EUROOPA KOMISJON

Brüssel,10.1.2017

COM(2016) 820 final

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

milles käsitletakse reformisoovitusi seoses kutsealateenuste reguleerimisega

{SWD(2016) 436 final}

I.    Kutsealateenuste reguleerimise taust

I.1.    Poliitiline taust

Süvendatud ja õiglasem siseturg on üks komisjoni 10 peamisest prioriteedist. Euroopa Ülemkogu leiab, et „süvendatuma ja õiglasema ühtse turu saavutamine on hädavajalik uute töökohtade loomiseks, tootlikkuse suurendamiseks ning atraktiivse investeerimis- ja innovatsioonikeskkonna tagamiseks“ 1 .

Oma 28. oktoobri 2015. aasta kaupade ja teenuste ühtse turu strateegias 2 teatas komisjon, et annab juhiseid liikmesriikidele kutsealaste teenuste reformimise kohta. Käesolev meede on üks ühtse turu meetmetest ja strateegiatest, mida Euroopa Ülemkogu on kutsunud üles kiiresti rakendama (2018. aastaks) 3 . Euroopa Parlament kiitis komisjoni algatuse oma ühtse turu strateegiat käsitlevas aruandes 4 heaks

Kutsealaste teenuste reguleerimine kuulub liikmesriikide pädevusse. Selle eesmärk on tagada avalike huvide kaitse. Viis, kuidas liikmesriik kutseala reguleerib, sõltub mitmest asjaolust, näiteks sellest, kui oluliseks peab riik konkreetseid kaitstavaid avalikku huvi pakkuvaid eesmärke, erinevate halduslike ja õiguslike järelevalvemeetmete tõhususest, majanduse olukorrast, sellest, kui suur on majandussektori suhteline majanduslik tähtsus kõnealuse riigi jaoks, ja riigi huvide osakaalust.

Nende asjaolude kombinatsioonid ja järgnev tegevuspõhimõtete hindamine on viinud erinevate regulatiivsete mudeliteni. Erinevate mudelite kasutamine ei ole probleem. Seega ei ole eesmärk otseselt või kaudselt kehtestada mingit kogu ELi hõlmavat kindlat regulatiivset mudelit.

Hoolimata valitud regulatiivsest raamistikust tekitab reguleerimine takistusi ühtse turu toimimisele ja tõkestab ELi riikide majanduse kasvupotentsiaali ja töökohtade loomist. Selliste tõkete kõrvaldamine avab uusi võimalusi ja mõjutab positiivselt ELi majanduse tootlikkust ja konkurentsivõimet. Hoolimata eri riikides või piirkondades rakendatavatest mudelitest, tuleb võimaluse korral piirangud kõrvaldada või muuta need proportsionaalsemaks, et tuua kasu kodanikele, tarbijatele ja spetsialistidele. Selle eesmärgi saavutamisel on abiks teiste liikmesriikide parimad kogemused.

Takistused kasvule ja kaubandusele võivad tekkida ka näiliselt vähemolulistest piirangutest, millel võib olla hävitav kumuleeruv mõju. Käesoleva teatise eesmärk on mitte ainult aidata liikmesriikidel kõrvaldada konkreetseid põhjendamatuid olulisi piiranguid, vaid teha liikmesriikidele selgeks, mida tähendab „arukas“ reguleerimine.

Käesolevas teatises esitatud reformisoovitused käsitlevad suurt hulka nõudeid ja nende aluseks on võrdlev analüüs, mis lähtub viimase kolme aasta jooksul koostöös liikmesriikidega teostatud vastastikuse hindamise käigus tehtud tööst ja asjaomastest põhimõtetest 5 . Soovituste eesmärk on aidata liikmesriike sellise regulatiivse keskkonna loomisel, mis toetaks majanduskasvu, innovatsiooni ja töökohtade loomist. Soovitused ei piirdu liidu õiguse rikkumise juhtumitega, kuigi osa viidatud nõuetest võib sellisteks õigusrikkumisteks lugeda.

Mitmete hiljutiste uurimuste kohaselt on kutsealaste teenuste arenguks olemas märkimisväärne kasutamata potentsiaal. Näiteks ilmnes Maailmapanga hiljutisest uurimusest, et tõkete vähendamisel teenuste valdkonnas saaks tootlikkust suurendada hinnanguliselt 5 % 6 . Teise uurimuse kohaselt on ettevõtete turule sisenemisel ja sealt väljumisel märkimisväärne mõju kutsealaste teenuste sektori (õigus-, raamatupidamis-, arhitektuuri- ja inseneriteenused) kasumimääradele ja vahendite jaotamise tõhususele 7 . Euroopa komisjoni 2015. aasta hinnangus teatavate tõkete mõju kohta neljas äriteenuste sektoris (arhitektid, tsiviilehitusinsenerid, raamatupidajad ja juristid) leiab kinnitust märkimisväärne mõju konkurentsi tugevusele, sektori kasumlikkusele ja vahendite jaotamise tõhususele 8 .

Veelgi enam, teenuste osutamise eripärade tõttu on sektoril tugevad seosed teiste majandussektoritega, nagu näiteks tootmine 9 . Arvestades ELi teenuste turu olulisust kogu ELi majandusele, on hästi toimiv teenusteturg võtmeteguriks komisjoni eesmärgiks oleva töökohtade loomise, majanduskasvu ja investeerimise hoogustamisel.

Käesolevas teatises esitatakse võimalused regulatiivse keskkonna parandamiseks mitme majanduslikult olulise kutsealaste teenuste rühma puhul. Igale liikmesriigile on reformisoovitused esitatud nende olemasolevat regulatiivset keskkonda arvestades. Kuna regulatiivsed lähenemisviisid on erinevad, ei pea kõik liikmesriigid reguleerimistegevust ühtviisi läbi vaatama ja kohandama. Seetõttu erinevad soovitused riigiti ja mõned liikmesriigid ei pruugi ühe või mitme kutsealase teenuse kohta üldse soovitusi saada. Lisaks võib mõningate tuvastatud reformivajaduste puhul olla tegemist tõsisemate ja isegi õiguslike tagajärgedega, kui tuvastatakse ELi õiguse rikkumine.

Komisjon jälgib käesoleva teatise soovituste rakendamist koos liikmesriikidega ning teeb vajaduse korral ettepaneku allesjäänud tõkete kõrvaldamise meetmeteks. See võib hõlmata jõustamismeetmeid võimalike ELi õiguse rikkumiste korral või seadusandlikke ettepanekuid allesjäänud koormavate nõuete kohta.

Käesolev teatis ja selle reformisoovitused täiendavad komisjoni iga-aastast majanduskasvu analüüsi, pakkudes laialdast ja põhjalikku analüüsi valitud sektorite ja kutsealade rühmade kohta kõigis liikmesriikides ning osutades nimetatud sektorite konkreetsetele reformivõimalustele kõigis liikmesriikides. Teatises esitatakse konkreetsem lähenemisviis struktuursete reformide jaoks olulises valdkonnas ning toetatakse majanduspoliitika koordineerimise Euroopa poolaasta raames tehtud komisjoni analüüsi ja antud riigipõhiseid soovitusi.

I.2.    Õiguslik raamistik

Kutsealased teenused on väga oluline osa liikmesriikide ja ELi majandusest. Paljud neist on oluliseks sisendiks teistele turuosalistele ja majandusele tervikuna ning paljud neist on seotud tundlike valdkondadega, kus teave on sageli jaotunud ebasümmeetriliselt ning mis on seotud laiemate poliitiliste eesmärkidega, nagu õigussüsteemi toimimine, ülesehitatud keskkonna ohutus jne.

Iga liikmesriik otsustab ise, kas sekkumine on vajalik ja kas kehtestada eeskirjad ja piirangud kutsealale juurdepääsuks või sellel tegutsemiseks, seni kuni peetakse kinni mittediskrimineerimise ja proportsionaalsuse põhimõttest. Liikmesriik määrab kindlaks avalikku huvi pakkuva eesmärgi, mida soovitakse kaitsta, ning valib sobivaima viisi selle saavutamiseks.

Kutsealastele teenustele kehtestatud nõudeid on käsitletud Euroopa Kohtu praktikas. Kohus on korduvalt sedastanud, et isegi kui kutsealade riiklikul reguleerimisel, sh kvalifikatsiooninõuete puhul, ei toimu mingit diskrimineerimist, võib see ELi kodanikele ja ettevõtetele aluslepinguga tagatud põhivabaduste kasutamist piirata või muuta seda vähem atraktiivseks 10 . Lisaks on kohus kinnitanud, et asjaolu, et ühes liikmesriigis on kehtestatud vähem ranged eeskirjad kui teises, ei tähenda, et viimases kehtivad eeskirjad on ebaproportsionaalsed ja ELi õigusega vastuolus. Liikmesriikide ülesanne on juhtumipõhiselt ja regulatiivset tausta tervikuna arvesse võttes hinnata, kas on vaja kutsetegevusele piiranguid seada.

Paljudel juhtudel on reguleerimine õigustatud, näiteks kui on tegemist tervist ja ohutust käsitlevate küsimustega. Kuid selleks, et reguleerimine täidaks oma eesmärki, tuleb seda korrapäraselt läbi vaadata, et võtta arvesse muutuvat keskkonda, nt tehnilist innovatsiooni, haritumaid tarbijaid jne. Kehtestatud eeskirjad ei pruugi enam kõige asjakohasemad olla ning võivad tehniliste, ühiskondlike või turumuutuste tõttu olla oma mõtte kaotanud. Lisaks võivad need tekitada vajaduse reguleeriva reageerimise järgi, näiteks seoses maksustamise vältimise ja maksudest kõrvalehoidmisega. Kuid asjakohane reageerimine ei tähenda tingimata konkreetse kutseala reguleerimist ning võib pigem olla laiem, näiteks kõigi vahendajate suhtes kohaldatavad kohustuslikud avalikustamiseeskirjad maksustamisküsimustes.

Kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiivi 11 parandati juba 2013. aastal, mil lisati läbipaistvusnõue ja võeti kasutusele vastastikune hindamine, mille käigus liikmesriigid andsid aru, milliseid kutsealasid nad reguleerivad, ning uurisid teatavatele kutsealadele juurdepääsu takistavaid tõkkeid 12 . Nimetatud tegevuse eesmärk oli läbi vaadata kõik reguleeritud kutsealad kõigis liikmesriikides, et saavutada proportsionaalne regulatiivne keskkond, mis on kooskõlas eesmärgiga kaitsta üldisi huvisid. Hindamise käigus käsitleti näidetena mitmeid kutsealasid, et tuua välja erinevused liikmesriikide reguleerimisviiside vahel ning et omandada parem ülevaade ja arusaam teiste liikmesriikide lahendustest kutsealaste teenuste reguleerimisel 13 .

Üks vastastikuse hindamise käigus toimunud arutelude järeldustest on see, et erinevused regulatiivsete põhimõtete vahel ei viita veel tingimata reformivajadusele. Kuigi üldist huvi silmas pidavad eesmärgid, mida reguleerimine peaks kaitsma, on sarnased, võib reguleerituse tase olla nii erinev, et tekib küsimus, miks ühes või mitmes riigis on riigi sekkumise tase eriti kõrge. Piirangud võivad eksisteerida ka neis liikmesriikides, kes mingit kutseala ei reguleeri, näiteks kui sertifitseerimissüsteemidel on turul tähtis roll.

Vastastikuse hindamise tulemusel kehtestati liikmesriikidele nõue esitada komisjonile 2016. aasta 18. jaanuariks riiklik tegevuskava, milles tuleb esitada ja põhjendada nimetatud analüüsi tulemusel vastu võetud otsuseid kutsealasid käsitlevate õigusnormide säilitamise või muutmise kohta 14 . 

Praeguseks ei ole riiklikku tegevuskava veel esitanud seitse liikmesriiki: Hispaania, Iirimaa, Kreeka, Küpros, Malta, Sloveenia ja Ungari. Juba esitatud riiklike tegevuskavade puhul on tegemist väga erinevate eesmärkidega: osa liikmesriike on kirjeldanud terviklikku õigusaktide läbivaatamise kava või sihipäraseid reforme seoses konkreetsete kutsealadega, samas kui teiste reformimiskavatsused on suhteliselt tagasihoidlikud. Mõne liikmesriigi puhul viitavad tegevuskavas nimetatud meetmed juba võetud meetmetele, sest neil on reformid juba teostatud, kuid see ei pruugi tingimata tähendada, et tulevikus ei võiks täiendavaid reforme teha. Teistel juhtudel paistab olevat tegemist poliitilise tahte puudumisega praeguse olukorra tõsiseks ja avatud läbivaatamiseks.

Komisjoni ühtse turu strateegias esitati riikide kutsealasid käsitleva regulatsiooni parandamiseks rida meetmeid 15 :

teenuste osutamise luba/kaart;

teenuste direktiivi kohane parandatud teavitamismenetlus;

riigi- ja kutsealapõhised juhised konkreetsete reformivajaduste osas;

analüüsiraamistiku kasutuselevõtt proportsionaalsuse analüüsimiseks (proportsionaalsuse kontroll).

Reformisoovitusi käsitlevad juhised ja proportsionaalsuse kontroll on teineteist täiendavad. Käesoleva teatise eesmärk on suunata liikmesriike tegema konkreetseid muudatusi teatud kutsealasid reguleerivas olemasolevas raamistikus, proportsionaalsuskontrolli eesmärk on toimida ennetavalt, pakkudes üldisi kriteeriume, mis aitavad liikmesriikidel põhjalikult hinnata kõigi sektorite kutsealade reguleerimise põhjuseid ja vajadusi enne uute õigusaktide vastuvõtmist või olemasolevate eeskirjade muutmist. Nii reformisoovituste kui ka proportsionaalsuse kontrolli eesmärk on liikmesriikide reguleerimistegevuse parandamine, mitte küll nende tegevust dikteerides, vaid pigem reguleerimistegevust parandades, et tagada reguleerimise proportsionaalsus ja vältida negatiivseid majanduslikke tagajärgi.

Need meetmed moodustavadki komisjoni poolt kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiivi artikli 59 lõike 8 ja 9 alusel esitatavad algatused. Euroopa Parlament 16 ja nõukogu 17 andsid neile kahele algatusele oma toetuse 2016. aastal. Oma 29. veebruari 2016. aasta järeldustes tunnustas nõukogu riigipõhist nõustamist kutsealaste teenuste valdkonnas ning rõhutas vajadust kutsealasid käsitlevate regulatiivnõuete järjepidevamate proportsionaalsushindamiste järele 18 .

I.3.    Majanduslik taust

Ühtse turu parem toimimine annab ELi liikmesriikidele eeliseid nii riiklikul kui ka ülemaailmsel tasandil. Teenustekaubandus kokku moodustas SKPst 71 %, mis on pisut enam kui 10 miljardit eurot ning moodustab 68 % kogu tööhõivest, st ligikaudu 150 miljonit inimest 19 . Kuid üldiselt tunnistatakse, et ühtse turu täielik potentsiaal teenuste osas on veel täitmata.

Vastavalt liikmesriikide poolt reguleeritud kutsealade andmebaasi sisestatud andmetele on kogu ELis üle 5500 reguleeritud kutseala 20 . Erinevused riikide vahel on suured: Leedu on teatanud 76, Ungari aga 545 kutsealast 21 . Kuid need arvud ei peegelda täielikult reguleerimistegevuse ulatust (või proportsionaalsust), selle majanduslikku mõju ega seda, milliseid inimesi see mõjutab.

Kutsealaste teenuste reguleerimise eesmärk on tagada mitmete avalikku huvi pakkuvate eesmärkide kaitse. Välja on töötatud palju meetodeid ja mudeleid, mis põhinevad turu erisustel, riiklikel ja poliitilistel eelistustel. Reguleerimine kaldub ka olema kõikehõlmav, haarates erinevaid reguleerimise probleeme, ning sisaldab sageli palju piiranguid, alates kitsamatest või laiematest ainuõigustest teatud tegevuste harrastamisel (reserveeritud tegevusalad) 22 ja kutsenimetuste 23 kaitsest kuni ettevõtte vormi käsitlevate piiranguteni või selleni, kes kontrollib kutsealaseid teenuseid osutavate ettevõtete omanikke või juhatust. Isegi kui sellise reguleerimisega saavutatakse oma poliitilised eesmärgid, on sellel vaieldamatult ka majanduslik mõju.

Kutsealaste teenuste reguleerimise täpset majanduslikku mõju on raske mõõta ja alles hiljuti puudusid igasugused arvandmed kutsealade reguleerituse ulatuse ja mõju kohta ELi tööturul. Reguleeritud kutsealade leviku mõõtmiseks vajalike andmete saamiseks korraldas komisjon esimese kogu ELi hõlmava representatiivse uuringu 24 . 2015. aasta esimeses kvartalis teostatud uuringu käigus ühenduti rohkem kui 26 600 Euroopa kodanikuga ning uurimuse kohaselt mõjutab reguleerimine Euroopa tööjõust 22 % ehk rohkem kui 47 miljonit kodanikku. Reguleerituse ulatus liidu piires on erinev: alates 14 protsendist tööjõust Taanis kuni 33 protsendini Saksamaal (vt joonis 1).

Joonis 1: Reguleeritud kutsealade osakaal kogutööjõust, 2015

Allikas: TNSi uuring, 2015.

Reguleerimise majandusliku mõju analüüsist ilmneb, et olenevalt kutsealast võiks juurdepääsunõuete lõdvendamisel sellel töötada 3 kuni 9 protsenti rohkem inimesi. Uuringu kohaselt toob reguleerimine kaasa kokku ligi 4 protsenti kõrgema palga, kuid erinevused sektorite vahel on suured (mõnes valdkonnas kuni 19,2 %) 25 . See võib tarbijate jaoks tähendada teenuste kõrgemaid hindu. See peegeldub suurte palgaerinevustena kutsealarühmade vahel ning viitab sellele, et reguleerimine võib reserveeritud tegevusalade kaudu märkimisväärselt suhtelist palgataset moonutada. Lisaks viitab see asjaolule, et kutsealade reguleerimine suurendab palkade ebavõrdsust Euroopa tööturul, tuues kasu eelkõige tulujaotuse ülemises osas olijatele.

Lisaks ilmneb mitmetest komisjoni poolt viimasel ajal tellitud uuringutest, et proportsionaalsem ja turureaalsusega paremini arvestav reguleerimine, nt kõige piiravamate ja põhjendamatute nõuete lõdvendamine parandas turudünaamikat, muutis turge avatumaks, tekitas rohkem idufirmasid ja uute turulesisenejate poolt pakutavaid uusi innovaatilisi teenuseid 26 . Samuti tooks see tarbijatele kasu väiksematest kasumimääradest tulenevate madalamate hindade näol.

Lisaks selgus analüüsist, et madalamad tõkked tooks kaasa sektorite parema toimimise, mille tunnuseks on vahendite tõhusam jaotamine 27 . Liikmesriikides tehtud reformide juhtumianalüüsidest selgub, millist mõju võib sektorile avaldada reguleeritud kutsealadele juurdepääsu ja neil tegutsemist käsitlevate tingimuste reformimine. Kreekas olid reformide tulemuseks madalamad hinnad teenuste tarbijatele sellistes valdkondades nagu õigusteenused, raamatupidamine ja maksunõustamine, mis liberaliseeriti 2011. aasta reformiga. Giidide ja registreeritud hindajate arv kasvas 2014. aastal võrreldes liberaliseerimiseelse ajaga üle kahe korra 28 . Poolas aastatel 2005–2014 toimunud õigusteenuseid reguleerivate õigusaktide reformi tulemusel enam kui kahekordistus juristide ja õigusnõustajate arv ning õigusteenuste hinnatõus oli keskmisest väiksem. Ka kinnisvaramaakleri ja -haldaja kutsealasid käsitlevate nõuete reform tõi kaasa valdkonnas tegutsevate ettevõtete netokasvu 29 .

I.4.    Analüüs ja nõuanded: uus piirangute taseme näitaja

Peamiste majandussektorite kutsealasid käsitlev analüüs ja suunised

Käesolevas teatises ja selle lisades esitatakse üksikasjalik arhitekte, tsiviilehitusinsenere, raamatupidajaid, juriste, patendivolinikke, kinnisvaramaaklereid ja giide käsitlevate reguleerivate õigusaktide analüüs. Valitud on need seitse rühma, sest nad kuuluvad nelja peamisse majandussektorisse (äriteenused, ehitus, kinnisvara ja turism). Mobiilsus neil kutsealadel on suhtelisel suur ning enamikus liikmesriikides on need kutsealad reguleeritud, kuigi erinevalt. See tähendab, et mõtestatud ja majanduslikult asjakohasteks reformideks on pinnas soodne.

Uus kutsealaste teenuste reguleerimist käsitlev piirangute näitaja

Välja on töötatud kutsealaste teenuste reguleerimist käsitlev piirangute näitaja, mille eesmärk on toetada tõkete kvalitatiivset analüüsi ja võtta arvesse kumuleerunud nõuete koormat, mitte keskenduda üksikutele meetmetele nende laiemat mõju arvestamata. See näitaja võimaldab objektiivselt ja mõõdetavalt võrrelda liikmesriike seitsme valitud kutsealade rühma osas.

Piirangute näitaja hõlmab järgmisi piirangute rühmi:  30  

1) reguleeriv lähenemisviis: ainuõiguslikult või jagatult reserveeritud tegevused ning kutsenimetuse kaitse;

2) kvalifikatsiooninõuded: väljaõppe kestus aastates, kohustuslik riiklik eksam, järjepideva kutsealase arendamise nõuded jne;

3) muud kutsealale juurdepääsu käsitlevad nõuded: kohustuslik liikmesus või registreerimine kutseorganis, väljaantavate tegevuslubade arvu piiramine, muud lubadega seotud nõuded jne;

4) kutsealal tegutsemist käsitlevad nõuded: piirangud ettevõtluse vormile, osaluse nõuded, piirangud ühisele kutsealal tegutsemisele, tegevuste kokkusobimatus jne.

Piirangute näitaja aluseks on osaliselt esmakordselt 2015. aastal avaldatud komisjoni hinnang tõketele äriteenuste valdkonnas, 31 kuid on laiem ning hõlmab näiteks ka varem käsitlemata jäetud hariduslikke nõudeid, andes seega tervikliku võrdleva ülevaate kehtivatest eri nõuetest alates haridusest ja väljaõppest kuni tegevuspiiranguteni ja ametite ühildamatuseni. Näitaja hõlmab samu kutsealade rühmi kui tooteturu reguleerimist (PMR) 32 käsitlev OECD näitaja ning lisaks patendivolinikke, kinnisvaramaaklereid ja giide. Erinevalt OECD PMR-näitajast hõlmab uus näitaja kõigi käsitletavate valdkondade puhul liikmesriikides esinevaid kutsealasid, mille puhul on liikmesriikide vahel erinevusi. Piirangud on kaalutud mõju järgi ja näitaja sisaldab vastastikuse hindamise käigus saadud ajakohast teavet ning põhineb suuresti ELi reguleeritud kutsealade andmebaasil. Seetõttu peegeldab uus näitaja liikmesriikide värskeimaid muudatusi reguleerivates õigusaktides, näiteks nagu Prantsusmaal 2015. aastal vastu võetud seadus majanduskasvu, majandustegevuse aktiivsuse ja võrdsete majanduslike võimaluste koha. Sellest tulenevalt võivad tulemused arusaadavalt erineda eelmistest, OECD PMR-näitajal põhinevatest hinnangutest.

Piiranguid ei saa analüüsida ilma teisi konkreetset piirangut täiendavaid või asendavaid mehhanisme arvesse võtmata. Terviklik lähenemisviis võimaldab hinnata, kui piirav on reguleeriv raamistik kutseala esindajatele. Praegu ei kajasta näitaja siiski reguleerimisest tulenevaid tõkkeid ega peegelda olemasolevate tarbijate ja avalikku huvi pakkuvate eesmärkide kaitseks mõeldud konkreetsete üldseaduste või mehhanismide rolli. Seetõttu kaasneb näitajaga kvalitatiivne hindamine ja analüüs, mis annab lisateavet tegeliku olukorra kohta.

Ökonomeetriline analüüs: Reguleerimise majanduslik mõju 33  

Komisjoni teostatud ökonomeetrilisest analüüsist ilmneb seitsme kutsealaste teenuste rühma puhul, et leebem reguleerimine toob kaasa paremad majanduslikud tulemused, eelkõige alanevad ettevõtjate tasud ning ettevõtete arv kasvab kiiremini.

Näitajat võib kasutada vahendina, et mõõta reguleerituse taseme arengut ajas. Allpool esitatud analüüsis on ELi tasandil iga kutsealade rühma kohta välja toodud näitaja abil saadud tulemused 2016. aasta novembri seisuga. Talituste töödokument sisaldab täiendavaid andmeid iga liikmesriigi kohta.

II.    Analüüs kutsealade kaupa

Järgmistes jagudes kirjeldatakse analüüsitud sektoreid. Nende kutsealaste teenuste kontekstis kasutatavad mõisted ja (riigipõhised) terminid on erinevad ja sageli varieerub liikmesriigiti ka nende sektorite eri kutsealade tegevuse korraldus ja ulatus, mistõttu ei ole võrdlemine sageli lihtne. Teostatud analüüsis on neid erisusi arvestatud ja aluseks on võetud antud sektori tegevusalad, mitte konkreetse kutseala riiklikud nimetused või määratlused. See kehtib eriti tsiviilehituse puhul, kus on väga palju erinevaid alamkutsealasid, ning raamatupidamise puhul, mis on korraldatud liikmesriigiti väga erinevalt. Mõnes liikmesriigis ei ole raamatupidamine üldse reguleeritud või on kutseala jaotunud eri ametiteks, millest igaühele on määratud konkreetsed tegevused.

Järgnev analüüs põhineb peamiselt:

liikmesriikide endi poolt reguleeritud kutsealade andmebaasi kaudu esitatud teabel;

vastastikuse hindamise käigus arutamiseks mõeldud sektori aruannetel;

liikmesriikide õigusaktide täiendaval uurimisel komisjoni poolt.

See teave on kontrollitud ja liikmesriikidega korduvalt läbi arutatud. Arvesse on võetud ka sidusrühmadelt saadud kaebused ja muu tagasiside neid käsitlevate piirangute kohta.

Iga analüüs sisaldab ka piirangute näitaja graafilist esitust. Seda teavet tuleb lugeda koos iga kutseala kohta esitatud kirjeldava analüüsiga. Näitaja eesmärk on kirjeldada igas liikmesriigis iga kutseala suhtes kehtivat piirangute suhtelist taset. Näitaja ei peegelda mitteregulatiivseid tõkkeid. Need on võimalikult suurel määral ja olenevalt komisjoni käsutuses olevast teabest kajastatud kvalitatiivses kirjelduses. Seetõttu ei pruugi näitaja abil saadud tulemused ja reformisoovitused olla täielikus kooskõlas.

Eespool esitatud soovitusi aluseks võttes peaksid liikmesriigid teenuseosutajate jaoks kehtivad piirangud ja valitud kutsesektorite reguleerimise ümber hindama ja läbi vaatama ning eelkõige arvesse võtma eri tasandite regulatiivmeetmete kumuleeruvat mõju. Osa soovitusi on mõeldud kõigile liikmesriikidele, teised on suunatud ka nendele liikmesriikidele, kes teatavat kutseala ei reguleeri, kuid kus on tuvastatud uute tõkete tekkimise oht.

II.1.    Arhitektid

Kutseala hõlmab hoonete ja neid ümbritseva ruumi ehituse projekteerimist, kujundamist ja läbivaatamist. Seega on kutseala reguleerimisel kõige sagedamini esiletoodud põhjusteks avalik julgeolek ja ohutus ning teenuse tarbijate ja keskkonna kaitse halva ehitustegevuse riskide eest. Käesoleva teatise jaoks kogutud teabe alusel võib väita, et ühiseid eesmärke püütakse saavutada märkimisväärselt erineval viisil.

Joonis 2: Piirangute taseme näitaja: Arhitektid

Allikas: Euroopa Komisjon, november 2016.

Joonisel 2 on näidatud liikmesriikide suhteline positsioon arhitekti kutsealale pääsu ja kutsealal tegutsemise piirangute osas vastavalt komisjoni poolt väljatöötatud uuele piirangute taseme näitajale.

Arhitektide haridus on suures osas ühtlustatud, nii et kvalifikatsiooni tunnustatakse vastavalt kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiivile automaatselt. Direktiivi kohaselt on ühtlustatud miinimumnõueteks 5 aastat õpet või 4 aastat haridust koos 2aastase praktilise väljaõppega 34 . Tegelikkuses nõuab enamik liikmesriike kutsealale pääsuks lisaks minimaalselt nõutavale 5aastasele õppele praktilist lisaväljaõpet või kogemust (nt Austria 5 aastat ülikooli pluss 3 aastat praktilist väljaõpet, Tšehhi Vabariik 5+3, Rumeenia 6+2, Slovakkia 6+3, Sloveenia 5+3). Kõige levinum haridustee pikkus on kokku 7 aastat, 5+2 mudeli järgi. 15 riigis nõutakse ka riiklikku eksamit.

Erinevalt teistest liikmesriikidest, kus on ette nähtud, et arhitektuurialal võib tegutseda ainult asjakohast luba või tunnistust omav või vastavas asutuses registreeritud kvalifitseeritud isik, ei reguleeri Eesti, Rootsi, Soome ja Taani kutseala kui niisugust, vaid kasutavad ehitusvaldkonnas teisi pädevuskontrolli meetodeid 35 . Kahe lähenemisviisi erinevused ei pruugi olla nii suured, nagu esmapilgul paistab, sest mittereguleerivad riigid kasutavad teatavate teenuste osutamise (nt projektide või ehituslubade esitamine) lubamise tingimusena arhitektide pädevuse sertifitseerimist või juhtumipõhist pädevuse või kogemuse hindamist.

Kõige suuremad erinevused liikmesriikide vahel on reserveeritud tegevusalade osas. Nagu tsiviilehitusinseneride puhulgi, võivad reserveeringud olla jaotatud eeskirjade ja määruste vahel, milles on sätestatud nõuded ehitusele, restaureerimisele, kultuuriväärtuste kaitsele, energiatõhususele jms.

Kui mingid tegevusalad on reserveeritud, jagatakse neid sageli seotud kutsealadega, eelkõige tsiviilehitusinseneridega. Ühendkuningriik ja Madalmaad kasutavad arhitektide puhul ainult kutsenimetuse kaitset ilma reserveeringuteta, Austrias, Hispaanias, Horvaatias, Iirimaal, Itaalias, Luksemburgis, Portugalis ja Rumeenias on lisaks kutsenimetuse kaitsele arhitektidele reserveeritud terve hulk tegevusi, näiteks:

arhitektuuriline projekteerimine, teostatavusuuringud;

projektide ja sellega seotud dokumentide kontrollimine;

tehnilise järelevalve ja nõuetelevastavuse või lubadega seotud dokumentide ettevalmistamine, esitamine, allakirjutamine või projektide sertifitseerimine;

ehituskulude haldamine, ehituse ja teostuse järelevalve;

linnaruumi planeerimine.

Ka Poolas ja Slovakkias on paljud tegevused reserveeritud, kuid ilma kutsenimetuste kaitseta. Bulgaarias on arhitektidele/inseneridele reserveeritud ruumiline planeerimine ja investeerimisprojektide koostamine ning nende dokumentide ja planeeringute pädevatele asutustele esitamine. Saksamaal on ehitusloa taotluse dokumentide ettevalmistamine, mida mõnikord peetakse kõige olulisemaks tegevuseks, reserveeritud arhitektidele ja inseneridele kõigis liidumaades 36 . Iirimaa on näide riigist, kus süsteemi on hiljuti muudetud: arhitektide kutseala oli enne 2007. aastat reguleerimata, pärast seda võeti kasutusele kutsenimetuste kaitse ja reserveeriti teatud tegevused arhitektidele.

Täiendavate meetmete akumuleerumise erisusi silmas pidades erineb reguleerituse tase järgmiselt:

Austrias, Eestis, Küprosel, Madalmaades, Maltal, Soomes ja Ungaris puuduvad kindlustust käsitlevad nõuded, kuid Belgias, Bulgaarias, Hispaanias, Horvaatias, Iirimaal, Itaalias, Leedus, Luksemburgis, Lätis, Poolas, Portugalis, Prantsusmaal, Rumeenias, Saksamaal, Slovakkias, Tšehhi Vabariigis ja Ühendkuningriigis on need olemas.

Piirangud ettevõtlusvormile ja osalusele kehtivad 16 liikmesriigis, kellest kõik peale Austria, Küprose ja Malta rakendavad neid lisaks kindlustamist käsitlevatele nõuetele. Belgias, Küprosel ja Rumeenias on ettevõtluse vormile ja osalusele iseäranis ranged piirangud. Näiteks nõuab Küpros, et osanikud oleksid ainult arhitektid, ja keelab arhitektuuriliste teenuste osutamise aktsiaseltside kaudu. Belgia nõuab, et arhitektidele kuuluks 60 % osalusest ja hääleõigusest, Malta aga seab piirangud äriühingu vormile, kuid nõuab samuti 100protsendilist osalust. Rumeenias võivad ettevõtte omanikeks olla ainult arhitektid, samas on lubatud asutada ärilisi disainiettevõtteid, mille peategevusalaks on arhitektuuriline projekteerimine, tingimusel et ettevõttes on vähemalt üks arhitekt. Austria, Hispaania, Prantsusmaa, Saksamaa, Slovakkia ja Tšehhi Vabariik nõuavad, et vähemalt 50 % osalusest kuuluks arhitektidele.

Lisaks peab Austrias arhitektuurifirmade tegevus piirduma üksnes arhitektuuriliste teenuste osutamisega, mistõttu on oluliselt piiratud võimalus ühistegevuseks teiste kutsealadega.

Ligi 15 liikmesriiki on kehtestanud pideva kutsealase arengu nõude, kuid lähenemisviisid on erinevad: Rumeenia nõuab kuni 96 tundi aastas (viieaastased tsüklid, karjääri jooksul 6 tsüklit), kuid Ungaris on viieaastane eksamitsükkel ja Madalmaades on nõutav vaid 16 tundi aastas. Taanis on nõue, et tööandja peab töötajate pidevaks kutsealaseks arendamiseks kõrvale panema 10 % töötajate aastapalgast, kuid Austria lubab arhitektidel käsitleda pideva kutsealase arenguna oma igapäevast kutsetööd.

Lisaks tuleb arvestada turulepääsuvõimaluste killustatusega, mis võib kaasa tuua ebavajalikku segadust ning eri tasandite lube, nagu Lätis ja Poolas.

II.2.    Insenerid

Tsiviilehitusinseneri kutseala reguleerimisel on liikmesriikides palju sarnasusi. „Tegevusvaldkonnad“ on tihti määratletud ühtmoodi laialt ning paljud liikmesriigid nimetavad kutseala reguleerimise kontekstis ühesuguseid ohte ja püüavad saavutada samu eesmärke. Sellisest ühtsusest hoolimata erineb reguleerimistegevus liikmesriikides märkimisväärselt.

Joonis 3: Piirangute taseme näitaja: Tsiviilehitusinsenerid

Allikas: Euroopa Komisjon, november 2016.

Joonisel 3 on näidatud liikmesriikide suhteline positsioon tsiviilehitusinseneri kutsealale pääsu ja kutsealal tegutsemise piirangute osas vastavalt uuele piirangute taseme näitajale.

Üldiselt ollakse üksmeelel selles, et inseneride osutatavad teenused peavad olema tasemel, mis tagab ehitiste ja inimeste ohutuse ja osutatud teenuse kvaliteedi. Osa liikmesriike peab kutseala reguleerimist vajalikuks ohutuse tagamise eesmärgil, teised on leidnud erinevaid viise kvaliteedi tagamiseks või oluliste avalikku huvi pakkuvate eesmärkide kaitseks. Näiteks Madalmaades on töö kvaliteet tagatud ehitusstandardeid käsitlevate eeskirjadega. Rootsis on traditsiooniliselt olnud kõige tähtsam kliendi vastutuse põhimõte koos kohalike omavalitsuste poolse järelevalvega. Nagu arhitektide puhulgi, ei pruugi kahe lähenemisviisi erinevused olla nii suured, nagu esmapilgul paistab, sest mittereguleerivad riigid kasutavad teatavate teenuste osutamise (nt ehitusprojektide või -lubade esitamine) lubamise tingimusena inseneride pädevuse sertifitseerimist 37 või juhtumipõhist pädevuse või kogemuse hindamist.

Mõnes kutseala reguleerivas liikmesriigis, näiteks Belgias, Prantsusmaal ja Ühendkuningriigis, on kaitstud ainult riiklikult tunnustatud inseneri kutsenimetus.

Enamikus riikides on inseneri kutsealal töötamiseks erinevaid võimalusi, mis sõltuvad kas väljaantavatest tunnistustest/lubadest/nimetustest tulenevatest piirangutest ja/või vastutuse erinevast tasemest. Nii on see Hispaanias, Horvaatias, Itaalias, Iirimaal, Kreekas, Leedus, Lätis, Luksemburgis, Poolas, Portugalis, Rumeenias, Sloveenias, Slovakkias, Soomes, Tšehhi Vabariigis, Ungaris ja Ühendkuningriigis. Näiteks Lätis on kasutusel kõige spetsialiseeritum režiim: tsiviilehitusinseneride puhul on eri tegevusvaldkondades (tehnikauuringud või -projekteerimine või ehitustööde juhatamine või ehitusjärelevalve või ehituseksperdi poolt teostatavad uuringud) kasutusel 80 eri tunnistust. Poolas tegelevad projekteerimise ja ehitamisega sõltuvalt kvalifikatsioonist kas kaks eri valdkonna inseneri või üks insener. Lisaks võivad tsiviilehitusinsenerid sõltuvalt kvalifikatsioonist tegeleda projekteerimise/ehitustööga piiratud või täielike volitustega.

Need erinevused kutseala korraldamisel peegelduvad ka reserveeritud tegevusaladel, mis on riigiti erinevad. Üldiselt kuuluvad reserveeritud tegevusalad peamiselt projekteerimis- või ehitusvaldkonda. Austrias, Hispaanias, Itaalias, Poolas, Portugalis, Rumeenias ja Tšehhi Vabariigis on reserveeritud tegevusalasid palju, kuigi osa neist jagatakse teiste kutsealadega. Malta puhul on eriline asjaolu, et reserveeritud tegevusalad ei ole loetletud ühes õigusaktis. Selle asemel esineb erinevates õigusaktides viide nimetusele „Periti“, mille kandjad esindavad ainsat kutseala, mille esindajad võivad teatud tegevusi teha ja vastutust võtta. Saksamaal on inseneridele reserveeritud ainult projektidokumentide esitamine.

Osaluse nõuete piirangud on kehtestatud Austrias, Hispaanias, Küprosel, Maltal, Saksamaal ja Slovakkias. Näiteks nõuavad Küpros ja Malta, et insenerid omaksid 100 % aktsiatest, kuid Austrias, Saksamaal ja Slovakkias peab inseneride osalus olema vähemalt 50 %.

Austrias peab tsiviilehitusfirmade tegevus piirduma üksnes tsiviilehitusteenuste osutamisega, mistõttu on oluliselt piiratud võimalus ühistegevuseks teiste kutsealadega.

Erialaorganisatsiooni kuulumist nõutakse 14 liikmesriigis ja 16 liikmesriigis on kohustuslik erialane vastutuskindlustus.

Inseneride piiriülese liikumisega seoses võib ühtsete ja killustatud süsteemide kooseksisteerimine tekitada tõkkeid neile tsiviilehitusinseneridele, kes liiguvad ühtse süsteemiga riigist killustatud süsteemiga riiki. Näiteks on inseneril, kes pärineb riigist, kus tsiviilehitusinseneridel on lubatud teha mitmesuguseid erinevaid töid eri sektorites, riikides nagu Läti või Rumeenia raske leida tsiviilehitussektorit, kuhu tal oleks juurdepääs, ning ilma arvestatavate hüvitusmeetmeteta võib olla raske või isegi võimatu kõikidele sektoritele juurde pääseda.

II.3.    Raamatupidajad ja maksunõustajad

Raamatupidajad ja maksunõustajad on iseäranis mitmekesine kutsealade rühm, kuhu kuuluvad näiteks raamatupidajad, vannutatud audiitorid ja maksunõustajad ning kus liikmesriigiti on suuri erinevusi selle valdkonna kutsealade korralduses ja regulatsioonis. Valdkonna üks või mitu kutseala on reguleeritud 19 liikmesriigis, kas

reserveeritud tegevusala ja kaitstud kutsenimetuse näol (Austria, Belgia, Itaalia, Luksemburg, Malta, Poola, Portugal, Prantsusmaa, Rumeenia, Saksamaa),

reserveeritud tegevusala näol (Bulgaaria, Horvaatia, Slovakkia, Tšehhi Vabariik, Ungari) või

üksnes kaitstud kutsenimetuse näol (Iirimaa, Kreeka, Madalmaad, Ühendkuningriik)

Näiteks Ühendkuningriigis on raamatupidamine väga suure konkurentsiga sektor ja kuigi kutsealale asumine ilma kutsekvalifikatsioonita on teoreetiliselt võimalik, on vastava eriala lõpetanud, kes on omandanud kutsenimetuse, teiste kandidaatide ees olulises eelisseisus. Üheksas liikmesriigis – Eestis, Hispaanias, Küprosel, Leedus, Lätis, Rootsis, Sloveenias, Soomes ja Taanis – ei ole vastav kutseala kui niisugune reguleeritud. Üldjuhul põhjendavad liikmesriigid sektori reguleeritust sellega, kui olulist rolli täidavad maksunõustajad ja raamatupidajad kõikides maksusüsteemides, kui nad abistavad tarbijaid ja maksumaksjaid maksukohustuse täitmisel.

Joonis 4: Piirangute taseme näitaja: Raamatupidajad ja maksunõustajad

Allikas: Euroopa Komisjon, november 2016.

Joonisel 4 on näidatud liikmesriikide suhteline positsioon raamatupidaja/maksunõustaja kutsealale pääsu ja kutsealal tegutsemise piirangute osas vastavalt uuele piirangute taseme näitajale. Näitaja ei võta arvesse audiitori kutseala reguleeritust – see on reguleeritud kõikides liikmesriikides kooskõlas direktiiviga 2006/43/EÜ, mis käsitleb raamatupidamise aastaaruannete ja konsolideeritud aruannete kohustuslikku auditit.

Mõned liikmesriigid on reserveerinud nii maksunõustamise kui ka raamatupidamise tegevusala (mida sageli jagatakse teiste kutsealade spetsialistidega, näiteks Portugalis, Prantsusmaal, 38 Rumeenias, Tšehhi Vabariigis). Bulgaarias ja Luksemburgis on reserveeritud üksnes raamatupidamine, st raamatupidamisarvestus ja konsolideeritud finantsaruannete koostamine, samas kui Saksamaal on reserveeritud üksnes maksunõustamine ja esindamine maksuhalduri ees. Rumeenias on selles sektoris kolm erinevat reguleeritud kutseala, Austrias aga neli.

Itaalia on reserveerinud teatavad üsna lihtsad palgaarvestustoimingud raamatupidajatele viisil, mis toob väikeettevõtetele kaasa lisakoormuse. Horvaatias on praegu käimas maksunõustaja kutseala reform, mille käigus määratakse kindlaks rida väga erinevaid tegevusalasid, mis on kas reserveeritud ainuüksi selle kutseala esindajatele või sisaldavad lihtsaid ülesandeid, nagu kodanike ja väikeettevõtete maksudeklaratsioonide ettevalmistamine. Kuigi Prantsusmaa on reserveerinud raamatupidamise ekspertraamatupidajatele, otsustas üks siseriiklik kohus hiljuti, et elektrooniliste raamatupidamiskannete tegemine enne nende kinnitamist jääb reserveeritud tegevusalade kohaldamisalast välja. Seda kohtuotsust ei ole siiski veel täielikult rakendatud.

Ka kvalifikatsiooninõuded on liikmesriigiti väga erinevad. Väljaõppeaeg ulatub 3 aastast (Kreeka, Tšehhi Vabariik) 8 aastani (Prantsusmaa, Rumeenia).

Vastavalt reguleeritud kutsealade andmebaasis olevale teabele nõutakse pidevat kutsealast arengut Belgias, Iirimaal, Maltal, Poolas, Portugalis, Rumeenias, Saksamaal, Slovakkias ja Ungaris.

Kohustuslik registreerumine kutseorganis või -registris on ette nähtud 15 liikmesriigis, näiteks Itaalias, Kreekas, Luksemburgis, Prantsusmaal ja Saksamaal.

Erialane vastutuskindlustus on kohustuslik 14 liikmesriigis: Austrias, Belgias, Horvaatias, Iirimaal, Itaalias, Maltal, Poolas, Portugalis, Prantsusmaal, Rumeenias, Saksamaal, Slovakkias, Tšehhi Vabariigis ja Ühendkuningriigis.

Paljudel juhtudel on raamatupidajate/maksunõustajate kohta kehtivad ametite ühildamatuse eeskirjad või multidistsiplinaarsed piirangud tegelikult ette nähtud teiste kutsealade, nt juristide ja audiitorite kutseregulatsioonis.

Osa liikmesriike, näiteks Prantsusmaa ja Saksamaa, keelavad ühiselt kutsealal tegutsemise, lubades koostööd vaid piiratud arvu ametite puhul, näiteks juriidilises või raamatupidamissektoris. Belgia on raamatupidamise kutsealadele kehtestanud ranged ametite ühildamatuse eeskirjad, mis keelavad multidistsiplinaarse tegevuse ja samaaegse tegelemise mõne muu majandustegevusalaga.

Mitu liikmesriiki (Portugal, Rumeenia ja Saksamaa) on ühtlasi kehtestanud õigusliku vormi ja osaluse nõuded. Kuigi Saksamaa lubab erialaettevõtetel maksunõustamisega seotud tegevusaladega tegeleda teatud tingimustel, puudub piisav õiguskindlus selles osas, millistel tingimustel võivad teistes liikmesriikides asuvad erialaettevõtted ajutiselt või aeg-ajalt seaduslikult teenuseid osutada. Belgia, Iirimaa Malta, Poola, Portugal, Prantsusmaa, Rumeenia, Saksamaa ja Slovakkia nõuavad, et vähemalt 50 % osalusest kuuluks raamatupidajatele/maksunõustajatele.

Ülejäänud loanõuded hõlmavad head mainet ja tõendite esitamist selle kohta, et isik ei ole varem pankrotistunud, või kohustust elada kõnealuses riigis (Horvaatia). Piirangud, mille kohaselt on nõutav riigis elamine, tunduvad olevat vastuolus liidu õigusaktidega.

II.4.    Juristid

Liikmesriikide regulatiivsed lähenemisviisid juristi kutsele on suhteliselt ühtlased selles mõttes, et kõigis liikmesriikides reguleeritakse kutseala tegevusalade reserveerimise ja kutsenimetuse kaitse kaudu 39 .

Joonis 5: Piirangute taseme näitaja: Juristid

Allikas: Euroopa Komisjon, november 2016.

Joonisel 5 on näidatud liikmesriikide suhteline positsioon juristi kutsealale juurdepääsu ja kutsealal tegutsemise piirangute osas vastavalt uuele piirangute taseme näitajale.

Kuna kutseala hõlmab eri tegevusi, nt esindamine kohtus, juriidiline nõustamine, juriidiliste dokumentide koostamine, kasutavad liikmesriigid juristidele reserveeritud tegevusalade ulatuse määramiseks eri lähenemisviise.

Kõigis liikmesriikides on juristidele reserveeritud tegevused, mis on seotud kliendi esindamisega õigusasutustes, kuigi reserveerimise viis võib erineda (mõnikord jagatakse tegevusala teiste õiguselukutsetega). Näiteks Hispaania reguleerib sektoris kaht kutseala: abogados ja procuradores. Teatavad tegevusalad, näiteks klientide tehniline esindamine või dokumentide edastamine kohtutele on reserveeritud ainult viimasele, samas kui abogados-kutserühmal on nende tegevuste teostamiseks samaväärne kvalifikatsioon ning nende suhtes kehtivad sarnased kutsealase käitumise eeskirjad. Ühendkuningriigis, Inglismaal ja Walesis, Põhja-Iirimaal ja Šotimaal on konkreetsed eeskirjad kutsealade solicitor ja barrister või advocates jaoks ning neile kahele kategooriale on reserveeritud palju tegevusalasid, näiteks õigus olla kohtus esindajaks, kohtuvaidlusega seotud tegevused, omandiõigusega seotud dokumentide esitamine, pärimisasjad, notariaalne tegevus ja vannutamine/vandetõestamine.

Juristidele on õigusnõustamine reserveeritud paljudes liikmesriikides, nagu Poola, Portugal, Prantsusmaa, Rumeenia, Saksamaa, Slovakkia ja Ungari. Seda silmas pidades võib selle reserveeritud tegevusala ebaselge sisu tuua kaasa raskusi sellistes valdkondades nagu veebipõhine õigusnõustamine ja digitaalsete õigusalaste dokumentide automaatne loomine mittejuristide poolt. Kuigi tehnika areng on teatud määral vähendanud teabe ebaühtlast jaotumist juristide ja tarbijate vahel, sest õigusaktid ja kohtulahendid on internetis laialdaselt kättesaadavad, on ühes Bulgaaria 2015. aasta seaduseelnõus tehtud ettepanek reserveerida juristidele õigusnõustamine ja esindusõigus teatavates haldusasutustes.

Arvestades nende erilist rolli, on õigusvaldkonna kutsealadele sisenemise ja nendel tegutsemise eeskirjad äriteenuste sektori ühed rangematest. Kvalifikatsiooni osas nõuab valdav enamik liikmesriike kõrgharidust (kohustuslik on kraad õigusteadustes), millele peab järgnema kohustuslik praktika ja/või täiendav kogemus kutsealal ning advokaadieksam. Väljaõppe kogukestus varieerub kolmest aastat (Iirimaa) üheksa aastani (Sloveenia). Siiski tundub, et mõnes liikmesriigis (Itaalia, Kreeka) ei võeta välismaal saadud väljaõpet ja kogemust juristidele juriidilise praktika võimaldamisel piisavalt arvesse 40 . Hiljuti kehtestati Hispaanias uued eeskirjad juristide kvalifikatsiooni kohta, kuid piisavalt selgelt pole reguleeritud enne reformi jõustumist õppima asunud ülikooli lõpetanute registreerimine.

Teatavad liikmesriigid (Belgia, Bulgaaria, Kreeka, Prantsusmaa ja Saksamaa) on kehtestanud täiendavad kutsealase kvalifikatsiooni nõuded praktiseerimiseks kõrgeimates kohtutes. Mõnes neist riikidest, nt Belgias, Prantsusmaal ja Saksamaal kehtivad kõrgeimates kohtutes praktiseerivatele juristidele täiendavad loanõuded ning juurdepääsutingimused teistest liikmesriikidest pärinevatele oma päritoluriigi kutsenimetuse alusel praktiseerivatele juristidele on ebaselged.

Kohustuslikud pideva kutsealase arengu nõuded on sätestatud enamikus liikmesriikides, välja arvatud Hispaania, Kreeka, Malta, Tšehhi Vabariik, Sloveenia ja Slovakkia, kus see on vabatahtlik. Hoolimata suurest hulgast kohtulahenditest kvalifikatsiooni tunnustamise kohta, 41 tundub juristide piiriülese pideva kutsealase arengu vastastikune tunnustamine olevat probleemne, eelkõige nende juristide puhul, kes soovivad kasutada neile kahe juriste käsitleva direktiiviga antud õigusi.

Kõigis liikmesriikides on kehtestatud nõue kohustuslikuks registreerimiseks kutseorganis või -registris. Selles osas torkavad silma viimased arengud mõnes riigis, nagu Iirimaa ja Ühendkuningriik, mis toovad kaasa reguleerivate asutuste eraldamise esindusorganitest.

Enamik liikmesriike on kehtestanud ranged ühildamatust käsitlevad eeskirjad ja multidistsiplinaarsed piirangud 42 ning õigusliku vormi ja osaluse nõuded. Need nõuded tuleb läbi vaadata seoses reserveeritud tegevusalade ulatusega. Kuigi sellised piirangud võivad olla õigustatud kohtus esindamisega seotud tegevuste korral, on nende kumuleeruv mõju suurem juhtudel, kui juristidele on reserveeritud ka muid tegevusi.

Seda silmas pidades kehtib kõigis liikmesriikides kas üldine nõue huvide konflikti vältimiseks või üksikasjalikud ühildamatust käsitlevad eeskirjad, mis keelavad teatavad tegevused, nagu kaubandus või palgatöö, välja arvatud need, mis on sõnaselgelt lubatud (nt õpetamine või teadustöö). Näiteks Itaalias ei tohi juristid samaaegselt töötada patendivolinikuna, kuigi neil kahel kutsealal on sarnased ametialase käitumise eeskirjad ja jagatud tegevusalad.

Multidistsiplinaarsed piirangud varieeruvad teatavate tegevuste täielikust keelamisest (Bulgaaria, Tšehhi Vabariik) teatavate multidistsiplinaarsete tegevuste lubamiseni teatavatel kutsealadel (Madalmaad, Prantsusmaa, Saksamaa). Eestis võivad juristid osaleda ettevõtete juhatuses juhtudel, mil see on ühildatav „advokaadi“ kutsetegevusega ning nad ei tohi seada ohtu juristi sõltumatust.

Väike hulk liikmesriike lubab õigusfirmades tegutseda ka mittejuristidel 43 . Ühendkuningriigis (eriti Inglismaal ja Walesis) loodi kutsenimetuse solicitor alusel tegutsejatele võimalus osaleda alternatiivsetes äristruktuurides (alternative business structures, ABS), mis lubavad omanikuks olla ka mittejuristil ja mille raames saab harrastada multidistsiplinaarset tegevust. Mittejuristide omandiõigus on olemas ka Hispaanias (kuni 25 %) ja teatud määral ka Taanis. Saksamaal peab üle 50 % ettevõtte aktsiatest kuuluma juristidele (osanikeks võivad olla ainult teised õigusala- või raamatupidamisvaldkonna spetsialistid). 2016. aasta veebruaris kuulutas Saksamaa konstitutsioonikohus, et arstide ja apteekritega erialase partnerluse keelamine on põhiseaduse vastane. Soomes, kus piiratud vastutusega äriühingus peavad osakud kuuluma advokaatidele, võib advokatuur erijuhtudel lubada erandeid. Tavaline partnerlus on üldiselt lubatud ja paljudes liikmesriikides on võimalik kutsealal tegutseda ka erialaettevõtte vormis. Paljudes riikides, näiteks Austrias, Belgias, Küprosel, Prantsusmaal, Saksamaal ja Soomes võivad juristid kasutada ka piiratud vastutusega äriühingu vormi.

Erialane vastutuskindlustus on kohustuslik kõigis liikmesriikides peale Kreeka ja Läti, kus see on vabatahtlik. Paljudel juhtudel hõlmab see kohustus kõiki kutsealal tegutsemisega seotud tegevusi, kaasa arvatud teises liikmesriigis osutatavaid piiriüleseid teenuseid. Seega võib üks kindlustusleping ühe kindlustusmakse alusel hõlmata kogu ELi territooriumi (nt Hispaania, Prantsusmaa), mis lihtsustab erialaspetsialistide liikumist. Erinevusi on ka minimaalses kindlustuskattes ja vastavates tasudes. Näiteks on Ühendkuningriigis kulud palju kõrgemad kui teistes liikmesriikides, sest reserveeritud tegevusalasid on palju ja Ühendkuningriigi turule on omased teatavad iseärasused 44 .

Lisaks eespool nimetatud nõuetele nõuab enamik liikmesriike ka ELi kodakondsust, kanneteta karistusregistrit ja vannet järgida ametialaseid käitumisnorme ja õigusnorme. Sloveenia kodakondsusnõude tõttu pole selge, kas Sloveenia lubab Sloveenias kvalifikatsiooni omandanud ELi kodanikel kutsealal tegutseda Sloveenia kutsenimetuse alusel. Küpros on kehtestanud kutsealal tegutsemiseks riigis elamise nõude, mis tundub olevat vastuolus liidu õigusaktidega ning õõnestab juriste käsitlevate direktiivide tõhusust 45 . Itaalia kehtestas hiljuti nõude, mille kohaselt peab jurist aastas tegelema vähemalt viie kohtuasjaga, et tõendada vastavust üldisele pideva ja korrapärase kutsealal tegutsemise nõudele. Horvaatias jääks jurist, kes rohkem kui 6 kuu jooksul ei praktiseeri, ilma õigusest kutsealal tegutseda, mis on iseäranis problemaatiline neile juristidele, kes soovivad asuda või teenuseid osutada välismaal.

II.5.    Patendi-/kaubamärgivolinikud

Patendi-/kaubamärgivoliniku kutseala 46 on reguleeritud 22 liikmesriigis, kahes ülejäänud liikmesriigis on vastavad tegevused sõnaselgelt reserveeritud juristidele. Enamikus riikides on kutseala reguleeritud tegevusalade reserveerimise ja kutsenimetuse kaitse kaudu (Austria, Bulgaaria, Eesti, Hispaania, Itaalia, Luksemburg, Madalmaad, Poola, Portugal, Rootsi, Rumeenia, Sloveenia ja Ühendkuningriik). Mitmes riigis on kaitstud üksnes kutsenimetus (Iirimaa, Rootsi ja Soome), seitse riiki reguleerivad kutseala ainult tegevuste reserveerimise kaudu (Belgia, Horvaatia, Leedu, Saksamaa, Slovakkia, Tšehhi Vabariik, Ungari) 47 . Kreekas ja Küprosel on tegevusalad reserveeritud üksnes juristidele.

Põhjused, miks liikmesriigid kutseala reguleerivad, on seotud järgmisega: a) tarbijate ja teenusesaajate (st õiguste omajate) kaitse ja b) asjaomaste küsimustega seotud kaitsemehhanismide ja õigussüsteemide sõltumatus. Seega on liikmesriigid reguleerimise põhjuseks toonud asjaolu, et patendi-/kaubamärgivolinikud tegelevad väga keerukate intellektuaalomandiseadustega ja innovatsiooni tehniliste aspektidega ning et nende ebapädev käsitlemine kahjustaks nende kliente ja intellektuaalomandiõiguste käsitlemist ja kaitset nende riigis tervikuna.

Joonis 6: Piirangute taseme näitaja: Patendi-/kaubamärgivolinikud

Allikas: Euroopa Komisjon, november 2016.

Joonisel 6 on näidatud liikmesriikide suhteline positsioon patendi-/kaubamärgivoliniku kutsealale juurdepääsu ja kutsealal tegutsemise piirangute osas vastavalt uuele piirangute taseme näitajale.

Tegevuste reserveerituse ulatus liikmesriikides on erinev. Osa liikmesriike (Bulgaaria, Eesti, Leedu, Luksemburg, Sloveenia, Ungari ja Ühendkuningriik) reserveerivad patendi-/kaubamärgivolinikele ainuõiguse klientide nõustamiseks ja esindamiseks patendiametis või muudes haldusasutustes. Leedu reserveerib seda ainult nende välisriigi kodanike puhul, kes ei ela püsivalt (ega ole asutatud juriidilise isikuna) üheski ELi liikmesriigis, ja Hispaania kolmandate riikide kodanike esindamise puhul. Poolas on nõustamine, esindamine patendiametis ja halduskohtus ja tööstusomandit käsitlevates küsimustes, välja arvatud kaubamärgid, reserveeritud üksnes patendivolinikele.

Esindamine kohtus intellektuaalomandiküsimustes on üksnes patendivolinikele reserveeritud Saksamaal ja Ungaris. Mitmed riigid (Austria, Bulgaaria, Eesti, Itaalia, Poola, Portugal, Slovakkia ja Tšehhi Vabariik) lubavad seda tegevusala jagada teiste kutsealade töötajatega, nagu juristid, notarid või õigusnõustajad. Teistes liikmesriikides on igasugune kohtus esindamine, kaasa arvatud intellektuaalomandiküsimustes, patendivolinike asemel reserveeritud juristidele või teistele õigusnõustajatele (näiteks Belgias, Hispaanias, Portugalis, Prantsusmaal, Rumeenias ja Sloveenias).

Intellektuaalomandiõigusi käsitlevate dokumentide koostamine on mitmes liikmesriigis (Austria, Poola, Rumeenia, Slovakkia, Tšehhi Vabariik) reserveeritud patendivolinikele ja teistele õigusala esindajatele. Kuid Ungaris on see reserveeritud üksnes patendivolinikele.

Lisaks on Ungaris patendivolinikele reserveeritud ka tööstusomandiõigustega seotud uurimistöö või nõustamine.

Mõnes riigis, kus patendi-/kaubamärgivoliniku kutseala reguleeritud ei ole, nt Küpros ja Kreeka, on asjaomased tegevused siiski reserveeritud juristidele.

Ka kvalifikatsiooninõuded on liikmesriigiti väga erinevad. Kuigi kõigis liikmesriikides on nõutav ülikoolikraad, mille omandamiseks vajalik õppeaeg on 3–5 aastat, nõutakse mõnes liikmesriigis, nimelt Austrias, Horvaatias, Iirimaal ja Ungaris eriharidust (tehniline või reaalharidus). Ühendkuningriik nõuab patendi- ja kaubamärgiõigust käsitlevate erikursuste läbimist, samas on registreerimisasutuse poolt heaks kiidetud kursuste arv väga väike.

Eelnevat kutsealast kogemust nõutakse enamikus liikmesriikides, kuid selle kestus varieerub 2 aastast (Bulgaaria), 5 aastani (Horvaatia, Leedu) või isegi 7,5 aastani (Austria). Teatavad liikmesriigid nõuavad praktikat patendivoliniku juhendamisel (Belgia, Iirimaa, Itaalia, Luksemburg, Madalmaad, Poola, Saksamaa, Ungari, ja Ühendkuningriik). Enamikus liikmesriikides tuleb sooritada eksam.

See tähendab, et nõutav haridustee kogupikkus võib varieeruda 3 aastast Portugal (kus ei nõuta praktikat ega varasemat kogemust) 7 aastani (Saksamaa) või isegi 12,5 aastani (Austria). Seejuures tuleb arvestada asjaolu, et tegevusi võivad teostada näiteks ka juristid, ilma et nad peaksid intellektuaalomandiõigusele spetsialiseeruma.

Kutsealane vastutuskindlustus on kohustuslik 12 liikmesriigis ning osa liikmesriike piirab ka kindlustustingimusi (näiteks Ühendkuningriik).

Mitmed liikmesriigid kohaldavad piiranguid ettevõtte vormi suhtes ja osaluse nõudeid. Näiteks Austria nõuab, et firma oleks 100 % patendi-/kaubamärgivolinike omanduses. Teised riigid, nagu Rumeenia, lubavad asutada kas erialaettevõtte (100 % patendi-/kaubamärgivolinike osalusega) või hariliku ettevõtte (kus töötajad ei ole kutseala esindajad). Ungari reguleerib nii erialapartnerlusi (100 % osalusest peab kuuluma patendivolinikele) kui ka erialaettevõtteid (75 % osalusest peab kuuluma patendivolinikele). Prantsusmaa ei ole kehtestanud osalusega seotud nõuet, kuid nõuab selle asemel, et otsustusõigus ettevõttes kuuluks patendi-/kaubamärgivolinikele. Kreeka ja Küpros nõuavad, et kõik osanikud oleksid juristid. Poola ja Saksamaa nõuavad, et kutseala esindajatele kuuluks vähemalt 50% osalusest.

Lisaks keelavad mitmed liikmesriigid täielikult patendivoliniku kutsealal ühiselt tegutsemise koos teiste kutsealade esindajatega (näiteks Austria ja Ungari), teised lubavad ühiselt tegutseda ainult koos õigus- või raamatupidamisala spetsialistidega (Eesti, Saksamaa).

Seoses piiriülese teenuste osutamisega tuleb märkida, et mitmes liikmesriigis ei ole direktiiv 2013/55/EL 48 veel liikmesriigi patendi-/kaubamärgivolinikke käsitlevasse õigusse üle võetud. Näiteks on Saksamaal ja Ühendkuningriigis kehtestatud piiratud nimekiri kutsekvalifikatsioonidest, mida riigis tunnustatakse, ning nad ei tunnusta teatavatest ELi liikmesriikidest pärinevate patendi-/kaubamärgivolinike kutsekvalifikatsiooni.

Slovakkia nõuab spetsiaalset tunnustamismenetlust, selleks et teistest ELi liikmesriikidest saadud diplomi omanikud saaksid juurdepääsu (reguleerimata) abipatendiadvokaadi kutsealale.

II.6.    Kinnisvaramaaklerid

Kinnisvarasektorit reguleerivad lähenemisviisid on riigiti väga erinevad. Mõnes liikmesriigis on kutseala olnud reguleeritud juba pikka aega (nt Austrias on see reguleeritud alates 1973. aastast), kuid teistes hakati seda reguleerima alles hiljuti (nt Iirimaal alles 2011. aastal). Kutsealale juurdepääsu kavatsevad reguleerida kolm riiki (Saksamaa, Slovakkia ja Tšehhi Vabariik). Seevastu Madalmaad, Poola ja Portugal on hiljuti valinud dereguleerimise tee.

Joonis 7: Piirangute taseme näitaja: Kinnisvaramaaklerid

Allikas: Euroopa Komisjon, november 2016.

Joonisel 7 on näidatud liikmesriikide suhteline positsioon kinnisvaramaakleri kutsealale juurdepääsu ja kutsealal tegutsemise piirangute osas vastavalt uuele piirangute taseme näitajale.

Kutseala on reguleeritud 14 liikmesriigis: Austria, Belgia, Horvaatia, Iirimaa, Itaalia, Küpros, Luksemburg, Prantsusmaa, Rootsi, Slovakkia 49 , Sloveenia, Soome, Ungari ja Taani. Enamik riike reguleerib tegevusalade reserveerimise kaudu. Belgia, Küpros, Iirimaa, Itaalia, Luksemburg, Sloveenia, Soome 50 ja Taani reguleerivad tegevusalade reserveerimise ja kutsenimetuse kaitse kaudu. Hispaanias esineb kinnisvaramaakleri tegevuse teatavat reguleerimist piirkonniti.

Enamikus riikides on kinnisvaramaakleritele reserveeritud sarnased tegevusalad. Üldiselt on need seotud kinnisvara ostjate ja müüjate vahendamisega ning nõustamisega. Kuid mõningatel juhtudel teostavad kinnisvaramaaklerid ka muid tegevusi peale tehingupoolte kokkuviimise ja nende nõustamise ning mõned neist tegevustest on päris keerukad. Näiteks annavad Põhjamaades litsentseeritud kinnisvaramaaklerid oma pädevuse piires õigusalast nõu (nt Rootsis aitavad litsentseeritud kinnisvaramaaklerid koostada asjakohaseid dokumente või annavad nõu lepingupunktide kohta. Soomes on enamik kinnisvaramaaklerit hõlmavatest tehingutest seotud elamuühistu osakute müügi ja ostuga, ilma et tehingut peaks ametliku notari juures kinnitama. Itaalia ja Taani 51 puhul nimetatakse kinnisvara hindamist, Austrias on kinnisvaramaakleritele reserveeritud esindamine ametiasutustes/kohtutes (juhtudel, mil see ei ole reserveeritud juristidele) ning avalike kinnisvaraoksjonite teostamine. Belgias ja Prantsusmaal tegelevad kutsenimetuse syndic alusel tegutsevad kinnisvaramaaklerid kaasomandi haldamise ja kinnisvarahaldusega seotud tegevustega.

Paljudel juhtudel on kinnisvaramaaklerite tegevused jagatud juristide ja/või notaritega. Kuid mõningatel juhtudel tundub, et vähemalt teatud kinnisvaravahendusega seotud tegevused on reserveeritud üksnes kvalifitseeritud kinnisvaramaakleritele (Austria, Iirimaa, Küpros, Luksemburg, Rootsi ja Sloveenia).

Enamik riike nõuab keskmiselt 2– 3aastast väljaõpet, mida mõnel juhul peab täiendama praktika ja/või töökogemus ja/või eksam. Kõige karmimatel juhtudel võib sellist reguleerimist osaliselt seletada asjaoluga, et kinnisvaramaakleritele on usaldatud teatavad keerukamad ülesanded (nt Austrias, Rootsis ja Taanis). See erineb praktikast sellistes riikides nagu Horvaatia, Itaalia, Soome ja Ungari, kus kvalifikatsiooninõuded on suhteliselt leebed. Näiteks Ungaris kestab kutseõppe programm ainult 6 kuud ning Soomes on ainult eksam, kuid ei nõuta konkreetset väljaõpet ega varasemat kogemust. Horvaatias ja Itaalias on kohustuslik eksam, mida võivad teha kõrgkoolidiplomi omanikud, ja Itaalias 80-tunnise kursuse läbimine.

Enamikul juhtudel on nõutava kvalifikatsiooni saamiseks erinevaid võimalusi. Ainult Belgias, Horvaatias, Küprosel, Itaalias, Rootsis ja Soomes tundub olevat kinnisvaramaakleri kvalifikatsiooni omandamiseks ainult üks tee.

Nii suhteliselt madala reguleerituse tasemega riikides kui ka rangemate nõuetega riikides on olemas täiendavad vahendid tarbijakaitse ja pettuste ärahoidmiseks. Enamik riike nõuab registreerimist kutsealastes või riiklikes asutustes ja kohustuslikku erialast vastutuskindlustust, teised nõuavad kutsealal töötajatelt tõendit kriminaalkaristuste puudumise ja/või hea maine kohta 52 või tagatist finantsolukorra kohta või finantstagatist 53 . Kohustuslikud pideva kutsealase arengu nõuded ei ole kestust silmas pidades märkimisväärsed ja kehtivad ainult viies riigis 54 .

Osa riike on keelustanud konkreetselt teatavatel ühildamatutel tegevusaladel tegutsemise. Kuid mõnel juhul läheb keelustamine üldisest huvide konflikti keelamisest kaugemale (nt Itaalias ja Rootsis). Näiteks Itaalias on kinnisvaramaakleritel keelatud töötamine mis tahes avaliku sektori töökohal (välja arvatud osalise tööajaga) või muudel tegevusaladel füüsilisest isikust ettevõtjana või ettevõtjana. Sloveenias kehtib kinnisvaraga seotud tegevusaladel tegutsemiseks kodakondsusnõue 55 . 

Teisalt on kutseala mittereguleerivates riikides tarbijate huvid kaitstud teiste vahenditega, nagu üldiste tarbijakaitset käsitlevate õigusaktide, tsiviil- ja kriminaalõiguse ja ametialase käitumise eeskirjadega. Veel üks alternatiiv reguleerimisele on iseregulatsioon ja vabatahtlikud sertifitseerimissüsteemid. Seda rakendatakse näiteks Leedus, Madalmaades, Poolas, Tšehhi Vabariigis ja Ühendkuningriigis.

II.7.    Giidid

Giidi kutseala on reguleeritud 14 liikmesriigis: Austrias, Bulgaarias, Hispaanias, Horvaatias, Kreekas, Küprosel, Itaalias, Leedus, Maltal, Prantsusmaal, Rumeenias, Slovakkias, Sloveenias ja Ungaris, kuid reguleerituse tase erineb päris märkimisväärselt. Reguleerimist esineb rohkem Euroopa lõunaosas ja Vahemere piirkonnas. Harilikult on selle põhjuseks kultuuriline, ajalooline, arheoloogiline ja kunstipärand ja selle asjakohane väärtustamine.

Nii turismitööstus kui ka tarbijate käitumine on viimastel aastatel muutunud ja praegu on teave kultuuriliste ja kultuuriväärtuslike paikade kohta üha rohkem kättesaadav muudest, kaasa arvatud digitaalsetest, teabeallikatest. Giidide kutseala reguleerimise põhjuseid ja proportsionaalsust tuleb põhjalikult hinnata, et tagada, et piirangud ei lähe kaugemale määrast, mis on vajalik liikmesriigi kultuurilise rikkuse kahjustamise vältimiseks.

Joonis 8: Piirangute taseme näitaja: Giidid

Allikas: Euroopa Komisjon, november 2016.

Joonisel 8 on näidatud liikmesriikide suhteline positsioon giidi kutsealale juurdepääsu ja kutsealal tegutsemise piirangute osas vastavalt uuele piirangute taseme näitajale.

Isegi kutseala reguleerivates liikmesriikides on märkimisväärseid erinevusi. Bulgaarias, Hispaanias, Maltal ja Sloveenias on sätestatud tegevuste reserveerimine koos kutsenimetuse kaitsega, kuid enamik reguleerivaid liikmesriike kasutab kutseala reguleerimiseks ainult tegevuste reserveerimist 56 . 

Tegevuste reserveerituse ulatus liikmesriikides on väga erinev. Austrias ja Bulgaarias on teatava kutsekvalifikatsiooni omandanutele reserveeritud palju tegevusi, nagu inimeste juhatamine etendusele ja neile ühiskondliku ja poliitilise olukorra selgitamine riiklikus ja rahvusvahelises tähenduses, inimeste juhatamine spordi- ja ühiskondlikel üritustel ning turistide toimetamine lennujaamast hotelli. Siiski tuleb rõhutada, et tegevuse reserveerimine on piirang, mis peaks piirduma rangelt sellega, mis on vajalik üldise avaliku huvi kaitsmiseks.

Lisaks väärib föderaal- või eri piirkondadest koosnevates riikides toimuv tegevusalade reguleerimine erilist tähelepanu juhul, kui tegevuste ulatus on geograafiliselt piiratud ühe liikmesriigi sees, nagu Hispaanias, Horvaatias ja Hispaanias. Selle tulemusena peavad kutseala esindajad ühe ja sama liikmesriigi sees võib-olla hankima erineva kvalifikatsiooni ja load, kui nad soovivad oma tegevusi harrastada rohkem kui ühes piirkonnas. Sellised erinevused muudavad kutsealale juurdepääsu ja sellel töötamise keerukamaks 57 ning võivad tekitada küsimusi liidu õigusaktidega kokkusobivuse kohta.

Reguleerivates liikmesriikides esitatakse kutsekvalifikatsioonile erinevaid nõudeid. Kvalifikatsiooni tase varieerub kutseõppest akadeemilise kraadini ning väljaõppe kestus ühest aastast Küprosel viie aastani Itaalias.

Kreekas, kus alguses nõuti giidide kooli diplomit, võib nüüd giidilitsentsi saada ka teatavatel erialadel, , nagu arheoloogia, ajalugu, sotsiaalantropoloogia, etnoloogia jne, omandatud üldiste diplomitega, kui diplomeeritud isik läbib edukalt kahekuulise eriväljaõppekursuse. Itaalias koosneb kutseeksam kirjalikust testist, mis hõlmab piirkonna konkreetse ala ajaloolist ja kunstipärandit, ning intervjuust. Hispaanias ja Itaalias on sõltuvalt kutseala ja nõudeid reguleerivast piirkonnast või autonoomsest piirkonnast mitmeid eri eeskirju. Enamik liikmesriike märkis ära, et vajalikud on väga spetsiifilised teadmised riigi kohta, nagu selle ajaloo ja kunsti tundmine (nt Küpros, Sloveenia).

Hispaania, Horvaatia ja Sloveenia korraldavad giidi kutsealal riigieksameid.

Selle kutseala puhul puuduvad piirangud juriidilise vormi, osaluse või juhtimise kontrolli osas.

Nimekiri paikadest, kus giidina töötamine on reserveeritud konkreetse kvalifikatsiooni omanikule, ning sellise kvalifikatsiooni omandamist käsitlevate eeskirjade kehtestamine võib samuti tekitada põhjendamatuid piiranguid, kui mingi paiga nimekirja lisamise tegelikke põhjendusi ei ole hinnatud ja kui eksameid korraldatakse ainult iga kahe aasta tagant, nagu Itaalias. Teistes liikmesriikides, nagu Prantsusmaa, võivad teatava hulga ajalooliste monumentide juures tegutseda ainult kvalifitseeritud giidid. Horvaatias on seaduses spetsiaalselt sätestatud, et muuseumis, galeriis, looduskaitsealal, arheoloogilises paigas jne pakutavaid spetsialistist giidi teenuseid ei loeta giiditeenusteks. See võib viia turu killustumiseni ja asetada märkimisväärse koorma teisest liikmesriigist pärinevale teenuseosutajale, kes käib turistidega riigi eri osades ning kelle puhul teenuseosutamine ei piirdu konkreetse paigaga.

(1)

Euroopa Ülemkogu 28. juuni 2016. aasta ja 20.–21. oktoobri 2016. aasta järeldused. Juba oma 24.–25. oktoobri 2013. aasta järeldustes rõhutas Euroopa Ülemkogu komisjoni algatatud reguleeritud kutsealade vastastikuse hindamise olulisust ning kutsus üles tegema kiireid edusamme. Selle tegevuse käigus tuleks kindlaks teha liikmesriikides allesjäänud tõkked seoses kutsealadele juurdepääsuga, hinnata kõigi sama kutseala suhtes kehtestatud piirangute kumulatiivset mõju ja teha ettepanekuid asjakohasteks meetmeteks.

(2)

Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele – „Ühtse turu täiustamine: rohkem võimalusi inimestele ja ettevõtetele“,  COM(2015) 550 (final) .

(3)

Vaata ka konkurentsivõime nõukogu 29. veebruari 2016. aasta järeldused, milles soositakse riigipõhiselt regulaarset juhiste andmist reguleeritud kutsealade kohta, võttes arvesse ka nende juhiste võimet tagada, et liikmesriigiti toimuv reguleerimine oleks proportsionaalne, ning rõhutades vajadust tagada tõhusad ja järjepidevad järelmeetmed. Oma 1.–2. märtsi 2012. aasta järeldustes rõhutas ülemkogu, kui tähtsad on edusammud kutsekvalifikatsioonide vastastikuse tunnustamise edendamisel, reguleeritud kutsealade arvu vähendamisel ja põhjendamatute regulatiivsete tõkete kõrvaldamisel.

(4)

2015/2354(INI).

(5)

Selle hindamise kohta vt punkt I.2 allpool.

(6)

Maailmapanga aruanne „EU Regular Economic Report, Fall 2016“.

(7)

„Product Market Review 2013 — Financing the real economy“; European economy 8/2013, Euroopa komisjon.

(8)

  http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405?locale=en .

(9)

Vt näiteks E. Fernández Corugedo ja E. Pérez Ruiz, „The EU Services Directive: Gains from Further Liberalisation“, IMF Working Paper, 2014. Selle uurimuse tulemused põhinevad Prantsusmaa majanduse jätkuva liberaliseerimise mõjul. Uurimuses on eelkõige näidatud, et tootmistegurite kogutootlikkuse suurendamine teises äritegevussektoris (peamiselt äriteenused) tooks kaasa märkimisväärse mõju ülekandumise kogu majandusele.

(10)

Vt pretsedenti loov kohtuasi C-340/89 Vlassopoulou, kohtuasi C-313/01 Morgenbesser, kohtuasi C-345/08 Peśla.

(11)

Direktiiv 2005/36/EÜ, mida on muudetud direktiiviga 2013/55.

(12)

Komisjoni 2. oktoobri 2013. aasta teatises (COM(2013)676) on esitatud töökava riikide kutsealasid käsitlevate õigusaktide läbipaistvuse parandamiseks ning olemasolevate eeskirjade põhjendatuse ja proportsionaalsuse hindamiseks ja arutamiseks (vastastikune hindamine). Selle 2014. aastal alanud protsessi käigus pidid liikmesriigid esmalt sisestama kõik kutsealad, mida nad reguleerivad, reguleeritud kutsealade andmebaasi koos kõigi regulatiivmeetmetega, mida nad iga sisestatud kutseala puhul rakendavad. Seda teavet kasutades pidid nad läbi vaatama nende meetmete mõju ja kaaluma nende väärtust õigustatud üldiste huvide kaitsel.

(13)

Nende arutelude järel koostatud aruanded asuvad aadressil http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/free-movement-professionals/transparency-mutual-recognition_en .

(14)

Riiklik tegevuskava on osa õiguslikest kohustustest, mida liikmesriigid peavad täitma kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiivi ülevõtmise käigus. Kava mittetäitmisel võidakse liikmesriigi vastu algatada rikkumismenetlus. Riiklikud tegevuskavad on üldsusele kättesaadavad aadressil http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/17943 .

(15)

Meetmed, mis hõlmavad idufirmade piiriülese tegevuse hõlbustamist ühtse digiportaali kaudu, võeti vastu 22. novembril 2016, vt http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3882_en.htm.

(16)

  Euroopa Parlamendi resolutsioon ühtse turu strateegia kohta, 26. mai 2016 .

(17)

  Nõukogu järeldused „Kaupade ja teenuste ühtse turu strateegia“, 29. veebruar 2016 .

(18)

  Nõukogu järeldused, 29. veebruar 2016.

(19)

Allikas: rahvamajanduse arvepidamise statistika.

(20)

Vt ELi reguleeritud kutsealade andmebaasi interaktiivne kaart , mis annab visuaalse ülevaate kutsealade reguleeritusest ELi riikides ( https://ec.europa.eu/growth/single-market/services/free-movement-professionals/regulated-professions-database_en °). Andmebaas sisaldab teavet direktiiviga 2005/36/EÜ hõlmatud reguleeritud kutsealade kohta ning sealt ilmneb, et reguleeritud on ligi 600 erinevat „ peamist kutseala “. Iga peamine kutseala hõlmab harilikult veel palju antud riigis kasutatavaid kutsenimetusi. Selle põhjuseks on asjaolu, et iga peamise kutseala kohta on mitmeid alamkutsealasid, mistõttu on reguleeritud kutsealade arv ELis ligikaudu 5500.

(21)

ELi reguleeritud kutsealade andmebaas, november 2016.

(22)

 Reserveeritud tegevusalade mõiste ei viita alati õigusaktidega reguleeritud tegevustele. Tegevusala võib olla reserveeritud ka mis tahes nõude tõttu, mis lubab seda kutsealast teenust osutada ainult konkreetse kutsekvalifikatsiooniga isikul.

(23)

 Kutsenimetuse kaitse viitab õigusaktidele, mis annavad õiguse kasutada teatud kutsenimetust (näiteks vandeadvokaat, arhitekt, giid) neile, kes vastavad konkreetsetele nõuetele, kõige sagedamini konkreetse kvalifikatsiooniga isikutele.

(24)

M. Koumenta ja M. Pagliero (2016), „Measuring Prevalence and Labour Market Impacts of Occupational Regulation in the EU“. Vt http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/20362 .

(25)

Kõrgemad palgad ja suured kasumimarginaalid osutavad tavaliselt monopoolsetele tasudele, mis omakorda toovad kaasa kõrged hinnad tarbijatele ning üldise konkurentsi puudumise kutsealal.

(26)

Kutsealadele juurdepääsu reguleerivate nõuete reformimise mõju: Riigipõhised juhtumiuuringud http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=8525&lang=en .

(27)

Euroopa Komisjon: Business Services — Assessment of Barriers and their Economic Impact. Aruanne on kättesaadav aadressil: https://ec.europa.eu/growth/single-market/services/economic-analysis_en .

(28)

  The effects of liberalisation of professional requirements in Greece , E. Athanassiou, N. Kanellopoulos, R. Karagiannis, A. Kotsi, Centre for Planning and Economic Research (KEPE), Ateena, 2015.

(29)

Rojek M., Masior M., The effects of reforms liberalising professional requirements in Poland, Warsaw School of Economics, 2016

(30)

 Vt üksikasjalikud selgitused metoodilises lisas (komisjoni talituste töödokument, V jagu).

(31)

Euroopa Komisjon: Business Services — Assessment of Barriers and their Economic Impact. Aruanne on kättesaadav aadressil: https://ec.europa.eu/growth/single-market/services/economic-analysis_en .

(32)

 OECD PMR-näitaja töötati välja 1988. aastal ning seda muudeti viimati 2013. aastal. Vt http://www.oecd-ilibrary.org/economics/the-2013-update-of-the-oecd-s-database-on-product-market-regulation_5js3f5d3n2vl-en .

(33)

Vt kaasasoleva komisjoni talituste töödokumendi VI jagu.

(34)

Kohaldatakse koos direktiivi artiklis 46 kirjeldatud õpiväljunditega.

(35)

Näiteks Eestis on teatavate kutsealaste tegevuste harrastamiseks vaja kutsetunnistust (st Kutsekoja poolt välja antud tunnistust teatud taseme kohta).

(36)

Erinev reguleerituse tase liidumaades ei hõlma ainult tegevusalade reserveerimist, vaid ka osalust / varasema kutsealase kogemuse nõudeid. Ka registreerimisnõuded kehtestatakse piirkondlikult ning need on seetõttu erinevad.

(37)

Näiteks Eestis on teatavate kutsealase tegevuse vormide puhul vaja kutsetunnistust (st Kutsekoja poolt välja antud tunnistust teatud taseme kohta).

(38)

Prantsusmaal on maksunõustamine keerukates küsimustes reserveeritud juristidele, ent oma klientidele võivad maksunõu anda ka ekspertraamatupidajad. Maksunõu võivad anda ka audiitorid ja notarid, kui see on seotud nende tegevusega.

(39)

Kuna kutseala reguleerimises on palju sarnasusi, eelkõige seoses kutsenimetuse kaitsega, toetub juristide tegevus kahele direktiivile: võimalust osutada teenuseid ajutiselt või aeg-ajalt päritolumaa kutsenimetuse alusel toetab direktiiv 77/249/EMÜ ning võimaluse alaliselt tegutseda teises liikmesriigis oma päritolumaa kutsenimetuse alusel tagab direktiiv 98/5/EÜ. Neis kahes direktiivis ei määratleta kutsealale üldiselt reserveeritud tegevusalasid, nendes viidatakse „juristide tegevusaladele“, näiteks tegevustele, mis on seotud kliendi esindamisega kohtumenetluses või suhetes ametiasutustega, samuti juriidilisele nõustamisele.

(40)

Vaata otsus kohtuasjas C-313/01 Morgenbesser, millega lubatakse õigusteaduskonna lõpetanul pärast välismaal omandatud kvalifikatsiooni hindamist minna juriidilisele praktikale mis tahes liikmesriigis.

(41)

Kohtuasi C-340/89 Vlassopoulou.

(42)

Vt kohtuasi C-309/99 Wouters.

(43)

Direktiiv 98/5/EÜ lubab liikmesriikidel kehtestada õigusfirmade vormi või osalusnõuete kohta teatavad piirangud, kuid ainult määral mil need on õigustatud, vajalikud ja proportsionaalsed ning neid hinnatakse juhtumipõhiselt. See tähendab, et neid nõudeid tuleb vaadelda koos kõiki reguleeritud kutsealasid hõlmava kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiivi artikliga 59.

(44)

Selle nõude piirav olemus selgus uuringust Evaluation of the Legal Framework for the Free Movement of Lawyers, vt http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/docs/studies/2013-lawyers/report_en.pdf .

(45)

Kohtupraktikast ilmneb, et moodsad transpordiviisid ja telekommunikatsioon võimaldavad juristidel säilitada vajalikke kontakte klientide ja õigusasutustega. Soovitava eesmärki on võimalik saavutada ka siis, kui kehtestada juristile kohustused, mis piiravad tema tegevust väiksemal määral, näiteks nõudes, et teenuseid osutaval juristil peab olema teenistusaadress kohaliku juristi juures, kuhu saab õigeaegselt saata õigusasutuste teateid.

(46)

Paljudes liikmesriikides nimetatakse patendivolinikke patendiadvokaatideks (nt Austrias ja Saksamaal ‘Patentanwälte’).

(47)

Olemas on ka kõigi ELi liikmesriikide poolt alla kirjutatud Euroopa patendikonventsioonil põhinev Euroopa patendivoliniku kvalifikatsioon. Nimetatud kvalifikatsiooni omandanu võib seda kutsenimetust kasutada Euroopa Patendiametis. Kuid kvalifikatsioon ei võimalda tegutseda patendivoliniku kutsealal neis konventsioonile alla kirjutanud riikides, kus asjaomane kutseala on reguleeritud.

(48)

Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2013/55/EL, 20. november 2013, millega muudetakse direktiivi 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta ning määrust (EL) nr 1024/2012 siseturu infosüsteemi kaudu tehtava halduskoostöö kohta (IMI määrus)

(49)

Slovakkia ei pea seda kutseala reguleerituks, sest reguleeritakse ainult kaubanduslikku tegevust. Rohkem teavet leidub käesoleva teatisega kaasasolevas komisjoni talituste töödokumendis.

(50)

Kuigi Soomes on kutsenimetus kaitstud, on lisaks seadusega nõutav, et vastutavad juhid ja vähemalt pooled büroo töötajatest peavad omama nõutavat kvalifikatsiooni.

(51)

Leedus, Lätis ja Ungaris on kinnisvara hindajad reguleeritud eraldi kutsealana.

(52)

Austria, Itaalia, Sloveenia ja Ungari.

(53)

Austria, Belgia, Prantsusmaa, Soome, Taani ja Ungari.

(54)

Belgia, Iirimaa, Prantsusmaa, Rootsi ja Sloveenia.

(55)

Sätestatud on teises liikmesriigis omandatud kvalifikatsiooni tunnustamine, kuid paistab, et need eeskirjad ei hõlma Sloveenias kvalifikatsiooni omandanud välisriigi kodanikke.

(56)

Lisateavet selle kutseala ja seotud kutsealade, nagu reisijuhi ja reisivahendaja kohta saab vastastikuse hindamise käigus koostatud aruandest.

(57)

Vt ka komisjoni teenustedirektiivi rakendamist käsitleva teatisega COM(2012)261 kaasas olev komisjoni talituste töödokument teenuste siseturu toimekontrolli tulemuste kohta SWD(2012)147.