Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 26. juunil 2025(1)
Liidetud kohtuasjad C‑364/24 ja C‑393/24
Giorgio Fidenato enda nimel ja põllumajandusettevõtte In Trois omanikuna
versus
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste,
menetluses osales:
WX enda nimel ja põllumajandusettevõtte Li Pocis de WX omanikuna (C‑364/24)
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
ja
Giorgio Fidenato enda nimel ja põllumajandusettevõtte In Trois omanikuna
versus
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste (C‑393/24)
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunale di Udine (Udine esimese astme kohus, Itaalia))
Eelotsusetaotlus – Geneetiliselt muundatud organismide tahtlik keskkonda viimine – Direktiiv 2001/18/EÜ – Artikli 26c lõige 3 – Rakendusotsus (EL) 2016/321 – Geneetiliselt muundatud maisi MON 810 kasvatamise keeld Itaalias – Kehtivus
I. Sissejuhatus
1. Tundub, et geneetiliselt muundatud organismide (GMOd) kasvatamist eriti kõrgelt Euroopa Liidus ei hinnata. Nii on 35 aastat pärast GMOde tahtlikku keskkonda viimist käsitlevate õigusnormide esmakordset ühtlustamist(2) liidus praegu antud luba kasvatada ainult ühte GMO sorti: ettevõtja Monsanto geneetiliselt muundatud maisi MON 810 (edaspidi „mais MON 810“).(3) See luba kutsus ka esile vastakaid reaktsioone liikmesriikide poolt. Mõned neist on võtnud meetmeid, et piirata selle kultuuri kasvatamist või keelata see, kasutades ära liidu aluslepingute ja teisese õiguse mitmesuguseid sätteid(4).
2. Selles olukorras otsustas liidu seadusandja 2015. aastal sisuliselt anda liikmesriikidele vabad käed ja nad võivad nüüd piirata GMO kasvatamist või keelata selle oma territooriumidel, kusjuures ainus tingimus on see, et saadakse asjaomase ettevõtja nõusolek. See on viinud süsteemini, mis seisneb liidus GMOde „kasvatamises soovi korral“,(5) mille raames on paljud liikmesriigid(6) piiranud maisi MON 810 kasvatamist või keelanud selle kogu oma territooriumil või selle osal.
3. 10 aastat hiljem peab Euroopa Kohus käesolevates kohtuasjades hindama, kas õigusnormid, milles on see GMOde „kasvatamine soovi korral“ ette nähtud, on kehtivad ja kas nende õigusnormidega Itaalias kehtestatud keeld kasvatada maisi MON 810 on õiguspärane.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Direktiiv 2001/18/EÜ
4. Direktiivi 2001/18/EÜ(7) põhjenduses 4 on märgitud:
„Katse eesmärgil või kommertstootena suurel või vähesel hulgal keskkonda viidud elusorganismid võivad seal paljuneda ja ületada riigipiire, avaldades sellega mõju ka teistele liikmesriikidele. Elusorganismide keskkonda viimise tagajärjed võivad olla pöördumatud.“
5. Direktiivi artiklis 1 on sätestatud:
„Ettevaatusprintsiibi kohaselt on käesoleva direktiivi eesmärk ühtlustada liikmesriikide õigus- ja haldusnormid ning tagada inimeste tervise ja keskkonna kaitse järgmistel juhtudel:
[…]
– geneetiliselt muundatud organismide toodetena või toodete koostises turuleviimine ühenduses.“
6. Direktiivi artiklis 22 on nähtud ette:
„Ilma et see piiraks artikli 23 kohaldamist, ei või liikmesriigid keelata, piirata ega takistada käesoleva direktiivi nõuetele vastavate GMOde toodetena või toodete koostises turuleviimist.“
7. Direktiivi artiklis 33 „Trahvid“ on sätestatud:
„Liikmesriigid määravad kindlaks trahvid, mida kohaldatakse käesoleva direktiivi kohaselt vastuvõetud siseriiklike sätete rikkumise korral. Need trahvid peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad.“
8. Direktiivi 2001/18 muudeti muu hulgas direktiiviga (EL) 2015/412(8).
9. Direktiivi 2015/412 põhjendustes 5–8 on märgitud:
„(5) Kui on saadud liidu GMOde õigusraamistiku kohane luba GMO kasvatamiseks ning see vastab – sordi puhul, mida kavatsetakse turule viia – liidu õigusele seemnete ja taimede paljundusmaterjali turustamise kohta, siis ei ole liikmesriikidel õigust keelata, piirata või takistada selle vaba ringlust oma territooriumil, välja arvatud tingimustel, mis on määratud liidu õiguses.
(6) Kogemused on näidanud, et GMOde kasvatamine on küsimus, millega tegeletakse põhjalikumalt liikmesriigi tasandil. GMOde turuleviimise ja impordiga seotud küsimused peaksid siseturu kaitsmise eesmärgil olema jätkuvalt reguleeritud liidu tasandil. GMOde kasvatamiseks võib teatud juhtudel siiski vaja minna suuremat paindlikkust, sest see on tugeva riikliku, piirkondliku ja kohaliku mõõtmega teema, arvestades, et see on seotud maakasutuse, kohalike põllumajandusstruktuuride ning elupaikade, ökosüsteemide ja maastike kaitsmise või säilitamisega. [ELTL] artikli 2 lõike 2 kohaselt on liikmesriikidel õigus võtta vastu siduvaid õigusakte GMOde kasvatamise piiramise või keelustamise kohta oma territooriumil, pärast seda kui sellistele GMOdele on antud luba liidu turule viimiseks. Samas ei tohiks selline paindlikkus aga negatiivselt mõjutada ühtset lubade andmise menetlust ja eelkõige hindamisprotsessi […].
(7) Varem on mõned liikmesriigid GMOde kasvatamise piiramiseks või keelustamiseks kasutanud [direktiivi 2001/18] artikli 23 ja määruse (EÜ) nr 1829/2003[(9)] artikli 34 kohaseid kaitseklausleid ja erakorralisi meetmeid, mis on, olenevalt juhtumist, tingitud kas pärast nõusoleku andmise kuupäeva ilmnenud uuest või täiendavast teabest, mis mõjutab keskkonnariski hindamist, või olemasoleva teabe ümberhindamisest. Teised liikmesriigid on kasutanud [ELTL] artikli 114 lõigetes 5 ja 6 sätestatud teavitamismenetlust, mis nõuab keskkonna ja töökeskkonna kaitsega seotud uute teaduslike tõendite esitamist. Lisaks sellele on GMOde kasvatamisega seotud otsuste tegemise protsess osutunud eriti keerukaks, pidades silmas riikide väljendatud muret, mis ei ole seotud üksnes GMOde ohutusega tervisele või keskkonnale.
(8) Sellega seoses ning kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega tundub asjakohane anda liikmesriikidele rohkem paindlikkust otsustamaks, kas nad soovivad oma territooriumil GMOsid kasvatada või mitte, ilma et see mõjutaks liidu GMOdele lubade andmise süsteemis ette nähtud riskihindamist lubade andmise menetluse käigus ega pärast seda ning eraldiseisvana meetmetest, mida GMOsid kasvatavad liikmesriigid võivad võtta või peavad võtma [direktiivi 2001/18] kohaldamiseks, et vältida GMOde tahtmatut sattumist muudesse toodetesse. Selle võimaluse andmine liikmesriikidele tõenäoliselt lihtsustab GMOdele lubade andmise menetlust ning samal ajal tõenäoliselt tagab ka tarbijate, põllumajandustootjate ja tootjate valikuvabaduse, pakkudes suuremat selgust asjaomastele sidusrühmadele seoses GMOde kasvatamisega liidus. Seega peaks käesolev direktiiv hõlbustama siseturu tõrgeteta toimimist.“
10. Selle direktiivi artikli 1 punktiga 2 lisati direktiivi 2001/18 artiklid 26b ja 26c (edaspidi „vaidlusalused sätted“).
11. Direktiivi 2001/18 direktiiviga 2015/412 muudetud redaktsioonis (edaspidi „direktiiv 2001/18“) on artikli 26b „Kasvatamine“ lõigetes 1–3 ja 8 sätestatud:
„1. Asjaomasele GMO‑le loa andmise menetluse ajal või nõusoleku/loa uuendamise ajal võib liikmesriik nõuda kirjaliku nõusoleku või loa geograafilise kohaldamisala kohandamist nii, et välistatakse GMO kasvatamine asjaomase liikmesriigi kogu territooriumil või selle osal. Komisjoni teavitatakse sellest nõudest […]. Komisjon esitab liikmesriigi nõude viivitamata loa taotlejale ja teistele liikmesriikidele […]
2. 30 päeva jooksul alates sellest, kui komisjon on kõnealuse nõude esitanud, võib loa taotleja kohandada või kinnitada oma algse taotluse geograafilist kohaldamisala.
Kinnituse puudumise korral kohandatakse taotluse geograafilist kohaldamisala […].
[…]
3. Kui käesoleva artikli lõike 1 kohaselt ei ole nõudeid esitatud või kui taotleja on kinnitanud oma algse taotluse geograafilist kohaldamisala, võib liikmesriik võtta vastu meetmeid, mis piiravad või keelavad varem käesoleva direktiivi C osa või [määruse nr 1829/2003] alusel lubatud GMO või kultuuri või iseloomuliku tunnuse alusel kindlaks määratud GMOde rühma kasvatamist kogu tema territooriumil või selle osal, tingimusel et niisugused meetmed on vastavuses liidu õigusega, põhjendatud, proportsionaalsed ja mittediskrimineerivad ning on lisaks tingitud mõjuvatest põhjustest, mis on seotud näiteks järgmisega:
a) keskkonnapoliitika eesmärgid;
b) asulaplaneerimine;
c) maakasutus;
d) sotsiaal-majanduslik mõju;
e) GMO-sisalduse vältimine teistes toodetes, ilma et see piiraks artikli 26a kohaldamist;
f) põllumajanduspoliitika eesmärgid;
g) avalik kord.
[…]
8. Käesoleva artikli alusel vastu võetud meetmed ei mõjuta toodetena või toodete koostises esinevate lubatud GMOde vaba ringlust.“
12. Selle direktiivi artiklis 26c „Üleminekumeetmed“ on sätestatud:
„1. Alates 2. aprillist 2015 kuni 3. oktoobrini 2015 võib liikmesriik nõuda esitatud taotluse või väljastatud loa geograafilise kohaldamisala kohandamist käesoleva direktiivi või [määruse nr 1829/2003] alusel enne 2. aprilli 2015. Komisjon esitab liikmesriigi nõude viivitamata loa taotlejale ja teistele liikmesriikidele.
2. Kui taotluse kohta ei ole veel otsust tehtud ja taotleja ei ole käesoleva artikli lõikes 1 osutatud nõudest teavitamisele järgneva 30 päeva jooksul oma algse taotluse geograafilist kohaldamisala kinnitanud, kohandatakse vastavalt taotluse geograafilist kohaldamisala. […]
3. Kui luba on juba antud ja loa omaja ei ole käesoleva artikli lõikes 1 osutatud nõudest teavitamisele järgneva 30 päeva jooksul loa geograafilist kohaldamisala kinnitanud, muudetakse luba vastavalt. Käesoleva direktiivi kohase kirjaliku nõusoleku puhul muudab pädev asutus vastavalt nõusoleku geograafilist kohaldamisala ning teavitab komisjoni, liikmesriike ja loa omajat pärast nõusoleku kohaldamisala muutmist. Määruse […] nr 1829/2003 kohase loa puhul muudab komisjon vastavalt lubamisotsust, kohaldamata nimetatud määruse artikli 35 lõikes 2 sätestatud menetlust. Komisjon teavitab sellest liikmesriike ja loa omajat.
4. Kui käesoleva artikli lõike 1 alusel ei ole nõudeid esitatud või kui loa taotleja või asjakohasel juhul loa omaja on kinnitanud oma algse taotluse või asjakohasel juhul loa geograafilist kohaldamisala, kohaldatakse mutatis mutandis artikli 26b lõikeid 3–8.
5. Käesolev artikkel ei mõjuta selliste lubatud GMO seemnete ja taimede paljundusmaterjali kasvatamist, mis on enne liikmesriigis asjaomase GMO kasvatamise piiramist või keelamist õiguspäraselt maha pandud.
6. Käesoleva artikli alusel vastu võetud meetmed ei mõjuta toodetena või toodete koostises esinevate lubatud GMOde vaba ringlust.“
2. Rakendusotsus (EL) 2016/321
13. Direktiivi 2001/18 artikli 26c lõike 3 alusel vastu võetud rakendusotsuse (EL) 2016/321(10) artiklis 1 on sätestatud, et „[g]eneetiliselt muundatud maisi […] MON 810 kasvatamine keelatakse käesoleva otsuse lisas loetletud territooriumidel“.
14. Selle rakendusotsuse lisas loetletud territooriumide hulgas on punktis 8 nimetatud Itaalia territooriumi.
3. Määrus nr 1829/2003
15. Määrusega nr 1829/2003 on kogu liidus seemnete ja taimede paljundusmaterjalina kasvatamiseks mõeldud GMOde suhtes kohaldatavat õiguslikku raamistikku täiendatud. Selle artikli 1 punkti a kohaselt on määruse eesmärk „luua baas inimeste ja loomade elu, tervise ja heaolu, keskkonna ja tarbijate huvide kõrge kaitstuseastme tagamiseks seoses geneetiliselt muundatud toidu ja sööda kasutamisega, tagades samal ajal ka siseturu tõhusa toimimise“.
16. Määruse artiklis 34 on nähtud ette võtta erakorralised meetmed „[k]ui on ilmne, et käesoleva määrusega või selle kohaselt lubatud tooted võivad endast kujutada tõsist ohtu inimeste või loomade tervisele või keskkonnale, või kui vastavalt artiklitele 10 või 22 antud [Euroopa Toiduohutusameti (EFSA)] arvamuse kohaselt tekib vajadus mõnd antud luba peatada või muuta“.
B. Itaalia õigus
17. 8. juuli 2003. aasta seadusandliku dekreedi nr 224, millega rakendatakse geneetiliselt muundatud organismide tahtlikku keskkonda viimist käsitlev direktiiv 2001/18/EÜ (decreto legislativo n. 224, „Attuazione della direttiva 2001/18/CE concernente l'emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati“)(11), põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „seadusandlik dekreet nr 224/2003“) on artikli 35bis „III‑bis jaotisega seotud karistused“ lõigetes 1–3 sätestatud:
„1. Kui tegemist ei ole kuriteoga, karistatakse allpool loetletud keeldude rikkumise eest 25 000 kuni 75 000 euro suuruse haldusliku rahatrahviga igaühte, kes rikub:
a) kasvatamiskeeldu, mis on kehtestatud geograafilise kohaldamisala kohandamisega; see geograafiline kohaldamisala on ettenähtud juhtudel kindlaks määratud mõnes allpool nimetatud meetmes:
1) loas, mille Euroopa Komisjon on andnud [määruse nr 1829/2003] artiklite 7 ja 19 alusel;
2) loas, mille pädev riigisisene asutus on andnud direktiivi 2001/18 artiklite 15, 17 ja 18 alusel;
3) loas, mille pädev riigisisene asutus on andnud artikli 2 lõike 1 või artikli 18 lõike 1 alusel, ning vastavate tingimuste esinemisel otsuses, mille sama asutus on vastu võtnud artikli 18 lõike 3 alusel;
b) artikli 26‑quater lõike 6 kohaselt kehtestatud kasvatamiskeeldu;
c) asjaomas(t)e GMO(de) ajutist istutamiskeeldu, mis on ette nähtud artikli 26‑quater lõike 5 punktis b ja artikli 26‑sexies lõikes 3.
2. Täiendava halduskaristusena tehakse rikkujale määrusega ettekirjutus, millega peatatakse kuni kuueks kuuks turuleviimise meetmetega antud õigus GMOsid kasvatada.
3. Lõikes 1 sätestatud keeldude rikkuja on kohustatud hävitama ebaseaduslikult istutatud GMO-taimed ning taastama nende alade seisukorra omal kulul ühiselt koos maaomanikuga ja isikutega, kellel on maa-ala kasutamiseks asja- või võlaõiguslikud õigused, kui selle rikkumise saab neile omistada tahtluse või süü tõttu, lähtudes asjaoludest, mille kontrollipädevusega isikud on tuvastanud võistlevas menetluses asjaomaste isikutega. Lõikes 4 nimetatud asutus näeb määrusega ette selleks vajalikud toimingud ja nende sooritamise tähtaja, mille möödumisel korraldab ta selle täitmise kohustatud isikute kulul ja nõuab kulutatud summad neilt sisse.“
III. Põhikohtuasjad, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
A. Kohtuasi C‑364/24
18. Põhikohtuasja apellandile G. Fidenatole kuulub põllumajandusettevõte In Trois, mis asub Arbas (Pordenone provints, Itaalia). 2021. aastal hakkas ta hoolimata Itaalias kehtivast keelust teatavatel maatükkidel kasvatama maisi MON 810.
19. Nendel maatükkidel tehti 8. septembril 2021 kontroll ja võeti proovid. Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (Põllumajandus-, toidu- ja metsanduspoliitika ministeerium, edaspidi „ministeerium“) 14. oktoobri 2021. aasta otsusega nr 511800 tuvastati, et nende proovide analüüs näitas GMOde olemasolu, ning seadusandliku dekreedi nr 224/2003 artikli 35bis alusel kohustati põhikohtuasja apellanti maatükkidele ebaseaduslikult külvatud GMO‑kultuurid purustamise ja mahamatmise teel hävitama ning taastama nende alade seisukorra omal kulul kuni viie päeva jooksul. Forestale (riigi metsaamet, Itaalia) töötajad, kes olid tuvastanud, et põhikohtuasja apellant ei ole korraldust täitnud, hävitasid maisi MON 810 taimed 19. oktoobril 2021 ise.
20. Põhikohtuasja apellant esitas selle otsuse peale kaebuse Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giuliale (Friuli-Venezia Giulia maakonna halduskohus, Itaalia), väites, et see oli vastu võetud õigusnormide alusel, mis ei ole kooskõlas liidu aluslepingute ega õiguskorraga. Nimetatud kohus jättis kaebuse rahuldamata.
21. Põhikohtuasja apellant esitas apellatsioonkaebuse Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus, ning selle apellatsioonkaebuse raames väidab ta sisuliselt, et direktiiv 2001/18 ei ole kehtiv osas, milles see võimaldab liikmesriigil kehtestada loa saanud GMO, käsitletaval juhul maisi MON 810 kasvatamise keelu pelgalt põhjendamata taotluse alusel, mis on suunatud loa omanikule. Ta kinnitab ka, et see keeld kujutab endast ettevõtlusvabaduse ebaproportsionaalset piirangut.
22. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud küsimus, kas vaidlusalustes sätetes liikmesriikidele ette nähtud võimalus keelata GMO kasvatamine nende territooriumil ilma, et see keeld põhineks tervise- ja keskkonnaohutuse kaalutlustel, on kooskõlas liidu aluslepingutega, konkreetselt siseturu põhivabaduste, ettevõtlusvabaduse ja üldisemalt proportsionaalsuse põhimõttega. Ta märgib, et vaidlusaluste sätete võimalik kehtetus võib mõjutada rakendusotsuse 2016/321 kehtivust.
23. Selles olukorras otsustas Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [vaidlusalused sätted] on määruse nr 1829/2003 artikliga 34, ELL artikliga 3, ELTL artiklitega 2, 3, 26, 34, 35 ja 36 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitega 16 ja 52 kooskõlas?
2. Kui eelmisele küsimusele vastatakse eitavalt, siis kas eelotsusetaotluse esitanud kohus võib [rakendusotsuse 2016/321], mis on vastu võetud [direktiivi 2001/18] artikli 26c alusel, kohaldamata jätta või tunnistada selle kehtetuks, kuna on tuvastatud selle artikli vastuolu ELLi ja ELTLi ülimuslike sätetega?“
B. Kohtuasi C‑393/24
24. Eraldi menetluses määras Itaalia ametiasutus(12) 19. juuni 2023. aasta ettekirjutusega kaebajale G. Fidenatole seadusandliku dekreedi nr 224/2003 artikli 35bis lõike 1 punkti a alusel 50 000 euro suuruse haldustrahvi selle eest, et ta oli rikkunud keeldu kasvatada Itaalias maisi MON 810.
25. Põhikohtuasja kaebaja vaidlustas selle ettekirjutuse 18. juuli 2023. aasta kaebusega Tribunale di Udines (Udine esimese astme kohus, Itaalia), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus ja kes on pädev tegema otsust kaebuse kohta, mis puudutab 25 000 eurot, st trahvi, mis talle GMOde külvamise eest Undine provintsis määrati.
26. Sellel kohtul on kahtlusi muu hulgas küsimuses, kas direktiiv 2001/18 ja rakendusotsus 2016/321 on EL lepingus ja EL toimimise lepingus sätestatud aluspõhimõtetest lähtudes kehtivad. Tal on küsimus, kas keeld kasutada juba loa saanud seemneid on siseturuga kooskõlas, kas see kujutab endast kogusepiirangutega samaväärse toimega meedet ja kas see meede on kooskõlas ELTL artikliga 36. Tal on ka küsimus, kas vaidlusalused sätted on kehtivad, lähtudes Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklitest 16, 18, 21 ja 52 ning liidu sõlmitud rahvusvahelistest lepingutest.
27. Selles olukorras otsustas Tribunale di Udine (Udine esimese astme kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [vaidlusalused sätted] ning [rakendusotsus 2016/321] on kooskõlas kodumaiste ja välismaiste toodete diskrimineerimise keelu põhimõttega, proportsionaalsuse põhimõttega ning ELTL artiklitega 34, 36 ja artikli 216 lõikega 2?
2. Kas [vaidlusalused sätted] ning [rakendusotsus 2016/321] on kooskõlas […] harta artiklitega 16 ja 52?
3. Kas [vaidlusalused sätted] ning [rakendusotsus 2016/321] on kooskõlas ELTL artikliga 18 ja […] harta artikliga 21, kuna diskrimineerimiskeelu põhimõte on üks Euroopa Liidu tugisambaid?
Jaatava vastuse korral […]
4. Kas [rakendusotsust 2016/321] tuleb tõlgendada nii, et […]maisi MON810 seemnete kasvatamise õiguse piiramise nõuded on lubatavad ning ELLi ja ELTLiga kooskõlas üksnes [direktiivi 2001/18] artikli 26b lõike 3 punktides a–g sätestatud põhjustel, või on need [selle direktiivi] artiklis 26c sätestatud üleminekunormide kohaselt lubatud ka muudel, sealhulgas majanduslikel põhjustel, isegi kui need on liikmesriigiti erinevad?
[…]
5. […] Kas [rakendusotsus 2016/321] on seega kehtiv, arvestades kõiki eeskirju, mis Euroopa ühtsel turul GMOsid reguleerivad, ning kas liikmesriigi õigusnormid, mis näevad ette karistuse selle otsusega kehtestatud keelu rikkumise eest, ei ole sellega vastuolus?“
28. Kohtuasjad C‑364/24 ja C‑393/24 liideti kirjalikuks ja suuliseks menetlemiseks ning kohtuotsuse tegemiseks. Kirjalikke seisukohti esitasid põhikohtuasja kaebaja ja apellant, Itaalia, Kreeka, Prantsuse, Luksemburgi, Ungari ja Poola valitsus ning Euroopa Parlament, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjon. Kohtuistungit ei toimunud.
IV. Õiguslik analüüs
29. Eelotsusetaotluse esitanud kohtud küsivad Euroopa Kohtult sisuliselt esiteks, kas vaidlusalused sätted ja rakendusotsus 2016/321(13) on kehtivad, ning teiseks kuidas seda rakendusotsust tuleb tõlgendada.(14)
30. Ma esitan oma analüüsi kolmes osas. Pärast mõnda sissejuhatavat märkust GMOde kasvatamise keelu kohta vaidlusaluste sätete ja rakendusotsuse 2016/321 alusel käsitlen eelotsuse küsimuste vastuvõetavuse küsimust ning siis analüüsin eelotsusetaotluse esitanud kohtute kõiki ühiseid küsimusi vaidlusaluste õigusnormide ja rakendusotsuse 2016/321 kehtivuse kohta ning kaht selle otsuse tõlgendamist käsitlevat küsimust, mis on esitatud kohtuasjas C‑393/24.
A. Sissejuhatavad märkused GMOde kasvatamise keelu kohta vaidlusaluste sätete alusel
31. Enne eelotsuse küsimuste vastuvõetavuse analüüsimist ja nende sisulist käsitlemist pean vajalikuks esitada mõned seisukohad liikmesriikide võimaluse kohta kehtestada GMOde kasvatamise keeld(15) vaidlusaluste sätete alusel.
32. Direktiiviga 2015/412 lisati vaidlusalused sätted direktiivi 2001/18 alates 2. aprillist 2015. Kumbki neist näeb ette süsteemi, mis võimaldab keelata teatava GMO kasvatamise liikmesriigi kogu territooriumil või ühel osal sellest. Mis puudutab erinevusi nende kahe süsteemi vahel, siis peamine on seotud asjaoluga, et direktiivi 2001/18 artiklis 26b ette nähtud süsteemi kohaldamine ei ole ajaliselt piiratud, ehkki selle artikkel 26c kujutas endast üleminekumeedet, mida kohaldati ainult kuus kuud pärast direktiivi 2015/412 jõustumist. Lisaks kohaldati selles artiklis 26c ette nähtud süsteemi kõikide enne 2. aprilli 2015 välja antud lubade suhtes, samas kui artiklis 26b ette nähtud süsteemi kohaldatakse ainult teatavale GMO‑le loa andmise menetluse või loa pikendamise jooksul.
33. Hoolimata niisugustest erinevustest on need kaks vaidlusalustes sätetes ette nähtud süsteemi sarnased ja nendes on kummaski sisuliselt ette nähtud liikmesriigi võimalus keelata teatava GMO kasvatamine esitatud teate/taotluse või saadud loa geograafilise kohaldamisala kohandamise tulemusena. Selle keelu võib kehtestada ühes või mitmes etapis, olenevalt seisukohast, mille asjaomane ettevõtja (teate saatja/taotleja või juba antud loa omanik) võtab seoses esitatud teate/taotluse või saadud loa geograafilise kohaldamisala kohandamisega, mida liikmesriik nõuab. Kui see ettevõtja ei ole nõutud kohandamise vastu (ei kinnita oma teate/taotluse/loa geograafilise kohaldamisala kohandamist), ei ole keelu jõustamiseks vaja võtta mingit riigisisest meedet (esimene etapp). Seevastu kui asjaomane ettevõtja on selle kohandamise ja seega nõutava kasvatamise keelu kehtestamise vastu (kinnitades oma teate/taotluse/loa geograafilist kohaldamisala), peab asjaomane liikmesriik keelu kehtestamiseks võtma riigisisesed meetmed, mis peavad vastama direktiivi 2001/18 artikli 26b lõikes 3 ette nähtud tingimustele (teine etapp).
34. Rõhutan, et kõnesolev keeld kasvatada Itaalias maisi MON 810 kehtestati komisjoni rakendusotsuse alusel, mis tehti direktiivi 2001/18 artikli 26c lõike 3 alusel, st üleminekusüsteemi kohaldamise esimese etapi tulemusena.
B. Vastuvõetavus
1. Eelotsusetaotluste sisu puudutavate nõuete järgimine
35. Kreeka valitsus märgib, et eelotsusetaotluse esitanud kohtud ei esita Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 94 nimetatud asjaolusid iga aluslepingute sätte kohta, mida nende küsimused puudutavad. Ka Itaalia valitsus väidab, et esimene küsimus kohtuasjas C‑393/24 on vastuvõetamatu, sest eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole konkreetselt ära näidanud põhjuseid, miks ta küsib, kas vaidlusalused sätted on kehtivad.
36. Meenutan, et eelotsusetaotluses peavad olema välja toodud täpsed põhjused, mille tõttu liikmesriigi kohus on hakanud liidu õiguse teatavate sätete kehtivuses kahtlema, ning esitatud kehtetuse alused, millega seetõttu tuleb tema arvates arvestada. See nõue tuleneb ka Euroopa Kohtu kodukorra artikli 94 punktist c.(16) Eeltoodust tuleneb esiteks, et eelotsusetaotluse menetlemisel analüüsib Euroopa Kohus liidu akti või selle teatud sätete kehtivust eelotsusetaotluses esile toodud kehtetuse alustest lähtudes. Teiseks, kui märgitud ei ole täpseid põhjuseid, miks eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb selle akti või selle teatud sätete kehtivuses, on eelotsuse küsimused nende kehtivuse kohta vastuvõetamatud.(17)
37. Käsitletaval juhul on nii, et ehkki põhjendused on mõne küsimuse puhul esitatud lühidalt, olen arvamusel, et Euroopa Kohtu käsutuses on põhimõtteliselt asjaolud, mida on talle esitatud küsimustele vastamiseks tarvis. Teisiti on minu arvates aga esimese küsimusega kohtuasjas C‑364/24 osas, milles see puudutab vaidlusaluste sätete kehtivust ELTL artiklitest 2 ja 3 lähtudes. Isegi kui selle analüüsi ulatuse kindlaksmääramisel, mille Euroopa Kohus peab läbi viima, arvesse võtta väiteid, mis on esitatud selles põhikohtuasjas ja on eelotsusetaotluses ära toodud, ei puuduta ükski esitatud argument vaidlusaluste sätete kehtivust aluslepingu artiklitest lähtudes. Olen seega arvamusel, et esimese küsimuse see osa kohtuasjas C‑364/24 ei ole vastuvõetav.
2. Kas põhikohtuasjad on tegelikud või kunstlikud?
38. Parlament väidab, et eelotsusetaotlused ei vasta kohtuotsuses Foglia(18) kindlaks määratud vastuvõetavuse tingimustele. Nimetatud institutsioon leiab, et põhikohtuasja kaebaja ja apellant on soovinud luua kunstlikult tingimusi, milles ta kannatab Itaalia territooriumil kõnesoleva geneetiliselt muundatud seemnete külvamise keelu tagajärgede all ning mille tulemusena tehti talle ettekirjutus need seemned hävitada ja määrati Itaalia õiguses ette nähtud trahv.
39. Ma ei nõustu parlamendi arvamusega.
40. Meenutan, et üksnes asja menetleval ja selle lahendamise eest vastutaval liikmesriigi kohtul on kohtuasja eripärasid arvesse võttes õigus hinnata eelotsuse vajalikkust asjas otsuse tegemiseks ning Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust. Seega, kui esitatud küsimused puudutavad liidu õigusnormi tõlgendamist või kehtivust, on Euroopa Kohus põhimõtteliselt kohustatud otsuse tegema. Järelikult kehtib eeldus, et liidu õigust puudutavad küsimused on asjakohased.(19)
41. ELTL artikli 267 alusel esitatud eelotsusetaotlus tuleb tõesti tagasi lükata, kui on ilmne – nagu see oli kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Foglia(20), millele parlament viitab, –, et selles artiklis ette nähtud menetlust on kasutatud millekski muuks, kui see on ette nähtud, ja selle eesmärk on tegelikult saavutada see, et Euroopa Kohus teeb otsuse konstrueeritud vaidluse tulemusena.(21)
42. Et vaidluse võiks kvalifitseerida „konstrueerituks“, on siiski tarvis, et põhikohtuasja pooled oleksid eelnevalt teineteisega nõu pidanud, et saavutada see, et Euroopa Kohus teeb teatava küsimuse kohta otsuse.(22) Eelotsusetaotluste lugemisel ei ole siiski võimalik täheldada, et käsitletaval juhul on see nii. Esiteks ei näita miski, et põhikohtuasja kaebaja ja apellant oleks tegutsenud kokkuleppel haldusasutustega, ja teiseks on viimased määranud talle mitu trahvi, mille puhul ei ole kahtlust, et need on tegelikult olemas. Igal juhul ei piisa selleks, et vaidluse võiks kvalifitseerida „konstrueerituks“, minu arvates selle tõendamisest, et eraõiguslik isik, kes on rikkunud kehtivaid õigusnorme ning kannab oma rikkumise negatiivsed ja tegelikke tagajärgi, on tegutsenud nii, et on viinud Euroopa Kohtu nende sätete kehtivuse hindamiseni.
43. Nendel asjaoludel ei tule põhikohtuasju kvalifitseerida „konstrueerituks“ kohtuotsuse Foglia(23) tähenduses, mistõttu tuleb neid eelotsusetaotlusi pidada vastuvõetavaks.
3. Direktiivi 2001/18 artikli 26b ja artikli 26c lõike 4 kehtivust käsitlevad küsimused
44. Prantsuse valitsus seab kahtluse alla, kas esimene küsimus kohtuasjas C‑364/24 ja kolm esimest küsimust kohtuasjas C‑393/24 on vastuvõetavad osas, milles need puudutavad direktiivi 2001/18 artikli 26b ja artikli 26c lõike 4 kehtivust. Nimetatud valitsuse hinnangul ei ole neid sätteid käsitlevad eelotsuse küsimused kuidagi seotud põhikohtuasjade esemega ja puudutavad hüpoteetilist probleemi. Ta kinnitab, et keeld kasvatada Itaalia territooriumil maisi MON 810, mis nende kahe põhikohtuasjani viis, tuleneb rakendusotsusest 2016/321, mis tehti direktiivi 2001/18 artikli 26c lõike 3 alusel.
45. Ma nõustun täielikult tema arvamusega.
46. ELTL artikli 267 sõnastusest enesest ilmneb, et esitatud eelotsusetaotlus peab olema „vajalik“ selleks, et eelotsusetaotluse esitanud kohus saaks tema menetluses olevas kohtuasjas „teha otsuse“.(24)
47. Käsitletaval juhul puudutavad põhikohtuasjad sisuliselt põhikohtuasja kaebajale ja apellandile selle eest, et ta rikkus rakendusotsusega 2016/321 kehtestatud keeldu kasvatada Itaalia territooriumil maisi MON 810, määratud trahvide kehtivust. See otsus tehti direktiivi 2001/18 artikli 26c lõike 3 alusel. Selle aluseks ei ole ei viidatud direktiivi artikkel 26b ega artikli 26c lõige 4 ning keeldu kasvatada Itaalias maisi MON 810 ei kehtestatud nendes õigusnormides sätestatud reeglite kohaselt.
48. Nendel asjaoludel tähendaks direktiivi 2001/18 artikli 26b ega artikli 26c lõike 4 kehtivust käsitletavatele küsimustele vastamine ilmselgelt nõuandva arvamuse andmist hüpoteetilises küsimuses, sellega eirataks aga ELTL artikliga 267 loodud kohtute koostöö raames Euroopa Kohtule antud ülesannet.(25)
49. Nende kaalutluste põhjal leian seega nagu ka Prantsuse valitsus, et esimene küsimus kohtuasjas C‑364/24 ja kolm esimest küsimust kohtuasjas C‑393/24 on vastuvõetamatud osas, milles need käsitlevad direktiivi 2001/18 artikli 26b ja artikli 26c lõike 4 kehtivust.
4. Järeldus vastuvõetavuse küsimuses
50. Eelnevate kaalutluste põhjal olen arvamusel, et eelotsusetaotluse esitanud kohtute küsimused ei ole vastuvõetavad osas, milles need käsitlevad:
– direktiivi 2001/18 artikli 26b ja artikli 26c lõike 4 kehtivuse hindamist;
– vaidlusaluste sätete teiste lõigete kehtivuse hindamist osas, mis puudutab nende kehtivust ELTL artiklitest 2 ja 3 lähtudes.
C. Sisulised küsimused
1. Küsimused kohtuasjas C‑364/24 ning kolm esimest küsimust ja viienda küsimuse esimene osa kohtuasjas C‑393/24
51. Kehtivust käsitlevad eelotsuse küsimused puudutavad esiteks vaidlusaluseid sätteid ja teiseks rakendusotsust 2016/321.(26) Märgin, et kuna see otsus rajaneb direktiivi 2001/18 artikli 26c lõikel 3, sõltub selle kehtivus selle õiguslikuks aluseks oleva õigusnormi kehtivusest. Kuigi ei saa välistada, et see rakendusotsus on kehtetu muudel põhjustel, juhin siiski tähelepanu, et ei eelotsusetaotluse esitanud kohtud ega põhikohtuasja kaebaja ja apellant ei ole esitanud vastavaid argumente.(27) Sellest järeldub, et vastus, mis tuleb rakendusotsuse 2016/321 kehtivust käsitlevale küsimusele anda, sõltub vastusest küsimusele, kas direktiivi 2001/18 artikli 26c lõige 3 on kehtiv.
52. Eelnevat arvestades analüüsin kõigepealt direktiivi 2001/18 artikli 26c kehtivust osas, milles selle kehtivust käsitlevad küsimused on vastuvõetavad. Võttes arvesse põhikohtuasjades ja käesolevates kohtuasjades esitatud argumente, peab kehtivuse analüüs puudutama minu arvates selle artikli lõiget 3 (edaspidi „analüüsitav säte“), mis kujutab endast rakendusotsuse 2016/321 õiguslikku alust ja millega on kindlaks määratud üleminekusüsteemi esimese etapi põhireegel, mis on seatud kahtluse alla käesolevates kohtuasjades(28). Seejärel arutan, kuidas mõjutab selle analüüsi tulemus vastust, mis tuleb anda rakendusotsuse 2016/321 kehtivust puudutavale küsimusele.
a. Analüüsitava sätte kehtivus
53. Eelotsusetaotluse esitanud kohtud küsivad, kas analüüsitav säte on kehtiv, lähtudes aluslepingute eri sätetest, liidu õiguse põhimõtetest ja ühest teisese õiguse normist.
54. Analüüsin selle sätte kehtivust, lähtudes: 1) kõikidest siseturgu käsitletavatest sätetest, millele tuginetakse, ja proportsionaalsuse põhimõttest, 2) diskrimineerimiskeelu põhimõttest, 3) ettevõtlusvabaduse põhimõttest, 4) rahvusvahelistest lepingutest ning lõpuks 5) määruse nr 1839/2003 artiklist 34.
1. Kehtivus ELL artiklist 3 ja ELTL artiklitest 26, 34–36 ja 114 ning proportsionaalsuse põhimõttest lähtudes
55. Kuigi kohtuasjas C‑364/24 palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul analüüsitava sätte kehtivust hinnata ELL artiklist 3 lähtudes, ilmneb eelotsusetaotlusest ning põhikohtuasja kaebaja ja apellandi argumentidest, et sellele artiklile on tuginetud, sest selle lõikes 3 on ette nähtud siseturu rajamine. Selles kontekstis näib mulle vajalik hinnata analüüsitava sätte kehtivust kõikidest siseturu rajamist käsitletavatest õigusnormidest ja põhimõtetest ning proportsionaalsuse põhimõttest lähtudes.
Esitatud argumendid
56. Eelotsusetaotluse esitanud kohtutel on sisuliselt kahtlus, kas teatavates liikmesriikides kehtiv juba turule lastud geneetiliselt muundatud toote kasvatamise keeld, mis ei põhine tervise- ja keskkonnaohutuse kaalutlustel, aitab kaasa siseturu toimimisele ELTL artikli 114 tähenduses. Neil on küsimus, kas liidu seadusandja eiras kaupade vaba liikumist käsitlevaid õigusnorme ja proportsionaalsuse põhimõtet.
Hinnang
57. Analüüsitav säte on – nagu märgivad eelotsusetaotluse esitanud kohtud – viinud koostoimes selle alusel vastu võetud rakendusotsusega 2016/321 tõesti teatavate tõkete tekkimiseni siseturul keelu tõttu kasvatada maisi MON 810 ainult teatavate liikmesriikide territooriumil. Seega ei saa niisugust turule viidud toodet nagu käsitletaval juhul maisi MON 810 seeme, mida on lubatud külvata, teatavates liikmesriikides kasutada kooskõlas selle otstarbega – asjaolu, mis takistab selle vaba liikumist.
58. Kaupade vaba liikumine liikmesriikide vahel on üks EL toimimise lepingu aluspõhimõte, mis väljendub ELTL artiklis 34 sätestatud liikmesriikidevaheliste koguseliste impordipiirangute ja kõigi samaväärse toimega meetmete keelus.(29) See keeld hõlmab kõiki liikmesriikide meetmeid, mis võivad otse või kaudselt, tegelikult või potentsiaalselt takistada teistest liikmesriikidest pärit kauba jõudmist liikmesriigi turule, isegi kui sellise meetme eesmärk ega toime ei ole teistest liikmesriikidest pärit kauba vähem soodne kohtlemine.(30)
59. Analüüsitav säte ei ole aga liikmesriigi, vaid liidu õiguse meede. Kuigi see ei takista hinnata nimetatud sätte kehtivust aluslepingute sätetest lähtudes,(31) tuleb seejuures siiski arvesse võtta, et see põhineb ELTL artiklil 114. See artikkel võimaldab liidu seadusandjal võtta liikmesriikide haldus‑ ja õigusnormide ühtlustamise meetmeid, mille eesmärk on siseturu rajamine ja selle toimimine.
60. Märgin, et ELTL artikkel 114 on sobiv õiguslik alus analüüsitava sätte vastuvõtmiseks. Esiteks lisati vaidlusalused sätted direktiivi 2001/18, mis on võetud vastu EÜ artikli 95 alusel, mis nüüd on ELTL artikkel 114. Ei saa seega olla kahtlust, et direktiivil 2015/412, millega täiendati direktiivi 2001/18 kahe artikliga, mis käsitlevad ainult GMOde kasvatamist, on sama õiguslik alus. Teiseks on analüüsitava sättega kehtestatud kõikidele liikmesriikidele ühine GMOde kasvatamise keelu kehtestamise süsteem ja see kujutab endast seega „meedet ühtlustamiseks“ ELTL artikli 114 tähenduses.
61. Nagu Euroopa Kohus on korduvalt otsustanud, lubab ELTL artikkel 114 liidu seadusandjal sekkuda, võttes vastu sobivaid meetmeid, järgides esiteks viidatud artikli lõiget 3 ja teiseks EL toimimise lepingus nimetatud või kohtupraktikas väljendatud õiguspõhimõtteid, eeskätt proportsionaalsuse põhimõtet.(32) Seega kui nende meetmete rakendamine eeldab teatavaid kaupade vaba liikumise piiranguid, tuleb kontrollida, kas need aitavad siiski kaasa siseturu rajamisele ja toimimisele ELTL artikli 114 tähenduses.
62. Analüüsitava sättega on ette nähtud süsteem, mille kohaselt võivad liikmesriigid kehtestada GMOde kasvatamise keelu. Kuna selle sättega täiendatakse direktiivi 2001/18, ei saa seal ette nähtud meedet minu meelest analüüsida eraldi ja eriti ilma, et võetaks arvesse kogu õiguslikku regulatsiooni, mille osa see on. Arvestades, et analüüsitavat sätet kohaldatakse selle direktiivi ja määruse nr 1829/2003 alusel antud GMOde müügilubade suhtes, tuleks neid kahte õigusakti kõnesoleva meetme analüüsimisel arvesse võtta.
63. Vaidlusaluste sätetega muudetakse nende õigusaktidega kehtestatud õiguslikku raamistikku GMOde kasvatamist käsitlevas osas. Enne nende jõustumist ei sisaldanud ei direktiiv 2001/18 ega määrus nr 1829/2003 kasvatamist käsitlevaid erisätteid. Selle suhtes tuli seega kohaldada üldnorme, nimelt direktiivi artiklit 22. Selle sätte kohaselt ei või liikmesriigid keelata, piirata ega takistada direktiivi nõuetele vastavate GMOde toodetena või toodete koostises turuleviimist. Kui liikmesriigid soovisid keelata turuleviidud GMOde kasvatamise, pidid nad kasutama direktiivi artiklis 23 ja määruse nr 1829/2003 artiklis 34 ette nähtud kaitseklausleid ja erakorralisi abinõusid või siis ELTL artikli 114 lõigetes 5 ja 6 ette nähtud teatamismenetlust.(33)
64. Vaidlusaluste sätete lisamine kaldub näitama, et liidu seadusandja leidis GMOde seemnete osas, et kuigi nende turuleviimisel on juba hinnatud tervise‑ ja keskkonnaalaseid ohte, on nende külvamiseks kasutamise küsimuse puhul vaja valida erilähenemine, mis väljub üksnes kitsamas tähenduses mõistetud tervise‑ ja keskkonnaalaste ohtude hindamise raamistikust. See ilmneb direktiivi 2015/412 põhjendusest 6, milles on märgitud, et GMOde kasvatamine „on tugeva riikliku, piirkondliku ja kohaliku mõõtmega teema, arvestades, et see on seotud maakasutuse, kohalike põllumajandusstruktuuride ning elupaikade, ökosüsteemide ja maastike kaitsmise või säilitamisega“.
65. Selles osas näib mulle, et GMOde kasvatamise erinormistiku kehtestamist liidu seadusandja poolt ei saa pidada põhjendamatuks. Tuleb nimelt nõustuda, et taimekasvatus on võrreldes kaupade muud liiki kasutamisega eriline tegevusala. Kui teatavate turuleviidud toodete tarbimine või kasutamine mõjutab üldjuhul ainult ostjaid või kasutajaid, siis taimekasvatusega on teisiti. See ei mõjuta mitte üksnes seemnete ostjat, vaid sellel võib olla pöördumatuid tagajärgi keskkonnale. GMOde kasvatamine võib muu hulgas avaldada pöördumatut mõju konventsionaalsetele ja mahekultuuridele. Sellele keskkonnaalasele aspektile on juhitud tähelepanu direktiivi 2001/18 põhjenduses 4 ja direktiivi 2015/412 põhjenduses 6.
66. Sellega seoses meenutan, et Euroopa Kohtu praktikast ilmneb, et olenevalt asjaoludest võivad ELTL artikli 114 alusel võetud meetmed seisneda nõudes, et kõik liikmesriigid lubaksid asjaomase kauba või kaupade turustamist, seaksid sellisele lubamiskohustusele teatud tingimused või lausa keelaksid ajutiselt või lõplikult teatud kauba või kaupade turustamise.(34) See käib minu arvates ka kultuuri kasvatamise keelamise kohta.
67. Kui GMOde kasvatamise tugev riigisisene, piirkondlik ja kohalik mõõde õigustab eriregulatsiooni kehtestamist, on loogiline, et selle kasvatamise keelamise otsuse tegemine on usaldatud liikmesriikidele, kellel on kõige kergem hinnata, kas riigisisese, piirkondliku ja kohaliku tasandi kahtlused õigustavad niisugust keeldu. See on kooskõlas ELTL artikli 2 lõikes 2 sätestatud subsidiaarsuse põhimõttega.
68. Tekib siiski küsimus, kas meede, mis seisneb selles, et liikmesriikidel võimaldatakse keelata GMOde kasvatamine ilma, et nad oleksid kohustatud oma otsust põhjendama, on liidu seadusandja eesmärke arvestades sobiv.
69. Sellega seoses tuleb tõdeda, et GMOde keskkonda viimise problemaatika on väga keerukas ja paneb seega – nagu on märgitud direktiivi 2015/412 põhjenduses 7 – väga muretsema, kusjuures need mured ei tekita ainult küsimusi, mis on seotud GMOde ohutusega tervise ja keskkonna seisukohast.
70. Nagu aga ilmneb Euroopa Kohtu praktikast, kui liidu seadusandja õigusloome toimub valdkonnas, mis eeldab temapoolseid poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid valikuid ning mille raames ta peab andma keerulisi hinnanguid, tuleb tunnustada tema ulatuslikku kaalutlusõigust. Ainult see, kui sellises valdkonnas võetud meede on ilmselgelt ebasobiv pädevate institutsioonide püstitatud eesmärgi suhtes, võib mõjutada sellise meetme õiguspärasust.(35)
71. Käsitletaval juhul on nii, et kuna kõnesolevat meedet ei saa analüüsida eraldi,(36) tuleb liidu seadusandja eesmärgi puhul arvesse võtta kogu regulatsiooni, mille osa see meede on, st direktiiviga 2001/18 ja määrusega nr 1829/2003 loodud regulatsiooni. Nagu ilmneb nende artiklitest 1, on selle direktiivi eesmärk inimeste tervise ja keskkonna kaitse GMOde tahtliku keskkonda viimisega kaasnevate ohtude eest ning määruse nr 1829/2003 eesmärk inimeste ja loomade elu, tervise ja heaolu, keskkonna ja tarbijate huvide kõrge kaitstuseastme tagamine, tagades samal ajal ka siseturu tõhusa toimimise.
72. Olen arvamusel, et analüüsitava sättega kehtestatud meede ei ole ilmselgelt sobimatu nende eesmärkide saavutamiseks järgmistel põhjustel.
73. Esiteks aitab see meede kaasa siseturu nõuetekohasele toimimisele ELTL artikli 114 tähenduses. Direktiivi 2015/412 põhjenduses 7 on märgitud, et GMOde kasvatamisega seotud otsuste tegemise protsess on osutunud eriti keerukaks, pidades silmas riikide väljendatud muret. Minu meelest võib analüüsitav säte sellesse olukorda leevendust tuua, lihtsustades GMOde teataval territooriumil kasvatamise keelu kehtestamise süsteemi ja aidates nii kaasa õiguskindlusele. Selle direktiivi põhjendusest 8 nähtub nimelt, et see, kui liikmesriikidele antakse võimalus otsustada, kas nad soovivad oma territooriumil GMOsid kasvatada või mitte, peaks GMOdeks lubade andmise protsessi parandama.
74. Teiseks muutus olukord liidus GMOde kasvatamise alal analüüsitava sätte vastuvõtmise tulemusena selgemaks nii ettevõtjatele kui ka tarbijatele. Minevikus ei saanud esimesed nimelt välistada, et hoolimata loast GMOsid kasvatada otsustab asjaomane liikmesriik seepärast, et tal ei olnud muid vahendeid selle kasvatamise keelamiseks, siiski seda teha, kasutades muu hulgas kaitseklausleid ja erakorralisi abinõusid, olgu see siis tõesti põhjendatud või mitte. Võttes arvesse põllumajandusliku tootmise eripära, oli õigusliku raamistiku niisuguse muutuse oht ebasoodus, muu hulgas põllumajandusettevõtjate huvidele. Mis puudutab tarbijaid, siis neil on nüüd selgem teave GMOde olemasolust keskkonnas.
75. Kolmandaks meenutan, et analüüsitav säte ei puuduta mitte üldiselt turule lastud GMOde vaba liikumist, vaid ainult GMOde kasvatamist. Seega ei mõjuta selle kasvatamise keelamine tarbijate ja ettevõtjate õigust importida GMOsid sisaldavaid tooteid.
76. Neljandaks ei ole analüüsitavas sättes ette nähtud GMOde kasvatamise üldist keeldu kõigis liikmesriikides. Neil on lisaks võimalus keelata nende kasvatamine ühes osas oma territooriumist või ainult seda piirata, olenevalt riigisisestest, piirkondlikest ja kohalikest kaalutlustest.
77. Viiendaks olen – nii paradoksaalne kui see ka ei ole – arvamusel, et analüüsitava sättega kehtestatud meede ei kahjusta õigusi, mis võivad ettevõtjatele tuleneda kaupade vabast liikumisest. See on seotud asjaoluga, et analüüsitava sättega kehtestatud süsteemi kohaldamine sõltub tingimusest, et müügiloa omanik ei ole GMOde kasvatamise keelu kehtestamise vastu.
78. Esiteks tähendab GMO müügiloa omaniku (vaikiv) nõusolek GMO kasvatamise keelu kehtestamiseks, et õigusi, mis tal on tänu asjaomaste kaupade vabale liikumisele, analüüsitava sätte kohaldamisest tulenev selle vabaduse võimalik piiramine ei mõjuta. Volenti non fit iniuria.
79. Teiseks mõjutab analüüsitava sätte alusel kehtestatud GMOde kasvatamise keeld peale selle loa omaniku ainult põllumajandusettevõtjaid. Niisuguse toote kohta nagu GMO seemned märgin siiski, et asjaolu, et GMOde teataval territooriumil kasvatamise keelu kehtestamiseks on tarvis müügiloa omaniku nõusolekut, toob kaasa selle, et need põllumajandusettevõtjad ei saa olla kaupade vabast liikumisest tulenevatele õigustele tuginedes GMOde kasvatamise keelu vastu.
80. GMOde turuleviimine on liidus rangelt reguleeritud, eelkõige direktiiviga 2001/18 ja määrusega nr 1829/2003. Põhimõtteliselt on selleks vaja luba, mis antakse niisuguse menetluse tulemusena, milles hinnatakse GMO tahtliku keskkonda viimisega ning selle toiduainetes ja loomasöödas kasutamisega seotud ohte. Lisaks sõltub turuleviidud GMO kasutamine müügiloas nimetatud tingimuste järgimisest. Selle direktiivi artikli 19 lõike 1 kohaselt võib tootena või toote koostises esinevat GMOd kasutada edasiste taotlusteta kogu ühenduses konkreetselt ainult juhul, kui täpselt täidetakse kasutamise eritingimusi ja piirdutakse nendes tingimustes piiritletud keskkonna ja/või geograafiliste piirkondadega. Ka määruse nr 1829/2003 artiklites 9 ja 21 on rõhk asetatud loa omaniku ja asjast huvitatud isikute kohustusele järgida asjaomases loas kehtestatud iga tingimust või piirangut.
81. Sellest järeldub, et niisuguste kaupade nagu GMOde seemnete vaba liikumine sõltub nüüd loa saamisest ja on piiratud selle loa range raamistikuga. Niisuguses olukorras muudab analüüsitav säte olemasolevat raamistikku, sest sellega on kehtestatud erikord GMO müügiloa geograafilise kohaldamisala kindlaksmääramiseks, mis puudutab selle kasvatamist. GMO kasvatamise keeld kehtestatakse nimelt selle loa geograafilise kohaldamisala piiramise tulemusena, millega loa omanik on nõustunud. Viimase nõusolek GMO kasvatamise keeluks piirab seda geograafilist kohaldamisala kolmandate isikute, muu hulgas põllumajandusettevõtjate suhtes. Nad ei saa seega hakata seda kasvatama territooriumil, mida müügiluba ei hõlma.
82. Mis puudutab kuuendaks eelotsusetaotluse esitanud kohtute kahtlusi küsimuses, ega liikmesriikidel ei ole kohustust põhjendada oma otsust keelata GMOde kasvatamine oma territooriumil, siis leian, et selle kohustuse puudumist õigustab loa omaniku nõusolek keeluks. Nagu ma eelmises punktis märkisin, on GMOde kasvatamise keelamine ainult üks asjaolu, mis määrab ära müügiloa geograafilise kohaldamisala. See luba piiritleb loa omaniku õigused. See on tema, kes mitte üksnes ei taotle oma tootele müügiluba, vaid on ka selle loa võimaliku territoriaalse piiramise vastu või mitte. Tema seisukoht piiramise küsimuses on niisugusel juhul otsustava tähtsusega: kui ta selle vastu ei ole, ei ole tarvis, et iga liikmesriik täpsustaks GMO kasvatamise keelu kehtestamise konkreetseid põhjuseid.
83. Mis puudutab lõpuks ja seitsmendaks direktiivi 2001/18 ja määruse nr 1829/2003 eesmärki tagada inimeste tervise ja keskkonna kaitse GMOde tahtliku keskkonda viimise ning selle inimtoidus ja loomasöödas kasutamisega kaasnevate ohtude vastu, siis pean vajalikuks märkida, et analüüsitava sätte lisamine ei muuda kuidagi nende kahe õigusaktidega kehtestatud regulatsiooni osas, mis käsitleb nende ohtude hindamise menetlusi.
84. Võttes arvesse kõiki eelnevaid kaalutlusi ja kuna analüüsitava sättega kehtestatud meede ei ole liidu seadusandja eesmärkide saavutamiseks ilmselgelt sobimatu, olen arvamusel, et analüüsitav säte ei sisalda midagi, mis võimaldaks asuda seisukohale, et liidu seadusandja on ületanud ELTL artikliga 114 kehtestatud piirid. Konkreetselt ei ole nii, et analüüsitava sättega kehtestatud süsteem kujutab endast kaupade vaba liikumise põhjendamatut piiramist.
2. Kehtivus ELTL artiklist 18, harta artiklist 21 ja diskrimineerimiskeelu põhimõttest lähtudes
i) Esitatud argumendid
85. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul kohtuasjas C‑393/24 on küsimus, kas esineb eri liikmesriikide kodanikest põllumajandusettevõtjate vahelise diskrimineerimise vorm, mis tuleneb liikmesriikide erinevatest valikutest geograafilise kohaldamisala kohandamisel ning millega rikutakse ELTL artiklit 18 ja harta artiklit 21.
86. Põhikohtuasja kaebaja ja apellant väidab, et vaidlusaluste sätetega on loodud diskrimineerimine nii liikmesriikide vahel kui ka liikmesriigi siseselt, sest põllumajandustootjad, kes soovivad toota mahepõllunduslikult või konventsionaalsel viisil, on soodsamas olukorras võrreldes tootjatega, kes soovivad kasvatada geneetiliselt muundatud taimi.
ii) Hinnang
87. Diskrimineerimise esinemise küsimus koosneb kahest eraldi osast: esiteks diskrimineerimine põllumajandustootjate vahel, kelleks on ühelt poolt põllumajandustootjad, kes tegutsevad liikmesriikides, kes lubavad teatavat GMOd kasvatada, ja põllumajandustootjad, kes tegutsevad liikmesriikides, kes seda keelavad, ning teiseks diskrimineerimine niisuguse liikmesriigi sees, kes keelab GMOsid kasvatada, põllumajandustootjate vahel, kelleks on põllumajandustootjad, kes soovivad geneetiliselt muundatud taimi kasvatada, ja põllumajandustootjad, kes seda ei soovi.
88. Kuna esimene väidetav diskrimineerimise vorm puudutab eri liikmesriikide põllumajandustootjate erinevat kohtlemist, põhineb see kodakondsusel.
89. Mis puudutab konkreetsemalt kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõtet, siis see on sätestatud harta artikli 21 lõikes 1 ja harta artikli 52 lõikes 2 on täpsustatud, et hartaga tunnustatud õigusi, mis rajanevad aluslepingute sätetel, teostatakse neis määratletud tingimustel ja piires. Nii on see harta artikli 21 lõikega 2, mis vastab – nagu kinnitavad seda sätet käsitlevad selgitused põhiõiguste harta kohta(37) – ELTL artikli 18 esimesele lõigule ja mida tuleb kohaldada kooskõlas selle viimasega.(38)
90. ELTL artikkel 18, mis kehtestab kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu üldpõhimõtte, ei keela mitte ainult otsest diskrimineerimist kodakondsuse alusel, vaid ka igasuguse kaudse diskrimineerimise, mis mõne muu kriteeriumi alusel vahet tehes viib faktiliselt samasuguse tulemuseni.(39)
91. On selge, et ELTL artikkel 18 on iseseisvalt kohaldatav üksnes sellistes liidu õigusega reguleeritud olukordades, mille jaoks ei ole EL toimimise lepinguga ette nähtud diskrimineerimiskeelu erinorme.(40) Kuna kaupade vaba liikumise valdkonnas kohaldatakse diskrimineerimiskeelu põhimõtet, eelkõige ELTL artiklitega 34 ja 35,(41) ei tule analüüsitava sätte kehtivust hinnata mitte ELTL artiklist 18, vaid ELTL artiklitest 34 ja 35 lähtudes.
92. GMO seemnete külvamise kohta kasvatamiseks märgin, et tegemist on konkreetse ettevõtja eritootega, mille päritolu ei ole eelotsusetaotluses täpsustatud. Lisaks kuna analüüsitav säte ei ole mitte liikmesriigi autonoomne meede, vaid liidu meede, ei tekigi välismaiste toodete võrreldes kodumaiste toodetega diskrimineerimise probleemi.
93. Põllumajandustootjate vahelise diskrimineerimise kohta pean vajalikuks meenutada, et ELTL artiklis 18 ja harta artiklis 21 sätestatud diskrimineerimiskeelu põhimõte nõuab, et sarnaseid olukordi ei käsitletaks erinevalt ja erinevaid olukordi ei käsitletaks ühtemoodi, välja arvatud juhul, kui see on objektiivselt põhjendatud.(42)
94. Esiteks ei ole konventsionaalseid ja mahesorte kasvatavate põllumajandusettevõtjate ja GMOsid kasvatada soovivate põllumajandusettevõtjate olukorrad sarnased. GMOde kasvatamist iseloomustab selle eripära, mis viis muide selle suhtes kohaldatava õigusliku eriraamistiku kehtestamiseni.
95. Teiseks ei ole sarnased ka eri liikmesriikide põllumajandusettevõtjate olukorrad, sest põllumajanduslik tootmine on olemuslikult seotud tootmiskoha ja selle koha eripäraga. Seda aspekti on rõhutatud direktiivi 2015/412 põhjenduses 6 ja see kujutab endast seadusandja vaidlusaluste sätete vastuvõtmise õigusliku aluse eeldust, mida on juba analüüsitud.(43)
96. Nendel asjaoludel leian, et eelotsuse küsimuste analüüs ei ole toonud ilmsiks midagi, mis võiks kahjustada analüüsitava sätte kehtivust ELTL artiklist 18 ja harta artiklist 21 lähtudes.
3. Kehtivus harta artiklitest 16 ja 52 lähtudes
i) Esitatud argumendid
97. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kohtuasjas C‑364/24 tugineb oma esimeses küsimuses harta artiklitele 16 ja 52, esitamata siiski ühtegi argumenti, mis käsitleks analüüsitava sätte kehtivust nendest artiklitest lähtudes. Lisaks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus kohtuasjas C‑393/24 ainult, et liidu õiguse üldpõhimõtteid, mis puudutavad asutamisvabadust ning on sätestatud harta artiklites 16 ja 52, võib pidada analüüsitava sätte kehtivuse hindamise kriteeriumideks.
98. Mis puudutab põhikohtuasja kaebajat ja apellanti, siis ta väidab, et GMO kasvatamise keeld kujutab endast harta artiklite 16 ja 52 rikkumist, sest see kahjustab geneetiliselt muundatud taimi kasvatada soovivate põllumajandusettevõtjate ettevõtlusvabadust. Nad ei saa pakkuda tarbijatele tooteid, mida pakuvad mahetootjad, kes tegutsevad territooriumidel, kus GMO kasvatamine keelatud ei ole.
ii) Hinnang
99. Harta artikli 16 kohaselt tunnustatakse ettevõtlusvabadust liidu õiguse ning riigisiseste õigusaktide ja tavade kohaselt. Nagu ilmneb selgitustest põhiõiguste harta kohta(44), „[tuleb selle õigusnormiga tagatud vabadust l]oomulikult […] teostada austades liidu õigust ja siseriiklikke õigusakte. Sellele võib kohaldada harta artikli 52 lõikes 1 sätestatud piiranguid“.
100. Nagu aga Euroopa Kohus on rõhutanud, ei ole ettevõtlusvabadus siiski absoluutne õigus, vaid sellega tuleb arvestada vastavalt selle ülesandele ühiskonnas.(45) Selle suhtes võib olla lubatud lai valik avaliku võimu sekkumisi, millega võidakse üldistes huvides kehtestada piirangud majandustegevusele.(46)
101. See asjaolu peegeldub eelkõige viisis, kuidas vastavalt harta artikli 52 lõikele 1 tuleb proportsionaalsuse põhimõtet rakendada.(47)
102. Selle viimase õigusnormi kohaselt tohib hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist piirata ainult seadusega ning arvestades nimetatud õiguste ja vabaduste olemust ning proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.
103. Käsitletaval juhul kõnesoleva GMO kasvatamise keelust tulenev ettevõtlusvabaduse piiramine on „piiramine seadusega“, st analüüsitava sätte ja rakendusotsusega 2016/321. Nagu märgib eelkõige Kreeka valitsus, ei takista GMO sordi kasvatamise keelamine põhimõtteliselt asjaomastel ettevõtjatel, st kutselistel põllumajandusettevõtjatel sugugi oma tegevusaladega tegelda, sest see kohustus on äärmiselt piiratud, ja seega on selle keelamise puhul austatud ettevõtlusvabaduse olemust. Mis puudutab keelu proportsionaalsust, siis selle minupoolne, eespool esitatud analüüs(48) käib ka asutamisvabaduse piirangu õiguspärasuse analüüsi kohta.
104. Nendel asjaoludel leian, et eelotsuse küsimuste analüüs ei ole ilmsiks toonud midagi, mis mõjutaks analüüsitava sätte kehtivust harta artiklitest 16 ja 52 lähtudes.
4. Kehtivus ELTL artikli 216 lõikest 2 lähtudes
i) Esitatud argumendid
105. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul kohtuasjas C‑393/24 on küsimus, ega see, et liit on sõlminud niisugused lepingud nagu Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) asutamisleping(49) ning 1994. aasta üldine tolli‑ ja kaubanduskokkulepe (GATT), mis on WTO asutamislepingu lisa(50), ei ole vastuolus olemasoleva toote kasutamise piirangutega ainult teatavates liikmesriikides, mis kahjustab loa saanud toodete siseturgu.
ii) Hinnang
106. Kõigepealt, nagu meenutavad Prantsuse ja Ungari valitsus ning nõukogu, ilmneb Euroopa Kohtu praktikast, et sellise rahvusvahelise lepingu sätetele, mille pool liit on, saab liidu teisese õiguse akti peale esitatud tühistamishagi või sellise akti õigusvastasusel põhineva vastuväite toetuseks tugineda üksnes tingimusel, et esiteks ei välista selle lepingu laad ja ülesehitus seda ning teiseks on selle sätted oma sisult tingimusetud ja piisavalt täpsed. Üksnes siis, kui need kaks tingimust on samal ajal täidetud, saab vastavatele sätetele liidu kohtus tugineda selleks, et neid sätteid saaks liidu akti õiguspärasuse hindamisel kriteeriumina kasutada.(51) See käib ka kehtivuse hindamise kohta eelotsusemenetluse kontekstis.
107. WTO lepingute kohta on Euroopa Kohus aga juba täpsustanud esiteks, et nende lepingute sätted ei anna eraõiguslikele isikutele õigusi, millele nad saavad kohtus liidu õiguse alusel vahetult tugineda. Teiseks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et WTO asutamislepingu ja selle 1.–4. lisas olevate lepingute puhul on nende olemust ja ülesehitust arvestades üldjuhul tegemist õigusnormidega, mille alusel saab kontrollida liidu institutsioonide aktide õiguspärasust.(52)
108. Ainult kahes erandlikus olukorras, mis on seotud liidu seadusandja sooviga piirata ise oma paindlikkust WTO eeskirjade kohaldamisel, on Euroopa Kohus nõustunud, et liidu kohus peab vajaduse korral liidu õigusakti ja selle rakendamiseks vastuvõetud õigusaktide õiguspärasust kontrollima, lähtudes neist lepingutest või WTO vaidluste lahendamise organi otsusest, millega tuvastatakse nende lepingute rikkumine. Esiteks on tegemist olukorraga, kus liidu kavatsus on täita WTO lepingute alusel võetud konkreetset kohustust, ja teiseks olukorraga, kus asjaomases liidu õigusaktis on sõnaselgelt viidatud nende lepingute konkreetsetele sätetele.(53)
109. Käsitletaval juhul ei soovinud liidu seadusandja vaidlusaluste sätete lisamisega ellu viia ühtegi uut WTO lepingute raames võetud erikohustust ning ei direktiivis 2001/18 ega direktiivis 2015/412 ei ole sõnaselgelt viidatud nende lepingute konkreetsetele sätetele.
110. Sellest järeldub, et WTO lepingud ja ELTL artikli 216 lõige 2 ei võimalda tuvastada, et analüüsitav säte ei ole kehtiv.
5. Kehtivus määruse nr 1829/2003 artiklist 34 lähtudes
i) Esitatud argumendid
111. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul kohtuasjas C‑364/24 on küsimus, kas vaidlusalused sätted on kooskõlas määruse nr 1829/2003 artikliga 34. Ta leiab, et vaidlusaluste sätetega valitud lahendus tekitab kahtlusi, sest sisuliselt on liikmesriikidele antud võimalus saavutada geneetiliselt muundatud tootele antud loa geograafilise kohaldamisala kohandamine ilma, et nad peaksid esitama vähimatki põhjendust või tõendit selle kohta, et valitseb tõsine oht.
ii) Hinnang
112. Nagu komisjon õigesti väidab, ei saa teiseste õigusnormide kehtivust analüüsida sama tasandi õigusnormidest lähtudes.(54)
113. Lisaks, nagu märgib Prantsuse valitsus, ei välista vaidlusalustes sätetes kindlaks määratud menetlus ja määruse nr 1829/2003 artiklis 34 ette nähtud menetlus teineteist ning on omavahel sobitatavad, sest neil on erinev ese ja regulatsioon.
114. Analüüsitava sättega on nimelt antud liikmesriikidele võimalus keelata GMOde kasvatamine nende territooriumil tingimusel, et asjaomane loa omanik ei ole selle vastu. Määruse nr 1829/2003 artiklis 34 on ette nähtud võimalus võtta erakorralisi meetmeid, kui on ilmne, et selle määrusega või selle kohaselt lubatud toode võib endast kujutada tõsist ohtu inimeste või loomade tervisele või keskkonnale, või kui EFSA arvamuse kohaselt tekib vajadus mõnd antud luba peatada või muuta. Seda õigusnormi võidakse kohaldada GMOde kasvatamise keelu suhtes liikmesriikides, kes ei ole seda keelanud analüüsitava sätte alusel. Nende kasvatamise lubamine oma territooriumil ei välista võimalust võtta seejärel erakorralisi meetmeid, kui on täidetud selles artiklis ette nähtud tingimused.
115. Sellest järeldub, et määruse nr 1829/2003 artikkel 34 ei võimalda tuvastada, et analüüsitav säte ei ole kehtiv.
6. Järeldus analüüsitava sätte kehtivuse kohta
116. Eelneva põhjal tuvastan, et eelotsuse küsimuste analüüs ei ole toonud ilmsiks midagi, mis mõjutaks analüüsitava sätte kehtivust.
b. Rakendusotsuse 2016/321 kehtivus
117. Nagu ma märkisin,(55) on rakendusotsus 2016/321 esiteks vastu võetud direktiivi 2001/18 artikli 26c lõike 3 alusel ning teiseks ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtud, põhikohtuasja kaebaja ja apellant ning kirjalikke seisukohti esitanud institutsioonid ja valitsused esitanud ühtegi argumenti, mille kohaselt võib rakendusotsuse 2016/321 kehtetus tuleneda muudest põhjustest kui selle õiguslikuks aluseks oleva artikli kehtetus.
118. Niisuguses olukorras teen Euroopa Kohtule oma analüüsitava sätte kehtivuse hinnangut arvestades ettepaneku asuda seisukohale, et eelotsuse küsimuste analüüs ei ole toonud ilmsiks midagi, mis mõjutaks rakendusotsuse 2016/321 kehtivust.
119. Lisaks, kuna teine küsimus kohtuasjas C‑364/24 on esitatud juhuks, kui tuvastatakse, et vaidlusalused sätted ei ole kehtivad, ei ole sellele vaja vastata.
c. Vahejäreldus kehtivuse küsimuses
120. Eelneva põhjal leian, et eelotsuse küsimuste analüüs ei ole toonud ilmsiks midagi, mis mõjutaks direktiivi 2001/18 artikli 26c lõike 3 ja rakendusotsuse 2016/321 kehtivust.
Neljas küsimus kohtuasjas C‑393/24
121. Neljas küsimus kohtuasjas C‑393/24 on sisuliselt küsimus, kas rakendusotsust 2016/321 tuleb tõlgendada nii, et selles ette nähtud maisi MON 810 kasvatamise keelu kehtestamine põhineb direktiivi 2001/18 artikli 26b lõike 3 punktides a–g märgitud mõjuvatel põhjustel.
122. Nagu ilmneb analüüsitava sätte kehtivuse minupoolsest analüüsist,(56) ei sõltu GMO kasvatamise keelu kehtestamine selle õigusnormi alusel niisuguste konkreetsete põhjuste esitamisest, nagu on silmas peetud direktiivi 2001/18 artikli 26b lõike 3 punktides a–g. Direktiivi artikli 26b lõiget 3 ei kohaldata nimelt selle artikli 26c lõike 3 alusel kehtestatava kasvatamise keelu suhtes.
123. Nendel asjaoludel teen ettepaneku vastata neljandale küsimusele kohtuasjas C‑393/24, et rakendusotsust 2016/321 tuleb tõlgendada nii, et sellega kehtestatud maisi MON 810 kasvatamise keelu põhjuseid ei ole määratud kindlaks direktiivi 2001/18 artikli 26b lõike 3 punktides a–g.
Kohtuasjas C‑393/24 esitatud viienda küsimuse teine osa
124. Kohtuasjas C‑393/24 esitatud viienda küsimuse teine osa on küsimus, kas rakendusotsusega 2016/321 on vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega on nendes ette nähtud keelu rikkumise eest ette nähtud trahv.
125. Direktiivi 2001/18 artiklis 33 on sätestatud liikmesriikide kohustus määrata kindlaks trahvid, mida kohaldatakse direktiivi kohaselt vastu võetud riigisiseste sätete rikkumise korral. Need trahvid peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad.
126. Kuigi direktiivi 2001/18 artikkel 33 puudutab riigisiseste õigusnormide rikkumist, ehkki keeld kasvatada Itaalias GMOd tuleneb ametlikult liidu õigusaktist, olen arvamusel, et seda õigusnormi kohaldatakse ammugi ka rakendusotsuses 2016/321 ette nähtud keelu suhtes. Nii on see seda enam, et viidatud rakendusotsus, mis on küll liidu õigusakt, rajaneb liikmesriikide otsustel keelata GMOde kasvatamine oma territooriumidel.
127. Teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku vastata kohtuasjas C‑393/24 esitatud viienda küsimuse teisele osale, et rakendusotsusega 2016/321 ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega on nendes ette nähtud keelu rikkumise eest ette nähtud trahv.
V. Ettepanek
128. Kõigi eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) ja Tribunale di Udine (Udine esimese astme kohus, Itaalia) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Eelotsuse küsimuste analüüs ei ole toonud ilmsiks midagi, mis mõjutaks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. märtsi 2001. aasta direktiivi 2001/18/EÜ geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta ja nõukogu direktiivi 90/220/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta (muudetud 11. märtsi 2015. aasta direktiiviga (EL) 2015/412) artikli 26c lõike 3 ega komisjoni 3. märtsi 2016. aasta rakendusotsuse (EL) 2016/321, millega kohandatakse geneetiliselt muundatud maisi (Zea mays L.) MON 810 (MON‑ØØ81Ø‑6) kasvatamisloa geograafilist kohaldamisala, kehtivust.
2. Rakendusotsust 2016/321
tuleb tõlgendada nii, et
sellega kehtestatud geneetiliselt muundatud maisi (Zea mays L.) MON 810 (MON‑ØØ81Ø‑6) kasvatamise keelu põhjuseid ei ole määratud kindlaks direktiiviga (EL) 2015/412 muudetud direktiivi 2001/18 artikli 26b lõike 3 punktides a–g.
3. Rakendusotsust 2016/321
tuleb tõlgendada nii, et
sellega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega on nendes ette nähtud keelu rikkumise eest ette nähtud trahv.
1 Algkeel: prantsuse.
2 Nõukogu 23. aprilli 1990. aasta direktiiv 90/220/EMÜ geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta (EÜT 1990, L 117, lk 15).
3 Komisjoni 22. aprilli 1998. aasta otsus 98/294/EÜ geneetiliselt muundatud maisi (Zea mays L. liin MON 810) turuleviimise kohta vastavalt nõukogu direktiivile 90/220/EMÜ (EÜT 1998, L 131, lk 32; ELT eriväljaanne 03/23, lk 77).
4 Mitu riigisisest meedet on vaidlustatud Euroopa Kohtus eelotsusetaotluste raames. Vt eelkõige 8. septembri 2011. aasta kohtuotsus Monsanto jt (C‑58/10–C‑68/10, EU:C:2011:553), 6. septembri 2012. aasta kohtuotsus Pioneer Hi Bred Italia (C‑36/11, EU:C:2012:534), 13. septembri 2017. aasta kohtuotsus Fidenato jt (C‑111/16, EU:C:2017:676) ning 7. juuli 2022. aasta kohtuotsus PH (GMOde kasvatamise piirkondlik keeld) (C‑24/21, EU:C:2022:526).
5 Vt Dubouis, L., Blumann, C., Droit matériel de l’Union européenne, LGDJ, 7e ed., Paris, 2015, punkt 322.
6 Neid liikmesriike on praegu 18: Belgia Kuningriik (kuid sellest ainult Valloonia), Bulgaaria Vabariik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik (v.a teadusuuringute eesmärgil), Kreeka Vabariik, Prantsuse Vabariik, Horvaatia Vabariik, Itaalia Vabariik, Küprose Vabariik, Läti Vabariik, Leedu Vabariik, Luksemburgi Suurhertsogiriik, Ungari, Malta Vabariik, Madalmaade Kuningriik, Austria Vabariik, Poola Vabariik ja Sloveenia Vabariik.
7 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. märtsi 2001. aasta direktiiv geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta ja nõukogu direktiivi 90/220/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta (EÜT 2001, L 106, lk 1; ELT eriväljaanne 15/06, lk 77).
8 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2015. aasta direktiiv, millega muudetakse direktiivi 2001/18/EÜ seoses liikmesriikide võimalusega piirata või keelata oma territooriumil geneetiliselt muundatud organisemide (GMOd) kasvatamist (ELT 2015, L 68, lk 1).
9 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. septembri 2003. aasta määrus geneetiliselt muundatud toidu ja sööda kohta (ELT 2003, L 268, lk 1; ELT eriväljaanne 13/32, lk 432).
10 Komisjoni 3. märtsi 2016. aasta rakendusotsus, millega kohandatakse geneetiliselt muundatud maisi (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6) kasvatamisloa geograafilist kohaldamisala (MON-ØØ81Ø-6) (ELT 2016, L 60, lk 90).
11 GURI nr 194, 22.8.2003, lk 14.
12 Dipartimento dell’Ispettorato Centrale della Tutela della Qualità e Repressione Frodi dei Prodotti Agroalimentari (põllumajandustoodete kvaliteedi kaitse ja selles valdkonnas toime pandavate pettuste vastu võitlemise keskne kontrolliosakond, Itaalia) Direzione Generale per il riconoscimento degli organismi di controllo e certificazione e tutela del consumatore (kontrolli‑, sertifitseerimis‑ ja tarbijakaitseasutuste tunnustamise peadirektoraat, Itaalia) direktor.
13 Mida puudutavad kõik küsimused kohtuasjas C‑364/24 ning kolm esimest küsimust ja viienda küsimuse esimene osa kohtuasjas C‑393/24.
14 Mida puudutab neljas küsimus ja viienda küsimuse teine osa kohtuasjas C‑393/24.
15 Nagu ilmneb käesolevas ettepanekus tutvustatud õiguslikust raamistikust, on vaidlusalustes sätetes ette nähtud võimalus mitte ainult keelata GMOde kasvatamine, vaid ka piirata seda. Võttes arvesse rakendusotsust 2016/321, milles on sätestatud keeld kasvatada Itaalias maisi MON 810, pean käesolevas ettepanekus silmas üksnes GMOde kasvatamise keeldu, v.a juhul, kui konkreetselt on tarvis kõnelda piirangust. Minu mõttekäigud, mis puudutavad vaidlusaluste sätete alusel kehtestatud GMOde või nendest ühe kasvatamise keeldu, käivad siiski mutatis mutandis ka nende sätete alusel kehtestatud kasvatamise piirangu kohta.
16 22. juuni 2023. aasta kohtuotsus Vitol (C‑268/22, EU:C:2023:508, punkt 53 ja seal viidatud kohtupraktika).
17 22. juuni 2023. aasta kohtuotsus Vitol (C‑268/22, EU:C:2023:508, punkt 55 ja seal viidatud kohtupraktika).
18 11. märtsi 1980. aasta kohtuotsus (104/79, EU:C:1980:73).
19 16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Gauweiler jt (C‑62/14, EU:C:2015:400, punktid 24 ja 25 ning seal viidatud kohtupraktika).
20 11. märtsi 1980. aasta kohtuotsus (104/79, EU:C:1980:73).
21 17. detsembri 2019. aasta kohtumäärus Di Girolamo (C‑618/18, EU:C:2019:1090, punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika).
22 Vt selle kohta 13. juuli 2000. aasta kohtuotsus Idéal tourisme (C‑36/99, EU:C:2000:405, punkt 22).
23 11. märtsi 1980. aasta kohtuotsus (104/79, EU:C:1980:73).
24 26. märtsi 2020. aasta kohtuotsus Miasto Łowicz ja Prokurator Generalny (C‑558/18 ja C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 45 ja seal viidatud kohtupraktika).
25 Vt selle kohta 22. veebruari 2022. aasta kohtuotsus Stichting Rookpreventie Jeugd jt (C‑160/20, EU:C:2022:101, punkt 84 ja seal viidatud kohtupraktika).
26 Kohtuasjas C‑364/24 puudutab teine küsimus võimalust jätta rakendusotsus 2016/321 kohaldamata ja tunnistada see „kehtetuks“ juhul, kui vaidlusalused sätted on kehtetud. Tõlgendan seda küsimust nii, et see puudutab tegelikult rakendusotsuse 2016/321 kehtivust.
27 Kohtuasjas C‑393/24 puudutab viies küsimus rakendusotsuse 2016/321 kehtivust, lähtudes kõikidest õigusnormidest, mis reguleerivad GMOsid „Euroopa ühtsel turul“. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei esita aga ühtegi argumenti, mis õigustaks seda, et otsuse kehtivust hinnatakse muudest õigusnormidest lähtudes kui direktiivi 2001/18 artikli 26c lõige 3, mis on selle õiguslik alus.
28 Vt käesoleva ettepaneku punktid 33 ja 34. Täheldan, et kuigi direktiivi 2001/18 artikli 26c lõiked 1, 5 ja 6 täiendavad õiguslikku raamistikku, milles on kindlaks määratud üleminekusüsteemi esimene etapp, on need sellegipoolest kohaldatavad ka süsteemi teise etapi suhtes. Seega ei saa analüüsitava sätte võimalik kehtetus tuua kaasa nende lõigete kehtetust, mida tuleb jätkuvalt kohaldada süsteemi teise etapi suhtes. Lisaks, kuigi see lõige 2 puudutab ainult süsteemi esimest etappi, ei kohaldata seda ainult juba antud loa suhtes, vaid ka menetlemisel teadete/taotluste suhtes. Järelikult ei ole see käesolevates kohtuasjades asjakohane.
29 21. detsembri 2023. aasta kohtuotsus CDIL (C‑96/22, EU:C:2023:1025, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika).
30 21. detsembri 2023. aasta kohtuotsus CDIL (C‑96/22, EU:C:2023:1025, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).
31 Vt selle kohta 9. augusti 1994. aasta kohtuotsus Meyhui (C‑51/93, EU:C:1994:312, punkt 11) ning 12. juuli 2012. aasta kohtuotsus Association Kokopelli (C‑59/11, EU:C:2012:447, punkt 80 ja seal viidatud kohtupraktika).
32 22. juuni 2017. aasta kohtuotsus E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, punkt 49 ja seal viidatud kohtupraktika).
33 Vt direktiivi 2015/412 põhjendus 7.
34 3. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Tšehhi Vabariik vs. nõukogu (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punkt 61 ja seal viidatud kohtupraktika).
35 22. juuni 2017. aasta kohtuotsus E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, punkt 50 ja seal viidatud kohtupraktika).
36 Vt käesoleva ettepaneku punkt 62.
37 ELT 2007, C 303, lk 17.
38 4. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus Leedu jt vs. parlament ja nõukogu (liikuvuspakett) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkt 311 ja seal viidatud kohtupraktika).
39 4. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus Leedu jt vs. parlament ja nõukogu (liikuvuspakett) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkt 312 ja seal viidatud kohtupraktika).
40 20. juuni 2024. aasta kohtuotsus Faurécia (C‑420/23, EU:C:2024:534, punkt 18 ja seal viidatud kohtupraktika).
41 7. märtsi 2024. aasta kohtuotsus Fallimento Esperia ja GSE (C‑558/22, EU:C:2024:209, punkt 39).
42 4. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus Leedu jt vs. parlament ja nõukogu (liikuvuspakett) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkt 308 ja seal viidatud kohtupraktika).
43 Vt käesoleva ettepaneku punktid 64 ja 65.
44 ELT 2007, C 303, lk 17 (Artikli 16 selgitus – Ettevõtlusvabadus).
45 12. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus TP (avaliku televisiooni audiovisuaalse materjali monteerija) (C‑356/21, EU:C:2023:9, punkt 75 ja seal viidatud kohtupraktika).
46 22. jaanuari 2013. aasta kohtuotsus Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, punkt 46).
47 22. jaanuari 2013. aasta kohtuotsus Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, punkt 47).
48 Vt käesoleva ettepaneku punktid 68–84.
49 Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) asutamisleping, mis allkirjastati Marrakechis 15. aprillil 1994 ja kiideti heaks nõukogu 22. detsembri 1994. aasta otsusega 94/800/EÜ, mis käsitleb Euroopa Ühenduse nimel sõlmitavaid tema pädevusse kuuluvaid küsimusi puudutavaid kokkuleppeid, mis saavutati mitmepoolsete kaubandusläbirääkimiste Uruguay voorus (1986–1994) (EÜT 1994, L 336, lk 1; ELT eriväljaanne 11/21, lk 80).
50 EÜT 1994, L 336, lk 3.
51 28. septembri 2023. aasta kohtuotsus Changmao Biochemical Engineering vs. komisjon (C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punkt 69 ja seal viidatud kohtupraktika).
52 28. septembri 2023. aasta kohtuotsus Changmao Biochemical Engineering vs. komisjon (C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punktid 70 ja 71 ning seal viidatud kohtupraktika).
53 28. septembri 2023. aasta kohtuotsus Changmao Biochemical Engineering vs. komisjon (C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punktid 74 ja 75 ning seal viidatud kohtupraktika).
54 15. aprilli 2021. aasta kohtuotsus Madalmaad vs. nõukogu ja parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, punkt 44).
55 Vt käesoleva ettepaneku punkt 51.
56 Vt käesoleva ettepaneku punkt 82.