27.1.2017   

ET

Euroopa Liidu Teataja

L 22/65

(1)

27. juulil 2016 võttis komisjon vastu soovituse, mis käsitleb õigusriigi olukorda Poolas, (1) milles väljendas kartusi konstitutsioonikohtu olukorra pärast ja esitas soovitused, kuidas neid hajutada.

(2)

Komisjoni soovitus võeti vastu õigusriigi raamistiku alusel (2). Selles on sätestatud, kuidas komisjon reageerib, kui liidu liikmesriigis peaks ilmnema oht õigusriigile, ja selgitatud, mida õigusriigi põhimõtted endaga kaasa toovad. Õigusriigi raamistikus on antud juhtnööre dialoogiks komisjoni ja asjaomase liikmesriigi vahel, et hoida ära õigusriiki ähvardava süsteemse ohu tekkimine, mis võiks muidu kujuneda ilmseks olulise rikkumise ohuks, mis võib tingida menetluse algatamise ELi lepingu artikli 7 alusel. Kui on olemas selgeid märke, et liikmesriigis on õigusriik süsteemse ohu alla sattunud, võib komisjon algatada selle liikmesriigiga õigusriigi raamistiku alusel dialoogi.

(3)

Euroopa Liit on rajatud ühistele väärtustele, mis on sätestatud Euroopa Liidu lepingu artiklis 2 ja mille hulka kuulub ka õigusriigi põhimõtte austamine. Komisjoni ülesanne ei ole mitte ainult tagada ELi õiguse järgimine, vaid koos Euroopa Parlamendi, liikmesriikide ja nõukoguga vastutab ta ka liidu ühiste väärtuste kindlustamise eest.

(4)

Euroopa Liidu Kohtu ja Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast ning Euroopa Nõukogu koostatud dokumentidest, milles on tuginetud eelkõige Euroopa Nõukogu komisjoni „Demokraatia õiguse kaudu“ (nn Veneetsia komisjoni) kogemustele, leiab mittetäieliku loetelu neist põhimõtetest, ja seega on kohtupraktikas määratletud õigusriigi kui liidu ühise väärtuse keskne sisu Euroopa Liidu lepingu artikli 2 tähenduses. Need põhimõtted hõlmavad seaduslikkust, mis tähendab seaduste kehtestamise läbipaistvat, aruandekohustuslikku, demokraatlikku ja pluralistlikku protsessi; õiguskindlust; täidesaatva võimu omavoli keelamist; sõltumatuid ja erapooletuid kohtuid; tulemuslikku kohtulikku kontrolli, sealhulgas põhiõiguste austamise üle; ja võrdsust seaduse ees (3). Lisaks nende põhimõtete ja väärtuste kaitsmisele on riiklike institutsioonide kohuseks ka lojaalne koostöö.

(5)

Oma 27. juuli 2016. aasta soovituses selgitas komisjon, millistel asjaoludel tegi ta 13. jaanuaril 2016 otsuse olukorda õigusriigi raamistiku alusel uurida, ja millistel asjaoludel võttis ta 1. juunil 2016 vastu arvamuse õigusriigi olukorra kohta Poolas. Soovituses selgitati ka, et komisjoni ja Poola valitsuse vahelise arvamustevahetuse käigus ei suudetud komisjoni kartusi hajutada.

(6)

Komisjon leidis oma soovituses, et Poolas on olemas süsteemne oht õigusriigi toimimisele, ja soovitas Poola ametiasutustel võtta kiiremas korras asjakohaseid meetmeid, et kõrvaldada süsteemne oht õigusriigi toimimisele.

(7)

Eelkõige soovitas komisjon Poola ametiasutustel teha järgmist: a) rakendada täielikult konstitutsioonikohtu 3. detsembri ja 9. detsembri 2015. aasta otsused, milles nõutakse, et kolm kohtunikku, kelle nimetas 2015. aasta oktoobris seaduslikult ametisse Poola Seimi 7. koosseis, saaksid asuda täitma konstitutsioonikohtuniku ametiülesandeid ja et Poola Seimi 8. koosseisu poolt ilma kehtiva õigusliku aluseta ametisse nimetatud kolm kohtunikku ei asuks kohtuniku ametiülesandeid täitma, ilma et neid oleks õiguspäraselt sinna valitud; b) avaldada ja rakendada täielikult konstitutsioonikohtu 9. märtsi 2016. aasta otsus ning tagada, et tulevased otsused avaldatakse automaatselt ja nende avaldamine ei sõltu ühestki täitev- või seadusandlike volitustega asutuse otsusest; c) tagada, et konstitutsioonikohtu seaduse mis tahes reformi käigus järgitakse konstitutsioonikohtu otsuseid, sealhulgas 3. detsembr ja 9. detsembri 2015. aasta ning 9. märtsi 2016. aasta otsust, ning võetakse täiel määral arvesse Veneetsia komisjoni arvamust; ja jälgida, et konstitutsioonikohtu tegevuse tulemuslikkust põhiseaduse täitmise tagamisel ei õõnestaks mingid nõuded; d) tagada, et konstitutsioonikohtul on võimalik kontrollida 22. juulil 2016 vastu võetud konstitutsioonikohtu seaduse põhiseadusele vastavust enne seda, kui seadus jõustub, ning avaldada selle kohta tehtud konstitutsioonikohtu otsus ja seda täielikult täita; e) hoiduda tegevusest ja avaldustest, mis võivad õõnestada konstitutsioonikohtu legitiimsust ja tema tegevuse tõhusust.

(8)

Komisjon soovitas Poola valitsusel soovituses tuvastatud probleemid lahendada kolme kuu jooksul ja teatada komisjonile sel eesmärgil võetud meetmetest. Komisjon märkis, et ta on endiselt valmis Poola valitsusega konstruktiivset dialoogi pidama.

(9)

30. juulil 2016 allkirjastas vabariigi president 22. juuli 2016. aasta seaduse, mis avaldati ametlikus väljaandes 1. augustil 2016.

(10)

11. augustil 2016 tegi konstitutsioonikohus 22. juuli 2016. aasta seaduse kohta otsuse (4). Kohtuotsuses leiti, et mitu selle seaduse sätet, millest kõiki pidas oma soovituses probleemseks ka komisjon, on põhiseadusevastased. Põhiseadusevastaseks kuulutamise aluseks olid eelkõige võimude lahususe ja tasakaalu põhimõte, (5) kohtute sõltumatus teistest võimuvaldkondadest, (5) kohtunike sõltumatus (6) ning avalik-õiguslike institutsioonide usaldusväärsuse ja tõhususe põhimõte (7). Poola valitsus aga ei tunnustanud selle kohtuotsuse kehtivust ega avaldanud seda ametlikus väljaandes.

(11)

16. augustil 2016 avaldas Poola valitsus kohtu 21 otsust, mis olid tehtud 6. aprillist kuni 19. juulini 2016. Nende kohtuotsuste avaldamise aluseks oli ilmselt 22. juuli 2016. aasta seaduse artikkel 89, milles on sätestatud: „Enne 20. juulit 2016 tehtud konstitutsioonikohtu otsused, mis on vastuolus 25. juuni 2015. aasta seadusega konstitutsioonikohtu kohta, avaldatakse 30 päeva jooksul pärast käesoleva seaduse jõustumist, välja arvatud otsused, milles käsitletakse kehtetuks muutunud normatiivakte“. See säte oli üks neist, mille konstitutsioonikohus kuulutas oma 11. augusti 2016. aasta otsusega põhiseadusevastaseks. Lisaks ei ole valitsus avaldanud ei 9. märtsi 2016. aasta ega 11. augusti 2016. aasta kohtuotsuseid ega alates 11. augustist 2016 tehtud 16 kohtuotsust.

(12)

18. augustil 2016 teatas Poola prokuratuur kriminaaluurimise algatamisest konstitutsioonikohtu esimehe suhtes seoses sellega, et Seimi uue koosseisu poolt 2015. aasta detsembris ametisse nimetatud kolmel kohtunikul ei lubatud asuda täitma nende ametiülesandeid.

(13)

14. septembril 2016 võttis Euroopa Parlament vastu resolutsiooni olukorra kohta Poolas, (8) milles muu hulgas kutsuti Poola valitsust üles tegema komisjoniga koostööd vastavalt aluslepingus sätestatud lojaalse koostöö põhimõttele ning kasutama komisjoni antud kolme kuud selleks, et kaasata kõik Seimis esindatud erakonnad ja leida kestva põhiseaduskriisi lahendamiseks kompromiss, järgides täielikult Veneetsia komisjoni arvamust ja komisjoni soovitust.

(14)

30. septembril 2016 esitas rühm Seimi liikmeid uue seadusandliku ettepaneku konstitutsioonikohtunike staatuse kohta. Ettepanek sisaldab sätteid konstitutsioonikohtunike õiguste ja kohustuste, nende ametissenimetamise, volituste ja ametiaja lõppemise ning immuniteediküsimuste, isikupuutumatuse ning distsiplinaarvastutuse kohta.

(15)

14. oktoobril 2016 võttis Veneetsia komisjon vastu arvamuse 22. juuli 2016. aasta seaduse kohta (9). Arvamuses märgiti, et seaduses on mõningaid edusamme võrreldes 22. detsembri 2015. aasta seadusega, mis oli Veneetsia komisjoni 2016. aasta märtsi arvamuse teema. Siiski leiti, et need edusammud on liiga väikesed, sest seaduse teised sätted nende vastuvõetud kujul aeglustaksid ja takistaksid oluliselt kohtu tööd, need võivad muuta selle töö ebatulemuslikuks ning kahjustada kohtu sõltumatust, kuna näevad ette seadusandliku ja täidesaatva võimu liigse kontrolli kohtu toimimise üle. Sedalaadi teised sätted on näiteks need, mis käsitlevad nelja kohtuniku nõudel kohtuasja edasilükkamist kuni kuus kuud, peaprokurörile antud võimalus takistada oma puudumisega kohtuistungi toimumist või kõigi institutsiooniliste kohtuasjade peatamist kuueks kuuks, millele järgneb ümberregistreerimine. Arvamuses kritiseeriti ka süsteemi, mille alusel esitatakse vabariigi presidendile kandidaadid kohtu esimehe ametikohale, mis võib viia olukorrani, kus ametisse nimetatakse kandidaat, kellel puudub märkimisväärse arvu kohtunike toetus. Peale selle näib peaministri kantselei ilma igasuguse põhiseadusliku või õigusliku aluseta kontrollivat kohtu otsuste kehtivust sel teel, et ta keeldub kohtu otsuseid avaldamast. Arvamuses rõhutati ka, et kohtunike ametissenimetamise probleemi ei ole lahendatud soovitatud viisil ja et 22. juuli 2016. aasta seaduse sätte – millega nõutakse, et kohtu esimees määraks kohtuasjad detsembris ametisse nimetatud kohtunikele – rakendamine oleks vastuolus kohtu otsustega, mis on üldiselt siduvad ning seega kohustuslikud ka kõigile riigiasutustele, sealhulgas kohtule ja selle esimehele. Arvamuses järeldati, et seaduse vastuvõtmisega määras Poola parlament endale põhiseaduse muutmise õiguse, mida tal ei ole, kui ta tegutseb tavalise seadusandjana. Leiti, et Poola parlament ja valitsus vaidlustavad endiselt kohtu positsiooni põhiseaduslike küsimuste lõpliku otsustajana ja kannavad selle õiguse endale üle: nad seavad kohtu tõhusale toimimisele uusi takistusi ning tegutsevad viisil, mis jätkab selle sõltumatuse õõnestamist. Arvamuse kohaselt seavad nad põhiseaduskriisi pikendamise teel konstitutsioonikohtule takistusi, nii et ta ei saa täita oma põhiseaduslikku rolli demokraatia, õigusriigi ja inimõiguste kaitsjana. Poola valitsus otsustas mitte osaleda Veneetsia komisjoni 14. oktoobri 2016. aasta istungil, sest ta leidis, et Veneetsia komisjoni arvamus on ühepoolne ega võta arvesse valitsuse seisukohta.

(16)

26. oktoobril 2016 esitas rühm Seimi liikmeid uue seadusandliku ettepaneku konstitutsioonikohtu korralduse ja menetluste kohta. See ettepanek sisaldab üksikasjalikke sätteid konstitutsioonikohtu korralduse ja menetluste kohta, sealhulgas kohtu esimehe ja aseesimehe valimise uusi reegleid. Ettepanek täiendab konstitutsioonikohtunike staatust käsitlevat seadusandlikku ettepanekut, mis esitati Seimile 30. septembril 2016 (vt eespool); mõlemad seadusandlikud ettepanekud on omavahel tihedalt seotud ja asendavad kava kohaselt 22. juuli 2016. aasta seadust.

(17)

27. oktoobril 2016 ehk soovituses esitatud kolmekuulise tähtaja jooksul vastas Poola valitsus komisjoni soovitusele. Vastuses ei nõustuta ühegi soovituses esitatud seisukohaga ega teatata ühestki uuest meetmest, mis hajutaks komisjoni kartusi seoses õigusriigi põhimõtetega.

(18)

31. oktoobril 2016 võttis ÜRO inimõiguste komitee vastu kokkuvõtlikud märkused Poola seitsmenda perioodilise aruande kohta. Komitee väljendas muret õigusreformide, sealhulgas konstitutsioonikohtu seaduse 2015. aasta novembri ja detsembri ning 2016. aasta juuli muudatuste negatiivse mõju pärast ning konstitutsioonikohtu otsuste eiramise pärast; samuti kohtu toimimise ja sõltumatuse ning pakti rakendamise pärast. Lisaks valmistasid komiteele muret peaministri keeldumine avaldada konstitutsioonikohtu 2016. aasta märtsi ja augusti otsused, valitsuse jõupingutused muuta kohtu koosseisu viisil, mida kohus on pidanud põhiseadusevastaseks, ning väidetava võimu kuritarvitamise tõttu konstitutsioonikohtu esimehe vastu algatatud kohtumenetlus. Komitee jõudis järeldusele, et Poola peaks tagama konstitutsioonikohtu ja selle kohtunike usaldusväärsuse ja sõltumatuse austamise ja kaitse ning kindlustama kõikide selle kohtuotsuste täitmise. Komitee kutsus Poolat üles avaldama viivitamata ametlikult kõik kohtu otsused, hoiduma meetmetest, mis takistavad selle tõhusat toimimist, tagama selle liikmete ametissenimetamise protsessi läbipaistvus ja erapooletus ning kindlus ametiaja suhtes, mis vastab kõikidele riigisisese ja rahvusvahelise õiguse õiguspärasuse nõuetele.

(19)

7. novembril 2016 tegi konstitutsioonikohus otsuse 22. juuli 2016. aasta seaduse sätete põhiseaduslikkuse kohta seoses kohtu esimehe ja aseesimehe valimisega (10). Tuleb märkida, et kuna kolm konstitutsioonikohtunikku keeldusid kohtuasjas (11) osalemast ja arvestades, et kolm kohtunikku, kelle Seimi 7. koosseis oli 2015. aasta oktoobris seaduslikult ametisse nimetanud, ei olnud asunud kohtus oma ametiülesandeid täitma, pidi konstitutsioonikohus muutma oma koosseisu üldkogust viie kohtuniku koguks. Alates 11. augustist 2016 ei ole konstitutsioonikohus saanud üldkogus kohtuotsuseid teha. 10. novembril 2016 tuli üldkogu istung katkestada, sest üldkogu kvoorumi nõuet ei olnud võimalik täita. Lisaks ei saanud täiskogu 30. novembril ja 8. detsembril 2016 vastu võtta resolutsiooni kandidaatide esitamise kohta konstitutsioonikohtu esimehe ametikohale, sest seadusega ettenähtud kvoorumi nõuet ei olnud võimalik täita.

(20)

1. detsembril 2016 võttis Poola senat vastu 30. novembri 2016. aasta seaduse konstitutsioonikohtunike õigusliku staatuse kohta (edaspidi „kohtunike staatuse seadus“).

(21)

2. detsembril 2016 võttis Poola senat vastu 30. novembri 2016. aasta seaduse konstitutsioonikohtu korralduse ja menetluste kohta (edaspidi „korralduse ja menetluste seadus“).

(22)

14. detsembril 2016 toimus Euroopa Parlamendis arutelu õigusriigi olukorra üle Poolas. Arutelu ajal esitas komisjon Poola ametiasutustele tungiva palve mitte jõustada uusi seadusi enne, kui konstitutsioonikohtul on olnud võimalus kontrollida nende vastavust põhiseadusele.

(23)

15. detsembril 2016 võttis Poola senat vastu 13. detsembri 2016. aasta seaduse, millega rakendatakse ellu korralduse ja menetluste seadus ning kohtunike staatuse seadus (edaspidi „rakendusseadus“).

(24)

19. detsembril 2016 allkirjastas vabariigi president eespool nimetatud kolm seadust, mis avaldati ametlikus väljaandes. Samal päeval nimetas vabariigi president Seimi uue koosseisu valitud kohtuniku Julia Przyłębska konstitutsioonikohtu esimehe kohusetäitjaks.

(25)

20. detsembril 2016 lubas kohtunik Julia Przyłębska kolmel kohtunikul, kelle Seimi 8. koosseis oli ilma kehtiva õigusliku aluseta ametisse nimetanud, asuda täitma oma ametiülesandeid kohtus ja kutsus samaks päevaks kokku täiskogu. Lühikese etteteatamisaja tõttu ei saanud üks kohtunik osaleda ja ta taotles koosoleku edasilükkamist järgmisele päevale. Kohtunik Julia Przyłębska keeldus sellest ja veel seitse kohtunikku ei osalenud koosolekul. Koosolekul osales ainult kuus kohtunikku, sealhulgas kolm ebaseaduslikult ametisse nimetatud kohtunikku, ja nad valisid kaks kandidaati, Julia Przyłębska ja Mariusz Muszyński, kes esitati kandidaadina vabariigi presidendile.

(26)

21. detsembril 2016 nimetas vabariigi president kohtunik Julia Przyłębska konstitutsioonikohtu esimehe ametikohale,

1.

Poola Vabariik peaks nõuetekohaselt arvestama järgnevalt esitatud komisjoni analüüsi ja võtma käesoleva soovituse 7. jaos esitatud meetmed, et lahendada tuvastatud probleemid ettenähtud tähtaja jooksul.

2.

Käesolev soovitus täiendab 27. juuli 2016. aasta soovitust. Selles vaadeldakse, millised viimati nimetatud soovituses esitatud kartused on hajutatud, tõstetakse esile lahendamata probleemid ja loetletakse komisjonis pärast seda tekkinud uued kartused õigusriigi olukorra pärast Poolas. Sellele tuginedes esitab komisjon Poola ametiasutustele soovitusi, kuidas neid kartusi hajutada. Kartused on seotud järgmiste küsimustega:

3.

27. juuli 2016. aasta soovituses (12) soovitas komisjon Poola ametiasutustel rakendada täielikult konstitutsioonikohtu 3. ja 9. detsembri 2015. aasta otsused, millega nõutakse, et kolm kohtunikku, kelle Poola Seimi 7. koosseis nimetas 2015. aasta oktoobris seaduslikult ametisse, saaksid asuda täitma konstitutsioonikohtuniku ametiülesandeid ning et Seimi 8. koosseisu poolt ilma kehtiva õigusliku aluseta ametisse nimetatud kolm kohtunikku ei asuks kohtuniku ametiülesandeid täitma.

4.

Mis puudutab 22. juuli 2016. aasta konstitutsioonikohtu seadust, siis märkis komisjon, et see seadus on vastuolus konstitutsioonikohtu 3. ja 9. detsembri otsustega. Artikliga 90 (13) on ette nähtud, et konstitutsioonikohtu esimees määrab kohtuasjade menetlejaks kõiki kohtunikke, kes on andnud vabariigi presidendi ees ametivande, ent ei ole veel asunud kohtuniku ametiülesandeid täitma. See säte tundub käivat nende kolme kohtuniku olukorra kohta, kelle Seimi 8. koosseis nimetas ebaseaduslikult ametisse detsembris 2015. See võimaldaks neil kohtunikel asuda täitma ametiülesandeid ametikohal, millele Seimi eelmine koosseis oli juba seaduslikult nimetanud kolm kohtunikku, nagu leiti 3. ja 9. detsembri 2015. aasta kohtuotsustes.

5.

11. augusti 2016. aasta otsuses leidis konstitutsioonikohus, et 22. juuli 2016. aasta seaduse artikkel 90 ei vasta põhiseadusele, ning Veneetsia komisjon kinnitas oma 14. oktoobri 2016. aasta arvamuses, et see säte ei ole õigusriigi põhimõtte kohane lahendus (14).

6.

Poola valitsus keeldub aga endiselt tunnustamast 11. augusti 2016. aasta kohtuotsuse kehtivust ja avaldamast seda ametlikus väljaandes (vt 3. jagu).

7.

Lisaks taastatakse uues kohtunike staatuse seaduses säte, (15) mis sarnaneb 22. juuli 2016. aasta seaduse artikliga 90, mis kuulutati 11. augusti 2016. aasta kohtuotsusega põhiseadusevastaseks. Samamoodi võib leida korralduse ja menetluste seadusest (16) ja rakendusseadusest (17) sätteid, mille eesmärk on avaldada sarnast mõju.

8.

27. oktoobri 2016. aasta vastuses leiab Poola valitsus, et kohus ei täpsustanud 3. ja 9. detsembri 2015. aasta otsustes, millised kohtunikud peavad asuma ametiülesandeid täitma, ning leiab, et Seimi uus koosseis on viis kohtunikku 2015. aasta detsembris seaduslikult ametisse nimetanud. See põhjendus tekitab tõsiseid kartusi õigusriigi olukorra suhtes, sest selles jäetakse kõrvale kahe detsembriotsuse igasugune mõju ja minnakse vastuollu kohtu põhjendustega, nagu on järjepidevalt korratud, muu hulgas 11. augusti 2016. aasta kohtuotsuses. Vastusest järeldub, et olukord oleks sama nii konstitutsioonikohtu otsustega kui ka ilma nendeta.

9.

Vastuses mööndakse, et 3. detsembri 2015. aasta kohtuotsuse resolutiivosas käsitles konstitutsioonikohus vabariigi presidendi kohustust võtta Seimi poolt konstitutsioonikohtusse valitud kohtunikult viivitamata ametivanne. Siiski on valitsus seisukohal, et see kohtuotsus ei saa panna teistele ametiasutustele siduvat kohustust kohaldada sätteid selles kohtuasjas nimetatud viisil. Sellise tõlgenduse puhul piirdub 3. ja 9. detsembri 2015. aasta kohtuotsuste mõju üksnes valitsuse kohustusega need avaldada, kuid nende igasugune edasine õiguslik ja praktiline mõju jäetakse tähelepanuta, eelkõige seoses vabariigi presidendi kohustusega võtta kõnealustelt kohtunikelt ametivanne. See tõlgendus läheb vastuollu riigiorganite lojaalse koostöö põhimõttega, mis on demokraatliku õigusriigi põhiseaduslik eeldus, nagu on rõhutatud Veneetsia komisjoni arvamustes.

10.

Lisaks märgib komisjon, et ka Veneetsia komisjon on arvamusel, et igasugune lahendus praegusele konfliktile seoses konstitutsioonikohtu koosseisuga „peab põhinema kohustusel täita ja täielikult rakendada konstitutsioonikohtu otsuseid“, ning „kutsub seega kõiki riigiorganeid ja eelkõige Seimi üles konstitutsioonikohtu otsuseid täielikult täitma ja rakendama“ (18).

11.

Kokkuvõttes leiab komisjon, et Poola ametiasutused peaksid konstitutsioonikohtu 3. ja 9. detsembri 2015. aasta otsuseid täitma ja täielikult rakendama. Nendes kohtuotsustes nõutakse, et riigi institutsioonid teeksid lojaalselt koostööd, tagamaks kooskõlas õigusriigi põhimõttega, et kolm kohtunikku, kelle nimetas ametisse Seimi 7. koosseis, saaksid asuda täitma konstitutsioonikohtuniku ametiülesandeid, ja et Seimi 8. koosseisu poolt ilma kehtiva õigusliku aluseta nimetatud kolm kohtunikku ei asuks kohtuniku ametiülesandeid täitma. 22. juulil 2016. aastal vastu võetud konstitutsioonikohtu seaduse asjaomased sätted tekitavad tõsiseid kartusi õigusriigi olukorra pärast ja konstitutsioonikohtu 11. augusti 2016. aasta otsuses leiti, et need on põhiseadusevastased. Ka Poola ametiasutused peaksid seda kohtuotsust täitma, selle avaldama ja seda rakendama. Lisaks on nende kohtuotsustega vastuolus ka sätted, (19) mille eesmärk on saavutada kohtunike staatuse seaduses, korralduse ja menetluste seaduses ja rakendusseaduses sätestatuga sarnane tulemus, ning neid ei tohi kohaldada.

12.

27. juuli 2016. aasta soovituses andis komisjon Poola ametiasutustele soovituse avaldada ja rakendada täielikult konstitutsioonikohtu 9. märtsi 2016. aasta otsus ning sellele järgnenud konstitutsioonikohtu otsused ning tagada, et tulevased otsused avaldatakse automaatselt ja nende avaldamine ei sõltu ühestki täitev- või seadusandlike volitustega asutuse otsusest.

13.

16. augustil 2016 avaldas Poola valitsus 22. juuli 2016. aasta seaduse artikli 89 alusel konstitutsioonikohtu 21 otsust, mis olid tehtud 6. aprillist kuni 19. juulini 2016. Vastupidiselt komisjoni soovituses esitatud nõudele ei ole Poola valitsus ikka veel avaldanud kahte otsust, mis pärinevad 9. märtsist ja 11. augustist 2016. Peale selle ei ole siiani avaldatud ühtki neist 16 otsusest, mida konstitutsioonikohus on teinud pärast 11. augustit 2016.

14.

Konstitutsioonikohus kuulutas 22. juuli 2016. aasta seaduse artikli 89 oma 11. augusti 2016. aasta otsusega põhiseadusevastaseks, sest pidas seda võimude lahususe ja tasakaalu ning kohtute teistest võimuharudest sõltumatuse põhimõtetega vastuolus olevaks.

15.

Poola valitsuse 27. oktoobri vastuses kinnitatakse valitsuse endist seisukohta, et tal on õigus kontrollida konstitutsioonikohtu otsuste seaduslikkust ja et nende automaatset avaldamist ei saa tagada.

16.

Korralduse ja menetluste seaduse artikli 114 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud: „Kohtulahendid avaldatakse asjakohases ametlikus väljaandes kooskõlas põhimõtete ja viisiga, mis on kehtestatud põhiseaduses ning 20. juuli 2000. aasta seaduses normatiivaktide ja teatavate muude õigusaktide avaldamise kohta […]“. Samuti on selles kirjas: „Kohtulahendite avaldamiseks annab korralduse kohtu esimees“. See säte on suur samm õiges suunas.

17.

Rakendusseaduse artiklis 19 on aga öeldud: „Konstitutsioonikohtu otsused ja lahendid, mis on vastu võetud vastuolus 25. juuni 2015. aasta seadusega konstitutsioonikohtu kohta […] või 22. juuli 2016. aasta seadusega konstitutsioonikohtu kohta ja antud välja enne artiklis 1 nimetatud seaduse jõustumise kuupäeva, avaldatakse asjaomastes ametlikes väljaannetes pärast seda, kui kohtu esimees on andnud korralduse nende avaldamiseks, välja arvatud juhul, kui need käsitlevad kehtetuks muutunud õigusakte“. Juba oma 11. augusti 2016. aasta otsuses tunnistas kohus samalaadse sätte põhiseadusevastaseks. Komisjoni soovituses on rõhutatud, et märge selle kohta, et need kohtuotsused on tehtud ebaseaduslikult, on vastuolus võimude lahususe põhimõttega, sest kohtuotsuste seaduslikkuse üle otsustamine ei ole Seimi ülesanne (20). Ka Veneetsia komisjon kinnitas seda seisukohta oma kahes arvamuses (21). Pealegi jätab see, et kehtetuks muutunud normatiivakte käsitlevaid kohtuotsused ei pea avaldama, nagu on sätestatud rakendusseaduse artiklis 19, kõrvale eelkõige 9. märtsi, 11. augusti ja 7. novembri 2016. aasta kohtuotsused. Senikaua, kuni konstitutsioonikohtu esimeest ei ole ametisse nimetatud, takistab see säte kõikide kohtuotsuste täielikku avaldamist. Lisaks puudub igasugune kindlus, et korralduse ja menetluste seaduse artikli 114 lõikega 2 tagatakse, et kohtu tulevane esimees avaldab kõik kohtuotsused, mis on vastu võetud enne tema ametiaega.

18.

Kokkuvõttes võib tõdeda, et asjaolu, et Poola valitsus on keeldunud konstitutsioonikohtu 9. märtsi 2016. aasta ja 11. augusti 2016. aasta otsuseid konstitutsioonikohut käsitlevate õigusaktide kohta ja kõiki konstitutsioonikohtu alates 11. augustist 2016 tehtud otsuseid seni ametlikus teatajas avaldamast, tekitab õiguskindlusetust konstitutsioonikohtu õigusemõistmise õigusliku aluse suhtes ning tema tehtud kohtuotsuste õigusliku toime suhtes. Selline ebakindlus õõnestab põhiseaduslikkuse järelevalve tulemuslikkust ja tekitab tõsiseid kartusi õigusriigi olukorra suhtes. Lõplike kohtuotsuste täitmine on õigusriigi esmatähtis aluspõhimõte. Siduva ja lõpliku kohtuotsuse avaldamisest keeldumine jätab viimase ilma selle automaatsest õiguslikust ja praktilisest toimest ning rikub seaduslikkuse ja võimude lahususe põhimõtet.

19.

27. juuli 2016. aasta soovituses analüüsis komisjon 22. juuli 2016. aasta seadust ja selle mõju üksikasjalikult, võttes arvesse selle sätete mõju nii eraldi kui ka omavahelises koosmõjus ning konstitutsioonikohtu varasemat praktikat ja Veneetsia komisjoni arvamust. Komisjon soovitas Poola ametiasutustel tagada, et konstitutsioonikohtu seaduse mis tahes reformi käigus järgitakse konstitutsioonikohtu otsuseid, sealhulgas 3. detsembri ja 9. detsembri 2015. aasta ning 9. märtsi 2016. aasta otsust, ning võetakse täiel määral arvesse Veneetsia komisjoni 11. märtsi 2016. aasta arvamust. Eelkõige soovitas komisjon Poola ametiasutustel tagada, et konstitutsioonikohtu tegevuse tulemuslikkust põhiseaduse täitmise tagamisel ei õõnestaks ei eraldi ega omavahelises koostoimes nõuded, mis puudutavad kvoorumit, kohtuasjade läbivaatamist kronoloogilises järjekorras, peaprokurörile ette nähtud võimalust takistada kohtuasja arutamist, kohtu nõupidamiste edasilükkamist ja selliste üleminekumeetmete kehtestamist, mis mõjutavad pooleliolevaid kohtuasju ja näevad ette kohtumenetluse peatamise.

20.

27. oktoobri 2016. aasta vastuses ei tunnistanud Poola valitsus, et 22. juuli 2016. aasta seaduses on jäetud arvesse võtmata enamik komisjoni ja Veneetsia komisjoni väljendatud kartustest. Vastusega vaidlustatakse väide, et konstitutsioonikohtul ei lasta teostada tulemuslikku põhiseaduslikkuse järelevalvet, viidates asjaolule, et niinimetatud põhiseaduskriisi ajal on kohus saanud otsuseid teha. See väide ei ole aga asjakohane, sest kohus on saanud seda teha just nimelt kõnealuseid menetlusnõudeid kohaldamata jättes (11. augusti 2016. aasta kohtuotsus) ja valitsus keeldub avaldamast neidsamu kohtu otsuseid, üritades takistada nende jõustumist.

21.

Vastuses antakse ka põgusaid selgitusi eespool nimetatud õigusaktide põhiõigustele vastavuse kohta. Komisjon märgib, et need valitsuse selgitused ei kaota vajadust selle järele, et konstitutsioonikohus teostaks tõeliselt tulemuslikku põhiseaduslikkuse järelevalvet.

22.

Samuti eitatakse vastuses konstitutsioonikohtu põhirolli õigusriigi tagamisel Poolas. Komisjon vaidleb sellele väitele vastu. On ju konstitutsioonikohus üks peamisi õigusriigi tagajaid Poolas, eelkõige seepärast, et talle on antud ülesanne otsustada, kas Poola seadused vastavad põhiseadusele. Poola põhiseadusest ilmneb selgesti, et konstitutsioonikohus on pädev otsustama selle üle, kas õigusaktid ja rahvusvahelised lepingud vastavad põhiseadusele, kas õigusakt on kooskõlas ratifitseeritud rahvusvaheliste lepingutega, mille ratifitseerimine nõuab eelnevat õigusaktiga antud nõusolekut, kas riigi keskasutuste välja antud õigusnormid vastavad põhiseadusele, ratifitseeritud rahvusvahelistele lepingutele ja õigusaktidele, kas erakondade eesmärgid või tegevus vastavad põhiseadusele, ning tegema otsuseid põhiseaduse rikkumist käsitlevate kaebuste kohta (22). Konstitutsioonikohus lahendab ka riigi põhiseaduslike keskasutuste vaidlusi võimupädevuse üle (23). Seda konstitutsioonikohtu põhirolli ei mõjuta asjaolu, et põhiseaduse kohaselt peab kohtuasju, mis käsitlevad teatavate isikute (24) poolset põhiseaduse või õigusakti rikkumist, arutama riigikohus, ja et põhiseaduse järgimise tagab vabariigi president (25).

23.

Komisjon märgib, et korralduse ja menetluste seadus ei sisalda enam järgmisi 22. juuli 2016. aasta seaduse sätteid, mis tuvastati soovituses probleemsena: artikli 26 lõike 1 punkt 1 g kohtuasjade suunamise kohta üldkogule, (26) artikli 38 lõige 3 kohtuasjade lahendamise kohta kronoloogilises järjekorras, (27) artikli 68 lõiked 5–8 kohtu nõupidamiste edasilükkamise kohta, (28) artikli 61 lõige 6 peaprokuröri võimaluse kohta takistada kohtuasja arutamist (29) ja artiklid 83–86 pooleliolevaid kohtuasju puudutavate üleminekusätete kohta (30). Komisjon märgib, et nende probleemide piisavaks lahendamiseks oleks piisanud ainuüksi konstitutsioonikohtu 11. augusti 2016. aasta otsuse avaldamisest, millega juba kuulutati need sätted põhiseadusevastaseks, ilma et oleks vaja olnud uut seadust.

24.

Hoolimata nendest edusammudest märgib komisjon sellegipoolest, et teatavad probleemid on jäänud. Eelkõige on üldkogus osalevate kohtunike arv endiselt üksteist, kuigi 1997. aasta konstitutsioonikohtu seaduses ja 25. juuni 2015. aasta seaduses oli selleks määratud üheksa. Nagu rõhutati soovituses, (31) piirab see konstitutsioonikohtu otsustusprotsessi, eelkõige praeguses olukorras, kus konstitutsioonikohtul on ainult 12 kohtunikku (sest kolm kohtunikku, kelle Seimi 7. koosseis 2015. aasta oktoobris seaduslikult ametisse nimetas, ei ole asunud kohtuniku ametiülesandeid täitma). Soovituses tuvastatud oht, et üldkogu kvoorumi nõuet ei ole võimalik teatavatel juhtudel täita, on juba tõelisuseks saanud (32).

25.

Lisaks sisaldavad korralduse ja menetluste seadus, kohtunike staatuse seadus ja rakendusseadus muid sätteid, mis on süvendanud mõningaid soovituses esitatud kartusi (vt ka 2. jagu konstitutsioonikohtunike ametissenimetamise kohta ja 3. jagu kohtuotsuste avaldamise kohta) või on tekitanud uusi kartusi seoses kohtunike olukorraga (vt punkt 4.1) ning konstitutsioonikohtu esimehe, aseesimehe ja esimehe kohusetäitja ametissenimetamisega (vt 5. jagu).

26.

Kohtunike staatuse seaduse artiklis 26 on sätestatud: „Kui konstitutsioonikohtunik paneb toime artikli 24 lõikes 1 nimetatud rikkumise, võib […] Poola Vabariigi president peaprokuröri ettepanekul pärast nõupidamist Ülemkohtu eesistujaga teatada sellest kohtu esimehele“ (33). Artikli 27 lõikes 5 on öeldud: „Kui järelevalveametnik leiab, et puudub alus algatada volitatud üksuse taotlusel distsiplinaarmenetlus, väljastab ta korralduse, millega lükatakse menetluse algatamise taotlus tagasi. Asutus, kes esitas artiklis 26 nimetatud teate, võib kaevata korralduse alates selle saamisest seitsme päeva jooksul esimese astme distsiplinaarkohtusse“. Vastavalt artikli 27 lõikele 6 uurib see kohus kaebust hiljemalt 14 päeva jooksul pärast selle esitamise kuupäeva. Kui distsiplinaarmenetluse algatamise tagasi lükanud korraldus tunnistatakse kehtetuks, on distsiplinaarkohtu juhised edasise menetluse kohta järelevalveametnikule siduvad.

27.

Oma soovituses õigusriigi olukorra kohta rõhutas komisjon seoses 22. detsembri 2015. aasta seadusega, et vabariigi presidendil ei tohiks olla õigust algatada distsiplinaarmenetlust, ning märkis, et selle sätte eemaldamine 22. juuli 2016. aasta seadusest oli edusamm. Samuti tuletab komisjon meelde, et konstitutsioonikohus tunnistas oma 9. märtsi 2016. aasta otsuses põhiseadusevastaseks 22. detsembri 2015. aasta seaduse sätte, mille kohaselt osalesid konstitutsioonikohtunike suhtes algatatud distsiplinaarmenetluses muud riigiorganid ja mida kritiseeris oma 11. märtsi 2016. aasta otsuses Veneetsia komisjon. Seepärast on komisjon mures sellise sätte taastamise pärast, mis annab vabariigi presidendile õiguse algatada distsiplinaarmenetlus. Asjaolu, et sellise menetluse võivad algatada kohtusüsteemivälised organid, kellel on võimalik esitada kaebus esimese astme distsiplinaarkohtusse, kui järelevalveametnik leiab, et distsiplinaarmenetluse algatamiseks puudub alus, võib mõjutada konstitutsioonikohtu sõltumatust.

28.

Rakendusseaduse artiklis 10 on sätestatud: „1. Konstitutsioonikohtunikud, kelle ametiaeg algas enne [kohtunike staatuse seaduse] jõustumise kuupäeva, võivad ühe kuu jooksul alates selle jõustumisest esitada kohtu esimehele avalduse enda pensionile jäämise kohta nende ametiaja kestel käesoleva seaduse artikli 11 lõikes 3, artiklites 13 ja 14 nende ametiülesannete täitmise kohta sätestatud uute normide kehtestamise tõttu (34). 2. Lõike 1 kohane kohtuniku pensionile jäämine jõustub avalduse esitamise kuule järgneva kuu esimesel päeval. Pensionile jäämine kinnitatakse konstitutsioonikohtu esimehe korraldusega“.

29.

See säte paistab olevat stiimul ennetähtaegselt pensionile jäämiseks, sest see võimaldab konstitutsioonikohtunikel kasutada erandkorras täiel määral pensionieani jõudnud kohtuniku soodustusi, sealhulgas saada vanaduspensioni, töötamata ametiaja lõpuni. Kohtuniku jaoks, kes ei soovi jätkata töötamist uute normide alusel, on selline ennetähtaegselt pensionile jäämise võimalus kasulikum kui lihtsalt tagasiastumine. Niisuguse sooduskorra pakkumine kujutab endast seadusandliku võimu sekkumist konstitutsioonikohtu sõltumatusse, sest selle eesmärk on innustada praeguseid konstitutsioonikohtunikke tagasi astuma enne nende ametiaja lõppu ja mõjutada nende otsust selles küsimuses.

30.

Kohtunike staatuse seadusega kehtestatakse konstitutsioonikohtunikele uued nõuded seoses finantsosalusega ettevõtetes, (35) vara deklareerimisega (36) ja nende abikaasade majandustegevuse deklaratsioonidega (37). Lisaks sätestatakse seadusega kaugeleulatuvad tagajärjed rikkumiste korral: asjaomaste kohustuste täitmata jätmine on samaväärne konstitutsioonikohtuniku ametist tagasiastumisega. Need sätted võivad tekitada küsimusi proportsionaalsuse ja – nagu on rõhutanud ülemkohus – põhiseaduslikkuse kohta (38). Seepärast on nende sätete põhiseaduslikkuse tulemuslik järelevalve eriti oluline.

31.

Samuti märgib komisjon, et korralduse ja menetluste seadusega muudetakse märgatavalt konstitutsioonikohtu sisekorraldust, asendades selle büroo kahe uue organiga: registriga ja kohtu õigustalituse bürooga (39). Rakendusseaduse kohaselt likvideeritakse konstitutsioonikohtu büroo 31. detsembriks 2017 (40) ja praegustele töötajatele ei anta mingit tagatist, et nad jätkavad pärast seda kuupäeva kohtus tööd (41). Praeguses kontekstis, kus on käimas konstitutsioonikohut puudutavad vaidlused, võib selline korraldus koos soovituse 5. jaos väljendatud kartustega konstitutsioonikohtu uue esimehe ja esimehe kohusetäitja ametissenimetamise suhtes põhjustada konstitutsioonikohtu edasist ebastabiilsust ja mõjutada põhiseaduslikkuse järelevalve tulemuslikkust.

32.

Rakendusseaduse peamised sätted jõustuvad järgmisel päeval pärast seaduse avaldamist, ilma seaduse avaldamise ja jõustumise vahele jääva ajavahemikuta (42). Ka korralduse ja menetluste seaduse ning kohtunike staatuse seaduse peamised sätted jõustuvad järgmisel päeval pärast seaduse avaldamist, nii et seaduse avaldamise ja jõustumise vahele ei jää mingit ajavahemikku, sealhulgas sätted, mis võimaldavad detsembris ebaseaduslikult ametisse nimetatud kohtunikel asuda oma ametiülesandeid täitma (43). 22. juuli 2016. aasta konstitutsioonikohtu seaduse sätted kaotavad kehtivuse järgmisel päeval pärast rakendusseaduse avaldamist (44).

33.

Selle tagajärjel ei saa konstitutsioonikohus peamiste sätete põhiseaduslikkust kontrollida enne nende jõustumist. Niisuguses olukorras ei saa põhiseaduslikkuse järelevalvet enam tulemuslikuks pidada. Sellega seoses tuleb meenutada, et 11. märtsi 2016. aasta arvamuses rõhutas Veneetsia komisjon, et konstitutsioonikohtul peab olema võimalik kohtu töökorda reguleeriv õigusakt üle vaadata enne selle jõustumist.

34.

Seim on vastu võtnud, tihti kiirmenetluses, mitu eriti tundlikku õigusakti, nagu eeskätt meediaseadus, (45) uus avaliku teenistuse seadus, (46) politseiseaduse ja mõningate muude seaduste muutmise seadus, (47) prokuratuuriseadus (48) ja uus ombudsmani seadus, millega muudetakse mõningaid muid seadusi (49). Komisjon palus oma 1. veebruari 2016. aasta ja 3. märtsi 2016. aasta kirjas Poola valitsusel anda ülevaade selle seadusandliku reformi konkreetsest olukorrast ja sisust, kuid siiani ei ole seda teavet esitatud. Seim on vastu võtnud mitu muud tundlikku seaduseelnõu, nagu riikliku meedianõukogu seadus (50) ja uus terrorismivastane seadus (51).

35.

Komisjon leiab, et senikaua, kuni konstitutsioonikohut takistatakse täielikult tagamast tulemuslikku põhiseaduslikkuse järelevalvet, puudub võimalus teostada tegelikku põhiseaduslikkuse järelevalvet selliste õigusaktide üle nagu eespool osutatud õigusaktid, sealhulgas põhiõiguste järgimise üle.

36.

Komisjon märgib näiteks, et uued õigusaktid (eriti meediat käsitlevad õigusaktid) (52) tekitavad küsimusi meediavabaduse ja meedia mitmekesisuse kohta. Täpsemalt muudetakse uute meediat käsitlevate õigusaktidega avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide juhatuse ja nõukogu ametissenimetamise eeskirju, allutades nad valitsuse (rahandusminister), mitte sõltumatu organi kontrollile. Uute õigusaktidega nähakse ka ette reeglid juhatuse ja nõukogu liikmete viivitamatuks ametist vabastamiseks. Siinkohal kahtleb komisjon eelkõige selles, kas isikutel, keda õigusaktid puudutavad, on võimalik kasutada õiguskaitsevahendeid. 13. detsembril 2016 tegi konstitutsioonikohus viiest kohtunikust koosneva koosseisuga otsuse, (53) milles ta leidis, et teatavad õigusakti sätted ei vasta põhiseadusele.

37.

Niisugused õigusaktid nagu avaliku teenistuse seadus (54) on õigusriigi ja põhiõiguste vaatenurgast sama tähtsad. Sellega seoses palus Euroopa Komisjon 1. veebruari ja 3. märtsi 2016. aasta kirjas (55) Poola valitsusel anda ülevaade selle kohta, milliseid õiguskaitsevahendeid saavad kasutada isikud, keda õigusaktid puudutavad. Siiani ei ole Poola valitsus komisjonile selles küsimuses vastust andnud.

38.

Politseiseaduse ja mõningate muude seaduste muutmise seadus (56) võib samuti tekitada küsimusi seoses selle kooskõlaga põhiõigustega, sealhulgas eraelu puutumatuse ja andmekaitse nõuetega. 28.–29. aprillil 2016 käis Veneetsia komisjoni delegatsioon Varssavis, et arutada politseiseaduse ja mõningate muude seaduste muudatusi, ning esitas oma arvamuse 10.–11. juuni 2016. aasta istungil (57). Arvamuses märgitakse muu hulgas, et seaduses ette nähtud menetluslikud tagatised ja materiaal-õiguslikud tingimused on siiski ebapiisavad, et vältida ülemäärast ja põhjendamatut sekkumist üksikisikute eraellu.

39.

Lisaks tekitavad uued terrorismivastased õigusaktid küsimusi nende kooskõla kohta põhiõigustega (58) ja alluvad põhiseaduslikkuse järelevalvele.

40.

Ka 13. detsembri seadus, millega muudetakse kogunemisi käsitlevat seadust, (59) võib tõstatada küsimusi selle kooskõla kohta põhiõigustega, eelkõige Euroopa inimõiguste konventsioonis sätestatud kogunemisvabadusega (60).

41.

14. detsembril 2016 väljastas Seimi kantselei pressibüroo avalduse, millega muudeti meedia esindajate Seimis ja senatis töötamise tingimusi; sellega seoses väljendati kartust väljendus- ja teabevabaduse austamise suhtes. 16. detsembril 2016 toimus Seimis 2017. aasta eelarve seaduse hääletamine kaheldavatel asjaoludel, eelkõige seetõttu, et kvoorumi nõuet väidetavalt ei täidetud, üks seimi liige jäeti hääletusest välja ja meedial ei lastud hääletamist salvestada. On vaja, et need meetmed ja nende vastuvõtmise asjaolud läbiksid tulemusliku kohtuliku kontrolli, sealhulgas vajaduse korral põhiseaduslikkuse järelevalve.

42.

Kokkuvõttes leiab komisjon, et senikaua, kuni konstitutsioonikohut takistatakse täielikult tagamast tulemuslikku põhiseaduslikkuse järelevalvet, puudub võimalus kontrollida õigusaktide tegelikku vastavust põhiõigustele. See tekitab tõsist muret õigusriigi olukorra pärast, eeskätt seetõttu, et Seim võttis hiljuti vastu mitu eriti tundlikku uut õigusakti, mis peaksid kuuluma põhiseaduslikkuse järelevalve alla.

43.

Uus korralduse ja menetluste seadus sisaldab uusi sätteid selle kohta, kuidas valida konstitutsioonikohtu esimehe ja aseesimehe ametikohale kandidaadid, kelle täiskogu esitab vabariigi presidendile. Ka uus rakendusseadus sisaldab sätteid kandidaatide valimise kohta konstitutsioonikohtu esimehe ametikohale, samuti sätteid, mis võimaldavad vabariigi presidendil kohustada mõnda kohtunikku täitma ajutiselt konstitutsioonikohtu esimehe ametiülesandeid („konstitutsioonikohtu esimehe kohusetäitja“).

44.

Komisjon tuletab meelde, et põhiseaduse artikli 194 lõike 2 kohaselt nimetab konstitutsioonikohtu esimehe ja aseesimehe ametisse vabariigi president „konstitutsioonikohtunike täiskogu esitatud kandidaatide hulgast“. Konstitutsioonikohtu esimehe ametiaeg lõppes 19. detsembril 2016. Konstitutsioonikohtu praeguse aseesimehe ametiaeg lõpeb 26. juunil 2017. Kaks eelmises punktis nimetatud seadust on juba vastu võetud ja vabariigi president on need allkirjastanud. Lisaks võeti need vastu väga kiiresti (rakendusseaduse eelnõu esitati Seimile 24. novembril 2016) ilma seaduse avaldamise ja jõustumise vahele jääva ajavahemikuta, mis võimaldaks teha tulemuslikku põhiseaduslikkuse järelevalvet. Nende vastuvõtmise ajal oli konstitutsioonikohus juba alustanud protsessi, millega valitakse vabariigi presidendile esitatavad kandidaadid konstitutsioonikohtu esimehe ametikohale, nagu on nõutud 22. juuli 2016. aasta seaduses (61). Kuid täiskogu ei saanud vastu võtta resolutsiooni kandidaatide esitamise kohta konstitutsioonikohtu esimehe ametikohale, sest seadusega ettenähtud kvoorumi nõuet ei olnud võimalik täita (62).

45.

Rakendusseadus ning korralduse ja menetluste seadus sisaldavad uusi reegleid menetluse kohta, millega esitatakse kandidaadid konstitutsioonikohtu esimehe ja aseesimehe ametikohale. Rakendusseaduse menetlus (63) on välja töötatud konkreetselt konstitutsioonikohtu esimehe praeguse valimismenetluse jaoks selle artikli 16 lõikes 1 kirjeldatud olukordades (vt punkt 5.3). Korralduse ja menetluste seaduses on sätestatud menetlus, (64) mida kohaldatakse üldiselt konstitutsioonikohtu esimehe ja aseesimehe ametikohaga seotud tulevaste valimismenetluste suhtes ning mis on üldjoontes sarnane rakendusseaduses sätestatud menetlusega.

46.

Konstitutsioonikohtu esimehe kandidaatide valimise uus menetlus näeb ette, et protsessis osaleksid kolm kohtunikku, kelle Seimi uus koosseis nimetas detsembris ametisse ebaseaduslikult (65). Komisjon leiab, et selline nõue muudab kogu valimisprotsessi põhiseadusevastaseks (vt 2. jagu). Samamoodi võib asjaolu, et oktoobris seaduslikult valitud kohtunikud ei saa protsessis osaleda, samuti tulemust mõjutada ja seega protsessi kahjustada.

47.

Peale selle ei ole uue menetlusega tagatud, et vabariigi presidendile esitatakse ainult need kandidaadid, kellel on konstitutsioonikohtu täiskogu enamuse toetus (66). Konstitutsioonikohtu 7. novembri 2016. aasta otsuse kohaselt tuleb põhiseaduse artikli 194 lõiget 2 mõista sellisena, et vabariigi president nimetab konstitutsioonikohtu esimehe ametisse nende kandidaatide hulgast, kes on saanud konstitutsioonikohtu täiskogus häälteenamuse. Seega on uus menetlus konstitutsioonikohtu 7. novembri 2016. aasta otsusega vastuolus. Oma 14. oktoobri 2016. aasta arvamuses rõhutas Veneetsia komisjon ka seda, et valimisprotsessiga on tähtis tagada, et vabariigi presidendile võib esitamiseks valida ainult kohtus märkimisväärse toetuse saanud kandidaadid (67).

48.

Samad kartused on seotud kandidaatide esitamisega konstitutsioonikohtu aseesimehe ametikohale; (68) see menetlus on sarnane esimehe ametikohale kandidaatide esitamise menetlusega, nagu on sätestatud korralduse ja menetluste seaduses.

49.

Komisjon märgib veel, et rakendusseaduses ning korralduse ja menetluste seaduses on mitu sätet, millega jäetakse kõrvale konstitutsioonikohtu aseesimehe ametikoht. Korralduse ja menetluste seaduse artikli 12 lõikega 3 lubatakse konstitutsioonikohtu esimehel anda peale aseesimehe ka mõnele teisele kohtunikule õigus täita teatavaid ülesandeid kohtu töö juhtimisel. Artikli 37 kohaselt võib konstitutsioonikohtu esimees määrata täiskogu istungitele enda asemele teise kohtuniku (aseesimeest ei nimetata). Kui aga konstitutsioonikohtu esimehe ametiaeg lõpeb, võtab teatavad põhiülesanded enda peale „kõige pikema üldstaažiga“ kohtunik (artikli 11 lõige 2) või „kõige lühema staažiga“ kohtunik (artikli 11 lõige 4), aga mitte aseesimees. Lisaks peab artikli 8 lõike 2 kohaselt viibima täiskogul kohtu esimees, et täiskogu tehtud otsus oleks õiguspärane (välja arvatud kohtu uue esimehe valimisel, nagu eespool nimetatud), samal ajal kui 22. juuli 2016. aasta seaduse kohaselt peab täiskogul viibima konstitutsioonikohtu esimees või aseesimees. Samuti ei ole seadusega enam ette nähtud, et aseesimees võib täiskogu juhatada, mis on vastuolus 22. juuli 2016. aasta seadusega. Peale selle on rakendusseaduse artikli 17 lõikes 1 kirjas, et ajavahemikul, mis jääb seaduse avaldamise ja konstitutsioonikohtu uue esimehe ametliku ametissenimetamise vahele, juhib kohut kohtunik, keda vabariigi president on kohustanud konstitutsioonikohtu esimehe ametiülesandeid täitma (vt punkt 5.3).

50.

Nende sätete koosmõjus ei võeta arvesse aseesimehe erilist positsiooni konstitutsioonikohtu esimehe asetäitjana. Põhiseaduses on konstitutsioonikohtu aseesimehe positsiooni tunnustatud. Isegi kui põhiseaduses ei täpsustata aseesimehe rolli, õõnestavad eelmises punktis nimetatud sätted tema positsiooni ja võivad tekitada küsimuse põhiseaduslikkuse kohta, mis nõuab tulemuslikku põhiseaduslikkuse järelevalvet.

51.

Rakendusseaduse artikli 17 lõikes 1 on sätestatud: „Kui on vaja rakendada artiklis 21 nimetatud menetlust, millega nimetatakse kandidaadid konstitutsioonikohtu esimehe ametikohale ajavahemikuks alates käesoleva seaduse avaldamisele järgnevast päevast kuni kohtu esimehe ametissenimetamiseni, juhib kohut konstitutsioonikohtunik, keda vabariigi president on oma otsusega kohustanud täitma konstitutsioonikohtu esimehe ametiülesandeid“. Artikliga 21 on kehtestatud erimenetlus, millega valitakse konstitutsioonikohtu esimehe ametikohale kandidaadid, kelle täiskogu esitab vabariigi presidendile (vt eespool).

52.

Artikli 17 lõikes 2 on kirjas: „Vabariigi president valib kohtu esimehe ametiülesandeid täitma kohustatud konstitutsioonikohtuniku nende kohtunike hulgast, kellel on kõige pikem teenistusaeg üldkohtutes või õiguse kohaldamisega seotud ametikohtadel keskvalitsuses“. Artikli 17 lõike 3 alusel ei kohaldata sel juhul korralduse ja menetluste seaduses kehtestatud menetlust kandidaatide valimiseks konstitutsioonikohtu esimehe ametikohale.

53.

Rakendusseaduse artikli 16 lõikes 1 on sätestatud: „Kui käesoleva seaduse avaldamise päeval 1) ei ole kohtu esimees täiskogu kokku kutsunud või 2) on kohtu esimees kutsunud täiskogu kokku viisil, mis ei vasta artiklis 3 nimetatud seaduse nõuetele, või 3) ei ole täiskogu esitanud vabariigi presidendile kandidaate kohtu esimehe ametikohale või 4) on täiskogu esitanud vabariigi presidendile kandidaadid kohtu esimehe ametikohale, kuid vabariigi president ei ole kohtu esimeest ametisse nimetanud, või 5) on täiskogu valinud kandidaadid kohtu esimehe ametikohale, rikkudes artiklis 3 nimetatud seadust, toimub kohtu esimehe ametikohale kandidaatide esitamise menetlus kooskõlas käesoleva seaduse artiklis 21 sätestatud reeglitega“.

54.

Artikli 16 lõikes 2 on kirjas: „Lõike 1 punktides 1–5 osutatud juhtudel tunnistatakse kehtetuks kõik meetmed ja vahendid, mida on rakendatud menetluses, millega esitatakse vabariigi presidendile kandidaadid kohtu esimehe ametikohale“.

55.

Kohtu esimehe kohusetäitjale antakse laiaulatuslikud volitused senikauaks, kuni kohtul ei ole uut esimeest. Rakendusseaduse artikli 18 kohaselt võimaldab esimehe kohusetäitja eelkõige detsembris ebaseaduslikult valitud kohtunikel asuda täitma oma ametiülesandeid kohtunikuna (vt 2. jagu), juhtida uut valimisprotsessi ja täita täiel määral kohtu esimehe volitusi, kuni kohtu uut esimeest ei ole ametlikult ametisse nimetatud (69).

56.

Need sätted, mis lubavad vabariigi presidendil esimehe kohusetäitja otse ametisse nimetada, tekitavad tõsiseid kartusi võimude lahususe ja kohtunike sõltumatuse põhimõtte suhtes, mida kaitseb Poola põhiseadus. Eelkõige ei näe põhiseadus ette kohtu esimehe kohusetäitja funktsiooni. Pealegi näib, et vabariigi presidendile antud õigus nimetada ametisse kohtu esimehe kohusetäitja on vastuolus põhiseaduse artikli 194 lõikega 2, mille kohaselt nimetab vabariigi president kohtu esimehe ja aseesimehe ametisse „konstitutsioonikohtunike täiskogu esitatud kandidaatide hulgast“, samal ajal kui rakendusseaduse menetluses jäetakse täiskogu selline roll kõrvale. Konstitutsioonikohtu 7. novembri 2016. aasta otsuses on kinnitatud, et kohtu esimehe ametikohale peaks kandidaadid esitama täiskogu.

57.

Lisaks tundub, et kriteeriumid, mida vabariigi president kasutab esimehe kohusetäitja valimisel, on meelevaldsed. Valik tuleks teha nende konstitutsioonikohtunike hulgast, kelle teenistusaeg üldkohtutes või keskvalitsuse ametikohtadel on kõige pikem. Need kriteeriumid paistavad olevat meelevaldsed, sest valida võidakse isik, kellel ei ole sisulist kohtunikutöö kogemust, vaid ainult keskvalitsuses töötamise kogemus, teisalt ei saa valida isikut, kellel on pikk töökogemus konstitutsioonikohtus, kuid mitte üldkohtutes.

Nendes sätetes ei arvestata ka valimisprotsessi ühegi eelneva sammuga, mida kohus enne uue seaduse jõustumist astub. 22. juuli 2016. aasta seaduse artikli 16 lõikes 3 nõuti, et kohus algataks kandidaadi valimisprotsessi 15–30 päeva enne ametisoleva esimehe ametiaja lõppemist. Rakendusseaduse artikli 16 lõikega 2 tunnistatakse kehtetuks kõik meetmed, mida kohus on selle kohustuse täitmiseks võtnud. Niisugune seadusandliku võimu sekkumine kohtu varem tehtud võimalikku otsusesse tekitab kartusi kohtunike sõltumatuse ja riigiorganite lojaalse koostöö põhimõtte suhtes.

58.

19. detsembril 2016 nimetas vabariigi president kohtunik Julia Przyłębska konstitutsioonikohtu esimehe kohusetäitjaks. 20. detsembril 2016 lubas kohtunik Julia Przyłębska kolmel kohtunikul, kelle Seimi 8. koosseis oli ilma kehtiva õigusliku aluseta ametisse nimetanud, asuda täitma oma ametiülesandeid kohtus ja kutsus samaks päevaks kokku täiskogu. Lühikese etteteatamisaja tõttu ei saanud üks kohtunik osaleda ja ta taotles koosoleku edasilükkamist järgmisele päevale. Kohtunik Julia Przyłębska keeldus sellest ja veel seitse kohtunikku ei osalenud koosolekul. Koosolekul osales ainult kuus kohtunikku, sealhulgas kolm ebaseaduslikult ametisse nimetatud kohtunikku, ja nad valisid kaks kandidaati, Julia Przyłębska ja Mariusz Muszyński, kes esitati kandidaadina vabariigi presidendile. 21. detsembril 2016 nimetas vabariigi president kohtunik Julia Przyłębska konstitutsioonikohtu esimehe ametikohale.

59.

Komisjon leiab, et see menetlus, millega nimetati ametisse kohtu uus esimees, on õigusriigi seisukohast läbinisti ebakorrektne. Nagu eespool on selgitatud, juhtis menetlust esimehe kohusetäitja, kelle ametissenimetamine tekitab tõsiseid kartusi võimude lahususe ja kohtunike sõltumatuse põhimõtte suhtes, mida kaitseb Poola põhiseadus. Peale selle muutis kogu valimisprotsessi põhiseadusevastaseks asjaolu, et menetlus võimaldas protsessis osaleda kolmel kohtunikul, kelle Seimi uus koosseis detsembris ebaseaduslikult ametisse nimetas (vt 2. jagu allpool). Samamoodi mõjutas asjaolu, et oktoobris seaduslikult valitud kohtunikud ei saanud protsessis osaleda, samuti tulemust ja kahjustas seega protsessi. Lisaks tekitavad tõsist muret täiskogu kokkukutsumine väga lühikese etteteatamisajaga ja koosoleku edasilükkamisest keeldumine. Lõpuks on kandidaatide valimine ainult kuue kohtuniku poolt vastuolus konstitutsioonikohtu 7. novembri 2016. aasta otsusega, mille kohaselt tuleb põhiseaduse artikli 194 lõiget 2 mõista sellisena, et vabariigi president nimetab konstitutsioonikohtu esimehe ametisse nende kandidaatide hulgast, kes on saanud konstitutsioonikohtu täiskogus häälteenamuse.

60.

Nendel põhjustel leiab komisjon, et sätted kohtu esimehe kohusetäitja ja kohtu esimehe ametissenimetamise kohta ning nende rakendamine 19., 20. ja 21. detsembril 2016 ohustavad tõsiselt konstitutsioonikohtu legitiimsust ja järelikult ka põhiseaduslikkuse järelevalve tulemuslikkust.

61.

Eespool esitatud põhjustel leiab komisjon, et kuigi mõni tema 27. juuli 2016. aasta soovituses käsitletud probleemidest on ületatud, on olulised küsimused endiselt lahendamata ja vahepeal on lisandunud uusi kartusi. Seepärast on komisjon arvamusel, et 27. juuli 2016. aasta soovituses nimetatud süsteemne oht õigusriigi toimimisele Poolas on ikka veel alles. Eelkõige tuleb silmas pidada järgmist.

62.

Iseäranis mures on komisjon tagajärgede pärast, mis kaasnevad süsteemse ohuga õigusriigi toimimisele.

63.

Komisjon täheldab, et ühe aasta jooksul on vastu võetud kuus järjestikust õigusakti konstitutsioonikohtu kohta. Niisugune seadusandlik aktiivsus ilma kõigi asjaomaste sidusrühmadega korrektselt konsulteerimata ja seda olukorras, kus riigiasutused ei tegutse nõutava lojaalse koostöö vaimus, kahjustab konstitutsioonikohtu stabiilsust, usaldusväärsust ja nõuetekohast toimimist.

64.

Komisjon soovitab Poola ametiasutustel võtta kiiremas korras asjakohaseid meetmeid, et kõrvaldada süsteemne oht õigusriigi toimimisele.

65.

Eelkõige soovitab komisjon Poola ametiasutustel võtta juba 27. juuli 2016. aasta soovituses nõutud järgmised meetmed:

66.

Lisaks nendele meetmetele soovitab komisjon Poola ametiasutustel teha järgmist:

67.

Komisjon rõhutab, et õigusriigi põhimõtte kohaldamisega seotud küsimustes nõutav eri riigiasutuste lojaalne koostöö on praeguse olukorra lahendamiseks hädavajalik.

68.

Komisjon soovitab Poola valitsusel käesolevas soovituses tuvastatud probleemid lahendada kahe kuu jooksul pärast käesoleva soovituse kättesaamist ja teavitada komisjoni sel eesmärgil võetud meetmetest.

69.

Samuti tuletab komisjon meelde, et õigusriigi raamistiku alusel vastu võetud soovitused ei takista Euroopa Liidu lepingu artiklis 7 sätestatud mehhanismide otsest käivitamist, kui olukorra ootamatu halvenemine mõnes liikmesriigis nõuab ELi jõulisemat reageerimist (79).

70.

Komisjon on valmis pidama Poola valitsusega käesoleva soovituse põhjal konstruktiivset dialoogi.