EUROOPA KOMISJON

Brüssel,14.9.2016

COM(2016) 615 final

KOMISJONI TEATIS

Parem õigusloome: paremad tulemused – tugevam liit

Sissejuhatus

Parem õigusloome on tähtis teema. Õigusloome ei ole eesmärk omaette – see peab tooma Euroopa kodanikele märgatavat kasu ja aitama lahendada ühiseid probleeme. Täpselt suunatud, tõenditel põhinevaid ja lihtsas stiilis kirjutatud õigusnorme rakendatakse suurema tõenäosusega nõuetekohaselt ning nendega saavutatakse seatud eesmärgid, olgu siis majanduse, sotsiaal- või keskkonna valdkonnas. Ajakohased, proportsionaalsed ja eesmärgile vastavad õigusnormid on äärmiselt olulised õigusriigi põhimõtte tagamise ja ühiste väärtuste toetamise, aga ka ametiasutuste ja äriühingute tegevuse tulemuslikkuse seisukohast.

Euroopa Liitu on sageli ja tihti ka põhjusega kritiseeritud selle pärast, et ta võtab vastu üleliia palju ja halvasti kirjutatud õigusnorme ning et ta sekkub kodanike või ettevõtjate ellu ülearuste ja liiga üksikasjalike eeskirjadega. Leidub küllaga (põhjendatud ja põhjendamata) näiteid üleliigsetest õigusnormidest või eeskirjadest, millega reguleeritakse liiga üksikasjalikult igapäevast majandustegevust või ühiskonnaelu. Samal ajal ootavad kodanikud, et Euroopa tegeleks edukalt eelkõige tähtsamate küsimustega näiteks tööhõive ja majanduskasvu, investeeringute, julgeoleku, rändevoogude ja digitaalse revolutsiooni valdkonnas.

Jean-Claude Junckeri juhitav komisjon on alates ametisse asumisest kinnitanud, et tal on plaanis vabaneda mineviku tavadest ning muuta komisjoni töö- ja poliitika kujundamise viisi, seades esikohale parema õigusloome põhimõtted, et tema poliitika annaks kodanikele, ettevõtjatele ja ametiasutustele paremaid tulemusi. Komisjon kohustus pöörama rohkem tähelepanu tähtsamatele algatustele ja tegelema vähem kõrvaliste küsimustega, keskendudes oma tegevuses sellistele probleemidele, mis on kodanikele tõesti olulised ja mille lahendamiseks on Euroopa meetmeid kõige enam vaja, ning tagades, et juhul kui asjakohasem on võtta siseriiklikke meetmeid, võtaksid vastutuse liikmesriigid.

Samuti kohustus ta kujundama ELi tegevust ja seadma ühised poliitilised prioriteedid tugevas partnerluses Euroopa Parlamendi ja nõukoguga ning tihedas koostöös liikmesriikidega, et Euroopa institutsioonid kujundaksid üheskoos välja parema ja eesmärkide täitmisele suunatud liidu. Keskendumine meetmetele, mis on tõepoolest vajalikud, ning vähese tähtsusega küsimuste või liikmesriikides riiklikul, piirkondlikul või kohalikul tasandil paremini lahendatavate küsimuste kõrvalelükkamine tekitab ka vaba ruumi ja see tähendab, et institutsioonid suudavad üheskoos uute olukordade lahendamiseks tegutsema hakata kiiremini kui nad suutsid seda rändekriisi ajal.

Peaaegu kaks aastat pärast ametisse asumist täidab komisjon hoolsalt oma parema õigusloome valdkonna kohustusi. Ametiaja algusest peale on komisjoni tööd raaminud konkreetsed poliitikasuunised, 1 millega juhitakse keskpikas perspektiivis tegevust ELi ees seisvate peamiste ülesannete lahendamisel järgmistes valdkondades: töökohad, majanduskasv ja investeeringud, ränne, julgeolek, digitaalareng, energeetika ja ühtse turu süvendamine. Neid strateegiaid kajastavad konkreetsed meetmed sätestatakse iga-aastastes sihipärastes ja lihtsustatud tööprogrammides. 2014. aasta tööprogramm sisaldas 100 algatust. 2015. aastal lisandus tööprogrammi 23 uut prioriteetset algatust ja paket. 2016. aastal lisandus samuti vaid 23 uut algatust.

Joonis 1. Parem õigusloome arvudes aastatel 2015–2016

Samal ajal on Euroopa Parlamendile ja nõukogule seadusandliku tavamenetluse kohaselt vastuvõtmiseks esitatud määruste ja direktiivide ettepanekute arv vähenenud 159-lt 2011. aastal 48-le 2015. aastal. 2000. aastast saadik on Euroopa Parlamendi ja nõukogu poolt seadusandliku tavamenetluse kohaselt vastu võetud direktiivide ja määruste arv olnud igal aastal erinev – kõige rohkem õigusakte (141) võeti vastu 2009. aastal. 2015. aastal, mis oli Junckeri komisjoni esimene ametiaasta, võeti vastu 56 õigusakti.

Joonis 2. Seadusandlike ettepanekute arv ajavahemikul 2011–2015

Komisjon mitte ainult ei püüa keskenduda vajalikele ja kodanike jaoks olulistele küsimustele, vaid proovib võidelda ka paigalseisu vastu. Möödunud kahel aastal on kaasseadusandjate töölaualt eemaldatud 90 ettepanekut, mis olid kas aegunud või mida ei suudetud Euroopa õigusloome protsessi raames edasi menetleda. See on võimaldanud keskenduda prioriteetsetele teemadele. Kehtivate ELi õigusaktide kogu on kahandatud 32 aegunud õigusakti võrra ning kehtivate õigusnormide lihtsustamiseks on alustatud tööd ligikaudu 103 valdkonnas.

Parem õigusloome eeldab ka seda, et õigusaktide koostamisel ollakse täielikult teadlik nende eeldatavast mõjust. Nii saab maksimeerida õigusaktide positiivset mõju ja vältida tarbetut halduskoormust ning bürokraatiat kodanike, äriühingute ja ametiasutuste jaoks. Komisjoni võetud kohustus tagada parem õigusloome hõlmab niisiis tõenditel põhinevate õigusnormide koostamist. Enne uue õigusakti ettepaneku esitamist hindab komisjon põhjalikult varasemaid kogemusi, teeb uuringuid ja korraldab konsultatsioone võimalike mõjude väljaselgitamiseks ning kaalub, kas meetmeid tuleb võtta liidu või liikmesriikide tasandil.

Parema õigusloome eest ei vastuta ainult Euroopa Komisjon; see on Euroopa Parlamendi, nõukogu ja liikmesriikide ühine ettevõtmine, mille raames peab igaüks neist täitma oma ülesanded ja kohustused. Samuti ei järgita parema õigusloome põhimõtet ainult uute õigusaktide ettevalmistamisel ja väljatöötamisel. Seda tuleks järgida poliitikatsükli kõikides etappides alates õigusloomealastest läbirääkimistest parlamendi ja nõukogu vahel ning lõpetades õigusaktide ülevõtmise ja rakendamisega liikmesriikide ja komisjoni poolt. Edu saavutamiseks peavad kõik osapooled tegutsema sihipäraselt, tõhusalt, lihtsustatult, läbipaistvalt ja õigel tasandil.

Tähelepanu pööramine tähtsamatele algatustele

Möödunud aastal tegi komisjon edusamme, et saavutada tulemusi president Junckeri kümnes prioriteetses valdkonnas. Komisjon keskendus oma töös tähtsamatele algatustele, millel on suur ELi lisaväärtus ja mille raames saab saavutada käegakatsutavaid tulemusi kodanike ja äriühingute jaoks, ning reageeris kiiresti uutele väljakutsetele, mis vajasid kiiret, ent samal ajal kindlakäelist sekkumist. Paljudel juhtudel oli komisjon võimeline valmistama rekordkiirusel ette ja esitama algatusi, mis sisaldasid tõenduspõhist analüüsi nende mõju kohta igas konkreetses olukorras. Parema õigusloome põhimõtte järgimine aitas koostada ettepanekuid, mis olid suunatud vaid ühele kindlale eesmärgile ning mille teised institutsioonid suutsid seetõttu õigeaegselt vastu võtta. Üheks näiteks võib tuua maksustamise vältimist ärahoidvad meetmed.

Näiteid tähtsamatest algatustest ja saavutatud tulemustest Investeeringute suurendamine. Selleks et toetada majanduse elavdamist ja edendada investeeringuid majanduskasvu soodustamiseks, esitas komisjon ettepaneku võtta vastu investeerimiskava Euroopa jaoks. Kava võeti vastu 2015. aastal. Ühe aasta jooksul eraldas fond 26 liikmesriigis tehtavateks investeeringuteks 116 miljardit eurot. Fondi abil on seni loodud üle 100 000 uue töökoha. Heaks on kiidetud 192 rahastamislepingut – nendega võimaldatakse 200 000 väikeettevõtjale ja idufirmale parem juurdepääs rahastamisele. Pagulaskriisiga toimetulek. Komisjon esitas rändekriisiga kaasnevate vahetute ja pikaajaliste probleemidega toimetulekuks kiiresti asjakohased meetmed. Samme astuti ebaseaduslike rändevoogude haldamiseks, inimelude päästmiseks merel, solidaarsuse tagamiseks piiriäärsete liikmesriikidega, tehes ettepaneku varjupaigataotlejate ümberpaigutamiseks ja ümberasustamiseks, ning välispiiride ja tagasisaatmiste karmimaks kontrollimiseks. Möödunud aastal nõustusid liikmesriigid komisjoni ettepanekutega paigutada ümber 160 000 rahvusvahelist kaitset vajavat inimest Itaaliast ja Kreekast ning asustada ümber 22 000 põgenikku väljastpoolt ELi. Praeguse seisuga on ümber paigutatud või asustatud tublisti üle 13 000 inimese. Möödunud aastal nähti ELi eelarvest aastateks 2015 ja 2016 pagulaskriisiga toimetulekuks ja põgenikekriisist enim mõjutatud riikide abistamiseks ette enneolematult suur eraldis – üle 10 miljardi euro 2 . Piiride kindlustamine. Komisjoni 2015. aasta detsembris esitatud ettepaneku võtta vastu määrus Euroopa piiri- ja rannikuvalve loomise kohta kiitsid kaasseadusandjad enneolematult kiiresti heaks käesoleva aasta juulis. Ettepanekuga püütakse lahendada rändekriisi ajal tuvastatud probleeme, võttes kasutusele liikmesriikide piirikontrollisüsteemide ennetavad haavatavuse hinnangud, liidu meetmete käivitamise süstemaatilise korra ning inimressursside ja seadmete alalised reservid 3 . Innovatsiooni edendamine digitaalse ühtse turu kaudu. Komisjon tegi ettepaneku kaotada peamised lepinguõiguslikud tõkked, mis takistavad digitaalse sisu piiriülest üleandmist ja kaupade internetimüüki/kaugmüüki 4 . Mõjuhinnangud näitasid, et digitaaltooteid käsitlevad ühtlustatud eeskirjad aitavad vähendada kauplejate kulusid ja annavad neile julgust laiendada oma tegevust ka piiri taha. Teistesse ELi riikidesse internetimüüki pakkuvaid uusi ettevõtjaid lisandub eelduste kohaselt vähemalt 122 000 ning uusi tarbijaid 8–13 miljonit. Energialiidu väljakujundamine ja võitlus kliimamuutuste vastu. 2016. aasta veebruaris esitas komisjon uued energiajulgeoleku meetmed, millega parandatakse kogu Euroopa energiaühendusi ja minimeeritakse tarnekatkestusi. Liikmesriikide solidaarsus aitab kriisiaegadel kaitsta majapidamisi ja esmaseid sotsiaalteenuseid. Komisjon juhtis tööd, mille lõpptulemusena sõlmiti Pariisi kliimakokkulepe, ja tegeleb praegu Euroopa Liidu kohustustega, mille hulgas on liikmesriikide siduv eesmärk vähendada aastatel 2021–2030 kasvuhoonegaaside heidet 5 ning kohustus muuta ELi heitkogustega kauplemise süsteemi eesmärgiga hoogustada heitkoguste kulutõhusat vähendamist ja investeeringuid, mis toetavad süsinikdioksiidiheite vähendamist. Põhjalik mõjuhinnang aitas koostada ettepaneku, mis oli proportsionaalne ja millega aidati tagada jõupingutuste õiglane jagamine liikmesriikide vahel, tööstuse rahvusvahelise konkurentsivõime kaitse ning arvukamad ja paremad investeeringud vähese süsinikdioksiidiheitega tehnoloogiasse. Võitlus maksudest kõrvalehoidumise ja maksustamise vältimise vastu. 2014. aasta novembris heitis dokumendileke ootamatult valgust maksueeskirjade kuritarvitusliku kasutamise juhtumitele. Komisjon visandas kiiresti kõikehõlmava kava äriühingute õiglasema, lihtsama ja tõhusama maksustamise kohta ELis. Komisjon esitas 2015. aasta jaanuaris ettepaneku, milles käsitletakse automaatset teabevahetust liikmesriikide maksuotsuste kohta, ja ettepanek võeti aasta lõpuks vastu. Ettepanek, milles käsitletakse hargmaiste ettevõtete poolt maksustamisalase teabe esitamist ja sellise teabe vahetamist liikmesriikide vahel, ning maksustamise vältimise vastase direktiivi ettepanek esitati 2016. aasta jaanuaris ning kiideti heaks vastavalt märtsis ja juunis.

Parem õigusloome paremate tulemuste saavutamiseks

Parema õigusloomega kaasnevad lihtsamad õigusnormid, mille abil võib saavutada paremaid tulemusi. Komisjon on jätkanud oma jõupingutusi kehtivate õigusaktide lihtsustamiseks. Alates õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT) 6 rakendumisest on käivitatud peaaegu 200 halduskoormuse vähendamise ja lihtsustamise algatust.

Näited: finantsaruandluse mahu vähendamine 5 miljoni mikroettevõtja jaoks (hinnanguline kokkuhoid aastas umbes 6,3 miljardit eurot), VKEde registreerimistasude vähendamine kuni 95 %, nagu seda nõuti kemikaalimäärusega (REACH), ning uute elektroonilise riigihanke eeskirjade vastuvõtmine, mille tulemusel vähenevad hankekulud eeldatavasti kuni 20 %.

Näited komisjoni ettepanekutest, mille eesmärk on vähendada regulatiivset koormust ja bürokraatiat Komisjon võttis 6. aprillil 2016 vastu e-piiri käsitleva läbivaadatud seadusandliku ettepaneku, mis sisaldab Schengeni piirieeskirjade muudatust eesmärgiga lisada tehnilised muudatused, mis on vajalikud uue riiki sisenemise ja riigist lahkumise elektroonilise süsteemi kasutuselevõtuks. Läbivaadatud ettepanekuga vähendatakse kulusid hinnanguliselt 1,1 miljardilt eurolt 480 miljonile eurole 7 . Komisjon esitas 7. aprillil 2016 käibemaksu tegevuskava, 8 milles kuulutati välja olulised lihtsustamisalgatused, sealhulgas kavatsus esitada (sügisel) ettepanek ajakohastada käibemaksusüsteemi piiriülese e-kaubanduse jaoks. Selle tulemusel võib käibemaksutulu aastas 7 miljardi euro võrra suureneda ja ettevõtjatele nõuete järgimisest tulenevad kulud vähemalt 55 % kahaneda. Jõupingutuste jagamist käsitleva otsuse ettepanek, millega kehtestatakse liikmesriikidele ajavahemikuks 2021–2030 kasvuhoonegaaside heite vähendamise siduvad aastased piirnormid, aitab vähendada nõuetele vastavuse järelevalve ja aruandlusega seotud halduskulusid ligikaudu 345 000–460 000 eurot aastas. Lisaks on käesoleva aasta lõpupoole kavas lihtsustada veelgi järelevalve- ja aruandluseeskirju energeetika- ja kliimaalastes õigusaktides. Komisjon tegi ettepaneku vaadata põhjalikult läbi prospektinormid, et parandada äriühingute juurdepääsu rahastamisele ja lihtsustada teabe hankimist investorite jaoks. Eelkõige saavad sellest kasu väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad, kellel on aktsiaid või võlainstrumente emiteerides lihtsam hankida kapitali. Proportsionaalsemad avalikustamiseeskirjad võivad aidata säästa umbes 130 miljonit eurot aastas (hinnang põhineb avaliku konsultatsiooni tulemustel) 9 . ELi prospekti nõue kehtiks ainult juhul, kui hangitava kapitali suurus ületab 500 000 eurot (alustades 100 000 eurost). Lihtsamad prospektid oleksid olulised ka väiksematele emitentidele, kes soovivad Euroopa turgudele siseneda. Ettepanekuga lihtsustada ELi finantseeskirju (sõnastades uuesti finantsmääruse ja muutes 15 õigusakti, milles on sätestatud sektoripõhised finantseeskirjad) – ettepanek võeti vastu mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise osana – nähakse ette ELi ühtne finantseeskirjade kogum ja vähendatakse veerandi võrra kehtivaid eeskirju, koondades võimaluse korral kokku ELi eri rahastamisvahendeid käsitlevad kohaldatavad eeskirjad. Ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas rakendatakse praegu ulatuslikku lihtsustamiskava. Üle 20 lihtsustamismeetme on juba lõpule viidud ning toovad põllumajandustootjatele ja riigiasutustele otsest kasu. REFITi kontekstis koostatakse praegu rohestamist käsitlevaid ettepanekuid. Lisaks sellele on käsil põllumajandusturge reguleerivaid õigusakte käsitleva tegevuskava ettevalmistamine. Kava eesmärk on vähendada oluliselt asjaomaste õigusaktide arvu – esialgsest 250-st komisjoni määrusest jääks alles 20 delegeeritud ja 20 rakendusakti. Uue isikuandmete kaitse määruse kujul võeti vastu ühtne üleeuroopaline andmekaitseseadus, millega asendatakse liikmesriikides kehtinud 28 eri seadust. Sellega vähendatakse halduskoormust ja lihtsustatakse äriühingute turulepääsu. Uuest määrusest tulenev kasu on aastas hinnanguliselt 2,3 miljardit eurot 10 .

Õigusloome parandamisele aitab märkimisväärselt kaasa see, kui arvestame nende arvamusega, kes peavad hakkama uusi norme kohaldama ja täitma. Seda silmas pidades on komisjon alates 2015. aasta maist muutnud sidusrühmade kaasamist algatuste ettevalmistamisse ja olemasoleva poliitika analüüsimisse. Kasutusele on võetud uued aktiivsemad ja läbipaistvamad viisid eelnevatel etappidel asjaomaste isikutega konsulteerimiseks. Sidusrühmad ja kodanikud saavad nüüd anda veebipõhiselt tagasisidet komisjoni esialgsete poliitika kujundamise ideede kohta 11 , osaleda veebipõhistel avalikel konsultatsioonidel, avaldada arvamust komisjoni ettepanekute kohta 12 ja esitada märkusi eelnõude kohta, enne kui komisjon need seadusandja valvsa pilgu all vastu võtab12.

 
Komisjon on arendanud ka läbipaistvusportaali ja läbipaistvusregistrit, mis lihtsustavad osalemist ELi otsustusprotsessis 13 . Seal avaldatakse tekste ja muid dokumente rahvusvaheliste kaubandusläbirääkimiste kohta. 

Komisjon käivitas ka REFITi platvormi, millega ta saab sidusrühmi ja liikmesriike kaasata oma töösse õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse parandamiseks. Platvorm ühendab avatud ja läbipaistva menetlusega valitud kõrgetasemelisi eksperte kõigist 28 liikmesriigist, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteest, Regioonide Komiteest ja ettevõtlussektorist ning sotsiaalpartnerite ja kodanikuühiskonna organisatsioonide hulgast. Iga sidusrühm, kellel on muresid või ettepanekuid, saab platvormi veebisaidi 14 kaudu esitada oma seisukohad ELi õigusaktide mõju kohta ja teha ettepanekuid õigusaktide täiustamiseks. Seni on platvorm võtnud arvesse juba üle 100 esitatud seisukoha, mille alusel on esitatud 17 arvamust koos konkreetsete ettepanekutega mitmesugustel teemadel 15 . Komisjon teeb uued meetmed teatavaks oma 2017. aasta tööprogrammis.

Parema õigusloome vahendite täiustamiseks jätkab komisjon olemasolevate vahendite ja tavade parandamist ning lisab ka uusi. Alates 2003. aastast 16 on komisjon oma ettepanekute põhjendamiseks koostanud 975 mõjuhinnangut. Alates 2010. aastast on komisjon koostanud 688 hinnangut ja korraldanud 704 avalikku konsultatsiooni. Väga oluline roll on ka komisjoni mõjuhinnangute sõltumatul kvaliteedikontrollil, mida komisjon on teostanud juba alates 2007. aasta lõpust. Et kvaliteedikontrolli veelgi tugevdada, alustas 1. juulil 2015 senise mõjuhindamiskomitee asemel tegevust vastne õiguskontrollikomitee, millesse kuulub ka kolm välisliiget 17 . Selle komitee pädevus on laiem ja volitused suuremad. Muu hulgas on tal õigus hinnata juba kehtivate õigusaktide mõju. Komisjoni mõjuhindamissüsteemi on ka sõltumatult hinnatud ja selle kvaliteeti on tunnustanud ka OECD 18 .

Joonis 3. Ülevaade komisjoni senistest parema õigusloome meetmetest

Senise tegevuse põhjal võib järeldada, et komisjoni eesmärk parandada õigusloomet ei ole sugugi tühi lubadus. Õigusloomet ongi parandatud. Muudetud on õigusaktide koostamise korda ning senisest läbipaistvamalt on kaasatud sidusrühmi, keda on ka tähelepanelikumalt kuulatud. Selle tulemusel on komisjoni ettepanekute kvaliteet ja eesmärgipärasus märgatavalt paranenud. Paljudel juhtudel on parema õigusloome vahendid aidanud kulusid vähendada, vältida põhjendamatuid kulutusi, lahendada konkreetseid probleeme, millele on osutanud sidusrühmad, 19 ja saavutada paremini tasakaalustatud lähenemisviis, mis on kõigi osapoolte jaoks vähem koormav.

Näited selle kohta, kuidas parema õigusloome lähenemisviis on aidanud kaasa tasakaalustatud lahenduste leidmisele Riigiabi andmise detsentraliseerimine. Peaaegu 90 % juhtudel haldavad riigiabi andmist liikmesriigid, ilma et nad vajaksid komisjoni eelnevat heakskiitu. REFITi raames läbiviidud toimivuskontrolli tulemusel esitatud soovituste alusel töötati välja uued, senisest lihtsamad meresõiduohutuse eeskirjad. Selle tulemusena tagatakse igal aastal ELi vetes reisiva ligikaudu 400 miljoni merereisija turvalisust tulemuslikumalt ja tõhusamalt 20 . Komisjoni suunised, mille eesmärk on aidata tarbijail, ettevõtjail ja ametiasutustel hakata probleemideta osalema kiiresti arenevas jagamismajanduses. Eesmärk on kujundada selline regulatiivne keskkond, kus saavad areneda uued ärimudelid ning on tagatud tarbijakaitse ja õiglased maksustamis- ja tööhõivetingimused 21 . Pärast sõiduautode süsinikdioksiidiheite kontrollimist häirivate katkestusseadmete kasutamise avalikuks tulekut esitati ettepanek kehtestada uued, rangemad ja läbipaistvamad mootorsõidukite tüübikinnituse nõuded, sealhulgas rangemad seire- ja järelevalvenõuded 22 .

Tulevikuväljavaated

Parem õigusloome võimaldab Euroopa Liidul töötada paremini ja läbipaistvalt, keskendudes kodanike jaoks olulistele küsimustele, ning lihtsustades asjaajamist. Selles peaksid osalema kõik institutsioonid ja liikmesriigid, kuna mängus on igaühe huvid. Euroopa Parlamendi, nõukogu ja Euroopa Komisjoni vaheline paremat õigusloomet käsitlev institutsioonidevaheline kokkulepe jõustus 2016. aastal. Tegemist on olulise sammuga õigusloomekultuuri parandamisel. Kuid õigusloome parandamise tegevuskava ise muutub pidevalt ja selles valdkonnas tuleb rohkem ära teha.

Komisjon

Kursi hoidmine. Junckeri komisjoni 10 prioriteeti on komisjoni tööprogrammi aluseks ka 2017. aastal. Komisjon esitab eelkõige selliseid ettepanekuid, mis kõige paremini aitavad lahendada ELi ees seisvaid probleeme. Nagu möödunud kahel aastal, võetakse ka nüüd tööprogrammi vaid korralikult põhjendatud ettepanekud. Eelnõude väljatöötamisel lähtutakse eelnevast mõjuhinnangust, mis omakorda põhineb sidusrühmadelt avaliku konsultatsiooni kaudu saadud tagasisidel.

Sellele protsessile pakub lisaväärtust ka REFITi platvorm, mis on juba esitanud esimesed ettepanekud ja soovitused. Eelkõige tuleks uurida täiustamis- ja lihtsustamisvõimalusi kemikaalide, töötervishoiu ja -ohutuse, finantsteenuste, käibemaksu ja ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas.

Koostöö. Tuleb tagada, et ELi kodanike huve silmas pidades muudetakse õigustik lihtsamaks, selgemaks ja otstarbekamaks, kuid see ei tohi jääda ainult komisjoni mureks. ELi tasandil saab õigusloome kultuuri muuta üksnes siis, kui tegevuskavas hakkavad osalema kõik asjaosalised. Komisjon jätkab oma kohustuste täitmist vastavalt paremat õigusloomet käsitlevale institutsioonidevahelisele kokkuleppele ning kavatseb teha koostööd Euroopa Parlamendi ja nõukoguga.

Õigusaktide täitmise tagamise parandamine. Sageli ei tulene probleemid ELi õigusaktide puudumisest, vaid nende puudulikust kohaldamisest ja kodanike õiguskaitse nõrkusest. Endiselt valitseb suur lõhe ELi õigustiku ja selle kohapealse kohaldamise vahel. Komisjon tõhustab ELi õigusaktide kohaldamise, rakendamise ja täitmise tagamise alaseid jõupingutusi. Eriti oluline on teha koostööd liikmesriikidega. Koostöö peab hõlmama kogu poliitikatsüklit ning seda tuleb parandada ja tugevdada. Komisjon töötab koos liikmesriikidega ka selle nimel, et kodanikel oleks lihtsam saada teavet selle kohta, kuidas rakendatakse ELi norme liikmesriigi tasandil ning millised on kodanike endi võimalused saada õiguskaitset. Seejuures pöörab ta erilist tähelepanu rikkumistele, mis mõjutavad tugevalt ELi oluliste poliitiliste eesmärkide saavutamist. Samal ajal jälgib ta pidevalt, kas siseriiklik õigus vastab ELi õigusaktidele, ning kavatseb rohkem kasutada võimalust pöörduda Euroopa Kohtu poole rahalise karistuse määramiseks, kui liikmesriik ei võta õigeaegselt ELi õigusakte üle oma riigi õiguskorda.

Euroopa Parlament ja nõukogu.

Kolme peamist ELi institutsiooni ühendab poliitiline tahe parandada õigusloome kvaliteeti ja läbipaistvust, kehtestada õigusakt ainult juhul, kui see toob kodanikele ilmset kasu, ning tühistada aegunud ja liiga kulukad õigusaktid. Nagu komisjon, nii püüavad ka parlament ja nõukogu parandada oma protseduure vastavalt parema õigusloome põhimõtetele, kuid leidub mitu valdkonda, kus saaks veelgi rohkem ära teha.

–Peamine õigusloomemeetod ühtse, selge ja arusaadava õigusteksti saamiseks peaks olema uuestisõnastamine – algse õigusakti ja selle arvukate hilisemate muudatuste koondamine üheks uueks õigusaktiks. Kui aga uuestisõnastamine ei ole võimalik, tuleks kasutada kodifitseerimist. Komisjon koostab määruste uuestisõnastamise kava koos eeldatava ajakavaga. Kolme ELi institutsiooni tihe koostöö on äärmiselt oluline ka tõhusate järelmeetmete võtmise seisukohalt.

–Komisjoni ettepanekute lihtsustamise ja halduskoormuse vähendamise potentsiaal tuleks säilitada ja seda õigusloome protsessi käigus ka suurendada. Esmatähtsaks tuleks pidada ettepanekuid, mille eesmärk on tuua vahetut kasu kodanikele ja ettevõtetele.

–Vastavalt institutsioonidevahelisele kokkuleppele peaksid Euroopa Parlament ja nõukogu laiendama sisemiste mõjuhinnangute kasutamist, et paremini põhjendada tähtsate seadusandlike muudatuste vajalikkust. Euroopa Parlamendis on juba hinnatud ligikaudu 30 muudatuse mõju, kuid nõukogus ei ole veel tehtud ühtegi mõjuhinnangut, vaid alles analüüsitakse, millisel juhul ja kuidas tuleks mõjuhinnanguid teostada. Võrdluseks võib öelda, et komisjon on alates 2003. aastast oma ettepanekute toetuseks koostanud peaaegu tuhat mõjuhinnangut.

–ELi institutsioonid ja liikmesriigid peaksid tihendama oma koostööd, et paremini jälgida, mõõta ja hinnata ELi õigusaktide tegelikku mõju liikmesriikides majandusele, sotsiaalsele struktuurile ja keskkonnaseisundile.

Euroopa Parlamenti ja nõukogu kutsutakse üles tegema koostööd ning asuma koos komisjoniga välja töötama meetodeid ja vahendeid parema õigusloome rakendamiseks ja paremat õigusloomet käsitleva institutsioonidevahelise kokkuleppega võetud kohustuste täitmiseks.

Käesoleval aastal teevad kõik kolm institutsiooni esmakordselt koostööd, et komisjoni tööprogrammi alusel kindlaks määrata need ettepanekud, mida õigusloomeprotsessis menetletakse eelisjärjekorras. See tagab suurema vastutuse kõige olulisemaid ettepanekute suhtes ja ettepanekute kiirema läbivaatamise.

Liikmesriigid

ELi on sageli süüdistatud bürokraatias ja regulatiivse koormuse suurendamises. Kuid mõnikord avastavad kodanikud ja ettevõtjad, et osa täiendavaid nõuded on lisanud hoopis nende oma riigi ametiasutused õigusakti ülevõtmise käigus, ning et tegemist on ELi eeskirjadega võrreldes ülereguleerimisega. Uue institutsioonidevahelise kokkuleppe abil püütakse muuta selgeks ja usaldusväärseks see, kuidas liikmesriigid rakendavad ELi norme. Nüüdsest peaksid liikmesriigid teavitama komisjoni, kui nad lisavad oma riigi õigusaktidesse täiendavaid nõudeid võrreldes ELi õigusaktidega, ja selgitama seda ka oma kodanikele.

Liikmesriike kutsutakse samuti üles tegema komisjoniga tihedat koostööd, et tagada liidu õigusaktide õigeaegne ja korrektne ülevõtmine ja kohaldamine.

Prioriteetsed meetmed Kursi hoidmine. Ka komisjoni 2017. aasta tööprogrammis on kesksel kohal üksikud väljavalitud algatused, mis on välja töötatud komisjoni kümne prioriteedi raames. Algatuste eesmärk on lahendada kõige pakilisemad ELi ees seisvad probleemid. Mu hulgas on kavas võtta tagasi aegunud ettepanekud ja esitata lihtsustusettepanekuid vastavalt esimestele tulemustele, mida annab REFITi platvormi tegevus. Läbipaistvuse suurendamine. Komisjon püüab suurendada läbipaistvust suhetes sidusrühmade ja lobistidega. Komisjon esitab peatselt ettepaneku luua uus läbipaistvusregister, milles osalevad ka nõukogu ja Euroopa Parlament. Vastutuse võtmine. Komisjon kavatseb muuta kogu ELi hõlmavat tundlikes sektorites lubade andmise korda. Selle muudatuse eesmärk on tagada, et komisjon ei oleks ainus, kes on pädev võtma meetmeid, kui liikmesriigid ei saa arvamust esitada. Aruanded koormuse kohta. Komisjon esitab Euroopa Parlamendile ja nõukogule iga-aastase koormusanalüüsi koos hinnanguga selle kohta, kas peamistes sektorites koormuse vähendamise eesmärgid on täidetavad. Õigusaktide täitmise tagamise parandamine. Komisjon esitab teatise ELi õigusaktide kohaldamise kohta eesmärgiga muuta tulemuslikumaks õigusaktide kohaldamine, rakendamine ja täitmise tagamine kooskõlas komisjoni poliitiliste prioriteetidega.

(1)  Vt https://ec.europa.eu/priorities/index_et  

(2)   http://ec.europa.eu/echo/files/EU_Emergency_Support/Graphic_Provision_en.pdf  

(3)  COM(2015) 671.

(4)  COM(2015) 634; COM(2015) 635: http://ec.europa.eu/justice/contract/digital-contract-rules/index_en.htm  

(5)  COM(2016) 482.

(6)   http://ec.europa.eu/info/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/refit-making-eu-law-simpler-and-less_et  

(7)  COM(2016) 196.

(8)  COM(2016) 148; https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/docs/body/com_2016_148_en.pdf  

(9)  COM(2015) 583; http://ec.europa.eu/finance/securities/prospectus/index_en.htm  

(10)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. aprilli 2016. aasta määrus (EL) 2016/679 füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus); http://ec.europa.eu/justice/data-protection/document/factsheets_2016/data-protection-factsheet_01a_en.pdf  

(11)   http://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_en .

(12)  Komisjon palub sidusrühmadel esitada märkused 8 nädala jooksul pärast ettepaneku esitamist ning teeb need seadusandliku menetluse käigus kättesaadavaks ka Euroopa Parlamendile ja ELi nõukogule. See uuendus on osutunud edukaks, nagu tõendab hiljutine komisjoni ettepanek tulirelvade kohta: eelnõu kohta saadi 27 680 arvamust, neist enamik eraisikutelt. Seadusandja võttis neid märkusi arvesse oma poliitilise hoiaku kujundamisel.

(13)  Vt: http://ec.europa.eu/transparency/index_et.htm .

(14)  „Kergenda koormat – tee end kuuldavaks!“: http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/simplification/consultation/consultation_et.htm#up .

(15)  Platvormi tööd ja selle tulemusel esitatud soovitusi saab näha aadressil http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/refit-platform/index_et.htm . Platvorm võttis 28. juunil 2016 vastu 17 arvamust kemikaalide, sidevõrkude, konkurentsi, keskkonna, finantsteenuste, tervishoiu ja toiduohutuse, siseturu, maksunduse ning statistika valdkonnas.

(16)  2003. aastal sõlmisid Euroopa Parlament, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjon institutsioonidevahelise parema õigusloome kokkuleppe, kohustudes seadusandlike ettepanekute ja õigusaktides sisuliste muudatuste tegemise põhjendamiseks viima läbi mõjuhindamisi. See kokkulepe on nüüd asendatud 2016. aasta aprillis sõlmitud uue kokkuleppega (ELT L 123, 12.5.2016, lk 1), vt http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:L:2016:123:TOC .

(17)  Õiguskontrollikomitees on seitse täisliiget, kellest 3 värvatakse väljastpoolt komisjoni (neist üks ametikoht on praegu täitmata, kuid see täidetakse arvatavasti 2016. aasta sügisel). http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/iab/members_en.htm .

(18)   http://www.oecd.org/regreform/oecd-regulatory-policy-outlook-2015-9789264238770-en.htm .

(19)  Vt üleskutse arvamuste esitamiseks ELi finantsteenuste õigusraamistiku kohta: http://ec.europa.eu/finance/consultations/2015/financial-regulatory-framework-review/index_en.htm  

(20)  COM(2016) 369, COM(2016) 370, COM(2016) 371: http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/news/2016-06-06-passenger_ship_safety_rules_en.htm .

(21)  COM(2016) 356.

(22)  SWD(2016) 9, 2. osa.