[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON | Brüssel, 22.9.2006 SEK(2006)1165 KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Saatedokument KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE Mullakaitse teemastrateegia MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE {KOM(2006)231 (lõplik)} {SEK(2006)620} KOKKUVÕTE POLIITILINE TAUST Kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammiga[1] nõutakse mullakaitse teemastrateegia (edaspidi „strateegia“) arendamist, millega „pööratakse tähelepanu muu hulgas saastamisele, erosioonile, kõrbestumisele, maa kahjustamisele, maa kasutuselevõtmisele ja hüdrogeoloogilistele riskidele ning arvestades piirkondlikku mitmekesisust, sealhulgas mägipiirkondade ja kuivade piirkondade iseärasusi“.[2] 16. aprillil 2002 võttis komisjon vastu teatise „Mullakaitse teemastrateegia suunas“.[3] Selle kiitsid heaks teised ELi institutsioonid. Sellest ajast alates on tehtud tööd kõnealuse strateegia ettevalmistamise nimel. Kõnesoleva protsessi osana on läbi viidud mõju hindamine, mille kokkuvõte on esitatud käesolevas dokumendis. Asjaomane mõju hindamine põhineb peamiselt, kuid mitte ainult, komisjoni Teadusuuringute Ühiskeskuse ja komisjoni abistamiseks loodud töörühmade aruannetel ning aruannetel, mis on koostatud komisjoni taotlusel ja mille abil hinnatakse mulla degradeerumise majanduslikku mõju ning mulla degradeerumist ennetavate meetmete majanduslikku, keskkonnaalast ja sotsiaalset mõju. Probleemi ulatus ja mulla degradeerumisega seotud kulud Probleemi ulatus Kättesaadava teabe alusel võib järeldada, et viimastel aastakümnetel on mulla degradeerumine kiirenenud ning on tõendeid selle kohta, et kui meetmeid ei võeta, siis kõnealune protsess süveneb. Inimtegevus põhjustab või soodustab mulla degradeerumisprotsesse. Kliimamuutusel koos sagenevate äärmuslikku laadi ilmastikunähtustega on mullale samuti negatiivne mõju. Mulla degradeerumisprotsessid hõlmavad järgmisi nähtusi.[4] - Erosioon : Euroopa Keskkonnaagentuuri hinnangul toimub vee-erosioon 115 miljonil hektaril ehk 12%-l kõigist Euroopa maa-aladest ning 42 miljonit hektarit mõjutab tuuleerosioon, millest 2% puhul on see tõsine. - Orgaanilise ainese kadu : mulla orgaanilisel ainesel on oluline osa mulla süsinikuringes. Muld on samaaegselt nii kasvuhoonegaaside väljastaja kui ka põhiline süsiniku ladustaja ning sisaldab 1500 gigatonni orgaanilist ja anorgaanilist süsinikku. Ligikaudu 45% Euroopa muldadest sisaldab orgaanilist ainest väikeses või väga väikeses koguses (s.t 0–2% orgaanilist süsinikku) ning 45% puhul on orgaanilise ainese sisaldus keskmine (s.t 2–6% orgaanilist süsinikku). See on probleemiks eelkõige lõunapoolsemates riikides, kuid siiski ka teatavates piirkondades Prantsusmaal, Ühendkuningriigis, Saksamaal ja Rootsis. - Tihenemine : hinnangud mulla tihenemise tõttu ohustatud alade kohta on erinevad. Mõned teadlased väidavad, et ligikaudu 36% Euroopa aluspinnasest on tihenemise suhtes suure või väga suure vastuvõtlikkusega. Muude allikate andmeil on 32% muldadest väga vastuvõtlikud ja 18% muldade puhul on mõju mõõdukas. - Sooldumine kujutab endast lahustuvate soolade, peamiselt naatriumi-, magneesiumi- ja kaltsiumisoolade, kogunemist muldadesse. See mõjutab Euroopas ligikaudu 3,8 miljonit hektarit. Kõige suurema mõjuga on see Itaalias Campania piirkonnas, Hispaanias Ebro orus, Ungaris Alföldi piirkonnas, samuti teatavatel aladel Kreekas, Portugalis, Prantsusmaal, Slovakkias ja Austrias. - Maalihked toimuvad tihtipeale sagedamini mulla ulatusliku erosiooni, savise aluspinnase, järsunõlvalise maastiku, tihedate ja rohkete vihmasadude ning peremehetu maaga piirkondades, näiteks Alpides ja Vahemere piirkonnas. Seni ei ole andmeid selle kohta, kui suur on maalihete mõjutatav kogupindala ELis, kuid kõnealune probleem võib olla tingitud rahvastiku kasvust, suve- ja talveturismist, maa intensiivsest kasutamisest ning kliimamuutusest. - Saastumine : rohkem kui kahesaja-aastase industrialiseerimisperioodi tõttu on Euroopal probleem mulla saastumisega, mis on tingitud ohtlike ainete kasutamisest mitmetes tootmisprotsessides. Eeldatakse, et potentsiaalselt võib saastunud olla 3,5 miljonit asukohta ning 0,5 miljonit asukohta on tegelikult saastunud ja vajavad parandamist. - Pinnase katmine : keskmiselt moodustab kaetud ala, mis kujutab endast läbilaskmatu materjaliga kaetud mullapinda, 9% liikmesriikide kogupindalast.[5] Aastatel 1990–2000 suurenes kaetud ala osa EL 15 riikides 6% võrra[6] ning vajadus nii valglinnastumisest tingitud uute ehitiste kui ka transpordiinfrastruktuuride järele on jätkuvalt kasvamas. - Bioloogilise mitmekesisuse vähenemine : mulla bioloogiline mitmekesisus ei tähenda mitte ainult geenide, liikide, ökosüsteemide ja funktsioonide mitmekesisust, vaid ka ökosüsteemi ainevahetuslikku võimet. Mulla bioloogilist mitmekesisust mõjutavad kõik eespool osutatud degradeerumisprotsessid ning kõik nimetatud põhjused kehtivad (võrdselt) ka mulla bioloogilise mitmekesisuse vähenemise puhul. Mulla degradeerumisega seotud kulud Kuigi seda on keeruline hinnata, näitavad mitmed uuringud iga-aastasi mulla degradeerumisest tulenevaid märkimisväärseid kulusid ühiskonnale järgmiste summade piires: erosioon: | 0,7–14,0 miljardit eurot,[7] | orgaanilise ainese kadu: | 3,4–5,6 miljardit eurot, | tihenemine: | hinnangut ei ole võimalik anda, | sooldumine: | 158–321 miljonit eurot,[8] | maalihked: | kuni 1,2 miljardit eurot iga üksiku juhtumi kohta, | saastumine: | 2,4–17,3 miljardit eurot,[9] | pinnase katmine: | hinnangut ei ole võimalik anda, | bioloogilise mitmekesisuse vähenemine: | hinnangut ei ole võimalik anda. | - Kõnealused kulud ei hõlma mulla ökoloogilistele funktsioonidele tekitatud kahju, sest seda ei ole võimalik kvantifitseerida. Seetõttu on tõenäoline, et mulla degradeerumisega seotud tegelikud kulud ületavad eespool esitatud hinnangulisi kulusid. Mulla tihenemist, pinnase katmist ja bioloogilise mitmekesisuse vähenemist hõlmavate kulude hinnangud ei ole praegu kättesaadavad. Mulla degradeerumisest tulenevad kogukulud, mida oli kättesaadavate andmete põhjal võimalik hinnata erosiooni, orgaanilise ainese kao, sooldumise, maalihete ja saastumise osas, moodustavad EL 25 riikide puhul iga-aastaselt kuni 38 miljardit eurot.[10] Kõnealused hinnangud on taotluslikult laiaulatuslikud, sest puuduvad piisavad kvantitatiivsed ja kvalitatiivsed andmed. Teisest küljest peab rõhutama, et kõnealuste mulla degradeerumisega seotud kulude puhul ei võeta arvesse nõuetele vastavuse alusel 2005. aasta jaanuaris vastu võetud standardeid ega hiljuti liikmesriikide võetud muude meetmete mõju. Sellest olenemata on tõenäoline, et praegune hinnang probleemi ulatuse kohta on võrdlemisalusena asjakohane, sest muutused toimuvad mullas väga aeglaselt. Tõendid näitavad, et järgmistel juhtudel katab enamuse kuludest ühiskond: setete äravoolust tingitud kahju infrastruktuuridele; suurenenud tervishoiualased vajadused saastumisega kokku puutunud inimeste puhul; mulla kaudu saastunud vee puhastamine; setete kõrvaldamine; saastunud alasid ümbritseva maa väärtuse vähenemine; sagedasemad toiduohutuse kontrollid; ning mulla ökosüsteemi funktsioonidega seotud kulud. Kaalutud poliitilised valikuvõimalused Mõju hindamise raames on kaalutud järgmisi valikuvõimalusi (vähem normeerivatest kuni rohkem normeerivateni): 1. liikmesriike innustatakse tegutsema ELi üldise mittesiduva mullastrateegia raames; 2. paindlik õigusakt, mis kujuneks mulla raamdirektiiviks ja oleks laialdase reguleerimisalaga, ent ei oleks sisult liiga normeeriv; 3. ettepanekud mulda ohustavaid eri tegureid käsitlevate õigusaktide kohta, milles määratakse ELi tasandil kindlaks ka kõik eesmärgid ja vahendid. Mullakaitse parema saavutamise nimel on riigiülesel, riiklikul, piirkondlikul ning ka kohalikul tasandil vajalikud mullakaitset käsitlevad meetmed. Probleemi ulatus, märkimisväärne piiriülene mõju ning ühiskonna kantavad sündmuskohavälised kulud näitavad, et kindlasuunalise poliitika puudumise tõttu siiani kasutusel olnud killustatud lähenemisviis ei ole olnud piisav, et tegeleda kindlaksmääratud ohtudega ning nende vastu võidelda. Seetõttu ei oleks ELi tasandil võetav mittesiduv meede kindlaksmääratud probleemidega tegelemiseks piisav. Samal ajal on muld väga erinev oma üldnäitajate ja ka selle kasutamistavade poolest sotsiaalmajanduslikus kontekstis. Seetõttu on väga keeruline kehtestada mulla kvaliteeti käsitlevad üldised standardid ning mulda ähvardavate ohtudega tegelemiseks võetavad meetmed kogu ELi jaoks. ELi tasandil kõikide eesmärkide ja vahendite kehtestamist mulda ähvardavaid eri ohtusid käsitlevates õigusaktide ettepanekutes ei ole sel põhjusel käsitatud subsidiaarsuse printsiibiga kooskõlas olevana. Valitud võimalus Komisjon on arvamusel, et mulla raamdirektiiv on parim võimalus mulda praegu ähvardavate ohtudega tegelemiseks. Sellise mulla raamdirektiivi abil, mille reguleerimisala on ambitsioonikas, kuid mis ei ole samas sisult liiga normeeriv, algatatakse protsess, mis aitab tagada tõhusama mullakaitse kogu ELis. Kavandatav direktiiv sisaldab üldisi ennetuslikke sätteid, millega liikmesriikidelt nõutakse mulla degradeerumise vältimist. Sellega nõutakse, et liikmesriigid määraksid kindlaks alad, mida ohustavad erosioon, orgaanilise ainese kadu, tihenemine, sooldumine ja maalihked ning võtaksid vastu eesmärgid riskide vähendamiseks ja kehtestaksid meetmete programmid kõnealuste eesmärkide saavutamiseks. Liikmesriikidelt nõutakse, et nad määraksid kindlaks oma riigi territooriumil asuvad saastunud alad, mida toetaksid nn aruanded mulla seisundi kohta, ning looksid riikliku parandusmeetmete strateegia. mõju analüüs Kavandatavas direktiivis on loetletud mitmed konkreetsed kohustused, mille ühine eesmärk on mulla degradeerumist käsitleva probleemi asukoha ja ulatuse kindlaksmääramine ning üldisem nõue sellega tegelemiseks. Kulud ja tulud on põhiliselt seotud asjaomase direktiivi kahe osaga: 4. probleemi kindlaksmääramisega (riskialade ja saastunud alade kindlaksmääramisega), mille aluseks on asjaomases direktiivis täpsustatud kohustused; 5. probleemi vastu võitlemist käsitlevad täiendavad meetmed, mille liikmesriigid võtavad ning mille üle nad otsustavad. Probleemi kindlaksmääramisega seotud kulud ja tulud Kulud Riskialade kindlaksmääramise osas uuriti kolme võimalust. Valitud võimalus kujutab endast suunatud järelevalvet, mille abil võimaldatakse kasutada praeguste järelevalvekavade kaudu saadud andmeid. Kogukulud on EL 25 riikide puhul tõenäoliselt väiksemad kui kaks miljonit eurot aastas. Saastunud alade loetelu koostamisel on vaja astuda mitmeid samme: esialgne uuring ja täiendavad kohapealsed kontrollid, et selgitada välja, kas alad on saastunud või mitte. Viie aasta jooksul pärast mulla raamdirektiivi ülevõtmist läbiviidav esialgne uuring on loetelu koostamise protsessi alguseks. Kõnealuse esimese viieaastase etapi kulud on EL 25 riikidele hinnanguliselt 51 miljonit eurot aastas. Kõnesolevale esimesele etapile järgnevad mitmed (kohapealsed) kontrollid, et jõuda lõplikult järeldusele, kas tõepoolest on tegemist märkimisväärse ohuga inimeste tervisele või keskkonnale. Kui see on nii, siis liigitatakse asjaomane ala saastunud alade hulka ning lisatakse loetelusse. Kuna praeguses etapis ei ole potentsiaalselt saastunud alade arv EL 25 riikide puhul teada, oli seda vaja hinnata stsenaariumipõhiselt. Kõnealuse stsenaariumi alusel kuluks saastunud alasid käsitleva loetelu koostamise lõpuleviimiseks EL 25 riikidel 25 aasta jooksul aastas kuni 240 miljonit eurot. Kõnesolevat summat tuleks käsitada ülemise piirmäärana, sest see põhineb väga paljusid potentsiaalselt saastunud alasid hõlmaval stsenaariumil, ning ka põhjusel, et nii kohapeal kontrollitavate alade arv kui ka iga ala kontrollimisega seotud kulud vähenevad aegamööda iseenesest kontrollitud alade kasvava ulatuse ning eksperdihinnanguid ja kontrolli hõlmava tehnoloogilise protsessi (nt kaugseire) arengu tõttu. Aruanne mulla seisundi kohta , mis koostatakse maad hõlmava tehingu puhul sellise ala kohta, kus mulda saastav tegevus toimub või on toimunud, peaks soodustama ja kiirendama saastunud alade loetelu koostamist. Kõnealuse sätte reguleerimisalasse kuuluvate mulda hõlmavate tehingutega antakse liikmesriikide pädevatele asutustele automaatselt osa teabest, mida nad vajavad loetelu koostamise lõpuleviimiseks. Kuna mulla seisundi aruande reguleerimisalas läbiviidavaid mullakontrolle oleks muidu olnud vaja läbi viia loetelu reguleerimisalas, ei ole mulla seisundi aruande eraldi rahastamine vajalik. Kõnealused kulud sisalduvad juba saastunud alade loetelu koostamiseks ette nähtud kuludes. Saastunud alade haldamise kogukulud ei kasva, sest luuakse nn vaeslaps-alade taastamist hõlmav rahastamismehhanism . Erimehhanismi loomise tulemusena muutub siiski saastunud alade haldamist hõlmava eelarve koostamine. Tulud Kõnealuste sätete rakendamisest tulenevaid tulusid ei ole võimalik kvantifitseerida . Kvalitatiivsest vaatenurgast selgub siiski, et süsteemi loomisega, mille abil võimaldatakse liikmesriikidel kindlaks määrata mulla degradeerumisest tulenevaid probleeme, on neil võimalik süstemaatiliselt, tulemuslikult ja tõhusalt tegeleda mullakaitsega ning võidelda mulda ähvardavate ohtudega. Neil on võimalik vastu võtta sihipärasemaid ja tõhusamaid meetmeid, kavandada keskpikas ja pikas perspektiivis oma strateegiaid ning samaaegselt edendada mulla säästvat kasutamist. Kõnealuse süsteemi raames on võimalik kasutada ennetavat lähenemisviisi ning seeläbi kaitsta ökosüsteeme ja võimaldada ühiskonnal mulla raamdirektiiviga seotud täiendavate kuludega võrreldes säästa palju rohkem. Liikmesriikide võetavate võimalike meetmetega seotud kulud ja tulud Kavandatava direktiiviga nõutakse liikmesriikidelt erimeetmete võtmist mulda ähvardavate ohtudega tegelemiseks, kuid kõnealuse nõude rakendamisel on liikmesriikidel suur vabadus. See tähendab seda, et riski vastuvõetavus, seatavate eesmärkidega seotud ambitsioonide tase ning meetmete valik kõnealuste eesmärkide saavutamiseks jäetakse liikmesriikide otsustada ning seepärast ei ole võimalik kavandatava direktiivi mõju täies ulatuses hinnata. Samas kui kvalitatiivsest vaatenurgast võib võimalike meetmete keskkonnaalane, majanduslik ja sotsiaalne mõju olla samasugune kõikides liikmesriikides, on võimalike meetmete mõju kvantitatiivselt siiski väga erinev ja sõltub kohapeal kasutatavast lähenemisviisist ning tegelikult võetavatest meetmetest. Seepärast ei olnud mõju hindamise raames võimalik selliste erimeetmete täielikku mõju kvantifitseerida . Oli võimalik üksnes ette näha üldisem kvalitatiivne mõju hindamine, milles käsitletakse mulla degradeerumise vastu võitlemiseks ettenähtud meetmeid. Sellest hoolimata on komisjon püüdnud võimalike meetmete keskkonnaalast, majanduslikku ja sotsiaalset mõju kvantifitseerida eri hüpoteetiliste stsenaariumide hindamise kaudu, mida liikmesriigid võiksid kasutada kättesaadava piiratud teabe alusel. Seega on I lisas esitatud stsenaariumidega seotud kulud illustratiivse tähendusega ning neid ei peaks mingil juhul käsitama mulla raamdirektiivi tegelike rakenduskuludena. Järeldused Mõju hindamises sisalduv analüüs tõendab, et mulla raamdirektiivi kujul esitatud paindliku õigusaktiga, mis oleks laiaulatusliku reguleerimisalaga, ent sisult mitte liiga normeeriv, oleksid tulud kuludest märkimisväärselt suuremad. Teoreetiliselt kaasneb direktiivi täielikust rakendamisest tingitud tuludega mulla degradeerumisega seotud kulude vältimine, seega oleks tulude iga-aastane väärtus 38 miljardit eurot (vt II jagu). Sellest hoolimata ei kattu mullakaitset käsitlevatest meetmetest saadud tulud mulla degradeerumist hõlmavate täielike kuludega põhiliselt seetõttu, et tegelikkuses on kõigi mulla degradeerumisprotsesside vältimine täies ulatuses või nende mõju täielik leevendamine tehniliselt ja majanduslikult keeruline või isegi võimatu. Lisaks sellele kehtestavad liikmesriigid eesmärkide ulatuse mulla degradeerumisega tegelemiseks ning need sõltuvad probleemi ulatusest, nende arvamusest riski vastuvõetavuse kohta ning nende poliitilisest, sotsiaalsest ja majanduslikust olukorrast. Kõnealuse direktiiviga ei määrata kindlaks seda, kes katab selle rakendamisega seotud kulud, sest see jääb liikmesriikide otsustada. Sõltuvalt rahastamiskavadest, mille liikmesriigid võtavad vastu oma meetmete programmide ning riiklike parandusmeetmete strateegiate raames, kannavad kulud eri ulatuses maa kasutajad ja majandussektorid või need kaetakse riiklikust või ELi eelarvest. On oluline märkida, et: - enne täielike tulude saamist kulud suurenevad; - tulu saavad osaliselt maa kasutajad ning mis kõige olulisem – ühiskond tervikuna; - kulud vähenevad ning mõnes piirkonnas kaovad mõned ohud täielikult. Mulla viljakuse ja mulla funktsioonide taastamise abil aja möödudes tulud suurenevad; - tulud laekuvad järk-järgult, kui võetud meetmete positiivne mõju hakkab avalduma mitmes valdkonnas, kus esineb praegu degradeerumisest tingitud kulusid; - mitte kõiki kulusid ei tule kanda samaaegselt ning liikmesriikidevaheline kulude jaotumine ei ole ühtlane. Selle põhjuseks on asjaolu, et mõned ohud on teatavates liikmesriikides suuremad kui mõned muud ning mõned liikmesriigid on mulla degradeerumise vastu võitlemise osas paremal positsioonil kui mõned teised. [1] Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsus nr 1600/2002/EÜ, 22. juuli 2002, millega võetakse vastu kuues keskkonnaalane tegevusprogramm (EÜT L 242, 10.9.2002). [2] Artikli 6 lõike 2 punkt c. [3] KOM(2002) 179. [4] Täielikud viited on esitatud mõju hindamises. Tuleb märkida, et joonealuses märkuses 1 osutatud otsuse artikli 6 lõike 2 punktis c nimetatud mulla degradeerumisprotsessidest käsitletakse hüdrogeoloogilisi riske eraldi direktiivi ettepanekus üleujutusohu hindamise ja ohjeldamise kohta (KOM(2006) 15) ning kõrbestumine on teema, millega on tegeletud samaaegselt muude mulda ähvardavate ohtudega (eelkõige erosiooni, orgaanilise ainese kao ja sooldumisega). [5] Mulla degradeerumist käsitlev osa väljaandes „Keskkond Euroopa Liidus sajandivahetusel“, keskkonna olukorra hindamisaruanne nr 2, Euroopa Keskkonnaagentuur, 1999. [6] Corine Land Cover’i andmebaasi andmed. [7] Kõnealune hinnang hõlmab erosiooniga seotud kulusid üksnes 13 riigis, sealhulgas suuremad liikmesriigid, kus seda esineb. Teiste puhul ei ole andmed kättesaadavad. [8] Kõnealune hinnang hõlmab sooldumisega seotud kulusid üksnes kolmes riigis, teiste puhul ei ole andmed kättesaadavad. [9] Sõltumatu uuringu alusel hinnati, et mulla saastumisega seotud kulude aastane määr võib olla kuni 208 miljardit eurot. Kõnealune hinnang oli siiski küllaltki ebaselge ning seepärast võeti aluseks 17,3 miljardi euro suurune keskmine aastane väärtus. [10] Kõnealuse hinnangu puhul võeti saastumise osas aluseks keskmine piir, samas kui muude ohtude puhul kasutati ülemist piiri, vt mõju hindamise jagu 2.6.2.