Sissejuhatus

EL on aastate jooksul välja töötanud tervikliku veepoliitika, mille kese on järk-järgult nihkunud terviseprobleemide käsitlemiselt suuremate vett kasutavate sektorite keskkonnamõjule. Veepoliitika raamdirektiivi vastuvõtmisega 2000.aastal on veepoliitika teinud järjekordse sammu muutuse poole, võttes kasutusele vesikondade majandamisel põhineva integreeritud lähenemisviisi veemajandusele, et saavutada 2015. aastaks kõigi Euroopa vete hea seisund. 

Teatise „Euroopa veevarude kaitsmise kava” (edaspidi „kava”) mõjuhinnangus on koondatud mitmed hinnangud, toodud välja veevarude majandamise põhiprobleemid ja antud hinnang alternatiivsetele poliitikavalikutele ELi tasandil tegutsemiseks. Käesolevas kommenteeritud kokkuvõttes on esile tõstetud põhiaruande olulisemad seisukohad.

1.           Menetlusküsimused ja konsulteerimine huvitatud isikutega

Kava on lisatud komisjoni 2012. aasta tööprogrammi kui dokument 2012/ENV/005. Mõjuhinnangu koostamisel tugineti laialdastele sise- ja väliskonsultatsioonidele. Oma panuse andis komisjoni talitustevaheline töörühm ja kasuks tulid ka mõju hindamise komitee soovitused.

Sidusrühmad kaasati mõjuhinnangu andmisse varakult vee raamdirektiivi ühise rakendusstrateegia kaudu, mis koondab liikmesriike, komisjoni, ühinevaid riike, (potentsiaalseid) kandidaat- ja EMP riike ning sidusrühmi ja valitsusväliseid organisatsioone. 24.–25. maini 2012 toimus sidusrühmade konverents (ELi kolmas veekonverents), kus arutati esialgseid poliitikavalikuid. Peeti kaks 12-nädalast üldsusega konsulteerimise vooru: esimene neist veepoliitika toimivuskontrolli küsimustes 6. detsembrist 2011 kuni 27. veebruarini 2012, teine poliitikavalikute teemal 16. märtsist 2012 kuni 8. juunini 2012.

Üldiselt toetasid sidusrühmad seisukohta, et veeprobleemide lahendamiseks tuleks võtta mitteseadusandlikke meetmeid ELi tasandil. See hõlmas toetust suunistele ja vahenditele, mis on seotud veevarude tasakaalu, eesmärkide püstitamise ja kulude katmisega, samuti teavitamise ja aruandluse tõhustamise meetmeid. Toetati ka seadusandlikke ettepanekuid, nagu võimalik uus määrus vee korduskasutuse standardite kohta. ELi rahastamisele lisatingimuste kehtestamise kohta oli väga erinevaid arvamusi, näiteks ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) raames rahastamise puhul, kuid igal juhul toetas enamik lisatingimuste kehtestamist. Tugevat toetust leidis ka ettepanek toetada meetmete võtmist erinevate ELi fondide kaudu.

2.           Poliitikaraamistik, probleemi määratlemine ja subsidiaarsus

Vee raamdirektiiviga on loodud õigusraamistik säästva veemajanduse saavutamiseks ELis. Vee raamdirektiivi rakendatakse kuue aasta pikkuste etappidena. Liikmesriigid pidid koostama esimesed vesikondade majandamiskavad 2009. aasta lõpuks ja peavad need läbi vaatama iga kuue aasta järel. Majandamiskavade raames koostatud meetmeprogrammid tuleb rakendada 2012. aasta lõpuks. Vesikondade majandamiskavade teine etapp tuleb rakendada 2015. aasta lõpuks. Vee raamdirektiiv tuleks 2019. aastaks läbi vaadata ja vajaduse korral muuta.

Euroopa veevarudega seoses tuleb lahendada mitmed probleemid, millest räägitakse lähemalt veeseisundi aruandes.

· Esimese etapi veemajanduskavades esitatud teabest nähtub, et üle poole Euroopa pinnaveekogude seisund on allpool hea ökoloogilise seisundi taset ning et lisaks teiste direktiivide (nitraadidirektiiv, asulareovee puhastamise direktiiv, tööstusjäätmete direktiiv) raames võetavaile meetmeile on veepoliitika raamdirektiivis sätestatud eesmärkide saavutamiseks vaja võtta täiendavaid meetmeid.

· Veenappus ohustab üha laiemaid alasid Euroopas. Veenappuse all kannatavad suured alad, eriti Lõuna-Euroopas, samas suurendavad konkureerivad kasutusalad nõudlust vee järele kogu Euroopas.

· Üleujutuste ja põudade sagedus ja intensiivsus ning nende tekitatud keskkonnaalane ja majanduslik kahju on viimase 30 aasta jooksul selgelt suurenenud. Selle põhjuseks võib olla nii kliimamuutus kui ka muu inimtegevusest lähtuv surve (nt maakasutuse muutused).

ELi vetele avaldavad olulist mõju saasteainete juhtimine keskkonda, hüdromorfoloogilised muutused ning veevõtmine. Nende peamisteks põhjusteks on rahvastiku juurdekasv, maakasutus ja majandustegevus. Sellise olukorraga toimetulemiseks on vaja rakendada täiendavaid veevarude majandamise meetmeid, et parandada veevarude kasutamise tõhusust ja säästvust, sealhulgas järgmisi meetmeid:

· looduslikud veesidumismeetmed mulla ja ökosüsteemide veesäilitusvõime kaitseks ja suurendamiseks, mis toovad täiendavat kasu eelkõige bioloogilise mitmekesisuse kaitsel, suurõnnetuste ennetamisel, kliimamuutusega kohanemisel ja nende mõju leevendamisel;

· veekasutuse tõhustamise meetmed, mis on veestressi korral sageli säästvaks ja kulutõhusaks olukorra lahendamise viisiks, kuna annavad häid võimalusi näiteks energiasäästuks hoonetes vee säästmise kaudu ;

· alternatiivne veevarustus, nagu vee korduskasutamine või magestamine.

Subsidiaarsuspõhimõtet järgides keskendub kava probleemidele ja poliitikavahenditele, mis on olulised veevarude majandamisel ELi tasandil, ning võtab arvesse ka toimivuskontrolli raames tehtud hindamist, veemajanduskavade hindamist ning veepuuduse ja põua probleemi käsitleva poliitika läbivaatamist. On määratletud neli probleemide valdkonda, milles on 12 põhiprobleemi.

· Esiteks ei kasutata piisavalt majanduslikke vahendeid, et kõrvaldada turutõrkeid, mis takistavad eespool osutatud meetmete rakendamist. Täpsemalt öeldes:

(1) ei suuda Euroopas praegu kasutatavad hinnakujunduse süsteemid ühendada tõhusust ja õiglust ega võimalda piisavat kulude tagasiteenimist meetmete rahastamiseks;

(2) veetarbimist ei mõõdeta piisavalt, hoolimata asjaolust, et see on motiveeriva hinnakujunduspoliitika rakendamise vältimatu eeltingimus.

(3) tarbijad ja ettevõtted ei ole piisavalt teadlikud toodetes kasutatud veest, samuti puuduvad asjakohased märgistamissüsteemid, eriti kogu maailmas kaubeldavate toodete puhul.

· Teiseks on oht, et vee raamdirektiivi eesmärgid jäävad saavutamata seetõttu, et puudub integratsioon ja sidusus teiste poliitikavaldkondadega, sealhulgas põllumajanduse, ühtekuuluvuse, tööstuse ja maakasutuse planeerimisega. Ühise põllumajanduspoliitika ja ühtekuuluvuspoliitika edaspidiseks integreerimiseks võib avaneda võimalus, kui rakendatakse kavandatud ELi mitmeaastane finantsraamistik. Siiski on vaja täiendavat toetust:

(4) maakasutusmeetmete integreerimiseks;

(5) hoonete ja seadmete veekasutuse tõhustamiseks;

(6) vee infrastruktuuri lekete kõrvaldamiseks ning

(7) vee korduskasutuse alustamiseks vastavalt ELi ühistele standarditele.

· Kolmandaks on vaja parandada praegusi ebatõhusaid valitsemistavasid, et:

(8) lahendada veemajanduse ebatõhusa planeerimise ja haldamise probleemid, et oleks võimalik tegevust kooskõlastada, kuna see võib mõjutada üldiste eesmärkide püstitamist vesikondade tasandil, samuti üksikute meetmete ja vahendite kulutõhusat rakendamist;

(9) luua korralik andmebaas ja järjepidev metoodika veevarude tasakaalu, keskkonnahoidliku läbivoolu ja eesmärkide arvutamiseks;

(10) parandada põuariski ohjamise kavandamist mõnes liikmesriigis, et tulla toime majanduse ja ühiskonna kaitsmisega põua tagajärgede eest.

· Neljandaks on vaja kõrvaldada lüngad teadmistes:

(11)  eriti suured teabelüngad on meetmeprogrammide või meetmete võtmata jätmise kulude ja tulude arvutamise järjekindla metoodika osas;

(12) kui teave on kättesaadav, on siiski probleeme järjepidevusega, teabe levitamise ja kättesaadavusega asjakohastel otsustamistasanditel. Samuti on võimalik tõhustada kehtivaid statistika- ja aruandlusnõudeid.

Need kogu ELi hõlmavad veemajandusprobleemid takistavad saavutamast vee head seisundit ning ei lase vähendada veestressi ja veekogude haavatavust äärmuslike juhtumuste korral. Neil on negatiivne mõju veekeskkonnale ja selle tagajärjel omakorda bioloogilisele mitmekesisusele ja ökosüsteemidele. Palju on ka olulisi sotsiaal-majanduslikke mõjusid: mitmed majandussektorid (toidu- ja energiatootmine, transport, turismi- ja puhkemajanduse teenused) sõltuvad otseselt teatava kvaliteediga vee olemasolust ja veega seotud ökosüsteemiteenustest. Erakordsed ilmastikunähtused nagu üleujutused ja põuad põhjustavad samuti väga suurt kahju majandussektorile ja elanikkonnale üldiselt. Nende mõjud tulevad eriti esile madala sissetulekuga riikides ja madala arengutasemega piirkondades, kuna seal rakendatakse joogivett ja reovee puhastamist käsitlevaid määrusi vähemal määral, üleujutusohuga aladel jõustatakse maakasutuse planeerimist nõrgalt või see puudub täiesti ning juurdepääs vee kokkuhoiu tehnoloogiale ja oskusteabele on piiratud. Lisaks tuleb puhtale joogiveele ja kanalisatsiooniteenustele juurdepääsu küsimust käsitleda inimõiguste raames.

3.           Eesmärgid

Kavas esitatakse eespool kirjeldatud probleemidega toimetulemiseks poliitiline lahendus, millel on pikaajaline eesmärk tagada kvaliteetse vee kättesaadavus säästvaks ja õiglaseks veekasutuseks. Sellega panustatakse strateegia „Euroopa 2020” kõigisse kolme mõõtmesse (arukas, jätkusuutlik ja kaasav majanduskasv). Kõnealuse eesmärgi saavutamiseks on vaja rakendada tasakaalustatud lähenemisviisi Euroopa tasandil, keskendudes järgmisele:

· saavutada ELi veekogude hea seisund reeglina 2015. aastaks või hiljemalt 2027. aastaks veekogude puhul, mille suhtes kehtivad veedirektiivis sätestatud erandid;

· vähendada veestressi, võttes arvesse vajadust säilitada keskkonnahoidlikke läbivoolusid veedirektiivi eesmärkide saavutamisele vastaval tasemel;

· vähendada haavatavust kliimamuutuse ja äärmuslike sündmuste suhtes.

Veestressi ja haavatavuse vähendamiseks tuleb veemajanduskavade teise etappi integreerida konkreetsed eesmärgid vesikondade tasandil.

On kindlaks määratud neli konkreetsete eesmärkide paketti, mis kajastavad veemajandusprobleeme eespool osutatud neljas valdkonnas. Need on järgmised:

– suurendada majandushoobade kasutamist ressursside paremaks jaotamiseks ja väliskulude sisestamiseks;

– rohkem integreerida valdkondi käsitlevasse poliitikasse veeküsimusi, et tagada edaspidi looduslike veesidumismeetmete kasutamine, tõhustada hoonete ja seadmete veekasutust, suurendada vee korduskasutamist ja vähendada lekkeid veevarustuse infrastruktuuris;

– saavutada veemajanduse tõhusam juhtimine ja tõhus töösuhe asutuste vahel ning täielikult integreerida veemajanduse juhtimisse veekvaliteedi, -kvantiteedi ja hüdromorfoloogiaga seotud probleemid;

– tõsta veemajandajate teadmiste taset ja täiustada neile kättesaadavaid vahendeid, et tõhustada otsuste langetamist ja vähendada halduskoormust.

4.           Poliitikavalikud

Käesoleva kava koostamiseks hinnatud poliitikavalikute eesmärk on varustada liikmesriigid nn töövahendite paketiga, toetades kõige olulisemate meetmete rakendamist. Neid valikuid võib rühmitada nelja erineva lähenemisviisi põhjal:

– esimene pakett hõlmab vabatahtlikkusel põhinevat lähenemisviisi, kuhu kuulub mitmesuguste erinevate vahendite ja juhiste väljatöötamine veevarude tegeliku majandamise toetamiseks ELi ja vesikonna tasandil;

– regulatiivse lähenemisviisi raames pakutavate valikute eesmärk on saavutada mitmel puhul samad eesmärgid veevarude tegeliku majandamise toetamiseks, kuid teha seda seadusandlike vahenditega;

– muud valikud hõlmavad võimaliku tingimuslikkuse täielikku kasutamist, kui meetmeid rahastatakse 2013. aasta järgse ühise strateegilise raamistiku fondidest (Euroopa Regionaalarengu Fond, Ühtekuluvusfond, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond) ja Ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) I samba raames, kooskõlas komisjoni ettepanekutega ÜPP reformi ja mitmeaastase finantsraamistiku kohta;

– lõpuks tuleks märkida, et muude valikute eesmärk on tagada säästvale veemajandusele prioriteetsus ühise strateegilise raamistiku fondidest rahastamisel ja Euroopa Investeerimispangast laenu saamisel. Selle valiku puhul ei nähta komisjoni ettepaneku kohaselt praeguse poliitika rakendamisel ette mingeid muudatusi mitmeaastases finantsraamistikus ning see võib teoks saada ainult sel juhul, kui liikmesriigid annavad kulutuste kavandamisel ja planeerimisel prioriteetsuse veeküsimustele.

Eespool märgitud nelja probleemide valdkonna ja 12 põhiprobleemi lahendamiseks on pakutud 37 võimalikku poliitikavalikut. Üldsusele ja sidusrühmadele esitati arutamiseks järgmine esialgne loetelu. Seda on täiendavalt hinnatud, et teha kindlaks eelistatud valikupaketid. Need 37 valikuvõimalust esitatakse seoses konkreetse eesmärgiga, millele need vastavad, ja sellise poliitilise lähenemisviisi all, kuhu need kuuluvad.

Tabel 1. Mõju hindamisel arutatud valikuvõimalused – punase kirjaga ja allajoonitud valikuvõimalused jäetakse alles

|| Lähenemisviisid

Konkreetne eesmärk || a) vabatahtlik || b) määrus || c) tingimuslikkus || d) prioriteetsus rahastamisel

1) hinnakujundus || Suunised kauplemissüsteemide kasutamiseks || ei kohaldata || Nõuetele vastavuse lisamine ÜPP I sambasse || ei kohaldata

2) mõõtmine || GMESi kasutamine || Veepoliitika raamdirektiivi muudatusettepanek || Nõuetele vastavuse lisamine ÜPP I sambasse || ei kohaldata

3) kogu maailmas kaubeldavate toodete märgistamine || Vabatahtlik märgistamine || Kohustuslik märgistamine || ei kohaldata || ei kohaldata

4) looduslikud veesidumismeetmed || Ühise rakendamise strateegia suunised || Veepoliitika raamdirektiivi muutmine || Ühise strateegilise raamistiku eeskirjade kohaselt || Ühise strateegilise raamistiku fondide ja Euroopa Investeerimispanga laenu raames

5.1) Seadmed / veega seotud tooted || Vabatahtlik märgistamine || Kohustuslik märgistamine. Lisada ökodisaini tööprogrammi[1] || ei kohaldata || ei kohaldata

5.2) hooned || Vabatahtlik hindamine || Kohustuslik hindamine Miinimumnõuete direktiiv || ei kohaldata || ei kohaldata

6) Lekked || Suunised || ei kohaldata || ei kohaldata || Ühise strateegilise raamistiku fondide ja Euroopa Investeerimispanga laenu raames

7) vee korduskasutamine || Ühise rakendamise strateegia suunised CEN-standard || Määrus || ei kohaldata || Ühise strateegilise raamistiku fondide ja Euroopa Investeerimispanga laenu raames

8) juhtimine || Vastastikused eksperdihinnangud || Veepoliitika raamdirektiivi muutmine Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi muutmine || ei kohaldata || ei kohaldata

9) eesmärkide püstitamine || Ühise rakendamise strateegia suunised || Veepoliitika raamdirektiivi muutmine || ei kohaldata || ei kohaldata

10) põuaga seotud planeerimine || Soovitus || Veepoliitika raamdirektiivi muutmine Põuadirektiiv || ei kohaldata || ei kohaldata

11) kulud ja tulud || Ühise rakendamise strateegia suunised || Veepoliitika raamdirektiivi muutmine || ei kohaldata || ei kohaldata

12) teadmiste levitamine || WISE edasiarendamine || Ülevaade aruande ja statistika õigusnõuetest || ei kohaldata || ei kohaldata

5.           Eelistatud valikute paketi väljaselgitamine ja mõjud

Valikute hindamist võib käsitleda kui erinevate lähenemisviiside sõelumist iga probleemi lahendamiseks neist kaheteistkümnest, mis välja selgitati. Läbiviidud hindamise põhjal võib öelda, et enamikul juhtudest on kõige sobivamad lahendused suuniste rakendamist soovitava lähenemisviisi all. Regulatiivset lähenemisviisi soovitatakse ainult kolme punkti puhul (veekasutuse tõhusus seadmetes ja veega seotud toodetes, vee korduskasutus ja teadmiste levitamine), kuna praegune poliitika, eriti vee raamdirektiivi ja mitmeaastase finantsperspektiivi rakendamisel, kaldub lükkama enamikku regulatiivseid ja tingimuslikke poliitikavalikuid hilisemasse etappi. Eelistatud võimalused on tabelis 1 esitatud punases kirjas ja alla joonitud.

Tuleb rõhutada, et neid küsimusi, mis hõlmaksid seadusandlikke muudatusi, ei esitata koos veevarude kaitsmise kavaga, vaid neid analüüsitakse täiendavalt ja esitatakse ainult instrumendikohase mõjuhinnangu põhjal.

Kavandatud suunised ja vahendid aitavad uurida koostoimet konkreetsete majandushoobadega ja seda, kuidas neid hoobasid integreerida vesikondade majandamiskavadesse ning üleujutuste ja põudade vältimise kavadesse. Need annaksid teavet, mis toetaks majandushoobade kasutamise laiendamist. Kavandatud pakett ei ole siiski siduv ning selliste instrumentide edaspidine kasutamine ei ole tagatud.

Kavandatud pakett toetab veeküsimuste laialdasemat integreerimist valdkondlikku poliitikasse, kasutades selleks suuniseid, paremat planeerimist ja eesmärgi püstitamise vahendeid, mis hõlmavad valdkondliku integreerimise erinevaid aspekte. See võimaldab paremini arvesse võtta veemajandusega seotud probleeme ühise põllumajanduspoliitika ja ühtekuuluvuspoliitika raames rahastatavate projektide väljavalimisel. Ei ole siiski mingit garantiid, et meetmed rakendatakse, kuna rakendamine jääb vabatahtlikuks.

Kavandatud paketti lisatud suunav lähenemisviis, nt veega kauplemise ning veevarude tasakaalu ja eesmärkide püstitamise küsimustes, samuti kavandatav eksperdihinnangute süsteem tegeleks veevarude majandamise planeerimise tõhususega ning suurendaks läbipaistvust ja tõhustaks otsustusprotsessi. Kõrvaldataks praegune tarbetu koormus, mille põhjuseks on ELi veeseaduse raames aruandlusele kehtestatud nõuded.

Kavandatud pakett hõlmab mitmeid suuniseid ja uusi vahendeid veemajandajate ees seisvate kõige pakilisemate probleemide lahendamiseks. Veevarude tasakaalu ja keskkonnahoidlike läbivoolude kohta saadav teave aitab veemajandajatel jagu saada peamistest sellealastest teadmislünkadest. Tõhustatud teabeplatvormid ja teabe jagamine ELi tasandil annab parema ligipääsu ajakohasematele ja ühilduvamatele andmetele, ning see võimaldab teha tõhusamaid otsuseid vastava poliitika väljatöötamisel ja veemajanduse korraldamisel ELi, riikide ja vesikondade tasandil.  Nende kasutamine on siiski vabatahtlik.

Kavandatud pakett tõhustab ELi veepoliitikat, täites lüngad teadmistes, parandades juhtimist ning keskendudes aruandlusnõuetele, et vähendada halduskoormust. Selles on jäetud ruumi paindlikkusele, et kohandada instrumente olukordadele, kus kulutõhusus on suur. Veeseaduse aruandenõuete võimalikud parandused lahendaksid praegused probleemid sidususega. Kavandatud pakett suurendaks ELi asjakohaste poliitikavaldkondade vahelist sidusust (eelkõige ühine põllumajanduspoliitika, ühtekuuluvus, tervis ja energia).

Kavandatud pakett aitaks lahendada ELi vete ökoloogilise seisundi ja veenappuse probleeme ning vähendada haavatavust äärmuslike ilmastikunähtuste korral. Kava jaoks tehtud modelleerimistöö koos üksikute meetmete hindamisega annab teadmisi erineva kategooria meetmete ELi tasandil rakendamise majandusliku, keskkonnaalase ja sotsiaalse mõju hindamiseks, eriti seoses tõhususe suurenemisega kogu majanduses, maakasutusmeetmete ja veekasutamise tõhususe suurenemisega ning puhta vee kättesaadavuse tagamisega. Meetmete tegelik mõju ilmneb siiski iga vesikonna tasandil neist 110 ELi vesikonnast, mille tasandil on tehtud käesolev analüüs. Veevarude kaitsmise kava raames välja töötatud vahendid (veetasakaal, hüdromajanduslik modelleerimine, meetmete andmebaas) on liikmesriikidele abiks selle analüüsi tegemisel järgmiste veemajanduskavade ettevalmistamisel ja kõige sobivama meetmete kombinatsiooni valimisel.

6.           Järelevalve ja hindamine

Veevarude kaitsmise kava rakendamine ja järelevalve tugineb vee raamdirektiivi ühisele rakendusstrateegiale[2] kui platvormile. Rakendamine toimub kahes etapis, mis vastavad ühise rakendusstrateegia järgmisele kahele etapile:

· esimese etapi (2013–2015) eesmärk on mõjutada järgmiste veemajanduskavade ettevalmistamist, mille liikmesriigid peavad esitama 2015. aasta lõpuks, ning tugevdada teabebaasi ja vahendeid, mis toetavad nende kavade hindamist ja vee raamdirektiivi läbivaatamist;

· teise etapi (2016–2018) eesmärk on kõnealuste kavade hindamine ja vee raamdirektiivi läbivaatamise ettevalmistamine.

Töötatakse välja veevarude kaitsmise kava tulemustabel, et jälgida kavas esitatud ettepanekute rakendamist ja hinnata edusamme. Seda hakkavad igal aastal arutama ühise rakendusstrateegia strateegilise koordineerimise rühm ja veepoliitika eest vastutavad isikud.

[1]               Vett kasutavate seadmete lisamist arutati seoses ökodisaini direktiivi tööplaaniga 2012–2014.

[2]               http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm