KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE,

milles käsitletakse Rumeenias koostöö- ja jälgimiskorra raames saavutatud edusamme

I. Koostöö- ja jälgimiskord: Rumeenia toetamine kohtureformi ja korruptsioonivastase võitluse vallas

2007. aastal, Rumeenia ELiga ühinemise eel lepiti kokku, et kohtureformi ja korruptsioonivastase võitluse alaste probleemide lahendamiseks on põhivaldkondades vaja teha täiendavat tööd. Selle tulemusel lepiti kokku koostöö- ja jälgimiskorras[1] – raamistikus, millega toetatakse Rumeeniat ja jälgitakse kõnealuste valdkondade edusamme. Eesmärgid sätestati neljas valdkonnas: kohtureform, lojaalsus, võitlus kõrgemal tasandil esineva korruptsiooniga ning avaliku sektori korruptsiooni ärahoidmine ja võitlus sellega. Otsusega kehtestati komisjonipoolne korrapärane aruandlus ja sätestati, et mehhanismi kasutatakse seni, kuni koostöö- ja jälgimiskorra eesmärgid on saavutatud ja kõik neli eesmärki rahuldavalt täidetud[2].

Viis aastat pärast ühinemist on sobiv aeg selle hindamiseks, kas koostöö- ja jälgimiskorra eesmärgid on täidetud. Käesolevale hinnangule lisatud tehnilises aruandes võetakse kokku möödunud viie aasta põhiarengud. Käesolevas aruandes analüüsitakse siiani tehtud ja veel tegemata edusamme. Aruandes käsitletakse nii kehtivaid õigusakte kui ka vahendeid, õigusraamistiku elemente, mida tuleb veel täiendada, rakendamist ja ka seda, kas liikmesriigi enda vastutus on piisavalt suur reformi suuna hoidmiseks. Seejuures võtab komisjon oma hinnangu tähtsaima osana arvesse reformiprotsessi jätkusuutlikkust ja pöördumatust.

Nende viie aasta jooksul on olnud edu- ja tagasilöögiperioode; aegu, mil koostöö on toiminud hästi, ja aegu, mil korda on suhtutud negatiivselt ja sellele vastu töötatud. Seega tunnustatakse käesolevas aruandes alates ühinemisest tehtud edusammude üldpilti.

Käesolev aruanne võetakse vastu ajal, mil on tekkinud olulised küsimused seoses õigusriigi ja kohtute sõltumatuse põhimõttest kinnipidamisega Rumeenias. Üldisi edusamme tuleb hinnata tähtsamate põhimõtete laiema ühiskondliku tunnustamise kontekstis. Nende põhimõtete hulka kuuluvad õigusriigi põhimõte ja kohtumenetluse sõltumatus, mis moodustavad osa hästitoimiva demokraatia kontrollimehhanismidest. Euroopa Liidu sisese vastastikuse usalduse loomiseks ning kodanike ja investorite usalduse võitmiseks on vältimatud hästitoimiv ja sõltumatu kohtusüsteem ning demokraatlike institutsioonide austamine.

Komisjon on seisukohal, et Rumeenia valitsuse hiljutised sammud tekitavad suurt muret nimetatud tähtsamatest põhimõtetest kinnipidamise osas. Need sammud tulenevad liigselt polariseerunud poliitilisest süsteemist, mille tingimustes poliitiliste jõudude vaheline usaldamatus ja süüdistused on tavapärased. Sellest hoolimata ei saa poliitilise kontekstiga selgitada mitme meetme süstemaatilisust. Kõnealuste meetmete põhjuseks võib küll osaliselt olla poliitika polariseeritus, kuid need on seadnud suure kahtluse alla õigusriigi põhimõttest kinnipidamisele pühendumise ja õigusriigi põhimõtte tähenduse mõistmise pluralistlikus demokraatlikus süsteemis. Kohtuotsuste poliitiline vaidlustamine, konstitutsioonikohtu nõrgestamine, väljakujunenud menetluste muutmine ja põhiliste kontrollivõimaluste kaotamine on seadnud kahtluse alla valitsuse pühendumise õigusriigi põhimõtte ja sõltumatu kohtuliku järelevalve austamisele. Eelkõige valmistavad komisjonile suurt muret tõendid manipulatsioonidest ja survest, mis mõjutavad institutsioone, kohtunikke ja millel on kokkuvõttes suur mõju ühiskonnale tervikuna. Ehkki käesolevas aruandes käsitletakse möödunud viit aastat tervikuna, kujutavad praegused vastuolud endast märkimisväärset ohtu siiani tehtud edusammudele ja tõstatavad olulisi küsimusi juba algatatud reformide tuleviku kohta. Nii sisaldab see aruanne konkreetseid soovitusi käesoleva olukorra lahendamiseks ja Euroopa demokraatia nurgakivideks olevatest põhimõtetest kinnipidamise taastamisele kaasaaitamiseks.

Tänane Euroopa Liit on äärmiselt läbipõimunud. Õigusriigi põhimõte on üks ELi põhiväärtusi ja selle vastu valitseb suur ühine huvi, mis peegeldub ka Rumeenia avaliku arvamuse huvis nende küsimuste vastu[3]. Eurobaromeetri uuringutest on ilmnenud, et 93 % rumeenlastest peab riigis esineva korruptsiooni küsimust oluliseks, kohtusüsteemi puuduste kohta arvab sama 91 %. Samast uuringust ilmnes ka see, et 76 % rumeenlastest toetab nende küsimuste lahendamiseks ELi abi kasutamist[4].

Koostöö- ja jälgimiskorra raames ei nõuta Rumeenialt teistest liikmesriikidest rangemate nõuete saavutamist. Korra eesmärk on aidata Rumeenial saavutada teiste liikmesriikidega võrreldavad nõuded. Seda eesmärki toetab 72 % rumeenlastest[5]. Selleks et paigutada Rumeenia poolt alates ühinemisest saavutatud eesmärgid konteksti, on oluliseks faktoriks olukord teistes liikmesriikides. Komisjon kasutab käesolevas aruandes võimalusel võrdlustasemeid ja võrdlevaid näitajaid[6]. Rumeenia edusammude võrdlemisel teiste liikmesriikide olukorraga tugines komisjon ka põhivaldkondade kogenud ekspertidele, kes käsitlevad neid küsimusi[7].

Alates 2007. aastast on Rumeenia korruptsioonivastast võitlust ja kohtureformi ELi eelarvest struktuurifondide kaudu toetatud üle 12 miljoni euroga. See hõlmab hariduse, tervishoiu, piirkondlike küsimuste ja kohtu valdkonna ning riikliku lojaalsuse järelevalve ameti projekte. Täiendavat toetust anti ühinemiseelsetest vahenditest. Ühtlasi on kohtureformi ja korruptsioonivastase võitluse valdkonna kahepoolsete projektidega toetanud Rumeeniat liikmesriigid[8].

II. Koostöö- ja jälgimiskorra 2007.–2012. aasta edusammude analüüs

Komisjoni üldhinnangust edusammudele ilmneb, et paljud vajalikud komponendid on nüüd paigas, ehkki hiljutised sündmused on seadnud kahtluse alla reformiprotsessi pöördumatuse. Koostöö- ja jälgimiskord on Rumeenia ümberkujundusprotsessile oluliselt kaasa aidanud. Raskuskese on seetõttu nihkunud selle tagamisele, et kõnealuste komponentide rakendamisega saavutataks nõutavad tulemused ja et liikmesriik vastutaks piisavalt ise reformide hoo säilimise eest, seda ka keerukates poliitilistes oludes.

Alates 2007. aastast on Rumeenia loonud põhilise õigusraamistiku kõigis koostöö- ja jälgimiskorraga hõlmatud valdkondades või on seda loomas. Kui uute seadustike kehtestamine on lõpule viidud, peaks õigussüsteemi märkimisväärselt ajakohastama. Ka teised poliitilised otsused, näiteks riiklik korruptsioonivastane strateegia, on loonud kindla raamistiku. Nimetatud kindlasse raamistikku panustavad ka mitu olulist asutust, nende hulgas riiklik korruptsioonivastase võitluse amet ja riiklik lojaalsuse järelevalve amet.

Nimetatud raamistikku on edendatud mitmeti. Näiteks riikliku korruptsioonivastase võitluse ameti ja riikliku lojaalsuse järelevalve ameti tulemused, kõrgema astme kohtu meetmed tähtsamate kõrgetasemeliste korruptsioonijuhtude lahendamisel ning mõned näited valitsusasutustest, kes võitlevad korruptsiooniga enda ridades, kujutavad endast samme õiges suunas. On tervitatav, et kohtute juhtkond on hiljutiste sündmuste valguses näidanud oma kindlat tahet jääda sõltumatuks. Sellest hoolimata ei ole veel täidetud koostöö- ja jälgimiskorra eesmärke (nimetatud eeskirjaraamistiku üleüldine rakendamine kohtu- ja haldusasutuste poolt). Mõnel juhul on rakendamine alles alanud, kuna reforme alustati hiljuti. Teistel juhtudel on rakendamine toimunud läbi raskuste, mis on tihtipeale seotud asutuste ebapiisava vastutusega reformide teostamisel. Kõigi valitsusasutuste kohta ei ole võimalik praegu öelda, et nad töötavad koos samade eesmärkide nimel[9]. Endiselt esineb tõkkeid edusammude tegemisel korruptsioonivastase võitluse, huvide konflikti ja riigihangete valdkonnas. Madalamate astmete kohtud ei ole veel järginud kõrgema astme kohtu eeskuju kõrgetasemeliste korruptsiooniasjade menetlemisel.

Mõnes olulises valdkonnas on muudatused aset leidnud ka peamiselt välise surve tõttu. Selle protsessi juures on olnud keskne roll koostöö- ja jälgimiskorral endal, mida tunnistab ka Rumeenia avalik arvamus[10]. See on kriitilistel hetkedel aidanud hoida reformide kurssi ja innustada muutusi, mis nõuavad julgust astuda vastu välja kujunenud erahuvidele. Vajadus välise surve järele tõstatab küsimusi reformi jätkusuutlikkuse ja pöördumatuse kohta ning praegused sündmused teravdavad neid küsimusi veelgi.

Koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes kirjeldatud muutused ei ole toimunud ühtlaselt. Eri valitsused ja parlamendikoosseisud on pööranud neile küsimustele erineval määral tähelepanu. Kuna tegu on oluliste poliitiliste küsimustega, kujutavad teatav arutelu ja erimeelsused endast poliitilise protsessi normaalset osa. Mõni asutus on kiirelt tööle hakanud, teiste hoovõtt on võtnud aega. Nii haldus- kui ka kohtusüsteemis on suhtumise muutumine olnud ebaühtlane ning järkjärguline.

Liikmesriigi enda vastutus ja meetmete rakendamine kujutavad endast seega koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide täitmise põhielemente. Need määravad reformi jätkusuutlikkuse ja pöördumatuse. Vastutusvalmidust ja rakendustööd tuleb hinnata nende isikute tegevuses tulemuste ja otsuste põhjal, kes suudavad mõjutada muutuse suunda ja kiirust. Uue peaprokuröri ja riikliku korruptsioonivastase võitluse ameti juhtivprokuröri eelseisev ametissenimetamine kujuneb seega reformi jätkusuutlikkuse põhinäitajaks. Komisjon kutsub valitsust üles võtma ka samme, mis on vajalikud reformidele möödunud nädalatel tehtud kahju heastamiseks.

II.1 Kohtureform 2007–2012

I eesmärk: edendada kohtunike ülemkogu suutlikkust ja usaldusväärsust, et tagada kohtumenetluste suurem läbipaistvus ja tõhusus. Jälgida uue tsiviilkohtumenetluse seadustiku ja kriminaalmenetluse seadustiku mõju ning esitada asjakohane aruanne.

Hiljutised sündmused seoses kohtute sõltumatuse ja õigusriigi põhimõttega

Kohtute sõltumatus on Rumeenia seisukohast endiselt oluline küsimus. Alates ühinemisest on kohtud järk-järgult tõendanud oma sõltumatust, eelkõige edukalt uurides järjest enamaid kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumeid, esitades neis süüdistusi ja mõistes nende üle kohut. Nii on saavutatud märkimisväärseid edusamme prokuratuuri ja alates 2010. aastast ka kohtute tasandil, nagu on kirjeldatud käesoleva aruande peatükis II.2. Juunis tehtud sümboolse jõuga süüdimõistev lõppotsus kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumis ning kõrgema kassatsioonikohtu, kõrgema justiitsnõukogu[11] ja konstitutsioonikohtu sammud kohtute sõltumatusele avalduva poliitilise surve vastustamisel ning kutsealase lojaalsuse kinnitamisel nimetatud otsuse järellaines on märkinud olulist muudatust selles valdkonnas.

Sellest hoolimata teeb komisjonile muret Rumeenia valitsusliikmete ja kõrgete poliitikute hiljutine surve konstitutsioonikohtule, mille näol on tegu vastuvõetamatu sekkumisega sõltumatu kohtuasutuse töösse. Valitsus ja kõik poliitilised tasandid peavad austama võimude lahususe põhimõtet. Nad peavad rangelt kinni pidama ka kohtute sõltumatuse põhimõttest.

Eelkõige valmistab komisjonile muret konstitutsioonikohtu volituste hiljutine piiramine parlamendi otsuste käsitlemisel. Rumeenia ametiasutused peavad need Rumeenia põhiseadusest tulenevad volitused kiiresti taastama. Rumeenia peaminister teavitas 16. juuli kirjas komisjoni, et see nõue täidetakse.

Kohtute sõltumatus ja võimude lahusus on demokraatliku ühiskonna põhilised alustalad. Eelseisvatel kuudel peavad kõik Rumeenia poliitilised tasandid usalduse taastamiseks oma tegevusega üles näitama pühendumist neile põhimõtetele. Komisjon jälgib selle valdkonna arenguid tähelepanelikult.

Peamised arengud 2007–2012

Selleks et ajakohastada riigi kohtusüsteemi ja suunata see tänastele prioriteetidele, on reformitud selle õigusraamistikku. Kõigi uute seadustike jõustamine uuendab nii Rumeenia kriminaal- kui ka tsiviilõigust. Vahepeal on vastu võetud väiksemate reformide seadus, mis on näide tõelisi probleeme lahendavast praktilisest ja pragmaatilisest õigusaktist. Teiste seadustega on tehtud olulisi samme kohtute suurema usaldusväärsuse ja lojaalsuse kindlustamiseks.

Kohtud on 2007. aastaga võrreldes arenenud. On palju märke, et kohtunikud ja prokurörid on saanud juurde ametialast enesekindlust. Professionaalid enamjaolt toetavad kohtureformi ja tunnistavad selle eeliseid. Kohtunike, kutseühingute ja kodanikuühiskonna reformivalmidus on viimastel aastatel oluliselt suurenenud. Seejuures on konkreetseid näiteid hea ametitava kohta, mis vääriks parima tavana juurutamist ka mujal.

Nende meetmete ühendamine, et lõigata reformidest täielikku kasu, nõuab nii kohtute, täitevvõimu kui ka poliitikute tugevamaid jõupingutusi. Põhiedu on siiani saavutatud õigusloome vallas. Kuna aga olulised õigusaktid on vastu võetud alles hiljuti või ei ole veel jõustunud ning muud õigusaktid on veel parlamendis menetlemisel, on vaja sihikindlat strateegiat, et reformid täidaksid oma potentsiaali kutsuda esile kohapealseid muutusi. Ebajärjekindel kohtupraktika, jõustamisraskused ja ebatõhusad kohtumenetlused kujutavad endast endiselt ulatuslikku probleemi[12]. Kohtute reaktsioon lojaalsuse ja usaldusväärsuse probleemile ei ole olnud üldsuse usalduse taastamiseks piisav.

Kohtusüsteemi juhtidel ja täitevvõimul on nüüd olemas vahendid reformi kindlustamiseks. Selle saavutamiseks on vaja kohtunike ülemkogu sihikindlamat jõupingutust ja juhtimist, samuti viia uuele tasemele täitevvõimu ja kohtute koostöö, tuginedes seejuures parlamendi ja kodanikuühiskonna toele. Valitsus ja poliitikud peavad olema selles valdkonnas konkreetseks eeskujuks: igasugune kohtutele avaldatud surve tekitab võimuharude vahelist usaldamatust. Kui kohtunike ülemkogu suudab reformiprotsessis võtta juhtrolli ja võita muutuste rakendamiseks täitevvõimu toetuse, võiks see tuua suhteliselt kiiresti otsest kasu sellistes valdkondades nagu kohtute töökorraldus ja töökoormuse jaotamine. Kahe käimasoleva Maailmapanga projekti tulemused annavad järgmisteks sammudeks olulisi vahendeid ja poliitilisi soovitusi[13].

Õigusraamistik

Ühinemisest alates on Rumeenia järginud ambitsioonikat õigusloome tegevuskava. Tegevuskava hõlmab uut tsiviil- ja kriminaalseadustikku ning kaasnevaid menetlusseadustikke, mille konkreetne eesmärk on kohtumenetlusi ajakohastada. Nende jõupingutuste toetamisel on tuginetud rahvusvahelisele kogemusele. Seadustike vastuvõtmine 2009. ja 2010. aastal kujutab endast valitsuse, parlamendi ja kohtute suurt töövõitu, isegi kui rakendamisprotsess on olnud pikaldane. Siiani on jõustunud vaid uus tsiviilseadustik. Uus tsiviilmenetluse seadustik jõustub sel sügisel ning uue kriminaal- ja kriminaalmenetluse seadustike jõustumine leiab praeguste prognooside kohaselt aset järgmisel aastal. Ehkki on tuntud muret, kas muudatuste tulemuslikuks rakendamiseks on olemas vajalikud süsteemid, ja rakendamiseks valmistumise meetmeid tuleb intensiivistada, kujutavad need seadustikud endast olulist ajakohastamispüüet. Õige rakendamise korral võiksid need märkimisväärselt parandada kohtumenetluste tulemuslikkust, läbipaistvust ja järjepidevust.

Samal ajal on ka parlament võtnud vastu mitu muud olulist õigusakti. 2010. aastal jõustunud väiksemate reformide seadus parandas konkreetselt kohtumenetluste järjepidevust ja tulemuslikkust. Õigusakte muudeti ka kohtute usaldusväärsuse suurendamiseks ja kõrgema astme kassatsioonikohtu kohtunike ametisse nimetamise reformimiseks. Sellised meetmed aitavad reageerida avalikkuse murele seoses kohtunike ametisse nimetamise objektiivsuse ja kohtute distsiplinaarmenetlustega, kuna negatiivse minevikupärandi ümberpööramiseks on vaja arvukalt häid näiteid.

Kohtumenetluste järjepidevus

Kohtupraktika ühtlustamise eest vastutab peamiselt kõrgema astme kassatsioonikohus. Alates 2007. aastast on võetud mitu olulist meedet. Väiksemate reformide seadusega muudeti põhimõttelise õigusküsimuse lahendamiseks edasikaebuse esitamise menetlust, et parandada selle tulemuslikkust. Uute menetlusseadustikega kehtestatakse õiguskeskkonna ühtlustamise uue vahendina eelotsustusmehhanism, samuti reformitakse ühtlustamise huvides kohtualluvuse valdkonda[14]. Kõrgema astme kohus on võtnud initsiatiivi ka apellatsioonikohtutega struktureeritud arutelu pidamisel kohtupraktika üle ja välja töötanud suunised kohtuotsuste tegemiseks teatavate korruptsioonisüütegude korral. Põhimõttelise õigusküsimuse lahendamiseks esitatud edasikaebuse kohta tehtud kõrgema astme kohtu otsuste ning konstitutsioonikohtu otsuste mittetäitmisest on nüüd saanud distsiplinaarmeetmete võimalik alus[15].

Nende mehhanismidega ei ole aga veel suudetud ületada puudusi kohtupraktika järjepidevuses, mis on Rumeenia kohtusüsteemi suur nõrkus[16]. Osa probleemist näib seisnevat kohtunike ebapiisavas teadlikkuses õigusvaldkonna ühtlustamise tähtsusest, mis võib olla seotud sõltumatuse äärmusliku tõlgendamisega. Näib, et täielikult ei mõisteta põhimõtet „sama süüteo eest sama karistus” ja selle rolli kuritegude ärahoidmisel, nagu ka selle tähtsust kohtunike usaldusväärsuse ja lojaalsuse seisukohast. See võib aidata selgitada, miks analüüsides ilmneb, et kohtunikud ei kasuta õigusvaldkonna ühtlustamise meetmeid hästi[17]. Samas ei ole kohtunike ülemkogu ega kohtute esimehed kohtupraktika järjepidevust prioriteedina veel määratlenud. Isegi kui kohtunikud soovivad järjepidevust parandada, puuduvad neil vahendid, mida on vaja teiste kohtute praktikaga tutvumiseks. Kohtuotsuseid, sealhulgas kõrgema astme kassatsioonikohtu otsuseid, täiskujul veel elektrooniliselt ei avaldata. Apellatsioonkohtud avaldavad mõningaid otsuseid, kuid ei kohalda sealjuures ühtseid kriteeriume. Peamine kohtuandmebaas (ECRIS) võimaldab tutvuda ainult sama piirkonna apellatsioonikohtu otsustega ja kohtunikud ei saa võrrelda otsuseid üleriigiliselt[18]. Alternatiivset süsteemi (Jurindex) ei ajakohastata.

Eksperdid soovitavad panna suuremat rõhku põhimõttelise õigusküsimuse lahendamiseks esitatavatele edasikaebustele ja toetada kohtunikepoolset järjepidevat praktikat, avaldades motiveeritud kohtuotsused täismahus, pidades korrapäraselt kõikides kohtutes arutelusid juhtumite üle ning innustades kohtute esimehi ja kohtunike ülemkogu aktiivselt edendama õiguslikku järjepidevust. Kohtute juhid võiksid anda õiguslikule järjepidevusele suurema kaalu ka kohtunike edutamisel ja ametisse nimetamisel, näha kohtuinspektsioonile ette ebajärjekindla kohtupraktika analüüsimise rolli, laiendada kohtuotsuste tegemise suuniste ulatust ning kasutada riiklikku kohtunike instituuti, et kujundada järjepidevusest üks esma- ja jätkukoolituse tähtsamaid teemasid.

Järjepidevusele võiks kaasa aidata ka kõrgema astme kassatsioonikohtu edasine reformimine. Selles valdkonnas on tehtud olulisi edusamme väiksemate reformide seaduse ja uute menetlusseadustike kaudu. Uute menetlusseadustikega algatatud reformid tuleb läbi viia viisil, et kõrgema astme kohut ei ujutata üle pahatahtlike hagidega ja et menetlusse võetakse vaid kaalukaid õigusküsimusi tõstatavad asjad. See nõuab sobivat filtrit teistkordsetele edasikaebustele ja eelotsuste taotlustele. Võib olla ka muid ülesandeid, mida saaks kõrgema astme kohtult teistele kohtutele üle anda, näiteks esimese kohtuastme asjade menetlemise ja mitmes kohtuvaldkonna siseküsimuses otsuste tegemise pädevus[19]. See võimaldaks kõrgema astme kohtul keskenduda oma põhilisele rollile õigusvaldkonna ühtlustajana, nagu see on suuremas osas ELi liikmesriikides. Kõrgema astme kohus vajab ka oma ülesannete täitmiseks piisavalt ruume ja töötajaid[20].

Kohtusüsteemi korraldus ja tõhusus

Maailmapank hindas Rumeenia avalikku haldust ja leidis selle olevat vähim tõhusa ELis[21]. Kohtusüsteemile on omased mõned samasugused puudused. Teatavast paranemisest hoolimata on üldpildiks liigne passiivsus selliste probleemide lahendamisel, millel on reaalne mõju kohtusüsteemi võimele mõista õigust ning teha seda kiirelt ja järjepidevalt. Selliste probleemide hulka kuuluvad kohtunike ja prokuröride piiratud suutlikkus ja suur töökoormus, mis tulenevad enamjaolt ebaühtlasest varustamisest ressurssidega ning töökoormuse olulistest erinevustest geograafiliste piirkondade ja kohtutasandite vahel. Muude probleemide hulka kuuluvad suur täitmata töökohtade arv, koolitamine ametisse astumisel ning kohtute ja prokuratuuride struktuuri- ja sisemise töökorralduse puudused.

Nende probleemide lahendamiseks on tehtud jõupingutusi. Nende hulka kuuluvad korrapärased töötajate otsimise konkursid, mõnede menetluste ühtlustamine[22] ja otsused tugevdada riikliku kohtunike instituudi esmakoolituste korraldamise suutlikkust. 2011. aastal tehti väike samm ratsionaliseerimise poole, sulgedes üheksa üleliigset ja kolm minimaalse koormusega kohut ning neile vastavad prokuratuurid.

Nende meetmete mõju jääb aga endiselt piiratuks. Põhilised tulemusnäitajad, nagu töökoormuse ebavõrdsus ja vabade töökohtade määr, ei ole alates 2007. aastast paranenud[23]. 2009. aasta ressursipinged ning täitev- ja kohtuvõimu konflikt aeglustas reforme ja viis massilise pensionileminekuni ajal, mil koormus stabiilselt kasvas.

Kohtusüsteemil puuduvad tõhusad tulemusnäitajad, mis võimaldaks määrata kindlaks, millised on kohtusüsteemi kui terviku vajadused ressursside järele ja kuidas neid eraldada; ka ei ole ta neid näitajaid välja arendanud. Rumeenia tunnistas hiljuti neid puudusi ning nendega hakatakse nüüd tegelema Maailmapanga rahastatava projekti raames, mille käigus koostatakse 2013. aasta alguseks juhtumite ja töökoormuse muudetud tulemusnäitajad ning testitakse neid.

Pidevaid raskusi on olnud kohtunike ülemkogu, täitevvõimu ja prokuratuuri juhtide vahelise koostööga kohtute personalipoliitika vallas[24]. Veel on vastu võtmata õigusaktid kohtute direktorite ametikohtade loomiseks ja kohtuametnike rolli ümbermääratlemiseks. See meede võiks märkimisväärselt vähendada kohtunike töökoormust. Riikliku kohtunike instituudi suutlikkust parandati ja kandidaatide eri kategooriate samaväärsed värbamisstandardid kehtestati alles hiljuti – liiga hilja, et nõuetekohaselt valmistuda uute seadustike rakendamiseks. Siiani ei ole kokku lepitud uute seadustike ühises rakenduskavas[25].

Oleks võinud eeldata, et riigi rahandusele avaldunud surve sunnib püüdlema tõhususe poole. Seda mõju ei ole aga veel näha. Selle põhjustena võib nimetada kohtunike ülemkogu poolse suunava tegevuse puudumist kohtute juhtimises ning kohtute ja valitsuse üksmeele puudumist. Kohtunike ülemkogu ei ole suutnud koostada struktuuride ja süsteemide muutmiseks personalistrateegiat, keskendudes pigem lisatöötajate ja -ressursside taotlemisele. Ka parlament on edasiliikumist takistanud, muutes kohtusüsteemi restruktureerimise ettepanekud vähem ambitsioonikateks[26]. Uusi õigusakte on kritiseeritud selle pärast, et nende puhul ei ole arvesse võetud ohtu, et nad võivad esile kutsuda hulgaliselt uusi kohtuasju.

Kohtute tegevus

Kohtute tegevus on endiselt märkimisväärselt nõrk, mis ilmneb hinnangust kohtute tegevusele kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni asjades. Mõned puudused on struktuursed: Rumeenia õigussüsteemil on jooni, mis muudavad selle kuritarvituste poolt haavatavaks, näiteks asjaolu, et aegumistähtaja kulgemist süüdistuse esitamisel ei lõpetata ega peatata. Tihti süvendab probleemi leebe kohtupidamine, mis näib soodustavat kohtualust[27]. Võrreldes teiste liikmesriikide praktikaga on eksperdid pidanud neid nõrku külgi kohtuprotsesside pidamisel eriti märkimisväärseteks. Kohtutel on olnud raskusi ka keerukate finantsasjade edukal lõpuleviimisel. Eelkõige seondub see riigihangete valdkonna juhtumitega, mis kujutavad endast erandit muudest kohtutes menetletavatest kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumitest, mille puhul suundumus on üldiselt positiivne (vt allpool). Sellised juhtumid nõuavad prokuröridelt ja kohtunikelt erioskusi, mida tuleb edendada koolituse, spetsialiseerumise ja väljastpoolt tuleva ekspertteabe abil. Lisaks ei ole tegelikult tihtipeale vahendeid kohtuekspertide kasutamiseks, ehkki see on seadusega ette nähtud. Nii maksavad kohtualused lisaks enda poolt kutsutud ekspertidele tihtipeale ka kohtu poolt kutsutud ekspertide kasutamise eest[28]. See seab kahtluse alla kohtu poolt kutsutud, väidetavalt sõltumatute ekspertide sõltumatuse ja erapooletuse.

Kõrgema astme kassatsioonikohtu lähenemisviisi muutumine alates uue juhtkonna ametisse nimetamisest 2010. aastal näitab, kuidas juhtkonna initsiatiivi korral on võimalik olukorda muuta[29]. Kõrgema astme kohus saab nüüd pakkuda teistele kohtutele parimaid tavasid sellistes valdkondades nagu kohtuasjade haldamine, võttes arvesse aegumistähtaja ületamise ohtu ja saates sõnumi, et kohus seisab vastu kuritahtlikele katsetele menetlusi venitada. Nende saavutuste säilitamine ja laiendamine on oluline üldise kohtureformi edusammude seisukohast.

Vastutus

2011. aasta lõpus tugevdas Rumeenia kohtute vastutuse õiguslikku alust. Parlament võttis vastu muudatused, millega kodifitseeriti uued distsiplinaarsüüteod ja karmistati kehtivaid karistusi. Muudatustega laiendati justiitsministri ja peaprokuröri rolli distsiplinaarmenetlustes ja suurendati kohtuinspektsiooni sõltumatust[30]. Kohtuinspektsioon saab nüüd ümber orienteeruda suunatumale, kiiremale ja aktiivsemale distsiplinaaruurimisele ning tugevdada oma nõustamissuutlikkust kohtute töökorralduslike, menetluslike ja tegevusega seotud puuduste küsimustes. Kohtunike ülemkogu peaks seda potentsiaali kasutama suuremas ulatuses, paludes inspektsioonil süstemaatiliselt kontrollida kohtute tegevuse ja õigusvaldkonna ühtlustamise põhiaspekte ning parimate juhtimistavade juurutamist kohtute esimeeste poolt[31]. Selleks et vaigistada kohtute muret, nagu oleks uut seadust võimalik kuritarvitada, on tähtis pidada uute õiguste kasutamisel täielikult kinni ka kohtunike sõltumatuse põhimõttest.

Seaduse tähtsaim mõju avaldub siis, kui nähakse, et seda kasutatakse selgete, järjepidevate ja hoiatavate sanktsioonide määramiseks. Kohtute mainet ja kohtunike ülemkogu kui kohtute kontrollija mainet kahjustasid mitu väärtegu, mille puhul kohtute juhtkonna reaktsioon näis nõrk ja tagasihoidlik[32]. Paljudes liikmesriikides eeldatakse, et avaliku võimu esindajad aktsepteerivad seda, et nad peavad vajadusel oma ametist tagasi astuma, et kaitsta asjaomase avalikku võimu teostava asutuse mainet. Asjaolu, et avalikkuse terava kriitika alla langenud kohtunikud on jätkanud oma tööd ka uurimisalustena, on kahjustanud kohtute mainet. Selleks et kaitsta nii kohtunikke kui ka kohtusüsteemi tervikuna, tuleks kehtestada selged eeskirjad näiteks selliste kohtunike ametisuhte kohese peatamise kohta, keda kahtlustatakse rasketes süütegudes, näiteks kõrgemal tasandil esinevas korruptsioonis[33]. Selle sätte võiks lisada kohtunike ülemkogu lojaalsusstrateegiasse.

Rumeenia parandas 2011. aasta lõpus ka kõrgema astme kassatsioonikohtu kohtunike ametisse nimetamise menetlust, juurutades läbipaistvamad ja objektiivsemad protseduurid, mis lubavad kandidaatide sobivust sõltumatu hindamise käigus ulatuslikumalt ja objektiivsemalt analüüsida. See kujutab endast olulist sammu kõrgema astme kassatsioonikohtu usaldusväärsuse suurendamisel.

II.2      Korruptsioonivastane võitlus 2007-2012

II eesmärk: luua ettenähtud korras lojaalsuse järelevalve amet, mis kontrollib majanduslike huvide deklaratsioonides esitatud andmete õigsust, vastuolusid ja võimalikke huvide konflikte, ning teeb siduvaid otsuseid, mis on aluseks võimalikele hoiatavatele sanktsioonidele.

III eesmärk: jätkata saavutatud edule toetudes kõrgemal tasemel esinevate korruptsioonijuhtumite professionaalset ja erapooletut uurimist.

IV eesmärk: võtta täiendavaid meetmeid, et ennetada korruptsiooni ja võidelda selle vastu eelkõige kohalikes omavalitsustes.

Võitlemine korruptsiooniga ja lojaalsuse edendamine on mahukas ülesanne, mis nõuab kõigi riigi võimuharude pühendumist, samuti tuleb seda edendada ülevalt alla, et see imbuks läbi terve ühiskonna. Kõige aluseks on Rumeenia kohtusüsteemi ja haldusasutuste suutlikkus kohaldada õigusriigi põhimõtet. Ühinemisest alates on Rumeenia teinud olulisi edusamme kõrgemal tasandil esinevates korruptsioonijuhtumites süüdistuste esitamisel ja nende menetlemisel. Riiklik korruptsioonivastase võitluse amet on neis asjus osutunud energiliseks ja erapooletuks süüdistuste esitajaks. Rumeenia on suutnud luua süsteemi ka huvide konflikti, vastuolude ja alusetute varade tuvastamiseks ja nende suhtes sanktsioonide kohaldamiseks. Riiklik lojaalsuse järelevalve amet kujutab endast ametit, mis on valmis enesekindlalt täitma oma volitusi. Hiljutised meetmed kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumite menetlemise kiirendamiseks kõrgema astme kohtus on hakanud lahendama üht tähtsaimat probleemi, mis piirab korruptsioonivastaste meetmete hoiatavat mõju. Vastu on võetud tugevamad õigusaktid kohtute endi lojaalsuse suurendamiseks ja seadus, millega kehtestati kuritegelikul teel saadud vara laiendatud konfiskeerimine. Uus riiklik korruptsioonivastane strateegia on oluliseks lähtepunktiks, mis võimaldab juhtida korruptsioonivastast tööd parima tava suunas. Nüüd tuleb strateegiat ettenähtud kujul rakendada ja anda talle oma tõhususe tõestamiseks piisavalt aega. Need on märkimisväärsed sammud koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide täitmise suunas. Hiljutiste sündmuste valguses on saavutatud edu hoidmine, edusammude hoo säilitamine ja institutsioonide stabiilsuse tagamine aga jätkusuutlikkuse kinnitamise tähtsaimateks alustaladeks.

Need meetmed on võetud olukorras, kus valdav osa rumeenlasi peab korruptsiooni suureks probleemiks[34]. Rumeenlased ei ole aga veel meetmete edus veendunud, sest enamiku hinnangul on olukord halvenenud[35]. Avalikku arvamust on võimalik vastupidises veenda üksnes siis, kui tähtsaimates kõrgemal tasandil esinevat korruptsiooni käsitlevates asjades jõutakse objektiivsete ja lõplike otsusteni ning kui parimat tava tajutakse kohtuasjade menetlemisel normina. Liiga vähe menetletakse huvide konflikti juhtumeid, eelkõige riigihangete valdkonnas. Isegi kui neid kohtus menetletakse, ei ole selle valdkonna sanktsioonid piisavalt hoiatavad. Alusetute varade konfiskeerimisel ei ole usaldusväärseid tulemusi veel saavutatud. Uue riikliku korruptsioonivastase strateegia kasutuselevõtt kõigis asutustes korruptsioonivastase töö süvalaiendamise vahendina kujuneb rakendamise valdkonnas oluliseks proovikiviks.

Lisaks on nende korruptsiooniga võitlevate asutuste roll nende märkimisväärsetest saavutustest hoolimata kahtluse alla seatud. Riigi korruptsioonivastase võitluse ameti, prokuratuuri ja riikliku lojaalsuse järelevalve ameti töö õiguslik alust on alates 2007. aastast korduvalt vaidlustatud ja mõned neist küsimustest on endiselt lahendamata. Peaprokuröri, riikliku korruptsioonivastase võitluse ameti juhtivprokuröri ja prokuratuuri teiste kõrgete ametnike eelseisev ametissenimetamine kujutab endast võimalust näidata, et poliitiline ja kohtuladvik toetab täielikult korruptsiooni jõulist ja sõltumatut uurimist. See nõuab kehtiva õigusraamistikuga kooskõlas olevat läbipaistvat ja objektiivset ametissenimetamise protsessi, kasutades võimalikult tugevate juhtide leidmiseks konkreetsetel kriteeriumidel põhinevat avatud konkurssi ja seades eesmärgiks nende institutsioonide järjepideva toimimise. Kohtus viimasesse etappi jõudnud mitme kõrgetasemelise korruptsiooni juhtumi tulemuslik menetlemine peab tõendama Rumeenia kohtute võimet jätkata oma sõltumatuse kinnitamist ja õigusriigi põhimõtte kohaldamist.

Kõrgemal tasandil esinev korruptsioon

Riikliku korruptsioonivastase võitluse ameti tulemusi kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumite uurimisel ja nendes süüdistuste esitamisel võib pidada üheks märkimisväärsemaks Rumeenia edusammuks alates ühinemisest. Amet on suutnud aasta-aastalt pidevalt suurendada esitatavate süüdistuste arvu, kusjuures uurimine toimub kiirelt ja suure initsiatiiviga. Alates 2007. aastast on amet algatanud kohtuasju kõrgeima tasandi poliitikute ja kohtutöötajate suhtes, kes esindavad kõiki suuremaid erakondi[36].

Ameti töö tulemusel on suurenenud kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumites tehtud kohtuotsuste ja süüdimõistvate kohtuotsuste arv, eelkõige alates 2010. aastast[37]. Süüdistuste esitamisel tehtud edusammudega ei ole aga kaasnenud kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumite kohtuliku menetlemise tulemuslikkus ega kohtuotsuste järjepidevus ja hoiatav mõju. Alates 2007. aastast on kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumid kohtutes märkimisväärselt veninud. Põhjuste hulgas on olnud hambutud õigusaktid ja suutlikkuse puudujäägid. Käesoleva aruande eelmises osas kirjeldatud kohtute tegevuse puudused on olnud iseäranis ilmsed kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumites, mille puhul kohtunikud on andnud kohtualustele liiga palju võimalusi menetlust pikendada ja takistada, kaasa arvatud siis, kui asjad on aegumas[38].

Mõned venimise põhjused on kõrvaldatud: väiksemate reformide seadusega ja konstitutsioonikohtu seaduse muudatustega viidi sisse olulised muutused, et kohtupidamist kiirendada, kaotades kohtualuste poolt esitatud põhiseadusvastasuse ja seadusevastasuse väidete peatava mõju. Kõrgema astme kohtu tõlgendava otsusega pikendati aegumistähtaegu selle aja võrra, mil kohtumenetlus oli olnud peatatud, et oodata otsust põhiseadusvastasuse kohta[39].

Sellest hoolimata aegusid 2011. aasta alguses täielikult või osaliselt mitu kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumit[40]. 2011. aasta keskel sai selgeks, et mitu olulist kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumit (mida oli erinevatel põhjustel aastaid edasi lükatud) tõenäoliselt aeguvad. Vastavalt komisjoni soovitustele[41] asus kõrgema kassatsioonikohtu uus juhtkond toetama parimat tava, hallates kohtuasju tõhusamalt ja rangemalt. Nende meetmete tulemusel langetati alates 2011. aasta lõpust mitmetes olulistes korruptsiooniasjades esimese kohtuastme otsused, samuti kuulutati välja esimesed lõplikud süüdimõistvad otsused, millega nähti ette vabadusekaotus endisele peaministrile, endisele ministrile ja praegusele parlamendiliikmele[42].

Komisjonile on tema aruannetes muret teinud veel kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumites määratud karistuste järjepidevuse and hoiatava mõju puudumine[43]. Kohtute ja justiitsministeeriumi ühisuuringus tunnistati seda probleemi 2009. aastal ja töötati välja parandusmeetmed, mis olukorda mõnevõrra parandasid. Kohtute juhtkonna poolsete meetmete puudumisel koostas rühm Bukaresti apellatsioonikohtu kohtunikke 2010. aastal kohtuotsuste tegemise suunised, et parandada korruptsiooniasjade menetlemise järjekindlust. Nimetatud suunised inspireerisid hiljem ka kõrgema kassatsioonikohtu uut juhtkonda 2011. aastal koostama ja vastu võtma teatavates korruptsiooniasjades otsuste tegemise suuniseid.

Need näited näitavad, et Rumeenia kohtud suudavad objektiivsetele puudustele pragmaatiliselt reageerida. Kui kohtuotsuste tegemise suuniseid rakendatakse ja nende kohaldamist ka laiendatakse teistele rikkumistele, on loodud baas kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumites järjekindlamate ja ennustatavamate otsuste tegemiseks. Kõrgema astme kohtu poolt asjade menetlemise ja kohtupraktika asjus võetud meetmed kujutavad endast olulist tunnustust sellele, et kohtud vastutavad õiguse mõistmise eest. Kui neid meetmeid jätkatakse, võib see kaasa aidata käesoleva aasta jooksul mitmete lõplike otsuste tegemisele tipppoliitikuid hõlmavais asjus. Esimene neist otsustest tehti eelmisel kuul: endist peaministrit käsitleva kohtumenetluse lõppotsus näitas, et kõrgema astme kohus hakkab langetama otsuseid isegi kõige kõrgemate ja poliitiliselt mõjuvõimsamate kohtualuste suhtes.

Neid parima tava ilminguid ei ole aga aktiivselt süvalaiendatud ja puuduvad tõendid, et teised kohtud neid kasutusele võtaks. Hoolimata olukorra nähtavast paranemisest kõrgema astme kohtus esineb teistes kohtutes paljude muude kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumite puhul (mis käsitlevad kohalikke aukandjaid, nagu kohalike omavalitsuste juhid, nende volikogude esimehed ja linnapead) jätkuvalt küsitavaid viivitusi ja katkestusi. On oluline märkida, et riigihangetega seotud korruptsiooni- ja pettuseasjad edenevad kohtus eriti aeglaselt. Tuleb teha jõupingutusi nende märkimisväärsete viivituste põhjuste hindamiseks ning kohtunikele oskusteabe ja eriteadmiste kättesaadavuse parandamiseks[44]. Suurem osa kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumites mõistetud karistustest on endiselt määratud tingimisi. Tipppoliitikuid käsitlevates olulistes kohtuasjades on siiani jõutud väga väheste vabaduskaotuslike süüdimõistvate lõppotsusteni[45]. See vähendab süsteemi hoiatavat mõju.

Tulemuslik võitlus kõrgemal tasandil esineva korruptsiooniga nõuab kohtute tegevuse austamist ja poliitikute täielikku toetust kohtulikule uurimisele. Eetikakoodeksi vastuvõtmist 2011. aastal tollal valitsenud erakonna poolt võib lugeda märkimisväärseks sammuks. Selle tulemusel arvas sama erakond oma liikmeskonnast välja mõjuka linnapea, kui ta mõisteti süüdi kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumis[46].

Rumeenia põhiseaduse (ja konstitutsioonikohtu praktikal põhineva tõlgenduse) kohaselt on parlamendiliikmete arreteerimiseks ja läbiotsimiseks vaja parlamendi nõusolekut. Seda on vaja ka praegustest ja endistest ministritest parlamendiliikmete suhtes kriminaaluurimise algatamiseks. Parlamendi keeldumine sellistes asjades kriminaaluurimise algatamisest loob de facto immuniteedi kriminaaluurimise suhtes, mis omakorda blokeerib õigusemõistmise. Alates 2007. aastast on parlament kriminaalmenetluse algatamise lubamisest keeldudes kaitsnud kriminaaluurimise eest mitut parlamendiliiget, sealhulgas endist peaministrit[47]. Asjaolu, et parlament kriminaaluurimise algatamise lubamisest keeldumist ei põhjenda, muudab otsuste objektiivsuse hindamise raskeks[48]. Lisaks kahjustab parlamendi mainet asjaolu, et parlamendiliikmed võivad jätkata tööd isegi juhul, kui nad on süüdi mõistetud sellises raskes süüteos nagu korruptsioon. Paljudes parlamentaarsetes süsteemides valitseb tava peatada süüdistuse esitamisel liikme töö ja vabastada ta süüdimõistmisel ametist[49].

Hiljutisel uue valitsuse moodustamisel on edastatud vastakaid signaale. Selliste isikute nimetamine ministriks ja ametissemääramine, kelle suhtes on jõustunud lõplik kohtuotsus või kelle suhtes käib kohtumenetlus, on põhjustanud arusaadavalt vastuolusid. Samuti näitab see soovimatust aktsepteerida ja mõista õigusriigi põhimõte tähtsust[50]. Sellest võib järeldada, et rangete nõuete järgimise osas on kõrgetel ametikohtadel endiselt arenguruumi.

Lojaalsus

Ühinemisel nõustus Rumeenia kehtestama õigus- ja institutsionaalse raamistiku korruptsiooni ennetamiseks ja selle suhtes sanktsioonide kohaldamiseks, tegeledes vastuolude, huvide konflikti ja alusetu varaga. Riiklik lojaalsuse järelevalve amet kontrollib huvide konflikte ja vastuolusid ning tuvastab avalike teenistujate ja valitud poliitikute võimalikku alusetut vara. Ameti töö tulemuste või tema poolt edasisuunatud asjade kohta võib esitada apellatsiooni kohtutele, kohtud võivad neid kinnitada, samuti võivad teised kohtu- ja haldusasutused võtta järelmeetmeid.

2007. aastal asutatud riiklik lojaalsuse järelevalve amet hakkas kiiresti tööle ning kehtestas tõhusad haldus- ja uurimismeetodid. Amet lõi üldsusele avatud tsentraalse elektroonilise juurdepääsu kõigile varade ja huvide deklaratsioonidele, mis aitas oluliselt kaasa läbipaistvusele. Nii riigieelarve kui ka ELi vahendite toel lõi amet arvutipõhise juhtumikorraldussüsteemi ning sõlmis koostöölepingud eri haldus- ja kohtuasutustega. Tänaseks on amet kujunenud korruptsioonivastase institutsionaalse raamistiku oluliseks komponendiks ja tal on ette näidata märkimisväärsed tulemused[51].

Ameti edusamme on pidurdanud aga mitu probleemi. Ameti töö õiguslik alus kuulutati 2010. aastal põhiseadusevastaseks, seades kahtluse alla tema põhivolituse taotleda alusetute varade konfiskeerimist[52]. Ameti töö õigusliku aluse parandamiseks korraldatud arutelu käigus selgus, et poliitiline tahe lojaalsuse tõhusaks tagamiseks ja ühinemisel võetud kohustuste täitmiseks oli väike. Kõigi suurte parlamendierakondade esindajad pöördusid tagasi ameti olemasolu küsimuse juurde. Parlament ei ole suutnud rakendada ka vastuolusid ja huvide konflikti käsitlevaid otsuseid[53].

Ameti töö õigusliku aluse nõrgendamine muudab tulemuste saavutamise raskemaks ja endiselt on menetlemisel üks kaebuse selle põhiseadusvastasuse kohta, ehkki konstitutsioonikohus lükkas kaks kaebust juunis tagasi[54]. Näib, et uued varade uurimise komisjonid, mis loodi lisaetapina ameti ja kohtute vahel juhtudeks, mil amet soovitab alusetute varade konfiskeerimist, on muutnud alusetu vara uurimise raskemaks. Komisjonid lisavad täiendava haldustasandi, kuid pakuvad pooltele vähem läbipaistvust ja väiksemaid õigusi. Hoolimata jõupingutustest korraldada tähtsamatele osapooltele ühisseminare, ei ole nende menetlusi täielikult ühtlustatud ja tõendite käitlemisel on esinenud nõrkusi. Siiani ei ole kohtud öelnud lõppsõna üheski asjas, mida on menetlenud varade uurimise komisjonid pärast nende taasasutamist 2010. aastal. Halduslike huvide konfliktide lahendamise tööd takistab ka õigusraamistik. Ameti poolt tuvastatud huvide konflikti suhtes esitatud apellatsioonide kindlakstegemiseks ja seejärel õigusaktide, näiteks huvide konflikti olukorras sõlmitud riigihankelepingute tühistamiseks on vaja eraldi õiguslikke menetlusi[55].

Rumeenia lojaalsusjärelevalve süsteemi tõhusust vähendavad ka aeglased kohtumenetlused, ebajärjekindel kohtupraktika ning teiste haldusasutuste, kohtute ja ameti ebapiisav koostöö. Ameti kõigi kolme vastutusvaldkonnaga seotud kohtumenetlused on olnud erakordselt aeglased. Siiani on kohtud lõplikult kinnitanud kokku vaid nelja alusetu vara juhtu, mis kõik pärinevad uue seaduse eelsest ajast (üks seejuures 2005. aastast). Vastuolusid käsitlevate lihtsate juhtumite lõplik tuvastamine kohtutes võib võtta aastaid. See on kaasa toonud kohtuasju, mille puhul karistusi ei saanud kohaldada, kuna volitused olid juba aegunud. Ameti poolt käsitletud juhtumite puhul on probleeme põhjustanud ka ebajärjekindel kohtupraktika, kuid kohtud ei ole kiireid parandusmeetmeid veel võtnud[56]. Ehkki amet on sõlminud mitme haldusasutuse ja prokuratuuriga koostöölepingud, ei ole neil siiani olnud märkimisväärseid tulemusi (kui jätta kõrvale tulemuslik koostöö riikliku korruptsioonivastase võitluse ametiga). Teistest asutustest on ametisse jõudnud väga vähe teateid ning teised asutused ei ole seoses neile ameti poolt saadetud juhtumitega järelmeetmeid võtnud, mistõttu on esitatud vaid üks süüdistus ja üks lisamaksunõue[57].

Sellest hoolimata on amet alates 2010. aastast osutunud märkimisväärselt võimekaks olulistele ja keerukatele juhtumitele keskendumisel. Kohaliku omavalitsuse volikogude liikmete huvide konfliktide kontrollimine tõi kaasa märkimisväärse arvu võimalikke juhtumeid ning see, mil määral prokuratuur ja kohtud nendega seonduvaid järelmeetmeid võtavad, kujuneb oluliseks testiks[58]. Samamoodi hakati kontrollima ELi vahendeid haldavaid asutusi. Tegu on tervitatavate arengutega. Ameti uurimismeetmete puhul peaks tulevikus veelgi enam keskenduma riskihinnangutele ja haavatavatele valdkondadele. Selleks võib olla vaja suurendada ameti töötajate arvu[59].

Hoolimata nõrkadest kohtulikest järelemeetmetest on märkimisväärne arv tuvastatud vastuoludest lõppetapis kinnitust leidnud ning viinud tagasiastumiste ja distsiplinaarkaristusteni[60]. Ameti alusetu vara konfiskeerimist ja huvide konflikti käsitlevate asjade järelmeetmete puhul valmistavad tulemused aga pettumuse. Ameti töö õigusliku aluse parandamine võib aidata seda probleemi lahendada,[61] kuid kogu poliitiline, kohtu- ja haldussüsteem peaks ametit vääriliselt hindama ja julgustama. Selleks et amet täidaks oma eesmärki märkimisväärselt muuta Rumeenia suhtumist lojaalsusesse, peab parandama tema juhtumite menetlemist kohtutes ja asutustevahelist koostööd.

Avaliku sektori üldise korruptsiooni ärahoidmine ja karistamine

Korruptsiooni järjepidevaks vähendamiseks on vaja meetmeid korruptsiooni tõenäosuse üldiseks vähendamiseks ning tagada korruptsiooni tuvastamisel selle eest karistuse määramine. Kõige tähtsamad on ennetusmeetmed, millega vähendatakse korruptsioonivõimalusi ja -ohtu, näiteks riigiasutuste läbipaistvad menetlused ja prognoositavad otsused.

Meetmete üldise suuna määrab riiklik korruptsioonivastane strateegia. Möödunud viis aastat on pakkunud selles osas kirjut pilti. 2008.–2010. aasta strateegiaga ei suudetud saavutada soovitud mõju. Käesoleva aasta märtsis võeti aga vastu uus põhjalik strateegia ning uue valitsuse otsus strateegiat ilma muudatusteta rakendada, millega kaasneb parlamendi toetus, vihjab üldisele poliitilisele poolehoiule. Uues strateegias on arvesse võetud mitut eelmise kahe strateegia mõjuhinnangu soovitust ning see kujutab endast head alust eri riigiasutuste meetmete kooskõlastamiseks ja suunamiseks. Ühtlasi võimaldab see mitmete näitajate alusel jälgida edusamme. Vastuvõtmine parlamendis oli hea viis rõhutamiseks, et strateegia edu tagamisel on roll kõigil mõjukatel ühiskonnaosadel.

Järelmeetmed sõltuvad suuresti valitsuse iga haru meetmetest. Haldus- ja siseministeeriumi korruptsioonivastase võitluse peadirektoraat, millel on nii ennetav kui ka uuriv roll ning pühendunud ja piisavalt suur personal, on teinud olulisi edusamme võitlemisel korruptsiooniga Rumeenia politseis ja ministeeriumi struktuuriüksustes. Peadirektoraat on siiani ainuke üksikasjaliku korruptsiooni riskihinnangu koostanud osakond, samuti on ta edastanud prokuratuurile märkimisväärsel arvul teateid korruptsiooni kohta[62]. Senise edu ärakasutamiseks ja oma potentsiaali täitmiseks peaks direktoraat nüüd saavutama tulemusi uutes rasketes ja keerukates korruptsioonijuhtumites, sealhulgas riigihangete valdkonnas ning politsei ja organiseeritud kuritegevuse vaheliste korruptiivsete sidemete uurimisel.

Valitsuse muudes tegevusvaldkondades ei ole võrreldavaid tulemusi saavutatud. Korruptsioonijuhtumid on arvukad maksustamise, hariduse, tervishoiu ja taristuinvesteeringute valdkonnas, nende valdkondade riskianalüüs on aga alles hiljuti alanud ning kõige korruptsioonialtimates ja eelarvetundlikumates valdkondades on võetud vaid üksikuid meetmeid[63]. Haridusvaldkond on katsetanud mõningaid kasulikke ennetusmeetmeid, mille hulgas on riikliku lojaalsuse keskuse ettepanekud, näiteks videovalve bakalaureuseeksamitel; samuti on ELi rahastatava korruptsioonivastase projekti raames koostamisel valdkondlik strateegia. Teised tähelepanu vajavad põhilised riskivaldkonnad on koolitaristuinvesteeringud ning korruptsioon koolide eksamisüsteemis ja kraadide andmine ülikoolides. Veel ühe olulise ELi rahastatava projekti käivitamisega on nüüd algamas meetmete võtmine tervishoiuvaldkonnas[64]. Mõningaid kasulikke katsemeetmeid on võetud korruptsioonitundlikes valdkondades, millel on oluline mõju riigieelarvele, kuid neid ei ole veel kujundatud süstemaatiliseks lähenemisviisiks. Maksustamise ja tolli valdkonnas on toimunud vähe meetmeid, ehkki nende valdkondade erilised ohud õigustaks algatusvolitustega tugevate ennetusüksuste loomist[65]. Halduskontrolliasutustel on tähtis roll, kuid tavaliselt ei teosta nad haavatavate valdkondadega tegelemiseks veel korruptsiooniriski hinnanguid ega tee koostööd kohtuasutuste ega riikliku lojaalsuse ametiga. Eksperdid pakuvad tegevusetuse oluliseks põhjuseks ebapiisavat sõltumatust ja poliitilist mõju[66].

Haldusasutuste poolt edastatud korruptsiooniteadete väike arv on mõjutanud ka prokuratuuri ja kohtusse jõudnud asjade arvu. Selles valdkonnas on erandiks politsei, kuhu korruptsioonivastase võitluse peadirektoraat on edastanud märkimisväärse arvu juhtumeid. Peaprokurör on palunud kohalikel prokuratuuridel koostada kohalikud korruptsioonivastased strateegiad, andnud välja suunised korruptsioonijuhtumite uurimiseks ja loonud spetsialiseerunud prokuröride võrgustiku. Need meetmed on suurendanud tavaprokuratuuri poolt menetletavate korruptsioonijuhtumite arvu[67].

Uus riiklik korruptsioonivastane strateegia pakub võimaluse teha suur samm kõigi valitsusasutuste pühendumuse tagamisel, rakendamaks algatusvõimelist poliitikat, et muuta korruptsioon keerulisemaks ja tuvastada probleemid kohe, kui need esile kerkivad. Näiteks haldus- ja siseministeeriumi parimat tava võiks laiendada kõikidesse kõrge riski ja olulise eelarvemõjuga valdkondadesse. Teadete edastamist aitaks stimuleerida ka sõltumatu telefoninumbri sisseseadmine avaliku sektori korruptsioonist teavitamiseks. Ennekõike peab korruptsioonivastaste meetmetega võitma aga avalikkuse usalduse ning see nõuab mõjuringi, mille puhul avalikkus näeb, et põhjendatud uurimiste algatamisele järgnevad tagajärjed.

Ombudsman

Ombudsman täidab Rumeenia korruptsioonivastases võitluses olulist rolli. Tal on volitused teostada uurimisi seoses väidetavalt seadusevastaste haldusaktidega. Tegu on sõltumatu ametiisikuga, kes võib tegutseda ükskõik millise isiku kaebuse põhjal või omal initsiatiivil. Ombudsman võib seaduse 35/1997 artikli 26 lõike 2 alusel esitada parlamendile või peaministrile aruande „raskete korruptsioonijuhtumite” kohta, mis ta uurimise käigus tuvastab. Ombudsmani roll on koostöö- ja jälgimiskorra seisukohast asjakohane eelkõige neljanda eesmärgi puhul: korruptsiooni ärahoidmine ja sellega võitlemine. Ombudsman on ka ainuke ametiisik, kes saab valitsuse korraldusi vaidlustada vahetult konstitutsioonikohtus.

Komisjon märgib, et 3. juulil 2012 lõpetas parlament ombudsmani volitused enneaegselt. Rumeenia ametiasutused peavad tagama ombudsmani sõltumatuse ning nimetama ametisse ombudsmani, kellel on parteideülene toetus ja kes suudab tõhusalt ja täiesti sõltumatult täita oma õiguslikku funktsiooni.

Kuritegelikul teel saadud tulu sissenõudmine

Kogemus näitab, et korruptsiooniga võitlemine taandub tihtipeale kuritegelikul teel saadud tulu sissenõudmisele. Nii moodustavad kuritegelikul teel saadud tulu sissenõudmine ja võitlus rahapesuga iga korruptsioonivastase strateegia olemusliku osa. 2011. aastal asutas Rumeenia kriminaaltulu jälitamise talituse[68] ja 2012. aastal võeti vastu uus seadus laiendatud konfiskeerimise kohta. Alates 2010. aastast kohaldavad prokuratuur ja politsei kuritegelikul teel saadud tulu sissenõudmiseks standarditud menetlust, mis tuleneb peaprokuröri ja siseministri ühiskorraldusest. Selle valdkonna koolitus on muudetud kohustuslikuks ja loodud on spetsialiseerunud prokuröride võrgustik.

Need meetmed ei ole aga veel vilja kandnud. Laiendatud konfiskeerimine on politsei, prokuratuuri ja kohtunike jaoks endiselt uueks mõisteks. Sellised meetmed nagu konfiskeerimine kolmandalt isikult näivad kohtus hõlpsasti vaidlustatavatena[69]. Positiivsest kohtupraktikast hoolimata rahapesus eraldiseisva kuriteona süüdistusi endiselt ei esitata[70]. Ekspertide hinnangul on konfiskeerimise määr ootamatult madal[71]. Lisaks muudab valdkonna põhjaliku statistilise teabe puudumine asutustel edusammude jälgimise keeruliseks.

Riigihanked

Puudused riigihankealaste õigusaktide rakendamisel kujutavad endast korruptsiooni ja riigi vahendite kuritarvitamise olulist allikat. Nad mõjutavad ka ELi vahendite tõhusat kasutamist ja alandavad pakutavate avalike hüvede kvaliteeti. Eri komisjoni talituste auditites ja hinnangutes on korduvalt viidatud selle valdkonna süsteemsetele ohtudele ja puudustele, mille tagajärjel on mõnikord peatatud ELi vahendite väljamaksmine. Sellist analüüsi toetavad ka otse komisjonile esitatud kaebused.

Ühinemisest alates on Rumeenia loonud selle valdkonna ELi õigusaktide rakendamiseks ulatusliku institutsionaalse ja õigusraamistiku. Mitme süsteemse puudusega ei ole aga veel piisavalt tegeletud. Ebakõlasid põhjustavad sellised asjaolud nagu pidevad muutused õigusraamistikus[72] ja ebapiisava suutlikkusega asutused, samuti puuduvad tõhusa kontrolli põhivahendid, näiteks riigihangete täielik register. Erilise puudusena on komisjoni ja Rumeenia riikliku lojaalsuse järelevalve ameti auditites nimetatud riigihangete kaitsmist huvide konflikti eest[73]. Rumeenia on pühendunud komisjoni poolt 2011. aastal teostatud riigihangete põhjaliku hinnangu järelduste rakendamisele, kasutades selleks laiaulatuslikku tegevuskava. Väljaselgitatud puuduste kõrvaldamiseks on vaja otsustavaid samme.

III. Järgmised sammud

Komisjoni hinnangust võib näha, milliseid edusamme Rumeenia on alates ELiga ühinemisest viie aasta jooksul teinud. See peegeldab koostöö- ja jälgimiskorra positiivset rolli. Komisjon on seisukohal, et tulevikus võiks Rumeenia koostöö- ja jälgimiskorra eesmärgid saavutada tingimusel, et ta võtab kiireid meetmeid õigusriigi põhimõtte järgimise tagamiseks, säilitab reformide suuna ja kiirendab nende rakendamist.

Kuid nagu sissejuhatusest nähtub, tekitavad hiljutised sündmused muret reformide pöördumatuse ja jätkusuutlikkuse pärast. Rumeenia peab tagama õigusriigi põhimõtte järgimise, sealhulgas sõltumatu kohtuliku järelevalve. Rumeenial on ELi partnerite usaldust võimalik tagasi võita üksnes tõenditega, et õigusriigi põhimõte on kõrgemal erakonnahuvidest, et kõik pooled austavad täielikult kohtulikku järelevalvet, ka põhiseaduslikul tasandil ning et reformid on pöördumatud. See nõuab seadusandlikke samme nagu ka poliitilist pühendumist õigusriigi põhimõttele, mis on hiljutistest otsustest puudunud. Valitsus on nüüd kohustunud kiiresti tegutsema õigusriigi põhimõtte järgimise tagamiseks kooskõlas allpool esitatud soovitustega (vt IV 1)

See kinnitab järeldust, et eesmärkide rakendamisel ei ole veel tehtud piisavalt edusamme, mis lubaks komisjonil otsustada, et koostöö- ja jälgimiskorra kasutamise võib lõpetada. Koostöö- ja jälgimiskorra nõuete rahuldavaks täitmiseks on vaja kõigi võimuharude ja kohtute suuremat vastutust reformide läbiviimisel ning suuremat pühendumist lojaalsusele ja korruptsioonivastasele võitlusele. Eelkõige peavad Rumeenia ametiasutused näitama, et jätkusuutlik ja pöördumatu reformiprotsess on Rumeenias juuri ajanud ja et väline sekkumine koostöö- ja jälgimiskorra näol ei ole enam vajalik. See on põhjus, miks valitsuse ja parlamendi hiljutised sammud tekitavad erilist muret.

Möödunud viie aasta kogemus on näidanud, et veenvate meetmete võtmise korral on võimalik saavutada tulemusi. Rumeenial on juba võimalik osutada reformidele sellistes asutustes nagu riikliku korruptsioonivastase võitluse amet ja riikliku lojaalsuse järelevalve amet ning sellistele suunatud meetmetele nagu kõrgema astme kohtu asjade menetlemise kiirendamine, mis on kõik sammud positiivses suunas. Hiljutised sündmused on olnud tunnistajaks kohtute suuremale initsiatiivile oma sõltumatuse kaitsmisel. Selliste edusammude säilitamine ning reformide hoo ja institutsionaalse stabiilsuse hoidmine on loomulikult alles esimesed sammud jätkusuutlikkuse tõendamisel. Kiire liikumine edukast seadusandlusetapist sihikindlasse rakendusetappi toob lähemale hetke, mil Rumeenia täidab koostöö ja jälgimiskorra nõuded. Kõigil liikmesriikidel on vabaduse, turvalisuse ja õiguse valdkonnas nii kohustused kui ka õigused ning komisjon ootab, et Rumeenia lõpetaks käesoleva, koostöö ja jälgimiskorra etapi ning saaks käsitleda neid küsimusi samadel alustel kui muud liikmesriigid.

Praegust ebakindlust arvestades võtab komisjon Rumeenia koostöö- ja jälgimiskorra kohta enne 2012. aasta lõppu vastu täiendava aruande. Nimetatud aruandes vaatleb komisjon, kas probleemidega, mida ta on tõstatanud õigusriigi põhimõtte kohaldamise ja kohtute sõltumatuse puhul, on tegeletud ning kas demokraatlikud kontrollivahendid on taastatud. Komisjon jälgib edusamme tähelepanelikult regulaarsete kontrollkäikude käigus ning tiheda dialoogi raames Rumeenia ametiasutuste ja teiste liikmesriikidega.

IV. Soovitused

Kõige tähtsam on see, et Rumeenia valitsus ja põhiinstitutsioonid näitaksid järgmise sammuna oma pühendumist õigusriigi ja kohtute sõltumatuse põhimõttele kui demokraatia vältimatutele nurgakividele. See nõuab valitsuselt ja parlamendilt mitmeid kiireloomulisi samme. Allpool toodud soovitused hõlmavad mitut spetsiifilist reformi, mida on vaja koostöö- ja jälgimiskorra raames saavutatud edu säilitamiseks. Samal ajal tekitavad aruande alguses kirjeldatud praegused vastuolud suurt muret siiani tehtud edusammude jätkumise pärast ja tõstatavad olulisi küsimusi seoses juba käivitatud reformide jätkusuutlikkuse ja pöördumatusega. Võttes arvesse kõnealuste hiljutiste arengute erakorralisust, sisaldab käesolev aruanne spetsiifilisi kiireloomulisi soovitusi praeguse olukorra lahendamiseks, eelkõige punktis 1: õigusriigi ja kohtute sõltumatuse põhimõttest kinnipidamine.

Komisjon kutsub Rumeeniat praeguste vastuolude lahendamiseks üles võtma viivitamata meetmeid järgnevates valdkondades:

1. Õigusriigi ja kohtute sõltumatuse põhimõttest kinnipidamine.

· Tunnistada kehtetuks erakorralised õigusaktid nr 38/2012 ja nr 41/2012 ning tagada referendumi kvoorumit ja kohtu vastutusvaldkondade ulatust käsitlevate konstitutsioonikohtu otsuste täitmine;

· Pidada tulevikus kinni erakorraliste õigusaktide andmise põhiseaduslikest nõuetest;

· Rakendada kõiki konstitutsioonikohtu otsuseid;

· Tagada kõigi õigusaktide, sealhulgas konstitutsioonikohtu otsuste, kohene avaldamine Riigi Teatajas

· Nõuda kõigilt erakondadelt ja valitsusasutustelt kohtute sõltumatuse austamist koos kohustusega distsiplineerida kõiki valitsus- ja erakonnaliikmeid, kes kahjustavad kohtunike usaldusväärsust või survestavad kohtuasutusi;

· Nimetada ametisse ombudsman, kellel on parteideülene toetus, kasutades selleks läbipaistvat ja objektiivset protsessi, mille tulemusel valitakse vankumatu maine, lojaalsuse ja sõltumatusega isik;

· Kehtestada peaprokuröri ja riikliku korruptsioonivastase võitluse ameti juhtivprokuröri ametissenimetamiseks läbipaistev protsess. Konkurss peaks olema avatud ja hõlmama avaldusi, mis põhinevad ametialaste oskuste, lojaalsuse ja korruptsioonivastase tegevuse vallas saavutatud tulemuste kriteeriumil. Ametissenimetamine ei tohiks toimuda praeguse presidendi ametiajal;

· Hoiduda praeguse presidendi ametiajal armuandmisest;

· Hoiduda selliste ministrite ametissenimetamisest, kelle ebalojaalsus on tuvastatud kohtuotsusega. Sellises olukorras ministrid peaksid tagasi astuma;

· Vastu võtta konkreetsed menetlused, millega nõutakse nende parlamendiliikmete tagasiastumist, kelle suhtes on langetatud lõplik otsus vastuoludes või huvide konfliktis või lõplik otsus kõrgema tasandi korruptsioonis.

Oma 16. juuli kirjas ja 17. juuli ajakohastatud kirjalisas kinnitas Rumeenia peaminister komisjoni presidendile, et kõik need nõudmised on täidetud või täidetakse.

Rumeenia peaks võtma meetmeid ka järgnevates valdkondades:

2. Kohtusüsteemi reform

· Võtta vastu ja rakendada ühine laiaulatuslik kava kõigi nelja seadustiku rakendamise tagamiseks, milles käsitletakse kõiki struktuuri- ja menetlusreformi, inimressursside kohandamise ja kohtutaristusse investeerimise asjakohaseid aspekte.

· Restruktureerida kohtusüsteem ja prokuratuurid, tasakaalustades töötajad ja koormuse, juhindudes peamiselt Rumeenia kohtusüsteemi funktsionaalsest ülevaatest ja kohtute optimaalse töökoormuse projektist, mida rahastab praegu Maailmapank.

· Luua kohtureformi seiregrupp, kuhu kuuluvad kõik riigivõimu harud, kutseliitude ja kodanikuühiskonna esindajad.

3. Kohtusüsteemi usaldusväärsus

· Leppida koostöö- ja jälgimiskorra ning valitsuse vahel kokku ühises poliitikas kohtute usaldusväärsuse ja lojaalsuse suurendamiseks järjekindla distsiplinaar- ja kohtupraktika kaudu ning lähtudes konkreetsetest rakendamise eesmärkidest. Kasutada distsiplinaarvastutust ja kõrgema astme kohtusse edutamist käsitlevate uute seaduste rakendamist eeskuju andmiseks tervele kohtusüsteemile.

· Tagada õigus-, distsiplinaar- ja juhtimismeetmete, sealhulgas isiklikke õigusi, näiteks pensione, käsitlevate otsuste parem kooskõlastamine kohtute maine kaitsmiseks raskete ametialaste rikkumiste korral.

· Tugevdada kohtuinspektsiooni suutlikkust ja tulemusi, et suurendada nii kohtute usaldusväärsust üksikjuhtumite menetlemise kaudu kui ka edendada kohtute töö tulemuslikkust, järjepidevust ja head tava, vaadates järjepidevalt läbi kõigi kohtuastmete praktika.

4. Kohtumenetluste järjepidevus ja läbipaistvus

· Välja töötada laiaulatuslik lähenemisviis õiguskeskkonna ühtlustamise kiirendamiseks vajalike struktuuride, menetluste ja tavade kehtestamiseks. Muuta õiguskeskkonna ühtlustamine kohtute esimeeste juhtimisprioriteediks ning järjepidevus kohtunike hindamis- ja edutamissüsteemi oluliseks osaks. Tagada motiveeritud kohtuotsuste täismahus avaldamine veebis ja nende järjepidev ajakohastamine.

· Edasi reformida kõrgema astme kohut, et see saaks paremini keskenduda õiguskeskkonna ühtlustamisele.

5. Kohtute tegevuse tõhusus

· Kehtestada ja rakendada terves kohtusüsteemis konkreetsed parima tava suunised seoses otsuste tegemise, juhtumikorralduse ja tõendite arvessevõtmisega kriminaalmenetlustes, pannes erilist rõhku valdkondadele, kus on juba puudusi tuvastatud, näiteks keerukate menetluste puhul, mis hõlmavad majanduskuritegusid ja riigihankeid.

· Viia läbi reformid kohtu põhjenduste avaldamiseks kiiresti pärast otsuste väljakuulutamist, peatada kohtumenetluse alates aegumistähtaja kulgemine ning parandada kohtute oskusteabe kvaliteeti ja kättesaadavust.

· Jätkata kõrgema astme kohtu meetmeid kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumite menetlemise kiirendamiseks, tagada aegumistähtaegade kättejõudmise vältimine ja kehtestada teistes kohtutes sarnased meetmed.

· Jätkata terve Rumeenia kohtutes kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumites määratud karistuste järjepidevuse ja hoiatava mõju parandamist.

· Tagada, et riigiprokuratuuri saavutatud tulemused uue juhtkonna all jätkuvad.

6. Lojaalsus

· Tagada kindlad tulemused kiirete ja hoiatava mõjuga karistuste valdkonnas. Ühtlustada riikliku lojaalsuse järelevalve ameti otsuste kohtulikku läbivaatamist, parandades kohtumenetlusi ja –praktikat ning vaadates läbi riikliku lojaalsuse järelevalve ameti töö õigusraamistiku, et kiirendada lõplike otsuste langetamist ning parandada nende järjepidevust ja hoiatavat mõju.

· Parandada kohtu- ja teiste haldusasutuste koostööd riikliku lojaalsuse järelevalve ametiga, et tagada rikkumisteadete ja operatiivteabe tõhus jagamine ameti kõigis kolmes tegevusvaldkonnas. Riikliku lojaalsuse järelevalve ametiga tehtav koostöö peaks olema üks teiste haldusasutuste juhtkonna töö konkreetseid tulemusnäitajaid.

7. Korruptsioonivastane võitlus

· Tagada, et riikliku korruptsioonivastase võitluse ameti saavutatud tulemused uue juhtkonna all jätkuvad.

· Rakendada kavandatud kujul uut riiklikku korruptsioonivastast strateegiat ning luua kõikehõlmav kontrollisüsteem, mille raames kõik valitsusasutused seaksid vormilt ühtseid ja võrreldavaid korruptsiooni, pettuste ja huvide konflikti vältimise ja nende karistamise eesmärke ning annaksid nende kohta kord aastas aru. Kooskõlas strateegiaga kehtestada konkreetsed menetluseeskirjad ja parim tava, et parlamendi otsustega oleks võimalik lubada parlamendiliikmete uurimine, arreteerimine ja läbiotsimine.

· Näidata tulemusi süüdistuste esitamisel rahapesus eraldiseisva kuriteona ja saavutada veenvaid tulemusi kuritegelikul teel saadud tulu sissenõudmisel, tugevdades kohtute tegevust ja kohaldades uut seadust laiendatud konfiskeerimise kohta.

· Kehtestada politsei, prokuratuuri ja halduskontrolli asutuste vahel konkreetne kooskõlastus- ja kontrollimehhanism, mille eriülesandeks on tõhusa koostöö ja teabevahetuse tagamine korruptsioonivastase võitluse vallas.

· Parandada tulemusi korruptsiooni, pettuste ja huvide konflikti vältimisel ja nende karistamisel riigihangete puhul kõigis valitsuse tegevusvaldkondades. Sellega seoses peaks Rumeenia võtma nõuetekohaseid järelmeetmeid soovitustele, mis pärinevad komisjoni algatusel korraldatud riigihangete süsteemi välisanalüüsist.

[1]               ELi ministrite nõukogu järeldused, 17. oktoober 2006 (13339/06); komisjoni 13. detsembri 2006. aasta otsus, millega nähakse ette kord, mille abil teha Rumeeniaga koostööd ja jälgida tema edusamme konkreetsete eesmärkide täitmisel kohtureformi alal ning korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses (K (2006) 6569 (lõplik)).

[2]               Otsusega nähti ette ka kaitsemehhanismi võimalus, mida ei ole aga tulnud kasutada.

[3]               Euroopa Ülemkogu 28.–29. juuni järeldused hõlmavad ELi poolt majanduskasvu ja töökohtade loomise kokkuleppe raames võetud kohustust võidelda avaliku halduse kaasajastamise osana viivitustega kohtusüsteemis (Euroopa Ülemkogu järeldused, 29. juuni 2012, lk 8).

[4]               Komisjoni poolt Rumeenias 2012. aasta mais läbiviidud Eurobaromeetri kiiruuring nr 351 „Bulgaaria ja Rumeenia koostöö- ja kontrollimehhanism” aadressil http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm).

[5]               Eurobaromeetri kiiruuring nr 351.

[6]               Võrdlustasemed hõlmavad Euroopa Nõukogu, OECD ja ÜRO asutuste andmeid.

[7]               2012. aastal osalesid Prantsusmaa, Saksamaa, Ühendkuningriigi, Iirimaa, Hispaania, Poola ja Sloveenia kogenud eksperdid.

[8]               Tehniline aruanne, lk 48.

[9]               Näiteks riikliku lojaalsuse järelevalve ameti töö oleks palju tulemuslikum, kui muud valitsusasutused teeksid temaga täielikku koostööd ja kui kohtud võtaksid selle põhjal energilisi meetmeid.

[10]             Probleemi tajumine avalikkuse poolt toetab selliseid järeldusi. 65 % Rumeenias läbiviidud Eurobaromeetri kiiruuringu vastajatest usub, et ELi koostöö- ja jälgimiskorra meetmetel on olnud kohtusüsteemi puudustega võitlemisel positiivne mõju (59 % on samal seisukohal korruptsiooni küsimuses). Samas usub suur enamik, et möödunud viie aasta jooksul on olukord neis kahes valdkonnas jäänud samaks või halvenenud. (Eurobaromeetri kiiruuring nr 351)

[11]             Kohtunike ülemkogu avalik hoiak kohtute sõltumatuse kaitsmisel riikliku sekkumise eest teatavasse olulisse kõrgemal tasandil esinenud korruptsiooni juhtumisse edastas juunis olulise sõnumi.

[12]             Euroopa Inimõiguste Kohtu statistikast ilmneb, et Rumeenia on ELi liikmesriikide seas teisel kohal täitmata Euroopa Inimõiguste Kohtu otsuste poolest. Neist otsustest suure osa puhul on probleeme tsiviilõigusliku täitmise, tsiviilkohtumenetluse ülemäärase pikkuse, tõhusa õiguskaitse puudumise ja ebatulemusliku kriminaaluurimisega. (Euroopa Nõukogu: Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtuotsuste ja otsuste täitmise järelevalve, 2011. aasta aruanne aadressil http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2011_en.pdf)

[13]             Maailmapank analüüsib praegu ELi vahendite toel Rumeenia kohtusüsteemi toimimist. Konsultandid töötavad praegu Maailmapanga laenust rahastatava teise projekti kallal, millega parandatakse kohtuteabe kogumise ja töötlemise võimet ning kehtestatakse terves kohtusüsteemis optimaalsed töökoormuse näitajad.

[14]             Uue eelotsustusmenetluse eesmärk oli kehtestada menetlus, mis tagaks suurema initsiatiivi kui praegused edasikaebused põhimõttelise õigusküsimuse lahendamiseks (vt tehnilise aruande lk 6–7).

[15]             Konstitutsioonikohtu otsuste ja põhimõttelise õigusküsimuse lahendamiseks esitatud edasikaebuste kohta tehtud kõrgema astme kassatsioonikohtu otsuste mittetäitmisest on saanud distsiplinaaruurimise ja -karistuste võimalik alus, sest 2011. aasta lõpus võeti vastu ja 2012. aasta alguses kuulutati välja muudatused kohtuid käsitlevate seaduste sätetes kohtunike distsiplinaarvastutuse kohta.

[16]             Rumeenias teatatakse pidevalt ebajärjekindlast kohtupraktikast; seda kinnitavad sellised sidusrühmad nagu välisinvestorit, õigusbürood ja kohtunike kutseühingud. Eksperdid on tuvastanud ebajärjekindlaid otsuseid eelkõige tundlikes asjades, mis hõlmavad kõrgetasemelisi kohtualuseid, ja riigihangete asjades.

[17]             See hõlmab kõrgemate kohtute praktika eiramist ja põhimõttelise õigusküsimuse lahendamiseks ette nähtud edasikaebuse liiga vähest kasutamist. Põhimõttelise õigusküsimuse lahendamiseks esitatud edasikaebuste arv 2011. aastal võrreldes 2007.–2009. aastaga vähenes.

[18]             Välja arvatud kõrgema astme kassatsioonikohtu kohtunikud, kes saavad tutvuda kõigi andmebaasis olevate otsustega.

[19]             Kõrgema astme kohus menetleb esimese astmena mitmeid süütegusid, mille on toime pannud teatavate tunnustega kohtualused. Kohus menetleb ka kohtuvaldkonna siseküsimusi, näiteks poolte taotlusi suunata asjad teistesse kohtutesse või kohtupraktika vastuoludega seonduvaid kohtutevahelisi asju.

[20]             Asjaolu, et tsiviilõiguse valdkonna eelotsusi käsitlevad tsiviilmenetluse seadustiku sätted jõustuvad neli kuud pärast ülejäänud seadustiku jõustumist, on selgitatud logistiliste põhjustega.

[21]             Maailmapanga haldusnäitajad 2011.

[22]             Väiksemate reformide seadusega nimelt lubati prokuratuuril teatavate lihtsamate asjade uurimise mittealgatamise otsustamisel kasutada politsei põhjendusi, anti prokuratuurile suuremad võimalused mitte algatada asjade uurimist, mille puhul olemasolevad tõendid ei õigusta edasist uurimist, ning vähendati vähemoluliste asjade õiguskaitsevahendeid.

[23]             Euroopa Inimõiguste Kohus mõistab Rumeeniat pidevalt süüdi menetlusõiguste rikkumises, kuna menetlused venivad. Pidevalt esineb viivitusi kohtute põhjenduste avaldamisel (seadusega määratud tähtaeg on 30 päeva). Usaldusväärsed andmed asjade venimise kohta siiani puuduvad, kuid need peaksid selguma Maailmapanga uuringust 2013. aasta alguses.

[24]             Kohtute inimressursi haldamise eest vastutavad mitu eri ametkonda: kohtunike ülemkogu vastutab värbamise, karjääri arengu, koolituse ja distsiplinaarmeetmete eest. Justiitsministeeriumil on vastutus eelarve ja õigusaktide algatamise eest. Peaprokurör vastutab prokuratuuri töötulemuste eest, kuid kõik prokuröride karjääri käsitlevad otsused teeb ülemkogu.

[25]             Praegune värbamissuutlikkus ei suuda õigeaegselt pakkuda piisaval arvul uusi töötajaid ega piisavat kvaliteeti ja valmisolekut, mida nõuti uute seadustike mõjuhinnangus.

[26]             See on eelkõige juhtunud justiitsministri ja peaprokuröri ettepanekutega sulgeda väiksed kohtud ja prokuratuurid ning jagada ametikohad ümber piirkondadesse, kus neid on kõige rohkem vaja.

[27]             Komisjoni hinnang neis küsimustes on esitatud 20. juulil 2011 avaldatud tehnilises täienduses SEK(2011) 968, lk 13–14. See hõlmab viiteid liigsele vastutulelikkusele kohtualuste edasilükkamistaotluste käsitlemisel, nõrkustele tõendite haldamisel ja menetlusnormide rikkumiste menetlemisel ning töökorralduslikele küsimustele.

[28]             20. juuli 2011. aasta tehniline täiendus SEK(2011) 968, lk 14. Pärast komisjoni viimast aastaaruannet on kõrgema astme kassatsioonikohtule eraldatud eraldi eelarve kohtuekspertide kasutamiseks.

[29]             Näited olulistest uuendustest hõlmavad kohtuotsuste tegemise suuniste kehtestamist korruptsioonisüütegude korral ja meetmeid kõrgemal tasandil aset leidvate korruptsiooni juhtumite menetlemise kiirendamiseks. Nendes kitsastes valdkondades kohaldatud parimad tavad ei ole aga veel üldlevinud.

[30]             Õigusaktide muudatused lubavad justiitsministril ja peaprokuröril algatada kohtuinspektsiooni kaudu distsiplinaarmenetlust. Kohtuinspektsioonil on nüüd kohtute tegevuse kontrollimiseks laialdasemad volitused, samuti võib ta edasi kaevata kohtunike ülemkogu poolt määratud distsiplinaarkaristusi.

[31]             Kohtuinspektsioon avaldas selle valdkonna kolm esimest aruannet 2011. aasta lõpus ja 2012. aasta alguses: kaks temaatilist aruannet kohtuasjade märkimisväärse venimise ja kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumite menetlemise aegluse kohta ning aruanne kõrgema astme kassatsioonikohtu juhtimistavade kohta.

[32]             Komisjon teatas sellistest juhtudest 2012. aasta veebruaris (COM(2012) 56 final, lk 3).

[33]             Komisjon teatas 2012. aasta veebruaris kõrgema astme kassatsioonikohtu kohtunikest, kes jätkavad kõrgetasemelises korruptsioonis kahtlustatavatena oma tööd. Teised kohtunikud pääsesid distsiplinaarvastutusest pensionileminekuga (COM(2012)56 final, lk 3). Kohtunike ülemkogu hiljutine reaktsioon algatada uurimine ühe oma liikme suhtes näitas aga suuremat algatusvõimet kohtute mainet ähvardavate ohtude leevendamisele.

[34]             2012. aasta veebruari Eurobaromeetri eriuuringu kohaselt pidas korruptsiooni suureks probleemiks 96 % rumeenlastest (pisut rohkem kui 2007. aastal) (Eurobaromeetri eriuuring nr 374 aadressil http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm). Alates 2007. aastast on Rumeenia korruptsiooni tajumise indeksi halvenemise tõttu langenud riikide järjestuses kuus kohta. Freedom House'i reiting jäi samaks.

[35]             2012. veebruari Eurobaromeetri uuringu kohaselt on 67 % rumeenlastest seisukohal, et korruptsioon möödunud kolme aasta jooksul suurenes.

[36]             2007. aastal esitas amet süüdistuse 415 kohtualuse suhtes 167 asjas ja 2011. aastal 1091 kohtualuse suhtes 233 asjas. Ligikaudu 60 % uurimistest kestavad alla kuue kuu. Alates 2007. aastast on amet esitanud süüdistuse endise peaministri, endise asepeaministri, mitme endise ministri ja parlamendiliikme, mitme linnapea, kohaliku omavalitsuse juhi ja volikogu liikme ja riigiettevõtte juhi suhtes. 2011. aastal esitas amet süüdistuse kahe parlamendiliikme ja ühe mõjuka linnapea suhtes, kes kuulusid koalitsioonierakonda, ning ühe parlamendiliikme suhtes, kes kuulus opositsiooni.

[37]             2007. aastal tehti mittelõplikud otsused 199 kohtualuse kohta ja 2011. aastal 879 kohtualuse kohta, lõplikke otsuseid tehti 2007. aastal 109 kohtualuse kohta ja 2011. aastal 158 kohtualuse kohta.

[38]             Erinevalt paljudest teistest õigusruumidest, ei välista uurimise või kohtumenetluse algus Rumeenias aegumise võimalust.

[39]             Selle saavutamiseks jäeti aegumise kuupäeva arvestamisel välja ajavahemikud, mille jooksul menetlus oli peatatud konstitutsioonikohtu põhiseadusvastasust käsitlevat otsust oodates.

[40]             Vt Tehniline aruanne, lk 29.

[41]             Komisjoni 20. juuli 2011. aasta aruandes KOM(2011) 460 (lõplik) soovitati Rumeenial „võtta kiireloomulisi meetmeid kohtupraktika ja juhtumikorralduse parandamiseks ning kiirendada kõrgemal tasandil esinevate korruptsioonijuhtumite kohtumenetlust, et hoida ära menetluste lõpetamine nende aegumise tõttu.” Samas aruandes soovitati Rumeenial ka „jätkata kõrgema kassatsioonikohtu reformimist, et tugevdada selle eriomast rolli, ja suurendada selle suutlikkust kõrgemal tasandil esinevate korruptsioonijuhtumite menetlemiseks.”

[42]             Vt Tehniline aruanne, lk 25.

[43]             Vt nt komisjoni hinnang 20. juulil 2011 avaldatud tehnilises täienduses, SEK(2011) 968, lk 15.

[44]             Alates 2006. aastast on riikliku korruptsioonivastase võitluse amet kohtutele esitanud 43 süüdistusest, milles on jõutud lõppotsuseni vaid kahe puhul.

[45]             Alates 2007. aastast kogutud andmetest ilmneb, et ligikaudu 60 % kohtuotsuste puhul määratakse miinimum- või sellest väiksem karistus. Ehkki tingimisi määratud vabaduskaotuslike otsuste osakaal vähenes 75 %-lt (2007–2009) 60 %-le (2011), on tingimisi määratud otsused siiski endiselt valdavad, eriti olulistes asjades. Tingimisi karistus määrati ka kõigile kolmele praegusele või endisele parlamendiliikmele, kelle lõppotsus tehti 2011. aastal.

[46]             Tegu ei ole veel tavapärase praktikaga: juunis toimunud kohalikel valimistel osales mitu linnapea- ja kohaliku omavalitsuse volikogu esimehe kandidaati, kes olid korruptsiooni pärast arreteeritud, kriminaaluurimise või kohtu all. Neist mitu osutus valituks.

[47]             Vt tehniline aruanne, lk 26–27.

[48]             Vt Tehniline aruanne, lk 27.

[49]             Parlamendis töötab endiselt kolm liiget, kes on lõplikult süüdi mõistetud kõrgema tasandil esinevas korruptsioonis.

[50]             Need otsused järgnesid apellatsioonidele, mis esitati kohtule riikliku lojaalsuse järelevalve ameti tuvastatud vastuolude osas.

[51]             Vt Tehniline aruanne, lk 18–19.

[52]             Oldi seisukohal, et ameti volitus esitada kohtule ettepanekuid alusetute varade konfiskeerimiseks rikub konstitutsioonilisi põhimõtteid: võimude lahusust ning õiguspärasel teel omandatud vara eeldust ja selle konfiskeerimise keeldu.

[53]             Saadikutekoja õiguskomisjon tegi ettepaneku mitte võtta meetmeid kahe parlamendiliikme suhtes, kelle puhul oli lõplikult tuvastatud vastuolud või huvide konflikt. Parlament ei ole kummaski asjas veel lõppotsust teinud.

[54]             Seadusemuudatus sundis ametit loobuma ka mitmest sellal uuritud juhtumitest, kuna kehtestati aegumistähtajad. Valdav osa nendest juhtumitest käsitles valitud poliitikuid.

[55]             Siiani on halduslikku huvide konflikti tuvastatud vaid kahel juhul ning kummagi puhul ei ole lepinguid tühistatud.

[56]             Hiljuti toimus avalik arutelu asjades, mis käsitlesid kaht ülikooli rektorist parlamendiliikmeid. Ühel juhul tuvastati vastuolud, teisel juhul sama kohus eitas neid. Sarnane olukord kordus teises apellatsioonikohtus. Need asjad on nüüd edasikaebamisel kõrgemasse kassatsioonikohtusse.

[57]             2012. aasta märtsi seisuga on amet teostanud kokku peaaegu 4000 kontrolli ning avaldanud tulemused või asja edasi suunanud rohkem kui 500 juhul, mille hulgas on 250 vastuolusid käsitlevat juhtumit, 37 (haldusvaldkonna) huvide konflikti juhtumit, 24 alusetu vara kahtlustamise juhtumit ja 239 võimaliku kriminaalkuriteo edasisuunamist prokuratuurile.

[58]             Kontrolli tulemusel on siiani tuvastatud 75 vastuolude juhtumit ja 9 haldusvaldkonna huvide konflikti juhtumit ning prokuratuurile on edasi suunatud 50 kriminaalkuriteos kahtlustamise juhtumit.

[59]             Justiitsministeeriumi toetus ameti töötajate palga suurendamisele on kasulik samm.

[60]             Siiani on ameti poolt tuvastatud vastuolusid lõplikult kinnitatud kohtutes või otsused on muutunud lõplikeks (kuna neid ei ole seadusega sätestatud tähtaja jooksul edasi kaevatud) 118 juhul. Neist 53 juhul astusid ametnikud selle tulemusel tagasi, kaheksal juhul vabastasid ametniku ametist distsiplinaarkomisjonid ning 16 juhul määrati muud karistused.

[61]             Justiitsministeeriumi ja ameti ühine töörühm on juba esitanud ettepanekuid, mida ei ole siiani aga edendatud.

[62]             Eelkõige tegid nad riikliku korruptsioonivastase võitluse ametiga koostööd mitme olulise ja keerulise juhtumi uurimisel, näiteks korruptsioon juhilubade väljastamisel (2008) ja piiripolitseis (2010–11). Alates 2007. aastast on direktoraat ametile esitanud üle 1000 juhtumi, millest siiani on kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni süüdistus esitatud 222 juhul. Prokuratuurile esitas direktoraat samal ajal üle 6300 muu korruptsioonitoimiku, mille põhjal on siiani esitatud 836 süüdistust.

[63]             Põhjalikke korruptsioonivastaseid meetmeid ei ole veel võetud sellistes valdkondades nagu maksustamine ja toll, aga ka kohalike omavalitsuste ehitusload.

[64]             See parandab vastuolude tuvastamist tervishoiuvaldkonna hangetes, ühtlasi tehakse ettepanek täiendavaks oluliseks projektiks, et tugevdada teadlikkust patsientide õigustest ja võidelda tervishoiusüsteemi korruptsiooni pakkumise poolega. Korruptsioonivastase projekti algatas ka regionaalarengu ja turismi ministeerium, et arendada ministeeriumi ja selle allasutuste korruptsioonist haavatavuse analüüsi ning välja töötada üksikasjalik strateegia.

[65]             Sel kuul kiitis valitsus heaks Riikliku Maksude Haldamise Ameti lojaalsusüksuse loomise. Selle struktuur, volitused ja vahendid tuleb veel kindlaks määrata.

[66]             Riigihangete valdkonnas on pädev kontrolliasutus ANRMAP (riigihangete reguleerimise ja seire riiklik amet) riiklikule korruptsioonivastase võitluse ametile alates 2007. aastast edastanud vaid viis teadet. 2011. aastal edastas ANRMAP huvide konflikti kohta vaid kolm teadet.

[67]             Vt tehniline aruanne, lk 34–35.

[68]             Kriminaaltulu jälitamise talituse loomine vastab nõukogu otsuse 2007/845/JSK nõuetele.

[69]             Õiguselukutsete esindajate seas puudub veel ühine nägemus kolmandatelt isikutelt konfiskeerimise osas, samuti puudub kohtupraktika. Põhiseaduse säte vara seadusliku päritolu kohta põhjustab selles valdkonnas ettevaatlikkust ja ebaühtlast praktikat.

[70]             Kohtupraktika koosneb ühest juhtumist ja peaprokurör on andnud oma õigusliku arvamuse.

[71]             2007–2011 langetati otsus 42 rahapesu juhtumis.

[72]             Tehniline aruanne, lk 40.

[73]             Vt joonealune märkus 56.