahendeid puudutav osa sisaldab SIS II järelevalve kooskõlastusrühma aruandes välja toodud olulisemaid järeldusi ning spetsiaalse küsimustiku vastustest saadud teavet. Riiklikele kontaktpunktidele edastati konkreetseid valdkondi puudutavad üksikasjalikud küsimused.

Hindamise käigus kogutud ulatuslikud tõendid on kokku võetud komisjoni talituste töödokumendis. Käesolevas aruandes viidatakse sageli selles töödokumendis sisalduvatele üksikasjalikumatele andmetele.

4.    HINDAMISE TULEMUSED

4.1    Ülevaade peamistest tulemustest

SIS II on toimiv süsteem, mis ei saa jääda staatiliseks ning mida on muutuvate ja keerukate probleemide taustal saatnud ilmselge edu. Sellest tulenevalt ei käsitlenud hindamine mitte üksnes seniseid tulemusi, vaid ettevaatavalt ka võimalikke olulisi tehnilisi uuendusi, töökoormuse haldamist, üksikisikute õiguste kaitset ning paremate operatiivtulemuste saavutamist.

Hoolimata SIS II märkimisväärsest edukusest ning selle kasutamisest tulenevast Euroopa lisaväärtusest ja selle jätkuvast olulisusest Euroopa ees seisvate turvalisus- ja rändeprobleemide kontekstist on komisjon välja toonud mitmesugused lahendamist vajavad küsimused. Need ulatuvad tehnilistest üksikasjadest võimalike muudatusteni seadusandluses, mistõttu käesolevas dokumendis antakse neist vaid üldine ülevaade.

4.2    Kas SIS II on täitnud oma eesmärgi ning andnud Euroopa lisaväärtust?

4.2.1    SIS II kasutamist käsitlevad tulemused

Käesolevas punktis antakse ülevaade tulemustest, mis on saadud SIS II kasutamisel liikmesriikides ja SIRENE büroode kaudu toimuva koostöö raames alates süsteemi kasutuselevõtmisest. Selle positiivsete tulemuste hulk oleks kahepoolse koostöö raames olnud mõeldamatu. Ainuüksi 2015. aastal kontrollisid pädevad asutused isikuid ja esemeid SIS II andmete põhjal peaaegu 2,9 miljardil korral. Süsteem sisaldab praegu üle 69 miljoni hoiatusteate. 2015. aastal tehti ühtlasi 20,7 miljonit täiendavat toimingut inimesi või esemeid käsitlevate hoiatusteadete koostamiseks, ajakohastamiseks või kustutamiseks või hoiatusteadete kehtivuse pikendamiseks.

SIS II süsteemis leitud kokkulangevus tähendab, et isik või ese on tuvastatud teises liikmesriigis ning see nõuab hoiatusteates kindlaks määratud täiendavate meetmete rakendamist. SIS II käivitamisest 9. aprillil 2013 kuni 2015. aasta lõpuni registreeriti üle 371 000 kokkulangevuse (keskmiselt üle 370 kokkulangevuse päevas).

See hõlmab kokku:

üle 25 000 teises liikmesriigis kohtu ette viimise eesmärgil vahistatud inimese;

üle 79 000 inimese, kellel keelati siseneda Schengeni alale või seal viibida (tulenevalt juba kehtivast sisenemise või viibimise keelust);

üle 12 000 kadunud isiku, kes leiti olevat liikunud üle piiri teise liikmesriiki;

üle 83 000 kriminaalkohtumenetluses abistamise eesmärgil otsitud isiku. Siin esineb veel probleeme seoses sellega, et politseis kohtuasutuste nimel koostatud hoiatusteadet ei kustutata sageli pärast kokkulangevuse avastamist piisavalt kiiresti ära;

üle 72 000 reisiva ohtliku kurjategija või teise turvalisust ohustava isiku tuvastamist;

üle 97 000 lahendatud juhtumi seoses varastatud mootorsõidukite, identiteedi või reisidokumentide väärkasutamise, varastatud tulirelvade, varastatud numbrimärkide või muu varastatud või kaotatud varaga. Samal ajal jäi pangatähtede, väärtpaberite ja maksevahendite kategoorias edu hoiatusteadete suurele arvule vaatamata kesiseks.

Kõigis eelmainitud hoiatusteadete kategooriates on kokkulangevuste arv lisaks järjepidevalt suurenenud. Vahemikus 2014–2015 õnnestus SISi kasutajatel ühe aastaga:

suurendada 27 % välja- või üleandmise eesmärgil toimunud vahistamiste arvu;

suurendada 18 % Schengeni alale sisenemise või seal viibimise keeluga inimeste asukoha tuvastamiste arvu;

suurendada 44 % kadunud isikute asukoha tuvastamiste arvu;

suurendada 10 % kriminaalkohtumenetlusele kaasa aitamise eesmärgil otsitavate inimeste arvu;

suurendada 43 % reisivate ohtlike kurjategijate ja muude turvalisust ohustavate isikute asukoha tuvastamiste arvu;

suurendada 18 % lahendatud juhtumite arvu seoses varastatud mootorsõidukite, identiteedi või reisidokumentide väärkasutamise, varastatud tulirelvade, varastatud numbrimärkide või muu varastatud või kaotatud varaga 14 .

4.2.2    SIRENE bürood

SIS II hoiatusteadetega seotud teabevahetus on Euroopa õiguskaitse-alase koostöö vormide hulgas selgelt kõige laiaulatuslikum. SIS II-s säilitatakse piisavalt andmeid, võimaldamaks operatiivtöötajatel tuvastada isik või ese hoiatusteate alusel leitud kokkulangevuse põhjal. Liikmesriikidel võib tekkida vajadus konsulteerida üksteisega ka mõne konkreetse juhtumi üksikasjade küsimuses ja selline konsultatsioon toimub SIRENE 15 büroode vahendusel. Kõigis SIS II kasutavates riikides on kohalik SIRENE büroo, mis toimib SIS II hoiatusteateid käsitleva teabevahetuse ühtse riikliku kontaktpunktina. SIRENE bürood väljastavad hoiatusteadete kohta vajalikku lisateavet ning kooskõlastavad hoiatusteadetega seotud tegevust; eelkõige toimub see struktureeritud elektrooniliste „vormide“ vahendusel, kasutades rangelt reglementeeritud menetlusi ning eriotstarbelist turvalist arvutivõrku.

2015. aastal saatsid või said SIRENE bürood 1,8 miljonit vormi 16 . Võrreldes 2014. aastaga suurenes vormide arv 27 %. SIRENE bürood vastutavad ühtlasi andmete kvaliteedi eest ning koordineerivad piiriüleseid operatsioone.

SIRENE bürood on SISiga seotud tegevuse keskmes ning mängivad teabevahetuse tõhususe tagamisel olulist rolli. Nende töö tõhusust suurendatakse nii riiklikul kui ka üleeuroopalisel tasandil pidevalt toimuvate koolitusprogrammide kaudu. SIRENE büroode toimimine on eeskujuks teistele õiguskaitse valdkonna teabevahetuskanalitele.

Täiendava teabe kahe- või mitmepoolse tõhusa vahetuse tagamine liikmesriikide vahel, kokkulangevusi käsitleva teabe edastamine ning vajalike toimingute tegemine seadusega ette nähtud tähtaja jooksul (tavaliselt 12 tundi, kuid viivitamatut teavitamist nõudvate diskreetse ja erikontrolli hoiatusteadete puhul tuleb seda teha kohe) eeldab piisava personali ja tehnilise toe olemasolu. Hindamine näitas vormide vahetamise märkimisväärset kasvu tingituna kokkulangevuste arvu suurenemisest ning diskreetse ja erikontrolli hoiatusteadete laiaulatuslikust kasutamisest, eelkõige terrorismiga seotud tegevuse raames. Kuigi vahetatud vormide arv suurenes 2015. aastal märkimisväärselt, jäi töötajate arv SIRENE büroodes endiseks. See sundis teatavaid liikmesriike seadma oma töös prioriteete ja nad ei suutnud kinni pidada kohustuslikust 12-tunnisest vastamise ajast. See omakorda häiris paljude teiste SIRENE büroode tõhusat tööd 17 .

4.2.3    Kokkuvõte

Eeldusel, et koostöös liikmesriikidega vaadatakse põhjalikumalt üle teatavate esemeid puudutavate hoiatusteadete kasutamine olukordades, kus neid kasutatakse kas vähe või vähetulemuslikult või kus hoiatusteadet õigeaegselt ei kustutata, leiab komisjoni üldiselt, et SISi aluspõhimõtted endiselt kehtivad. Leidub tugevaid tõendeid püstitatud eesmärkidele (hoiatusteated) vastavate tulemuste (kokkulangevused) saavutamisest.

SIS II pakub olulist Euroopa lisaväärtust, sest piiriülene õiguskaitsekoostöö ei oleks ilma sellise andmebaasita nii suures mahus võimalik. Mitte ükski teine õiguskaitsekoostöö süsteem ei anna sedavõrd palju positiivseid tulemusi ega võimalda reaalajas hallata samavõrd suurt teabevoogu, tagades aasta-aastalt kokkulangevuste arvu suurenemise kõigis hoiatusteadete kategooriates.

4.3    Kas SIS II on oma eesmärke tõhusalt täitnud ning kas süsteem on võimeline tulema toime uute ülesannetega?

SIS II aluspõhimõtteks on tagada lõppkasutajatele juurdepääs teabele ning anda selgeid juhiseid selle kohta, milliseid meetmeid rakendada ning kuhu pöörduda ööpäevaringse toetuse saamiseks (SIRENE bürood). Komisjoni arvates on see kontsept väga tõhus.

Tõhususe taseme säilitamiseks on komisjon teinud nii tehnoloogilises, organisatsioonilises kui ka operatiivsfääris strateegilisi ja üksikasjalikke tähelepanekuid, millega tuleb tegeleda ja mis vajavad parandamist. Käesolevas aruandes on nimetatud tähelepanekud lühiduse huvides kokku võetud teemavaldkondade kaupa.

4.3.1     SIS II peab säilitama paindlikkuse ja olema võimeline kiiresti reageerima uutele operatiivsetele ilmingutele

SIS II õigusaktides on sätestatud SIS II raamnõuded ja toimimispõhimõtted; üksikasjalikud menetlused on aga sätestatud rakenduseeskirjades 18 . Selle tulemuseks on paindlik raamistik, mis on juba võimaldanud tõhusat õiguslikku ja tehnilist sekkumist teabevahetuse, eelkõige reisivaid terrorismis kahtlustatavaid isikuid ja seksuaalkurjategijaid käsitleva teabe vahetamise parandamiseks. Probleeme esineb aga muudatuste haldamise protsessi käigus, kuna tehnilised muudatused tuleb sageli integreerida ka riiklikesse õiguskaitse- või rändehaldussüsteemidesse.

Kokkuvõttes on selge, et ehkki terrorismiga seotud muudatuste väga kiire rakendamine oli märkimisväärne edusamm, tuleb edasiste muudatuste tegemiseks võimaldada kesksel ja riiklikul tasandil tehnilisi, rahalisi ja lepingulisi ressursse, et protsessi oleks võimalik jätkata kiiremalt ja tõhusamalt 19 .

4.3.2    Talitluspidevust tuleb veelgi parandada

SIS II tehniline ülesehitus annab liikmesriikidele paindliku võimaluse kasutada päringute tegemiseks kas siseriiklikku koopiat või keskset SIS II 20 . Viiel liikmesriigil on siseriikliku koopia puudumisest tingituna tõsine oht, et võrguühenduse katkemise või keskse SIS II rikke korral puudub neil tagavaralahendus, mille tagajärjel juurdepääs SIS II hoiatusteadetele kaob täielikult. Ka süsteemi siseriiklikku koopiat kasutavad liikmesriigid peaksid kindlustama asjakohaste talituspidevuse tagamise lahenduste olemasolu kas varusüsteemi sisseseadmise või lõppkasutajatele keskse SIS II vahetu kasutamise võimaldamise teel.

Kokkuvõttes tuleks süsteemi talitluspidevus tagada kesksel tasandil ning keskse SIS II rikkeid tuleks vältida. Uuritakse tehnilisi lahendusi, et lühendada keskselt SIS II-lt varuüksusele ümberlülitumise aega, sest praeguseid tehnilisi võimalusi ja protsesse ei peeta süsteemi kättesaadavuse nõuetele vastavaks 21 .

4.3.3     Siseriiklikule süsteemile esitatud päringuga ei kaasne alati automaatselt päringu esitamist SIS II-le – selleks peab lõppkasutaja tegema eraldi toimingu

Kuigi pädevad asutused kasutasid SIS II 2015. aastal 2,9 miljardit korda, mis on miljardi võrra rohkem kui 2014, aastal, on süsteemi kasutus ebaühtlane. Iga-aastane statistika näitab, et teatavad liikmesriigid ja liikmesriikide ametiasutused ei esita siseriiklikke politsei- või sisserändeandmebaase kontrollides automaatselt päringut SIS II-le, mis tähendab, et nad peavad eraldi toiminguna tegema otsingu SISis, aga seda alati ei tehta.

Kokkuvõttes peavad liikmesriigid kuritegevuse aina suurenevat Euroopa mõõdet arvestades tagama, et iga kord kui nad kontrollivad oma siseriiklikku andmebaasi, kontrollivad nad paralleelselt ka SIS II 22 . Komisjon tagab, et Schengeni hindamismehhanismi raames juhitakse sellele probleemile tähelepanu.

4.3.4    SIS II kontrollimine välispiiridel

Schengeni piirieeskirjadega 23 kohustatakse piirivalveametnikke eelkõige SIS II konsulteerides kontrollima, et Schengeni alale sisenevad kolmanda riigi kodanikud „ei ohusta tõenäoliselt ühegi liikmesriigi avalikku korda, sisejulgeolekut, rahvatervist ega rahvusvahelisi suhteid“ 24 . Mõnes liikmesriigis ei kontrolli piirivalveametnikud lennujaamades andmebaasides kõigi kolmandate riikide kodanike reisidokumente. Mõne liikmesriigi puhul leiti, et piirivalveametnikud ei kontrollinud süstemaatiliselt kõiki kolmandate riikide kodanikke, vaid tuginesid kontrollimisel riskihinnangutele. Riskihinnangu alusel tuleks SIS II-s kontrollida ainult ELi sisenevaid ELi kodanikke 25 .  26   27 . Muudel juhtudel võivad SIS II päringute tulemusi pärssida piirivalveametnike kasutatavate rakenduste tehnilised rikked.

Kokkuvõttes peavad liikmesriigid õiguspärastele ootustele vastavalt kontrollima välispiiride ületajaid piisaval määral SIS II andmebaasis. Komisjon tagab, et Schengeni hindamismehhanismi raames pööratakse sellele probleemile tähelepanu.

4.3.5 Hoiatusteadete uusi kategooriaid või uusi funktsioone (sõrmejäljed, fotod, Euroopa vahistamismäärus, lingid, identiteedi väärkasutus) ei rakendata vastupidiselt SIS II õigusaktides sätestatule täiel määral ja lõppkasutajad ei pääse neile veel täielikult ligi 28

Nimetatud probleem vähendab süsteemi tõhusust, kuna lõppkasutajatel puudub võimalus tuvastada kõiki juhtumi asjaolusid ning neile võib isegi jääda kättesaamatuks oluline teave. Ametnikud kulutavad liigselt aega, kuna peavad puuduva teabe hankimiseks võtma ühendust SIRENE bürooga. Paljudel juhtudel puudub neil õigus hoiatusteates märgitud isiku kinnipidamiseks ning neil ei ole võimalik tema isikut nõuetekohaselt tuvastada. Mõni liikmesriik ei saa lisada oma hoiatusteadetele fotosid ja sõrmejälgi 29 .

Võttes arvesse valede isikuandmete kasutamise sagenemist, tuleks SIS II-le lisada võimalikult kiiresti sõrmejälgede automaatse tuvastamise kavandatud süsteem, et liikuda edasi olukorrast, kus sõrmejälgi kasutatakse ainult isikusamasuse kinnitamiseks, olukorda, kus isikut saaks kindlaks teha üksnes tema sõrmejälgede põhjal 30 .

Kokkuvõttes paneb komisjon ette tagada, et lõppkasutajatele on kättesaadavad kõik asjakohased funktsioonid.

4.3.6    SIS II kasutamisel on oluliseks probleemiks andmete halb kvaliteet

Hoiatusteadete lisamisel sisestavad liikmesriigid mõnikord ebatäpseid või mittetäielikke andmeid (näiteks mittetäieliku nime või nime dokumendi numbri asemel). Halva kvaliteediga andmete sisestamise tagajärjeks on, et süsteemis tehtavad päringud ei pruugi võimaldada tuvastada isiku või eseme asukohta või ei ole isik süsteemis leiduvate andmete põhjal nõuetekohaselt tuvastatav. Kooskõlas SIS II õigusaktidega vastutavad andmete kvaliteedi eest liikmesriigid 31 . Sellest tulenevalt peavad liikmesriigid looma siseriiklikul tasandil tõhusa andmete kvaliteedi kontrollimehhanismi, kuid mitte kõik neist ei ole seda veel teinud.

Komisjon otsib ühtlasi võimalusi anda eu-LISA-le ametlik ülesanne osutada andmete kvaliteedi ühistele probleemidele.

4.3.7     Paljud liikmesriigid ei rakenda kõiki keskse SIS II pakutavaid otsingukombinatsioone

Paljud liikmesriigid kasutavad „täpse vastega“ päringuid (mis ei anna hägusaid ega osalisi vasteid). See võib olla seotud riigis kehtiva andmekaitsealase seadusandlusega, mis näeb ette, et liikmesriik peab isikut puudutava päringu tegemiseks alati sisestama tema eesnime, perekonnanime ja sünnikuupäeva. (Sellised nõuded kehtivad kahes liikmesriigis). See tähendab, et mõnel liikmesriigil ei ole isiku eesnime või sünnikuupäeva puudumise või andmete mittetäielikkuse tõttu võimalik teda puudutavaid hoiatusteateid leida. Sarnaseid probleeme esineb ka teatavate esemeid puudutavate päringute korral. Ühes liikmesriigis võivad lõppkasutajad esemeid puudutavaid päringuid teha ainult täpsete parameetritega. See tähendab, et nad ei leia hoiatusteateid, kui otsitava eseme identifitseerimisnumber ei ole teada või kui seda numbrit on püütud loetamatuks muuta 32 .

Komisjon paneb ühtlasi ette tagada, et siseriiklikul tasandil oleksid täielikult dubleeritud keskse SIS II päringutööriistade funktsioonid.

4.3.8    Teatavates liikmesriikides ei saa lõppkasutajad kasutada SIS II kõiki võimalusi

Selline olukord võib tekkida, kui täitmata on üks või mitu alljärgnevat kriteeriumit:

lõppkasutajatele esitatakse ekraanil selged juhised rakendatavate meetmete kohta;

kohustuslikud kokkulangevusele reageerimise menetlused, sealhulgas kokkulangevusest teatamine, ning

süsteemi kasutamiseks võimaldatakse piisavalt koolitust 33 .

Kokkuvõttes tagab komisjon, et Schengeni hindamismehhanismi raames pööratakse tähelepanu asjaomaste juhiste, menetluste ja koolituste rakendamisele.

4.3.9    SIS II piiratud tõhusus võitluses ebaseadusliku sisserändega

Riiki sisenemise või riigis viibimise keeldu puudutavad hoiatusteated väljastatakse selliste kolmandate riikide kodanike kohta, kellel on keelatud Schengeni alale siseneda või seal viibida tulenevalt pädeva siseriikliku kohtu või ametiasutuse otsusest. Hindamine näitas, et teatavatel juhtudel võib liikmesriik otsustada lubada isikul siseneda oma territooriumile või seal viibida ka hoolimata mõne teise liikmesriigi poolt väljastatud sisenemiskeelu hoiatusteatest ning seda isegi olukorras, milles ükski seadusandlik erand ei ole kohaldatav. Selle tulemusel jääb süstemaatiliselt saavutamata selliste hoiatusteadete üleeuroopaline mõju. Lisaks teatasid liikmesriigid puudustest selliste hoiatusteadete kohta toimuva teabevahetuse protsessis ja kvaliteedis, eelkõige teabevahetusega seotud konsulteerimismenetluse 34 kontekstis.

On selge, et nii konsultatsioonide puudulik ühtlus kui ka vastuste viibimine põhjustab operatiivtöötajatele ja asjaomasele isikule märkimisväärseid probleeme.

Hinnangus tuuakse esile asjaolu, et selle hoiatusteadete kategooria puhul on nõutavate meetmete (st sisenemise või viibimise keelamise) võtmata jätmise juhtumite üldarv kõigi SIS II hoiatusteadete kategooriate hulgas kõige suurem 35 . SIS II võimaldab isikuid, kelle kohta on hoiatusteade sisestatud, tõhusalt „tuvastada ja leida“, kuid sisenemiskeelde ja elamislubasid puudutavate seadusesätete erinevad ja sageli segadusttekitavad tõlgendused õõnestavad üleeuroopalisel tasandil süsteemi tõhusust ja tulemuslikkust ning selle tagajärjeks on ebajärjekindlus.

Kokkuvõttes paneb komisjon ette ühtlustada riiki sisenemise või riigis viibimise keeldu puudutavate hoiatusteadetega seotud menetlusi.

4.3.10    Õiguslikus aluses sisalduvad andmekaitse-eeskirjad tuleb hiljutist ELi andmekaitsereformi 36 silmas pidades läbi vaadata

Hindamine näitab, et rakendustasandil on liikmesriikidel paigas tõhusad mehhanismid, mis võimaldavad andmesubjektidel tutvuda, parandada või kustutada SIS II süsteemis oma isikuandmeid või taotleda kompensatsiooni seoses ebatäpsete andmetega. Samas puudub ühtlustatud teave siseriiklikul tasandil kättesaadavate õiguskaitsevahendite kohta. Kuigi õiguskaitsevahendite kasutamise menetlused võivad hõlmata ka vastutava andmetöötleja ja järelevalveasutuse tegevust, puudutab see esmajoones kohtuid, kellelt on keeruline saada teavet õiguskaitsetaotluste arvu kohta.

Täiendusi ja parandusi tuleb teha ka andmeturbega seotud menetluste ja dokumentatsiooni valdkonnas – kooskõlas Euroopa Andmekaitseinspektori tehtud auditi soovitustega – ning andmete kvaliteedi, keskse SIS II tasandi meetmete ja siseriiklike tavade ühtlustamise valdkonnas 37 .

Lisaks sellele vaadatakse läbi õigusaktide sõnastus, et see vastaks ELi uuele andmekaitse valdkonna õigusraamistikule 38 . Komisjon esitab õigusakti muudatusettepanekud, mis nõuavad standarditud iga-aastase statistikapaketi väljatöötamist. See võimaldab ühtlasi ühtlustada õiguskaitsega seotud tegevust, sealhulgas vastutava andmetöötleja, järelevalveasutuse ja kohtute tegevust puudutavat aruandlust riiklikul tasandil. Lisaks kontrollib komisjon, kuidas reageerib eu-LISA süsteemi turvalisust käsitlevale auditile.

4.3.11     Keskse SIS II turvalisus on tõhusalt kaitstud 39

Komisjon palus eu-LISA-l esitada üksikasjalik ülevaade kõige olulisematest võrguintsidentidest, mis on alates SIS II kasutuselevõtmisest mõjutanud selle kättesaadavust. Selgus, et seni ei ole esinenud ühtegi intsidenti, mis oleks ohustanud kesktasandi andmete turvalisust.

Kokkuvõttes näitab hindamine turvaauditi võimalikke üksikasjalikumaid menetluslikke tähelepanekuid kõrvale jättes, et keskse SIS II turvalisus on väga tõhusalt tagatud.

4.4    Kas SIS II on kooskõlas muude asjakohaste ELi õigusnormidega?

SIS II toimib tõhusalt ainult juhul, kui seda kasutatakse sünergias kõikide vahenditega, millega toetatakse õiguskaitsekoostööd ja õigusalast koostööd kriminaalasjades. Selles valdkonnas on ilmnenud kolm põhilist probleemi:

4.4.1    Euroopa vahistamismäärust käsitlev raamotsus 40

Kui väljaandmise eesmärgil tagaotsitava isiku asukoht on teada, lubatakse Euroopa vahistamismäärust käsitleva raamotsusega määruse vahetut edastamist asjaomaste kohtuorganite vahel. Samas nõuavad teatavad kohtuorganid, et SIS II süsteemi sisestataks hoiatusteade, mille peavad tõendama ja kinnitama kõik SIRENE bürood; seda tuleks käsitada tarbetu ja ebatõhusa tööna.

SIRENE bürood on kaasatud ka üleandmis- või väljaandmismenetlusse. Kogu menetlus nõuab tihedat koostööd kohtuorganite ja SIRENE büroo vahel, et viia juhtumi õiguslikud ja operatiivaspektid ning Euroopa vahistamismääruse täitmine omavahel kooskõlla. Samuti tuleks ühtlustada Euroopa vahistamismääruse tunnustamata jätmise kohustuslikke ja valikulisi põhjusi ning hoiatusteadete märgistamismenetlust 41 .

Kokkuvõttes tõstatab komisjon koos liikmesriikidega lisaks teistele Euroopa vahistamismäärusega seotud küsimustele

küsimuse SIS II hoiatusteadete sisestamise kohta olukorras, kus hoiatusteates käsitletava isiku asukoht on juba teada ja kinnitust leidnud; ning

küsimused edastamise kohta, otsides – koostöös kohtu- ja õiguskaitseasutustega – valdkondi, kus oleks võimalik välja töötada ühised tavad ning ühtlustada kasutatavaid menetlusi.

4.4.2    Tagasisaatmisdirektiiv 42

Hindamine tõi välja seosed, aga ka vastuolud tagasisaatmisdirektiivis esitatud sisenemiskeeldusid käsitlevate sätete ning määruses (EÜ) nr 1987/2006 sätestatud riiki sisenemise või riigis viibimise keeldu käsitlevate hoiatusteadete vahel, sealhulgas SIS II sisenemiskeeldude aegumistähtaegades. Sellega ei piirata mitte üksnes sisenemiskeeldude soovitud üleeuroopalist mõju, vaid ka hoiatusteadete väljastamiskriteeriumite ühtlust. Suurema ühtluse saaks tagada, muutes kohustuslikuks sisenemiskeeldude sisestamise SISi alates nende jõustumise hetkest, ent SIS II kavandavate muudatuste tõhusust saaks suurendada juba liikmesriikide tegevuse minimaalse ühtlustamisega teise liikmesriigi väljastatud tagasisaatmisotsuse või sisenemiskeeluga hõlmatud isikutega tegelemisel 43 .

Kokkuvõttes pakub komisjon välja rea teabevahetust ja menetluste ühtlustamist puudutavaid ettepanekuid.

4.4.3    Schengeni piirieeskirjad

SIS II pakub intensiivsemal kasutamisel olulist lisaväärtust. Liikmesriike tuleks ergutada täies ulatuses kohaldama Schengeni piirieeskirjade sätteid, millega nähakse ette kohustus kontrollida kolmandate riikide kodanike piirikontrolli osana vahetult SIS II-s sisalduvaid andmeid. Liikmesriigid peaksid SIS II päringuid tegema süstemaatiliselt, st viima läbi 100 % kontrolli.

Seda järeldust käsitletakse ka punktis 4.3.4.

4.5    Kas SIS II on olnud oma eesmärkide täitmisel asjakohane?

Euroopa julgeoleku tegevuskavas 44 rõhutatakse, et SIS II on praegu kõige tähtsam ja enim kasutatav teabevahetussüsteem Euroopas. Ainuüksi 2015. aastal vahetasid liikmesriigid SIRENE büroode kaudu 1,8 miljonit vormi, sealhulgas SIS II-ga seotud teavet, 45 ning see näitab selgelt SIS II hoiatusteadete alusel toimuva teabevahetuse hiiglasuurt mahtu ja teeb SIS II-st kõige asjakohasema julgeolekuplatvormi Euroopas.

Euroopa Ülemkogu ning justiits- ja siseküsimuste nõukogu on korduvalt esile tõstnud SIS II suurt tähtsust terrorismis kahtlustatavate isikute ja terroristist välisvõitlejate kohta teabe vahetamisel ning nende asukoha tuvastamisel ja rõhutanud, et ära tuleks kasutada kõik SISi terrorismivastases võitluses pakutavad võimalused.

Seega kutsus nõukogu 2014. aasta juunis liikmesriike üles kasutama terrorismivastase võitluse eesmärgil ära kõik SIS II võimalused. 30. jaanuaril 2015, pärast Prantsuse ajalehe Charlie Hebdo vastu Pariisis toime pandud terrorirünnakut, nentisid justiits- ja siseküsimuste nõukogus kokkutulnud ministrid, et SIS II potentsiaali tuleks paremini kasutada 46 . Nõukogu juhtis oma 20. novembri 2015. aasta järeldustes Pariisi terrorirünnakute järel tähelepanu vajadusele kontrollida Schengeni alale ebaseaduslikult sisenevate kolmandate riikide kodanike kontrollimise ning ELi kodanike piirikontrolli käigus süstemaatiliselt SIS II sisestatud teavet. Rõhutati ka SIS II rolli Europoli jälitus- ja juurdlusteabe allikana.

Nõukogu tõstis SIS II ühtlasi korduvalt esile kui Euroopa tagasisaatmispoliitika tõhustamise vahendit. Euroopa Ülemkogu leidis, 47 et SIS II kohaldamisala tuleks edasi arendada nii, et see hõlmaks ka tagasisaatmisotsuseid 48 . 14. septembril 2015 võttis nõukogu vastu järeldused SIS II tõhusama kasutamise kohta ebaseaduslikele sisserändajatele riiki sisenemise või riigis viibimise keelamiseks. 8. oktoobril 2015 teatas nõukogu, et ootab komisjonilt teostatavusuuringul põhinevaid ettepanekuid muuta kõigi sisenemiskeeldude ja tagasisaatmisotsuste SIS II süsteemi sisestamise võimalikult kiiresti kohustuslikuks, esmajoones selleks, et võimaldada nende vastastikust tunnustamist ja täitmist. Euroopa Parlament omakorda pidas oma resolutsioonis ELi kodanike radikaliseerumise ja terroriorganisatsioonide poolt värbamise ennetamise kohta 49 SIS II põhivahendiks teabevahetuses terroristliku radikaliseerumise kohta ning riigist lahkumise takistamiseks ning radikaliseerunud isikute tagasipöördumise ennetamiseks.

Kokkuvõttes leiab komisjon eesseisvate julgeoleku- ja rändeprobleemide ning nendest tulenevalt SIS II suureneva ja laieneva kasutuse valguses, et SIS II aluspõhimõtted endiselt kehtivad. Nagu punktis 4.3.1 rõhutatud, peab SIS selle tagamiseks säilitama paindlikkuse ja olema võimeline kiiresti reageerima uutele operatiivsetele ilmingutele.

4.6    Kas SIS on saavutanud oma eesmärgid tõhusal viisil? – Schengenist loobumise hind 50

Jättes kõrvale mõned tehnilise toimimise ja kasutustavade tõhusust parandavad tähelepanekud, on SIS II eelkõige toimiv süsteem, mistõttu on selle hindamise tulemuseks peaasjalikult järeldused tõhususe, asjakohasuse, Euroopa lisaväärtuse ja sidususe kohta teiste ELi algatustega. Samas tuleks sellises keskkonnas käsitleda tõhusust ka strateegilisel tasandil. Kuna süsteem toimib Schengeni ala sisepiiride kaotamise peamise kompensatsioonimeetmena, vajab käsitlemist küsimus, kas SISita jätkamine on võimalik.

Euroopa Liidule ja liikmesriikidele SIS II arendamise ja töös hoidmisega kaasnevate kulude arvestamisel tuleb arvesse võtta süsteemi tehnilist ülesehitust, esmajoones asjaolu, et see koosneb kolmest põhikomponendist: kesksüsteemist, siseriiklikest süsteemidest ja sideinfrastruktuurist.

ELi eelarvest vahemikus 2002 kuni 2013 keskse SIS II loomiseks kulutatud summa oli kokku 152 961 319 eurot, ehkki algselt oli selleks eraldatud veel suurem summa, enam kui 175 352 417 eurot.

Lisaks kaasnevad keskse SIS II toimimisega iga-aastased hoolduskulud, mis 2014. aastal olid kokku 7 794 732,35 eurot ja 2015. aastal kokku 5 631 826,58 eurot.

Kuna liikmesriigid vastutavad siseriiklike infosüsteemide loomise, käitamise ja hooldamise eest, peavad nad kandma ühekordsed kulud, mis on seotud nende siseriikliku süsteemi (N.SIS II) 51 arendamisega, ja iga-aastased hoolduskulud. Kooskõlas kulumudeliga, mis töötati välja SIS II ülesehituse võimalikke parandusi käsitlenud uuringu raames, olid teise põlvkonna infosüsteemi (SIS II) siseriiklike rakenduste kogukulud, sealhulgas ühekordsed ja korduvad kulud kümnest uuritud liikmesriigist koosnenud representatiivses valimis keskmiselt 16 628 miljonit eurot liikmesriigi kohta 52 .

Nende kulude analüüsimisel tuleb aga arvesse võtta asjaolu, et SIS II on Schengeni ala sisepiiride kaotamise peamine kompensatsioonimeede. Ilma SIS II süsteemita ei oleks sisepiirideta ala tõenäoliselt mõeldav. Komisjon märkis oma tegevuskavas „Tagasi Schengeni juurde“, 53 et ELis sisepiiridel püsiva kontrolli taastamine ei takistaks mitte ainult isikute vaba liikumist, vaid tekitaks ka märkimisväärselt suuri majanduskulusid.

Komisjoni hinnangud näitavad, et:

piirikontrolli täieulatusliku taastamisega Schengeni ala sees kaasneksid otsesed kulud 5–18 miljardit eurot aastas;

selliste liikmesriikide jaoks nagu Poola, Madalmaad või Saksamaa suureneksid kaupade maanteetranspordi kulud üle 500 miljoni euro, samas kui teiste riikide, nagu Hispaania või Tšehhi Vabariigi ettevõtted peaksid kandma täiendavaid kulusid rohkem kui 200 miljoni euro ulatuses;

piirikontrollid läheksid piiriülestele töötajatele (ELis 1,7 miljonit inimest) ja teistele pendelreisijatele kaotatud ajana maksma 1,3 kuni 5,2 miljardit eurot;

EL kaotaks vähemalt 13 miljonit turistide veedetud ööd, mis tähendaks turismisektorile kokku 1,2 miljardi euro suurust kahju;

valitsused peaksid kandma piirkontrollide tagamiseks vajaliku täiendava personali eest halduskulusid 0,6 kuni 5,8 miljardit eurot.

Keskmises perspektiivis tooks piirikontrolli taastamine ELi territooriumil tulenevalt selle pretsedenditust mõjust ühendusesisesele kaubandusele, investeeringutele ja liikuvusele lisaks kaasa tõenäoliselt oluliselt suuremaid kaudseid kulusid.

Kokkuvõttes ületaksid kulud, mis tekiksid, kui SIS II ei kasutataks ja sisepiirikontrollid taastataks, SIS II väljatöötamise ja hooldamise ning selle kaudu ühtlasi sisepiirikontrollideta hästitoimiva ala kujundamise kulusid.

5.     Kokkuvõte ja edasised meetmed

SIS II toimib väga tõsiste ja paljuski üleilmse mõõtmega julgeoleku-, piiriülese kuritegevuse ja ebaseadusliku rändega seotud probleemide taustal. Üldhindamine kinnitab süsteemi silmapaistvat operatiivset ja tehnilist edukust. On selge, et ükski toimiv süsteem ega selle õiguslik alus ei saa olla täiuslik; sellises pideva arengu vaimus on komisjon liikmesriikide ja eu-LISA tähelepanekute ja toetuse varal esile toonud võimalusi SIS II tõhususe, tulemuslikkuse, tähtsuse, sidususe ja Euroopa lisaväärtuse täiendavaks suurendamiseks nii kesksel tasandil kui ka teatavates liikmesriikides, kus nii selle tehnilist teostust kui ka töökorraldust on võimalik parandada. Need hõlmavad õigusliku raamistiku täiendavat edasiarendamist, et see vastaks paremini julgeolekuvaldkonna operatiivprobleemidele, ja süsteemi kasutamiseeskirjade suuremat ühtlustamist, reageerimaks ebaseaduslikule rändele ning jälgimaks statistiliste aruannete vahendusel paremini andmekaitse eeskirjade järgimist.

SIS II võimaldab saavutada operatiivtulemusi, milleni aitab jõuda ainult üleeuroopaline koostöö nii strateegilisel kui ka operatiivtasandil. Kasutades kõiki aluslepingutes ja asjaomastes õigusaktides pakutavaid vahendeid, järgib komisjon liikmesriikide suhtes kahetasandilist lähenemisviisi: komisjon toetab tugevalt liikmesriikide võimalusi optimeerida SIS II kasutust. Kõigi sidusrühmade motiveeritus ja nende vahel aset leidnud praktiline koostöö on viinud süsteemi suurema ja ühtlustatuma kasutamiseni. SIS II rakendamise tõsiste puudujääkide korral võtab komisjon ka ELi õiguse rikkumise vastaseid meetmeid süsteemi EU Pilot kaudu, mille kaudu on võimalik algatada rikkumise suhtes ka vastav menetlus.

Komisjon teeb liikmesriikidega SISi nõuetekohase kasutamise osas koostööd ka muul viisil:

Schengeni hindamismehhanism on oluline võimalus süsteemi toimimise ja tegeliku kasutamise hindamiseks kohapeal ning see võimaldab ühtlasi parandada ka hinnatavates liikmesriikides valitsevat olukorda. Kui hinnatavas liikmesriigis on tuvastatud olulisi puudujääke, on võimalik teha kohapealne kordushindamine;

SISVIS komitee regulaarsed kohtumised (seitse korda aastas). Delegatsioonidesse kuulub igast liikmesriigist üks tehniliste ja üks operatiivsete küsimuste ekspert. Nimetatud komitee abistab komisjoni SISi õigusaktide kohaldamisel ning kujutab endast parimat võimalust kõigi pakiliste probleemide käsitlemiseks. Kohtumised parandavad läbipaistvust ning loovad teatava surve liikmesriikidele puuduste kõrvaldamiseks;

komisjoni aktiivne osalemine kõigil SIS II puudutavatel koolitustel ja konverentsidel (minimaalselt viis korda aastas);

komisjoni soovituse „SIS II kasutamist käsitlevate soovituste ja heade tavade kataloog“ 54 vastuvõtmine 16. detsembril 2015. Soovitusega aidatakse menetlusi ühtlustada ja sidusrühmad kasutavad seda peamise viitedokumendina.

Lisaks sellele kavatseb komisjon, kasutades kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepinguga oma algatusõigust, esitada 2016. aasta detsembrikuu lõpuks ettepaneku SISi õigusliku aluse muutmise kohta, et lahendada hindamise käigus esile toodud probleemid, mille jaoks on tarvis muuta õigusakte. Komisjon võtab arvesse ka oma teatisega „Piirivalve ja julgeoleku tugevamad ja arukamad infosüsteemid“ 55 moodustatud kõrgetasemelise eksperdirühma arutelude tulemusi, mis võivad viia teise ettepaneku esitamiseni 2017. aasta juunis.

(1)

     Konventsioon, millega rakendatakse 14. juuni 1985. aasta Schengeni lepingut Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel sõlmitud Schengeni lepingut kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta nende ühispiiridel – 19. juuni 1990.

(2)

     Nõukogu tegi otsuse teise põlvkonna Schengeni infosüsteemi kohta juba 2001. aastal, aga otsus jõustus alles 9. aprillil 2013. Viivituse põhjusi on selgitatud Euroopa Kontrollikoja 19. mai 2014. aasta aruandes „Teise põlvkonna Schengeni infosüsteemi (SIS II) Euroopa Komisjoni poolsest arendamisest saadud kogemused“ ( http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_03/SR14_03_ET.pdf ).

(3)

     Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1987/2006, mis käsitleb teise põlvkonna Schengeni infosüsteemi (SIS II) loomist, toimimist ja kasutamist (ELT L 381, 28.12.2006, lk 4).

(4)

     Nõukogu 12. juuni 2007. aasta otsus 2007/533/JSK, mis käsitleb teise põlvkonna Schengeni infosüsteemi (SIS II) loomist, toimimist ja kasutamist (ELT L 205, 7.8.2007, lk 63).

(5)

     Vabadusel, Turvalisusel ja Õigusel Rajaneva Ala Suuremahuliste IT-süsteemide Operatiivjuhtimise Euroopa Amet (eu-LISA)

(6)

     Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1986/2006, mis käsitleb liikmesriikides sõidukite registreerimistunnistusi väljaandvate teenistuste juurdepääsu teise põlvkonna Schengeni infosüsteemile (SIS II) (ELT L 381, 28.12.2006, lk 1).

(7)

     Komisjoni talituste töödokument, punkt 7.2.

(8)

     Komisjoni talituste töödokument, punkt 7.3.

(9)

     Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1987/2006, mis käsitleb teise põlvkonna Schengeni infosüsteemi (SIS II) loomist, toimimist ja kasutamist.

(10)

Nõukogu 12. juuni 2007. aasta otsus 2007/533/JSK, mis käsitleb teise põlvkonna Schengeni infosüsteemi (SIS II) loomist, toimimist ja kasutamist.

(11)

eu-LISA tehniline aruanne keskse SIS II toimimise kohta: http://www.eulisa.europa.eu/Publications/Reports/SIS%20II%20Technical%20Report%202015.pdf

(12)

Euroopa Komisjoni LÕPPARUANNE – ICT Impact Assessment of Possible Improvements to the SIS II Architecture 2016 (SIS II ülesehituse võimalike täienduste hinnang info- ja kommunikatsioonitehnoloogia seisukohast, 2016).

(13)

Määruse (EÜ) nr 45/2001 artikli 47 lõike 2 alusel läbi viidud Vabadusel, Turvalisusel ja Õigusel Rajaneva Ala Suuremahuliste IT-süsteemide Operatiivjuhtimise Euroopa Amet (eu-LISA) hallatava II põlvkonna Schengeni infosüsteemi (SIS II) kontrollimise aruanne, viitenumber: 2014-0953.

(14)

Komisjoni talituste töödokument, punkt 7.

(15)

Lühend SIRENE (Supplementary Information Request at the National Entry) tähistab lisateabe taotlust riiki sisenemise punktides.

(16)

Teavet on võimalik saata nii kahe- kui ka mitmepoolselt. Kuna iga SIRENE „vorm“ kujutab endast tööülesannet nii saatjale kui ka vastuvõtjale, siis võetakse töökoormuse arvestamisel arvesse nii saadetud kui ka vastu võetud vorme.

(17)

Komisjoni talituste töödokument, punktid 12.2 ja 17.4.

(18)

Näiteks komisjoni 12. juuli 2016. aasta rakendusotsuses (EL) 2016/1209, millega asendatakse rakendusotsuse 2013/115/EL (milles käsitletakse teise põlvkonna Schengeni infosüsteemi (SIS II) SIRENE käsiraamatut ja muid rakendusmeetmeid) lisa (teatavaks tehtud numbri C(2016) 4283 all) (ELT L 201, 28.7.2016, lk 35), ja tehnilises dokumentatsioonis (üksikasjalikus tehnilises kirjelduses ja liidese juhenddokumendis).

(19)

     Komisjoni talituste töödokument, punkt 6.2.1.

(20)

     CS-SIS on keskset SIS II andmebaasi sisaldav tehnilise abi üksus.

(21)

     Komisjoni talituste töödokument, punkt 6.2.1.

(22)

     Komisjoni talituste töödokument, punkt 6.2.

(23)

     Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. märtsi 2016. aasta määrus (EL) 2016/399, mis käsitleb isikute üle piiri liikumist reguleerivaid liidu eeskirju (Schengeni piirieeskirjad) (ELT L 77, 23.3.2016, lk 1).

(24)

     Määruse (EL) 2016/399 artikli 8 lõike 3 punkti a alapunkt vi.

(25)

     Tulenevalt Schengeni piirieeskirjade praegu kohaldatavatest sätetest [artikli 8 lõige 2].

(26)

     Samas võttis komisjon 15. detsembril 2015 vastu ettepaneku asjaomastes andmebaasides tehtavate kontrollide tugevdamise kohta välispiiridel. Ettepanekuga nähakse esmajoones ette vaba liikumise õigust kasutavate isikute süstemaatiline kontrollimine SIS II andmebaasis (COM(2015) 670 final).

(27)

     Komisjoni talituste töödokumendi punktid 15.1 ja 16.1.

(28)

     Määruse (EÜ) nr 1987/2006 artikli 3 paralleelsed punktid a ja c koostoimes sama määruse artikli 20 lõikega 3 ja nõukogu otsuse 2007/533/JSK artikli 20 lõikega 3.

(29)

     Komisjoni talituste töödokument, punkt 16.1.

(30)

     Komisjoni talituste töödokument, punktid 6.1, 6.2.1, 6.2.2, 13.1 ja 14.1.

(31)

     Määruse (EÜ) nr 1987/2006 artikli 34 lõige 1 ja nõukogu otsuse 2007/533/JSK artikli 49 lõige 1.

(32)

     Komisjoni talituste töödokument, punkt 16.

(33)

     Komisjoni talituste töödokument, punkt 17.3.

(34)

     Määruse (EÜ) nr 1987/2006 artikli 25 lõike 2 alusel peab ühenduses vaba liikumise õigust omavat kolmanda riigi kodaniku suhtes kehtiva riiki sisenemise või riigis viibimise keeldu käsitleva hoiatusteate leidmise korral hoiatusteadet täidesaatev liikmesriik viivitamatult konsulteerima SIRENE büroo kaudu hoiatusteate sisestanud liikmesriigiga, et teha otsus võetavate meetmete kohta.

(35)

   Komisjoni talituste töödokument, punkt 7.2.

(36)

   Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. aprilli 2016. aasta määrus (EL) 2016/679 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. aprilli 2016. aasta määrus (EL) 2016/680.

(37)

     Komisjoni talituste töödokument, 1. lisa, number 108.

(38)

     Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. aprilli 2016. aasta määrus (EL) 2016/679 füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) (ELT L 119, 4.5.2016, lk 1) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. aprilli 2016. aasta direktiiv (EL) 2016/680, mis käsitleb füüsiliste isikute kaitset seoses pädevates asutustes isikuandmete töötlemisega süütegude tõkestamise, uurimise, avastamise ja nende eest vastutusele võtmise või kriminaalkaristuste täitmisele pööramise eesmärgil ning selliste andmete vaba liikumist ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu raamotsus 2008/977/JSK (ELT L 119, 4.5.2016, lk 89).

(39)

     Komisjoni talituste töödokument, punkt 6.3.

(40)

   Nõukogu 13. juuni 2002. aasta raamotsus 2002/584/JSK Euroopa vahistamismääruse ja liikmesriikidevahelise üleandmiskorra kohta (EÜT L 190, 18.7.2002, lk 1).

(41)

     Komisjoni talituste töödokument, punkt 9.1.

(42)

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiiv 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (ELT L 348, 24.12.2008, lk 98).

(43)

     Komisjoni talituste töödokument, punkt 8.

(44)

     COM(2015) 185.

(45)

   Komisjoni talituste töödokument, punkt 16.4.

(46)

     Riia ühisavaldus pärast justiits- ja siseministrite mitteametlikku kohtumist Riias 29. ja 30. jaanuaril.

(47)

     Euroopa Ülemkogu 25.–26. juuni 2015. aasta järeldused (ST 22 2015 INIT).

(48)

     Nõukogu järeldused SIS II määruse artikli 24 kohaste riiki sisenemise või riigis viibimise keelamist käsitlevate hoiatusteadete SISi sisestamise kohta tagasisaatmisotsuse korral (ST 11648/15).

(49)

     Euroopa Parlamendi 25. novembri 2015. aasta resolutsioon (2015/2063(P8_TA(2015)0410).

(50)

     Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, Euroopa Ülemkogule ja nõukogule: Tegevuskava „Tagasi Schengeni juurde“, Brüssel, 4.3.2016 (COM(2016) 120 final).

(51)

     N.SIS II on tehniline ja juriidiline termin SISi siseriiklike tehniliste rakenduste kohta.

(52)

     Euroopa Komisjoni tellimusel tehtud uuring: ICT Impact Assessment of Possible Improvements to the SIS II Architecture (SIS II ülesehituse võimalike täienduste hinnang info- ja kommunikatsioonitehnoloogia seisukohast).

(53)

     COM(2016) 120 final.

(54)

     Komisjoni soovitus teise põlvkonna Schengeni infosüsteemi (SIS II) nõuetekohast kohaldamist ning SIS II rakendavate ja kasutavate liikmesriikide pädevate asutuste kaudu täiendava teabe vahetamist käsitlevate soovituste ja heade tavade kataloogi koostamise kohta (C(2015) 9169/1).

(55)

     COM(2016) 205 final.