1

Euroopa Komisjon palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Malta Vabariik on kehtestanud ja rakendanud niisuguse investoritele kodakondsuse andmise institutsionaliseeritud kava nagu Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investment (naturalisatsiooni korras Malta kodakondsuse andmine otseinvesteeringu kujul osutatud eriliste teenete eest; edaspidi „investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava“), mis põhineb Malta kodakondsuse seaduse (Malta seaduste 188. peatükk) (Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) artikli 10 lõikel 9, mida on muudetud Malta kodakondsuse seaduse muutmise seadusega nr 2 (2020. aasta XXXVIII seadus) (Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) (The Malta Government Gazette nr 20,452, 31.7.2020; edaspidi „2020. aasta seadus“), ja 2020. aasta määrusel eriliste teenete eest kodakondsuse andmise kohta (Malta seaduste alusel vastu võetud teisene õigusakt 188.06) (Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) (The Malta Government Gazette nr 20,524, 20.11.2020; edaspidi „2020. aasta määrus“) (edaspidi „Malta kodakondsuse seadus“) ning mis võimaldab naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmist ette kindlaks määratud maksete või investeeringute eest vaatamata sellele, et taotlejate ja riigi vahel puudub tegelik side, siis on see liikmesriik rikkunud ELTL artiklist 20 ja ELL artikli 4 lõikest 3 tulenevaid kohustusi.

2

ELL artikli 1 teise lõigu sõnastus on järgmine:

„Käesolev leping tähistab uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik.“

3

ELL artiklis 2 on sätestatud:

„Liit rajaneb sellistel väärtustel nagu inimväärikuse austamine, vabadus, demokraatia, võrdsus, õigusriik ja inimõiguste, kaasa arvatud vähemuste hulka kuuluvate isikute õiguste austamine. Need on liikmesriikide ühised väärtused ühiskonnas, kus valitsevad pluralism, mittediskrimineerimine, sallivus, õiglus, solidaarsus ning naiste ja meeste võrdõiguslikkus.“

4

ELL artikli 3 lõikes 2 on ette nähtud:

„Liit moodustab oma kodanikele vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva sisepiirideta ala, kus isikute vaba liikumine on tagatud koos välispiirikontrolli, varjupaiga ja sisserändega ning kuritegevuse ennetamise ja selle vastu võitlemisega seotud asjakohaste meetmete rakendamisega.“

5

ELL artiklis 4 on sätestatud:

„[…]

2.   Liit austab liikmesriikide võrdsust aluslepingute ees ning nende rahvuslikku identiteeti, mis on omane nende poliitilistele ja põhiseaduslikele põhistruktuuridele, sealhulgas piirkondlikule ja kohalikule omavalitsusele. Liit austab riigi põhifunktsioone, sealhulgas riigi territoriaalse terviklikkuse tagamist, avaliku korra säilitamist ja riigi julgeoleku kaitsmist. Eelkõige riigi julgeolek jääb iga liikmesriigi ainuvastutusse.

3.   Kooskõlas lojaalse koostöö põhimõttega abistavad liit ja liikmesriigid täielikus vastastikuses austuses üksteist aluslepingutest tulenevate ülesannete täitmisel.

Liikmesriigid kasutavad kõiki asjakohaseid üld‑ või erimeetmeid, et tagada aluslepingutest või liidu institutsioonide õigusaktidest tulenevate kohustuste täitmine.

Liikmesriigid aitavad kaasa liidu ülesannete täitmisele ja hoiduvad kõigist meetmetest, mis võiksid ohustada liidu eesmärkide saavutamist.“

6

ELL artiklis 9 on ette nähtud:

„Liit järgib kogu oma tegevuses oma kodanike võrdsuse põhimõtet, mille kohaselt kohtlevad liidu institutsioonid, organid ja asutused kodanikke võrdselt. Iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, on liidu kodanik. Liidu kodakondsus täiendab, kuid ei asenda liikmesriigi kodakondsust.“

7

ELL artikkel 10 on sõnastatud järgmiselt:

„1.   Liit toimib esindusdemokraatia alusel.

2.   Kodanikud on liidu tasandil otseselt esindatud Euroopa Parlamendis.

Liikmesriike esindavad Euroopa Ülemkogus nende riigipead või valitsusjuhid ja nõukogus nende valitsused, kes ise annavad demokraatlikult aru kas oma riikide parlamentidele või kodanikele.

3.   Igal kodanikul on õigus osaleda liidu demokraatias. Otsused tehakse nii avalikult ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik.

4.   Euroopa tasandi erakonnad aitavad kaasa euroopaliku poliitilise teadvuse kujundamisele ja liidu kodanike tahte väljendamisele.“

8

ELL artiklis 11 on sätestatud:

„1.   Institutsioonid annavad kodanikele ja esindusühendustele sobival viisil võimaluse teha teatavaks ja vahetada avalikult oma seisukohti liidu tegevuse kõigis valdkondades.

[…]

4.   Vähemalt miljon kodanikku märkimisväärsest arvust liikmesriikidest võivad kutsuda Euroopa Komisjoni üles esitama talle antud volituste piires asjakohase ettepaneku küsimustes, mille suhtes kodanike arvates on vaja aluslepingute rakendamiseks vastu võtta liidu õigusakt.

Sellise kodanikualgatuse esitamise kord ja tingimused määratakse kindlaks Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 24 esimese lõigu kohaselt.“

9

ELTL artiklis 20 on sätestatud:

„1.   Käesolevaga kehtestatakse liidu kodakondsus. Iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, on liidu kodanik. Liidu kodakondsus täiendab, kuid ei asenda liikmesriigi kodakondsust.

2.   Liidu kodanikel on asutamislepingutes sätestatud õigused ja kohustused. Neil on muu hulgas:

Nimetatud õigusi kasutatakse vastavalt tingimustele ja piirangutele, mis on kindlaks määratud aluslepingutega ning nende rakendamiseks vastuvõetud meetmetega.“

10

ELTL artikli 21 lõikes 1 on sätestatud:

„Igal liidu kodanikul on õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti.“

11

ELTL artiklis 22 on ette nähtud:

„1.   Igal liidu kodanikul, kes elab liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole, on selles liikmesriigis kohalikel valimistel õigus valida ja olla valitud samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel. Seda õigust kasutatakse vastavalt nõukogu poolt pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga seadusandliku erimenetluse kohaselt ühehäälselt vastuvõetud üksikasjalikule korrale; nimetatud korras võib ette näha erandeid, kui neid õigustavad liikmesriigi eriomased probleemid.

2.   Ilma et see piiraks artikli 223 lõike 1 ja selle rakendamiseks vastuvõetud sätete kohaldamist, on igal liidu kodanikul, kes elab liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole, selles liikmesriigis Euroopa Parlamendi valimistel õigus valida ja olla valitud samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel. Seda õigust kasutatakse vastavalt nõukogu poolt pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga seadusandliku erimenetluse kohaselt ühehäälselt vastuvõetud üksikasjalikule korrale; nimetatud korras võib ette näha erandeid, kui neid õigustavad liikmesriigi eriomased probleemid.“

12

ELTL artikkel 23 on sõnastatud järgmiselt:

„Igal liidu kodanikul on mingi kolmanda riigi territooriumil, kus ei ole esindatud see liikmesriik, mille kodanik ta on, õigus saada kaitset iga teise liikmesriigi diplomaatilistelt ja konsulaarasutustelt samadel tingimustel kui selle teise liikmesriigi oma kodanikel. Liikmesriigid kehtestavad vajalikud sätted ning alustavad nimetatud kaitse kindlustamiseks vajalikke rahvusvahelisi läbirääkimisi.

[…]“.

13

ELTL artiklis 24 on sätestatud:

„Euroopa Parlament ja nõukogu määravad seadusandliku tavamenetluse kohaselt määruste abil kindlaks [ELL] artikli 11 tähenduses kodanikualgatuse esitamise korra ja tingimused, kaasa arvatud minimaalse liikmesriikide arvu, millest need kodanikualgatused peavad pärinema.

Igal liidu kodanikul on õigus pöörduda petitsiooniga Euroopa Parlamendi poole vastavalt artiklile 227.

Igal liidu kodanikul on õigus pöörduda ombudsmani poole, kelle ametikoht luuakse vastavalt artiklile 228.

Iga liidu kodanik võib kirjutada ükskõik millisele käesolevas artiklis või Euroopa Liidu lepingu artiklis 13 osutatud institutsioonile või organile ühes nimetatud lepingu artikli 55 lõikes 1 ettenähtud keeltest ja saada vastuse samas keeles.“

14

Deklaratsioon nr 2 liikmesriigi kodakondsuse kohta, mille liikmesriigid lisasid Euroopa Liidu lepingu lõppaktile (EÜT 1992, C 191, lk 98; edaspidi „deklaratsioon nr 2“), on sõnastatud järgmiselt:

„Konverents deklareerib, et alati, kui Euroopa Ühenduse asutamislepingus viidatakse liikmesriikide kodanikele, lahendatakse küsimus, kas isikul on liikmesriigi kodakondsus, üksnes asjaomase liikmesriigi seadusele tuginedes. […]“. [mitteametlik tõlge]

15

11. ja 12. detsembril 1992 Edinburghis Euroopa Ülemkogus kohtunud riigipeade ja valitsusjuhtide otsuse, mis käsitleb Taani poolt tõstatatud teatavaid Euroopa Liidu lepinguga seotud probleeme (EÜT 1992, C 348, lk 1; edaspidi „Edinburghi otsus“), A jaos on ette nähtud:

„Euroopa Ühenduse asutamislepingu teise osa sätted, mis käsitlevad liidu kodakondsust, annavad liikmesriigi kodanikele selles osas ette nähtud täiendavad õigused ja kaitse. Need sätted ei asenda ühelgi viisil liikmesriigi kodakondsust. Küsimus, kas isikul on liikmesriigi kodakondsus, tuleb lahendada üksnes asjaomase liikmesriigi õiguse alusel.“ [mitteametlik tõlge]

16

Malta kodakondsuse seaduse artikli 10, milles on sätestatud tavapärase naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamise tingimused, lõike 1 esimeses lõigus on ette nähtud, et taotlejale võib anda Malta kodanikuna naturalisatsioonitunnistuse, kui ta tõendab ministrile, et:

17

Selle seaduse artikli 10 lõike 1 teise lõigu kohaselt võib minister juhul, kui ta leiab, et see on konkreetse juhtumi erilisi asjaolusid arvestades sobiv, lubada artikli 10 lõike 1 punktis b nimetatud koguperioodi arvutamisel arvesse võtta elamisperioode, mis on varasemad kui seitse aastat enne taotluse esitamise kuupäeva.

18

Malta Vabariik võttis 15. novembril 2013 vastu 2013. aasta seaduse nr XV: Malta kodakondsuse seaduse muutmise seadus (Malta seaduste 188. peatükk) (Act No. XV of 2013: An Act to amend the Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta)) (The Malta Government Gazette nr 19,166, 15.11.2013; edaspidi „2013. aasta muudatus“). Lisaks Malta kodakondsuse seaduse artikli 10 lõikes 1 sätestatud menetlusele andis 2013. aasta muudatus taotlejale võimaluse saada naturalisatsioonitunnistus, kui taotleja osaleb „üksikinvestorite kavas“, mida reguleeritakse eraldi tingimuste ja menetlustega.

19

Üksikinvestoritele kehtestatud kord oli alguses ette nähtud 2014. aasta määrusega Malta Vabariigi üksikinvestorite kava kohta (Malta seaduste alusel vastu võetud teisene õigusakt 188.03) (Individual Investor Programme of the Republic of Malta Regulations, 2014 (Subsidiary Legislation 188.03 of the Laws of Malta)) (The Malta Government Gazette nr 19,205, 4.2.2014; edaspidi „2014. aasta määrus“). Vastavalt 2013. aasta muudatusele ja 2014. aasta määrusele (edaspidi „investoritele kodakondsuse andmise 2014. aasta kava“) ei tohtinud edukate põhitaotlejate arv, välja arvatud ülalpeetavad, olla kogu kava kestuse ajal suurem kui 1800.

20

Malta Vabariik võttis 28. juulil 2020 vastu 2020. aasta seaduse.

21

Pärast selle seaduse jõustumist on Malta kodakondsuse seaduse artikli 10 lõikes 9 sätestatud:

„Olenemata käesoleva seaduse või mis tahes muu seaduse sätetest, võib minister anda Malta kodaniku naturalisatsioonitunnistuse välismaalasele või kodakondsuseta isikule, kes on osutanud Malta Vabariigile või inimkonnale erilisi teeneid või kelle naturalisatsioonist on Malta Vabariik erakordselt huvitatud ja kes vastab käesoleva seaduse nõuetele. Käesoleva lõike tähenduses tähendab „eriline“ ilmselgelt suuremat panust ja viitab eelkõige panusele, mille on andnud teadlased, teadurid, atleedid, sportlased, kunstnikud, kultuuritegelased, investorid ja ettevõtjad:

tingimusel, et minister annab naturalisatsioonitunnistuse ka tingimustele vastavale välismaalase või kodakondsuseta isiku – kes on osutanud investeeringute kujul Malta Vabariigile erilisi teeneid – ülalpeetavale:

tingimusel, et see isik esitab taotluse ettenähtud viisil ja annab Maltale lojaalsusvande.“

22

2020. aasta seaduse artiklis 9, millest tuleneb Malta kodakondsuse seaduse artikkel 27, on üleminekusättena ette nähtud, et 2020. aasta seadust ei kohaldata selliste naturalisatsiooni korras Malta kodakondsuse saamise taotluste suhtes, mis on esitatud enne selle seaduse jõustumist.

23

Malta Vabariik võttis 20. novembril 2020 vastu 2020. aasta määruse ja määrused, millega loodi investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava haldamiseks pädevad asutused.

24

2020. aasta määruse artikli 15 lõike 3, artikli 16 lõike 1 punktide a, b ja d ning lõike 7 ning selle määruse esimese lisa kohaselt võivad välisinvestorid taotleda naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamist otseinvesteeringutega osutatud eriliste teenete eest, kui nad täidavad või kohustuvad täitma järgmisi tingimusi:

25

2020. aasta määruse artikli 16 lõike 3 ja selle esimese lisa punkti 1 alapunkti b kohaselt võivad taotlused hõlmata ka taotleja pereliikmeid. Selleks tuleb teha täiendavaid makseid, mille summat suurendati 50000 euroni abikaasa ja iga lapse eest.

26

Määruse artikkel 19 on sõnastatud järgmiselt:

„Otseinvesteeringute kujul osutatud eriliste teenete eest naturalisatsiooni korras Malta kodakondsuse andmise kava alusel saadud tunnistuste (v.a ülalpeetavad) arv ei tohi ületada neljasadat (400) aastas ning ühelgi juhul ei tohi edukate taotlejate (v.a ülalpeetavad) koguarv ületada tuhandet viitsadat (1500)“.

27

Selle määruse artikli 31 lõikega 1 tunnistati 2014. aasta määrus kehtetuks, jättes selle aga jõusse seni, kuni on saavutatud maksimaalne taotluste arv, mis 2014. aasta määruse artikli 12 kohaselt on 1800 taotlejat, välja arvatud ülalpeetavad.

28

Investoritele kodakondsuse andmise 2014. aasta kava võimaldas välismaalastel saada Malta kodakondsuse vastutasuks 2014. aasta määruses sätestatud ette kindlaks määratud maksete ja investeeringute eest. Selle määruse kohaselt määrati kontsessionäär seda kava välja töötama, rakendama, haldama, majandama ja reklaamima.

29

Komisjon alustas sellest kavast teada saades Malta Vabariigiga dialoogi, et arutada selle tagajärgi liidule ja teistele liikmesriikidele.

30

Komisjon teatas 1. aprilli 2020. aasta kirjas Malta Vabariigile, et selliseid investoritele kodakondsuse andmise kavasid nagu investoritele kodakondsuse andmise 2014. aasta kava, millega kaasneb liidu kodakondsuse „müümine“, võib pidada liidu kodakondsuse kui ühise saavutuse ärakasutamiseks, millega rikutakse liidu ja liikmesriikide lojaalse koostöö põhimõtet.

31

Malta Vabariik esitas 2020. aasta aprillist kuni sama aasta oktoobrini täiendavaid selgitusi investoritele kodakondsuse andmise 2014. aasta kava toimimise kohta ja teavitas komisjoni oma kavatsusest olemasolev õigusraamistik läbi vaadata.

32

Komisjon saatis 20. oktoobril 2020 Maltale ametliku kirja. Ta kordas selles oma muret, et niisugune investoritele kodakondsuse andmise kava nagu investoritele kodakondsuse andmise 2014. aasta kava on vastuolus ELTL artikliga 20 ja ELL artikli 4 lõikega 3.

33

Oma 18. detsembri 2020. aasta vastuses ametlikule kirjale teatas Malta Vabariik komisjonile, et ta on läbi vaadanud Malta kodakondsuse andmise suhtes kohaldatava riigisisese õigusraamistiku. Seega täpsustas ta, et pärast 2020. aasta seaduse vastuvõtmist ei ole 2014. aasta määruse alusel Malta kodakondsuse andmist võimaldavad sätted enam jõus. Ta täpsustas siiski, et võttes arvesse õiguspärast ootust ja juba võetud kohustusi, jäävad need sätted jõusse ja kohaldatavaks kuni 15. augustini 2020 esitatud taotluste suhtes.

34

Komisjon esitas 9. juunil 2021 Malta Vabariigile täiendava ametliku kirja, milles ta märkis, et 2020. aasta seadusega ja 2020. aasta määrusega tehtud muudatused ei muuda investoritele kodakondsuse andmise 2014. aasta kava tehingulist olemust ning et investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava on samuti vastuolus ELTL artikliga 20 ja ELL artikli 4 lõikega 3.

35

Malta Vabariik vastas täiendavale ametlikule kirjale 6. augusti 2021. aasta kirjaga, milles vaidles komisjoni seisukohale vastu. Ta väitis eelkõige, et komisjoni seisukoht on vastuolus pädevuse andmise põhimõttega, kuna selle seisukohaga sekkutakse liikmesriikide suveräänsusega hõlmatud valdkonda.

36

2. märtsil 2022 peatas Malta Vabariik investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava Venemaa ja Valgevene kodanike suhtes, jättes selle aga jõusse teiste kolmandate riikide kodanike suhtes, välja arvatud Afganistani, Põhja-Korea, Iraani, Kongo Demokraatliku Vabariigi, Somaalia, Sudaani, Lõuna-Sudaani, Süüria, Venezuela ja Jeemeni kodanikud.

37

Komisjon võttis 28. märtsil 2022 vastu soovituse viivitamatute sammude kohta, mida tuleks astuda seoses investoritele kodakondsuse andmise kavade ja investoritele elamisloa andmise kavadega, võttes arvesse Venemaa sissetungi Ukrainasse (C(2022) 2028 final). Selles soovituses kordas komisjon oma seisukohta, et investoritele kodakondsuse andmise kavad, mis põhinevad naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel ette kindlaks määratud maksete või investeeringute eest, on vastuolus liidu õigusega, ning palus kõigil selliseid kavu rakendavatel liikmesriikidel need kehtetuks tunnistada.

38

Komisjon saatis 6. aprillil 2022 Malta Vabariigile põhjendatud arvamuse, milles ta kinnitas oma seisukohta, et investoritele kodakondsuse andmise 2014. aasta kava ja investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava on vastuolus ELTL artikliga 20 ja ELL artikli 4 lõikega 3, ning palus sellel liikmesriigil võtta selle arvamuse järgimiseks vajalikud meetmed kahe kuu jooksul arvamuse kättesaamisest.

39

Malta Vabariik kordas oma 6. juuni 2022. aasta vastuses põhjendatud arvamusele, et ta ei nõustu komisjoni seisukohaga.

40

Leides, et Malta Vabariigi rakendatud investoritele kodakondsuse andmise 2014. aasta kava ja investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava ei ole liidu õigusega kooskõlas, algatas komisjon käesoleva liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse, täpsustades samas, et see menetlus puudutab üksnes viimati nimetatud kava. Komisjon lisab siiski, et põhiosa liidu õigusega vastuolus olevatest investoritele kodakondsuse andmise 2014. aasta kava sätetest on üle võetud investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava reguleerivasse õigusraamistikku, mistõttu viitab komisjon viimati nimetatud kava hindamisel faktilistele asjaoludele, mis olid olemas juba investoritele kodakondsuse andmise 2014. aasta kava kohaldamisel.

41

Hagi põhineb ühel väitel, mille kohaselt on rikutud ELTL artiklit 20 ja ELL artikli 4 lõiget 3.

42

Esimesena väidab komisjon, et kuigi liikmesriigi kodakondsuse andmise ja kaotamise tingimuste määratlemine kuulub iga liikmesriigi pädevusse, tuleb seda pädevust teostada liidu õigust järgides. Kuna liikmesriigi kodakondsuse andmisega kaasneb automaatselt liidu kodaniku staatuse andmine, on iga liikmesriik selle ainupädevuse teostamisel kohustatud mitte kahjustama ega ohustama liidu kodakondsuse olemust, väärtust ja terviklikkust, et säilitada selle staatuse aluseks olev vastastikune usaldus. Need nõuded tulenevad ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttest ja ELTL artiklis 20 ette nähtud liidu kodaniku staatusest.

43

Liikmesriigi kodakondsus on ainus tingimus, mis peab olema täidetud selleks, et olla liidu kodanik ELTL artikli 20 tähenduses. Liidu kodakondsusega kaasnevad vahetult liidu õigussüsteemist tulenevad õigused, eelkõige õigus vabalt liikuda ja elada liidu territooriumil ning õigus mitte olla diskrimineeritud kodakondsuse alusel. Lisaks on liidu kodakondsusel tugev ühiskondlik komponent ja see hõlmab liidu demokraatias osalemisega seotud poliitilisi põhiõigusi, mis on sätestatud ELL artikli 10 lõikes 3, ning liikmesriigi kodaniku õigust saada teistelt liikmesriikidelt konsulaarkaitset kolmandas riigis, kus see liikmesriik ei ole esindatud. Euroopa Kohus on korduvalt otsustanud, et liidu kodaniku staatus on liikmesriikide kodanike põhistaatus.

44

Vastupidi sellele, mida Malta Vabariik oma kostja vastuses väidab, ei sea käesolev hagi kahtluse alla kogu riigisisest õigusraamistikku, mis reguleerib isikutele naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmist, kuna komisjoni väitel on see hagi piiratud konkreetse investoritele kodakondsuse andmise korraga, mis liidu kodakondsust äriks muutes kahjustab selle staatuse terviklikkust viisil, mis kujutab endast liidu õiguse eriti rasket rikkumist.

45

Lisaks ei toeta aluslepingud ega Euroopa Kohtu praktika Malta Vabariigi väidet, et Euroopa Kohus saab kontrollida riigisisese pädevuse teostamist kodakondsuse andmise valdkonnas üksnes siis, kui see kujutab endast üldiselt ja süstemaatiliselt liidu väärtuste või eesmärkide rasket rikkumist.

46

Teisena väidab komisjon, et investoritele kodakondsuse andmise kava, mis tähendab liikmesriigi kodakondsuse süstemaatilist andmist vastutasuks ette kindlaks määratud maksete või investeeringute eest, ilma et nõutaks tegelikku sidet riigi ja taotlejate vahel, kahjustab ja ohustab ELTL artiklis 20 sätestatud liidu kodakondsuse olemust ja terviklikkust ning rikub ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtet.

47

Esiteks ei põhine liit mitte ainult ühiseid väärtusi jagavate Euroopa riikide rühma integratsioonil, vaid ka kõigi nende riikide rahvaste lähendamisel, mida on rõhutatud Lissaboni lepingus.

48

Ühelt poolt kinnitavad selle lepinguga EL lepingu II jaotisesse lisatud sätted demokraatia põhimõtete kohta liidu kodanike keskset rolli, kusjuures liit ei ole mitte ainult majandusliit, vaid ka poliitiline liit. Teiselt poolt tuletavad EL lepingu III jaotises sisalduvad liidu institutsioone puudutavad sätted meelde, et liidu institutsioonide edendatavad väärtused, taotletavad eesmärgid ja teenitavad huvid on nii liidu kodanike kui ka liikmesriikide huvid.

49

Teiseks märgib komisjon, et nagu nähtub 18. detsembri 2014. aasta arvamusest 2/13 (liidu ühinemine EIÕKga) (EU:C:2014:2454, punkt 172), kuuluvad liidu kodakondsus ja sellest staatusest tulenevad õigused aluslepingute kõige põhilisemate sätete hulka, mis kuuluvad liidule omasesse süsteemi ja on üles ehitatud nii, et need panustaks integratsiooniprotsessi toimumisse, mis ongi liidu mõte. Seega tuleb liidu kodakondsust ja sellest staatusest tulenevaid õigusi pidada liikmesriikidevahelise solidaarsuse ja vastastikuse usalduse väljenduseks.

50

Mis puudutab konkreetsemalt vastastikust usaldust, siis väidab komisjon, et nõustudes andma liidu kodakondsusega seotud õigusi ja laiendama seda solidaarsust teistele, tuginevad liikmesriigid liikmesriigi kodakondsusest ühisele põhimõttelisele arusaamale, mille kohaselt väljendub liikmesriigi kodakondsuses tegelik side liikmesriigi ja tema kodanike vahel. Nimelt on Euroopa Kohus alates 1980. aastast kinnitanud, et kodakondsussuhte aluseks on liikmesriigi ja tema kodanike vaheline eriline solidaarsus‑ ja lojaalsussuhe ning vastastikused õigused ja kohustused.

51

Komisjon lisab, et iga liikmesriigi nõusolek teatavate õiguste automaatseks ja tingimusteta laiendamiseks kõikide teiste liikmesriikide kodanikele vastavalt vastastikuse usalduse põhimõttele põhineb eeldusel, et need teised liikmesriigid annavad kodakondsuse üksnes tegeliku sideme alusel asjaomase taotlejaga. Selline tingimusteta nõusolek satuks aga ohtu, kui liikmesriigid ei saaks tugineda sellele, et kodakondsuse andmist puudutavad otsused põhinevad sellel liikmesriigi kodakondsuse ühisel mõistel. Sellega seoses väidab komisjon, et 7. juuli 1992. aasta kohtuotsusest Micheletti jt (C‑369/90, EU:C:1992:295) tuleneb, et liikmesriikidel on kohustus vastastikku tunnustada liikmesriigi kodakondsuse kohta tehtud otsuseid.

52

Neil asjaoludel oleks liidu kodaniku staatuse olemusega vastuolus sellise investoritele kodakondsuse andmise kava kehtestamine, mis on oma olemuselt tehinguline ja mis võimaldab ette kindlaks määratud maksete või investeeringute eest süstemaatiliselt anda liikmesriigi kodakondsust taotlejatele, kellel ei ole liikmesriigiga tegelikku sidet ja kes seetõttu ilmselgelt ei kuulu nende isikute kategooriasse, keda silmas pidades nägid aluslepingute koostajad ette, et neil on liidu kodakondsus.

53

Kolmandaks tuletab komisjon meelde, et ELL artikli 4 lõige 3, milles on sätestatud lojaalse koostöö põhimõte, sisaldab nii „positiivset“ kohustust aidata kaasa liidu ülesannete täitmisele kui ka „negatiivset“ kohustust hoiduda võtmast meetmeid, mis võiksid ohustada liidu eesmärke. Sellise investoritele kodakondsuse andmise kava kehtestamine ja rakendamine, mis võimaldab süstemaatiliselt anda liikmesriigi kodakondsuse ette kindlaks määratud maksete või investeeringute eest, ilma et oleks vaja tegelikku sidet seda kodakondsust andva liikmesriigiga, seaks aga ohtu liidu kodaniku staatuse terviklikkuse ning selle staatuse aluseks oleva vastastikuse usalduse ja sellega seotud õigused.

54

Mis puudutab toimiva ja funktsionaalse lävendi kehtestamist selleks, et otsustada, mis kujutab endast „tegelikku sidet“ liikmesriigi kodakondsuse andmise seisukohast, siis leiab komisjon, et tegelik elukoht on üks võimalus sellise sideme kindlakstegemiseks. Komisjoni ülesanne ei ole siiski ette kirjutada ühendavaid tegureid, mida liikmesriigid peavad oma kodakondsuse andmisel eelistama.

55

Kolmandana väidab komisjon, et investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava, mis võimaldab süstemaatiliselt anda Malta kodakondsust ette kindlaks määratud oluliste maksete või investeeringute eest ja on seega oma olemuselt tehinguline, kujutab endast õigusvastast investoritele kodakondsuse andmise kava.

56

Esiteks ei ole investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kavaga kehtestatud Maltal seadusliku elamise nõue piisav, et tagada tegelik side Malta Vabariigiga.

57

Sellega seoses leiab komisjon, et Daphne Caruana Galizia sihtasutuse saadud dokumendid ja e‑kirjad, mis edastati meediale projekti „Passport Papers“ (edaspidi „Passport Papers“) raames, tõendavad, et investoritele kodakondsuse andmise 2014. aasta kavas puudub tegeliku elukoha nõue. Need dokumendid ei kujuta endast tõendit väidetava rikkumise kohta, vaid nende eesmärk on üksnes kinnitada komisjoni argumenti, et Malta õigusraamistikus esinevad olulised puudused toovad kaasa liidu kodakondsuse süstemaatilise andmise kolmandate riikide kodanikele, kes ei ole tõendanud, et nad vastavad nõudele, et nad on tõepoolest Maltal enne elanud.

58

Lisaks väidab komisjon esmalt seda, et kohtueelses menetluses ei vaieldud vastu sellele, et tegelikku märkimisväärset kohalolekut Malta territooriumil ei ole vaja tõendada. Seejärel asjaolu, et investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava raames ei ole vaja tõendada füüsilist kohalolekut märkimisväärse aja jooksul, kinnitab selle kavaga kehtestatud nõuete võrdlemine „tavapäraste“ naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamise nõuetega, mis on ette nähtud Malta kodakondsuse seaduse artikli 10 lõikes 1, kusjuures viimati nimetatud säte nõuab Maltal elamist „kogu“ kindlaks määratud ajavahemiku jooksul, ilma et see sisaldaks reegleid eemalviibimiste kohta, mis võivad elamisperioodid katkestada. Peale selle ei olnud Malta Vabariik võimeline kohtueelses menetluses edastama teavet selliste kodakondsustaotluste kohta, mis jäeti rahuldamata või võeti tagasi elukohanõude täitmata jätmise tõttu. Lõpuks ilmneb elukohanõude teoreetiline olemus ka reeglitest, mis võimaldavad lühendada nõutavat kolmeaastast elamisperioodi minimaalselt 12 kuuni, kui makstakse täiendavalt 150000 eurot.

59

Teiseks peab „tegelik side“ olema olemas liikmesriigi kodakondsuse andmise ajal. Sellega seoses märgib komisjon ühelt poolt, et kord, milles on ette nähtud võimalus anda naturalisatsiooni korras kodakondsus nii, et selline side tekib alles pärast kodakondsuse andmist, ei ole kooskõlas eesmärgiga tugevdada liidu rahvaste vahelist solidaarsust sellega, et liidu liikmesriigiga on olemas tegelik side. Selline investoritele kodakondsuse andmise kava, nagu on kõne all käesolevas hagis, erineb selles osas ilmselgelt süsteemist, mille eesmärk on innustada kolmandate riikide kodanikke tulema liikmesriiki tööle ja elama.

60

Teiselt poolt, kuna liidu kodakondsusest tulenevad eelised jõustuvad selle staatuse andmise hetkest, ei ole üldse tagatud, et hiljuti naturaliseeritud Malta kodanik otsustab jääda Maltale, et luua „tulevikus tegelik side“, selle asemel et liikuda mõnda teise liidu liikmesriiki või elada kolmandas riigis, kasutades samal ajal liidu kodakondsusest tulenevaid õigusi. Sellega seoses rõhutab komisjon, et volitatud agentide avaldatud reklaammaterjalid, mis puudutavad investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava, tutvustavad Malta kodakondsuse ühe „eelisena“ naturalisatsiooni korras kodakondsuse saanud kodaniku võimalust asuda muu hulgas elama mõnda teise liikmesriiki või Schengeni lepinguga ühinenud riiki.

61

Komisjon lisab, et ta ei sea kahtluse alla, et naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise menetlus hõlmab taotlejate suhtes kontrolli tegemist. Investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava reguleerivast õigusraamistikust nähtub siiski, et see menetlus seisneb selles, et hinnatakse taotlejatest tuleneda võivat julgeolekuohtu või ka nende mainet ja jõukust, kuid ei kontrollita seda, kas taotlejate ja Malta Vabariigi vahel on tegelik side. Sellise kontrollimenetluse olemasolu ja ministri kaalutlusõigus keelduda naturalisatsioonitunnistuse andmisest ei muuda selle kava tehingulist olemust.

62

Lisaks täheldab komisjon, et Malta Vabariik ei vaidle vastu asjaolule, et investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava kohaldamisalasse kuulumiseks on taotleja tegelik füüsiline kohalolek Maltal nõutav vaid kahel korral, nimelt selleks, et anda biomeetrilisi andmeid elamisloa saamiseks, ja lojaalsusvande andmiseks. Kavas nõutav seaduslik elukoht ei saa seega luua tegelikku sidet Malta Vabariigi ja selle taotleja vahel.

63

Malta Vabariik märgib enda kaitseks esimesena, et liikmesriikide pädevust nende kodakondsuse andmisel tuleb kahtlemata teostada nii, et järgitakse liidu pädevusvaldkondades liidu õigust, kuid see ei või siiski piirata kohustust austada liikmesriikide rahvuslikku identiteeti.

64

Kõigepealt märgib Malta Vabariik, et komisjon soovib oma hagis kontrollida kogu õigusraamistikku, mis reguleerib liikmesriigi naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise kava nõudeid, menetlusi ja tagajärgi, seades nii kahtluse alla selle liikmesriigi poliitilised valikud kodakondsuse valdkonnas. Mida ulatuslikum on kontroll liikmesriigi pädevuse valdkonnas, seda suurem on oht, et liit ületab oma pädevust.

65

Esiteks tuleb liikmesriikide tegevuse kontrollimisel olukordades, mis kujutavad endast liidu kodaniku staatusega kaasnevatest õigustest ja kohustustest de jure või de facto ilmajätmist, lähtuda teistsugusest kriteeriumist kui see, mida kohaldatakse liikmesriigi kodakondsuse andmisel. Nimelt on kodakondsuse andmise pädevus riigi suveräänsuse keskmes ning tihedalt seotud liikmesriigi rahvusliku identiteedi – mida liit peab ELL artikli 4 lõike 2 kohaselt kaitsma – kujundamise ja arendamisega.

66

Seega on liikmesriigi naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise poliitika liidu õigusega vastuolus üksnes juhul, kui selle poliitikaga kaasneb üldiselt ja süstemaatiliselt liidu õiguses määratletud liidu väärtuste ja eesmärkide raske rikkumine, sest vastasel juhul satuks ohtu liikmesriikide ainupädevus kodakondsuse andmisel. Malta Vabariigi väitel on see tõlgendus kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga, mille kohaselt on liidu kodaniku staatus liikmesriikide kodanike põhistaatus, kusjuures tuleb täpsustada, et tegemist ei ole olemasoleva reaalsusega, vaid käimasoleva protsessiga, mis integratsiooni praeguses etapis eksisteerib tihedalt koos liikmesriikide kodakondsusega.

67

Teiseks tooks komisjoni kaitstav tõlgendus endaga kaasa tõsised ohud. Kõigepealt mõjutaks see tõlgendus vahetult õigusraamistikke, mis reguleerivad kodakondsust kõigis liikmesriikides, eelkõige riikides, kus kodakondsust naturalisatsiooni korras antakse kaalutlusõiguse alusel. Lisaks võimaldaks selline tõlgendus komisjonil kui aluslepingute täitmise järelevalvajal kontrollida liidu õigusest lähtudes liikmesriikide poliitikat, seadusi ja praktikat naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise valdkonnas. Lõpuks võimaldaks selline tõlgendus liikmesriikidel vaidlustada teiste liikmesriikide õigust ja praktikat selles valdkonnas.

68

Sellega seoses märgib Malta Vabariik, et kui komisjoni hagi rahuldatakse, oleks Malta Vabariik kohustatud tunnistama kehtetuks hulga õigusakte. Vaidlustades liikmesriigi kogu kodakondsuse saamist reguleeriva õigusraamistiku, palub komisjon seega Euroopa Kohtul tegutseda „kaudse seadusandjana“, kes kasutab vetoõigust riigisiseste õigusnormide suhtes, mis on vastu võetud liikmesriikide ainupädevusse kuuluvas valdkonnas.

69

Teisena väidab Malta Vabariik, et liidu õigus ei pane liikmesriikidele õiguslikku kohustust nõuda „eelnevat tegelikku sidet“ naturalisatsiooni võimaldava liikmesriigiga, sõltumata sellest, kas taotleja on teinud makseid või võtnud muid kohustusi. On tõsi, et sellise sideme olemasolu võib õiguspäraselt innustada riike tunnistama, et isik on nende poliitilise kogukonnaga piisavalt seotud. See tulemus ei tulene siiski rahvusvahelisest õigusest või liidu õigusest tulenevast kohustusest, vaid liikmesriikide demokraatlike institutsioonide poliitilisest ja suveräänsest otsusest.

70

Sellega seoses märgib Malta Vabariik esiteks, et kohustus nõuda „eelnevat tegelikku sidet“ enne liikmesriigi kodakondsuse andmist ei tulene aluslepingutest ega nende vastuvõtmiseni viinud menetlusest. Lisaks nähtub deklaratsioonist nr 2 ja Edinburghi otsusest, et küsimus, kas isikul on liikmesriigi kodakondsus, lahendatakse üksnes asjaomase liikmesriigi riigisisese õiguse alusel. Liit ei ole ka aluslepingutega loodud kui „ühtne poliitiline üksus“.

71

Teiseks ei tulene „eelneva tegeliku sideme“ nõue rahvusvahelisest õigusest. Eelkõige ei saa seda tuletada 6. aprilli 1955. aasta kohtuotsusest Nottebohm (Lichtenstein vs. Guatemala) (ICJ Reports 1955, lk 4), millele komisjon tugines, et põhjendada liidu õigusest tulenevat kohustust, mis näeb liikmesriigi kodakondsuse andmise tingimusena ette sellise sideme olemasolu, kusjuures Euroopa Kohus lükkas sellise nõude tagasi 7. juuli 1992. aasta kohtuotsuses Micheletti jt (C‑369/90, EU:C:1992:295).

72

Kolmandaks ei esita komisjon toimivat ja funktsionaalset lävendit selle kohta, mida kujutab endast „tegelik eelnev side“, ning Malta Vabariik ei pea sellist toimivat lävendit kindlaks määrama.

73

Kolmandana väidab Malta Vabariik, et investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava on õiguspärane, usaldusväärne, tõhus ja professionaalselt hallatav naturaliseerimise kava, mis ei kahjusta liidu eesmärke. Näidates seda kava sellisena, et see on viis saada Malta kodakondsus automaatselt ja tingimusteta, nähes puhtalt Malta Vabariigi eelarve huvides ette, et selle liikmesriigi kodakondsus antakse süstemaatiliselt vastutasuks ette kindlaks määratud maksete või investeeringute eest, esitab komisjon ülemäära lihtsustatud lähenemise, millel puudub igasugune õiguslik või faktiline alus.

74

Esiteks on Malta Vabariik alati tegutsenud heas usus ning kooskõlas ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud liidu ja liikmesriikide vahelise lojaalse koostöö põhimõttega. Selle liikmesriigi väitel tegi ta pärast komisjoniga peetud dialoogi seadustes muudatusi.

75

Teiseks tugineb komisjon oma analüüsis Malta õigusraamistiku ekslikule ja moonutatud kirjeldusele. Kõigepealt ei ole selle õigusraamistikuga kehtestatud mitte „tehingu“ kord, vaid ammendav, keeruline ja mitmeetapiline rangete tagatiste kindlustamiseks eri ametiasutusi hõlmav menetlus, mis võib viia naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmiseni.

76

Edasi ei võimalda nimetatud õigusraamistik süstemaatiliselt anda teatavate maksete eest Malta kodakondsust, sest tegemist on kaalutlusõiguse raamistikuga, mille suhtes kehtivad ranged kontrollimehhanismid. Täpsemalt koosneb menetlus üheteistkümnest etapist, mille eesmärk on anda taotlejast terviklik ülevaade, hõlbustades nii ministri lõplikku kaalutlusotsust. Sellega seoses ei anna see, kui taotleja vastab kehtestatud nõuetele, talle automaatset õigust naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamisele.

77

Lõpuks põhineb see õigusraamistik erinevatel tagasiulatuvatel, olemasolevatel ja tulevikku suunatud sidemetel, mis aja jooksul arenevad. Seega on nõutav, et olenevalt investeeringu suurusest oleks Maltal enne seaduslikult elatud kas kolm aastat või üks aasta, mis on kooskõlas rahvusvahelise praktikaga residentsuse ja investoritele kodakondsuse andmise valdkonnas. Lisaks on halduspraktika „tavapärase“ naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise valdkonnas Malta kodakondsuse seaduse artikli 10 lõike 1 alusel selline, et füüsiline kohalolek on nõutav üksnes konkreetsetel ajavahemikel. Peale selle on sisserännet reguleerivas õiguses palju näiteid, mille puhul tuleb integratsioonimeetmed nii riigis elamise õigust kui ka naturalisatsiooni puudutavates menetlustes välja töötada hilisemas etapis, kui puuduvad eelnevad sidemed vastuvõtva riigiga.

78

Nimetatud liikmesriik ei ole nõus ka sellega, et komisjon esitab Passport Papers’id tõenditena, mida Euroopa Kohus peab arvesse võtma, kuna need dokumendid puudutavad investoritele kodakondsuse andmise 2014. aasta kava, mitte investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava rakendamist, mis on käesoleva hagi ese.

79

Väärib meeldetuletamist, et ELL artikli 9 ja ELTL artikli 20 lõike 1 kohaselt on liidu kodanik iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus. Nende sätete kohaselt liidu kodakondsus täiendab, kuid ei asenda liikmesriigi kodakondsust.

80

Lisaks nähtub deklaratsioonist nr 2 ja Edinburghi otsusest, et küsimus, kas isikul on liikmesriigi kodakondsus, lahendatakse üksnes asjaomase liikmesriigi riigisisese õiguse alusel.

81

Samas tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et kuigi rahvusvahelise õiguse kohaselt on liikmesriigi kodakondsuse andmise ja kaotamise tingimuste kindlaksmääramine iga liikmesriigi pädevuses, tuleb seda pädevust teostada liidu õigust järgides (7. juuli 1992. aasta kohtuotsus Micheletti jt, C‑369/90, EU:C:1992:295, punkt 10; 2. märtsi 2010. aasta kohtuotsus Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punkt 45, ja 5. septembri 2023. aasta kohtuotsus Udlændinge- og Integrationsministeriet (Taani kodakondsuse kaotamine), C‑689/21, EU:C:2023:626, punkt 30 ning seal viidatud kohtupraktika).

82

Sellega seoses tuleb kõigepealt tagasi lükata Malta Vabariigi alustuseks esitatud argumendid, mille kohaselt peaks liikmesriikide kodakondsuse andmise menetluste analüüs – erinevalt nende olukordade analüüsist, kus kodakondsuse kaotamise või äravõtmisega jäetakse isik ilma liidu õigusest tulenevatest õigustest – piirduma selle tuvastamisega, et üldiselt ja süstemaatiliselt on toime pandud liidu väärtuste või eesmärkide olulisi rikkumisi.

83

Nimelt ei võimalda aluslepingute tekst ega nende ülesehitus järeldada, et nende koostajad soovisid näha liikmesriigi kodakondsuse andmise osas ette erandi liidu õiguse järgimise kohustusest, mis tähendaks, et ainult sellised olulised liidu väärtuste ja eesmärkide rikkumised võiksid kaasa tuua liidu õiguse rikkumise, kui liikmesriigid teostavad oma pädevust selles küsimuses. Neil asjaoludel ei saa sellist erandit lubada, kuna see tähendaks, et piirataks mõju, mis on liidu õiguse esimusel, mis kuulub liidu õiguse põhitunnuste hulka ja seega liidu konstitutsioonilisse raamistikku (vt selle kohta 18. detsembri 2014. aasta arvamus 2/13 (liidu ühinemine EIÕKga), EU:C:2014:2454, punkt 166).

84

Mis puudutab ELTL artikli 20 ja ELL artikli 4 lõike 3 väidetavat rikkumist, siis tuleb kõigepealt märkida, et ELL artikli 3 lõike 2 sõnastuse kohaselt moodustab liit oma kodanikele vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva sisepiirideta ala, kus isikute vaba liikumine on tagatud koos välispiirikontrolli, varjupaiga ja sisserändega ning kuritegevuse ennetamise ja selle vastu võitlemisega seotud asjakohaste meetmete rakendamisega.

85

Sellega seoses on Euroopa Kohus täpsustanud, et nii liikmesriikide vastastikuse usalduse põhimõte kui ka vastastikuse tunnustamise põhimõte, mis ise põhineb esimesena nimetatud põhimõttel, on liidu õiguses väga olulised, kuna need võimaldavad luua ja säilitada sisepiirideta ala (18. detsembri 2014. aasta arvamus 2/13 (liidu ühinemine EIÕKga), EU:C:2014:2454, punkt 191, ja 29. juuli 2024. aasta kohtuotsus Alchaster, C‑202/24, EU:C:2024:649, punkt 63).

86

Sisepiirideta ala rajamine hõlmab igale liidu kodanikule ELTL artikli 20 lõike 2 punktiga a ja artikli 21 lõikega 1 vahetult antud õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil; selle õiguse kasutamise hõlbustamine on välja kujunenud kohtupraktika kohaselt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT 2004, L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46), eesmärk (12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 35; 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus McCarthy jt, C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkt 31, ning 22. veebruari 2024. aasta kohtuotsus Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21, EU:C:2024:143, punkt 37).

87

Seda õigust on konkreetselt väljendatud ka töötajate vaba liikumist käsitlevas ELTL artiklis 45, asutamisvabadust käsitlevas ELTL artiklis 49 ja teenuste osutamise vabadust käsitlevas ELTL artiklis 56 (vt selle kohta 11. novembri 2021. aasta kohtuotsus MH ja ILA (pensioniõigused pankroti korral), C‑168/20, EU:C:2021:907, punkt 61 ja seal viidatud kohtupraktika).

88

Lisaks on liidu kodanikel poliitilised õigused, mis tagavad nende osalemise liidu demokraatias, kusjuures neile õigustele on viidatud ELL artiklites 10 ja 11 ning neid on täpsustatud ELTL artiklites 20, 22 ja 24. Nende hulka kuuluvad kodanikualgatuse esitamise õigus, õigus pöörduda petitsiooniga Euroopa Parlamendi poole, õigus esitada kaebus Euroopa Ombudsmanile, õigus pöörduda liidu institutsioonide ja nõuandvate organite poole ühes liidu ametlikest keeltest ning õigus hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel ja elukohajärgse liikmesriigi kohaliku omavalitsuse valimistel selle riigi kodanikega võrdsetel tingimustel.

89

Kasutades neile ELL artiklitega 10 ja 11 antud poliitilisi õigusi, osalevad liidu kodanikud otseselt liidu demokraatias. Selle toimimine põhineb nimelt esindusdemokraatial, mis konkretiseerib demokraatiat kui väärtust, mis on ELL artikli 2 kohaselt üks väärtustest, millel liit rajaneb (vt selle kohta 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Puppinck jt vs. komisjon, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punkt 65; 19. novembri 2024. aasta kohtuotsus komisjon vs. Tšehhi Vabariik (kandideerimisõigus ja erakonna liikmeks olek), C‑808/21, EU:C:2024:962, punktid 114 ja 115, ning 19. novembri 2024. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kandideerimisõigus ja erakonna liikmeks olek), C‑814/21, EU:C:2024:963, punktid 112 ja 113). Sellest tuleneb, et kui liikmesriigid teostavad oma pädevust määrata kindlaks nende kodakondsuse andmise tingimused, mõjutab see liidu kui ühise õiguskorra toimimist.

90

Lõpuks annab liidu kodakondsus igale liikmesriigi kodanikule kolmandas riigis, kus see liikmesriik ei ole esindatud, ka ELTL artikli 20 lõike 2 punktis c sätestatud ja ELTL artiklis 23 täpsustatud õiguse saada kaitset teiste liikmesriikide diplomaatilistelt ja konsulaarasutustelt samadel tingimustel kui nende teiste liikmesriikide kodanikud.

91

Neid erinevaid õigusi arvestades on Euroopa Kohus otsustanud, et liidu kodakondsust käsitlevad sätted on osa aluslepingute alussätetest, mis liidule omasesse süsteemi kuuludes on üles ehitatud nii, et need panustaksid integratsiooniprotsessi toimumisse, mis ongi liidu mõte, kusjuures need alussätted on seega liidu konstitutsioonilise raamistiku lahutamatu osa (vt selle kohta 18. detsembri 2014. aasta arvamus 2/13(liidu ühinemine EIÕKga), EU:C:2014:2454, punkt 172).

92

Samuti, arvestades nii liidu kodaniku staatusega kaasnevate õiguste ulatust, mida on kirjeldatud käesoleva kohtuotsuse punktides 86–90, kui ka asjaolu, et see staatus tuleneb automaatselt liikmesriigi kodaniku staatusest, on Euroopa Kohus korduvalt otsustanud, et liidu kodaniku staatus on liikmesriikide kodanike põhistaatus (vt selle kohta 20. septembri 2001. aasta kohtuotsus Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, punkt 31; 18. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Wiener Landesregierung (naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise kinnituse tagasivõtmine), C‑118/20, EU:C:2022:34, punktid 38 ja 58, ning 5. septembri 2023. aasta kohtuotsus Udlændinge- og Integrationsministeriet (Taani kodakondsuse kaotamine), C‑689/21, EU:C:2023:626, punktid 29 ja 38 ning seal viidatud kohtupraktika).

93

Liidu kodakondsus on seega üks käesoleva kohtuotsuse punktis 91 viidatud integratsiooniprotsessi aluseks oleva solidaarsuse peamisi kehastusi ja on seega osa liidu kui omaette õiguskorra identiteedist, kusjuures seda õiguskorda tunnustavad liikmesriigid vastastikkuse alusel (15. juuli 1964. aasta kohtuotsus Costa, 6/64, EU:C:1964:66, lk 1058–1060, ning 21. detsembri 2021. aasta kohtuotsus Euro Box Promotion jt, C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19, EU:C:2021:1034, punkt 246).

94

Peale selle peab iga liikmesriik ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtte kohaselt eelkõige hoiduma kõigist meetmetest, mis võiksid ohustada liidu eesmärkide saavutamist (4. juuli 2023. aasta kohtuotsus Meta Platforms jt (suhtlusvõrgustiku kasutamise tüüptingimused), C‑252/21, EU:C:2023:537, punkt 53).

95

Liikmesriikide pädevuse teostamine liikmesriigi kodakondsuse andmise tingimuste kindlaksmääramisel ei ole seega piiramatu, nagu ka nende pädevus kodakondsuse kaotamise tingimuste kindlaksmääramisel. Liidu kodakondsus põhineb nimelt ELL artiklis 2 nimetatud ühistel väärtustel ja liikmesriikide vastastikusel usaldusel selle suhtes, et ükski neist ei kasuta seda pädevust viisil, mis oleks ilmselgelt vastuolus liidu kodakondsuse olemusega.

96

Sellega seoses tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast, et liikmesriigi kodakondsussuhe põhineb erilisel solidaarsus‑ ja lojaalsussuhtel selle riigi ja tema kodanike vahel ning vastastikustel õigustel ja kohustustel (vt selle kohta 17. detsembri 1980. aasta kohtuotsuskomisjon vs. Belgia,149/79, EU:C:1980:297, punkt 10; 3. juuli 1986. aasta kohtuotsus Lawrie-Blum, 66/85, EU:C:1986:284, punkt 27; 26. aprilli 2007. aasta kohtuotsus Alevizos, C‑392/05, EU:C:2007:251, punkt 70; 2. märtsi 2010. aasta kohtuotsus Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punkt 51, ja 25. aprilli 2024. aasta kohtuotsus Stadt Duisburg (Saksamaa kodakondsuse kaotamine), C‑684/22–C‑686/22, EU:C:2024:345, punkt 37).

97

Samamoodi tuleneb ELTL artikli 20 lõike 2 esimese lause sõnastusest endast, et liidu kodanikel on aluslepingutes sätestatud õigused ja kohustused. Kõnealuse artikli 20 lõike 1 kohaselt on iga liikmesriigi ja tema kodanike vaheline eriline solidaarsus- ja lojaalsussuhe ka nende õiguste ja kohustuste aluseks, mis on aluslepingutes liidu kodanikele ette nähtud.

98

Mis puudutab sellise erilise solidaarsus‑ ja lojaalsussuhte loomist, siis tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktis 81 meenutatud kohtupraktikast, et liikmesriigi kodakondsuse andmise tingimuste kindlaksmääramine ei kuulu liidu pädevusse, vaid see pädevus on igal liikmesriigil, kellel on kohaldatavate kriteeriumide valikul ulatuslik kaalutlusruum, tingimusel et neid kriteeriume kohaldatakse liidu õigust järgides.

99

Ent liikmesriik eirab ilmselgelt nõuet hoida sellist erilist solidaarsus‑ ja lojaalsussuhet, mida iseloomustab liikmesriigi ja tema kodanike õiguste ja kohustuste vastastikkus, ning õõnestab seega vastastikust usaldust, millel liidu kodakondsus põhineb, rikkudes ELTL artiklit 20 ja ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtet, kui ta kehtestab ja rakendab naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise kava, mis põhineb liikmesriigi ja selle kava alusel taotluse esitanud isikute vahelisel tehingupõhisel menetlusel, mille lõpus antakse selle liikmesriigi kodakondsus ja seega ka liidu kodaniku staatus peamiselt ette kindlaks määratud maksete või investeeringute eest.

100

Selline kava tähendab nimelt liikmesriigi kodaniku staatuse ja seega ka liidu kodaniku staatuse andmise muutmist äriks, mis on vastuolus selle põhistaatuse kontseptsiooniga, nagu see tuleneb aluslepingutest.

101

Lisaks tuleb märkida, et liikmesriigid on kohustatud tunnustama tagajärgi, mis kaasnevad liidu õigusest tulenevate õiguste ja vabaduste kasutamisele sellega, kui teine liikmesriik annab isikule selle liikmesriigi kodakondsuse (vt selle kohta 7. juuli 1992. aasta kohtuotsus Micheletti jt, C‑369/90, EU:C:1992:295, punkt 10; 2. oktoobri 2003. aasta kohtuotsus Garcia Avello, C‑148/02, EU:C:2003:539, punkt 28, ning 19. oktoobri 2004. aasta kohtuotsus Zhu ja Chen, C‑200/02, EU:C:2004:639, punkt 39). Ent tehingupõhine naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmine ette kindlaks määratud maksete või investeeringute eest ei ole vastuolus mitte ainult lojaalse koostöö põhimõttega, vaid seab kahtluse alla ka vastastikuse usalduse, mis on selle tunnustamise nõude aluseks, kuna see usaldus lähtub eeldusest, et liikmesriigi kodakondsuse andmine põhineb erilisel solidaarsus‑ ja lojaalsussuhtel, mis õigustab eelkõige liidu kodaniku staatusest tulenevate õiguste andmist.

102

Käesoleval juhul ilmneb investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava reguleerivatest sätetest, mida on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 24, et tingimused, mis peavad olema täidetud selleks, et investor saaks taotleda Malta kodakondsust, on esiteks 600000 või 750000 euro suuruse summa maksmine Malta valitsusele, teiseks vähemalt 700000 euro väärtuses elamukinnisvara omandamine või alternatiivse võimalusena elamukinnisvara vähemalt viieks aastaks üürimine minimaalse üüriga 16000 eurot aastas, kolmandaks vähemalt 10000 euro annetamine registreeritud valitsusvälisele heategevus‑, kultuuri‑, spordi‑, teadus‑, kunsti‑ või loomakaitseorganisatsioonile või ‑ühingule või organisatsioonile, mille ametiasutused on muul viisil heaks kiitnud, neljandaks Maltal seaduslikult 36 kuu vältel elamine, kusjuures seda ajavahemikku võib lühendada 12 kuuni, kui taotleja maksab täiendavalt 150000 eurot, ning viiendaks peab taotleja olema läbinud sobivushindamise ja saanud naturalisatsioonitaotluse esitamise loa.

103

Esimesena viitavad esimesed kolm tingimust, mis on sätestatud investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava reguleerivates sätetes, seega pigem sellele, et nimetatud kavas on ette kindlaks määratud miinimumsummades maksed või investeeringud otsustava tähtsusega, mis annab alust arvata, et see kava tähendab liikmesriigi kodakondsuse andmise kommertsialiseerimist tehingupõhise menetluse tulemusena.

104

Siiski tuleb hinnata, kas sellise kvalifitseerimise võivad kahtluse alla seada muud tingimused, mis kehtivad investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava alusel Malta kodakondsuse andmise suhtes.

105

Mis puutub teisena tingimusse, et enne kodakondsuse andmist peab olema Maltal seaduslikult elatud minimaalse ajavahemiku, siis tuleb kõigepealt tõdeda, et komisjon ei saa Passport Papers’itele tulemuslikult tugineda, et põhjendada oma argumente, mille kohaselt see tingimus puudutab üksnes taotleja sellist elukohta, mitte tema füüsilist viibimist Malta territooriumil. Nimelt puudutavad need dokumendid investoritele kodakondsuse andmise 2014. aasta kava, mis ei ole käesoleva hagi ese.

106

Samas nähtub Malta Vabariigi selgitustest, et Malta territooriumil enne elamise tingimus, mis on ette nähtud investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kavas, puudutab taotleja seaduslikku elukohta. Euroopa Kohtule esitatud toimiku materjalide kohaselt ei võrdu selline tingimus aga tegelikult Malta territooriumil elamise nõudega, kuna taotleja füüsiline kohalolek sellel territooriumil on nõutav üksnes biomeetriliste andmete kogumisel elamisloa saamiseks ja lojaalsusvande andmiseks.

107

Seda analüüsi ei sea kahtluse alla Malta Vabariigi väide, et edukad taotlejad olid füüsiliselt kohal kogu nende seadusliku elukoha omamise ajal, kuna see väide ei vasta selle liikmesriigi kirjeldatud õigusraamistikule ning pealegi toetavad seda vaid mõned näited.

108

Neil asjaoludel, arvestades investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava kohaselt nõutavat väga piiratud viibimist Malta territooriumil, ei saa asuda seisukohale, et Malta Vabariik pidas sellel territooriumil tegelikku elamist kõnealuse kava alusel selle liikmesriigi kodakondsuse andmisel oluliseks kriteeriumiks, mis lisandub käesoleva kohtuotsuse punktis 103 nimetatud ette kindlaks määratud maksete või investeeringute kriteeriumile.

109

Seda järeldust kinnitab ühelt poolt asjaolu, et Malta kodakondsuse andmisele eelnevat seadusliku elamise perioodi investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava raames võib vähendada kolmelt aastalt ühele aastale täiendava 150000 euro maksmisega, mistõttu näib elukohatingimus ise olevat tihedalt seotud selle kava alusel ette kindlaks määratud maksete või investeeringute eest Malta kodakondsuse andmise tehingulise olemusega.

110

Seda toetab teiselt poolt ka komisjoni võrdlus investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava ja Malta kodakondsuse seaduse artikli 10 lõike 1 kohase „tavapärase“ naturalisatsioonimenetluse vahel, kusjuures viimati nimetatud juhul peavad taotlejad olema elanud Maltal „kogu“ 12 kuu jooksul enne naturalisatsioonitaotluse esitamist, kuid ka vähemalt neli aastat sellele 12 kuu pikkusele ajavahemikule vahetult eelnevast kuuest aastast.

111

Sellest võrdlusest tuleneb nimelt, et kui kodakondsuse saamise taotlusega ei kaasne ette kindlaks määratud makseid või investeeringuid, peab Malta Vabariik üksnes oluliselt pikemat tegelikku elamist Maltal selliseks, mis võimaldab kaaluda Malta kodakondsuse andmist.

112

Kolmandana, käesoleva kohtuotsuse punktis 102 mainitud viimase tingimuse kohta väidab Malta Vabariik, et taotleja sobivuse hindamise eesmärk on kontrollida taotlejat, tema äri‑ ja ettevõtlussuhteid, tema osalemist poliitikas, vara päritolu, mainet, taotlejat puudutavaid õiguslikke ja regulatiivseid küsimusi ning suhtelist mõju taotleja lähivõrgustikule.

113

Tuleb aga märkida, et Malta Vabariigi esitatud täpsustuste kohaselt on selliste kontrollide eesmärk peamiselt tagada, et investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava rakendamine ei kahjusta Malta Vabariigi teatavaid avaliku huvi eesmärke, eelkõige selle liikmesriigi avalikku ja riiklikku julgeolekut ning tema riigisisest ja ‑välist kuvandit. Need kontrollid ei sea seevastu kahtluse alla järeldust, et see kava tähendab Malta kodakondsuse andmise kommertsialiseerimist tehingupõhise menetluse tulemusena.

114

Nimelt ei ole nende kontrollide eesmärk hinnata, kas taotleja olukord õigustab talle Malta kodakondsuse andmist, vaid üksnes kindlaks teha, kas teatavad nõuetekohaselt tuvastatud riskid takistavad selle kodakondsuse andmist vaatamata asjaolule, et taotleja on valmis tegema makseid või investeeringuid, mis võimaldavad tal täita käesoleva kohtuotsuse punktis 102 nimetatud esimest kolme tingimust. Nendele kontrollidele selliselt omistatud funktsioon tähendab, et nendega piiratakse investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava kohaldamisala, kuid see ei sea siiski kahtluse alla selle kava tehingulist olemust.

115

Malta Vabariik väidab veel, et investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kavas on arvesse võetud taotlejaid siduvaid teatavaid tegureid, nagu investeeringud kohalikku majandusse, nende investeeringute kaudu taotlejate lõimumine sotsiaalsesse struktuuri või ka nende taotlejate ja Malta Vabariigi tulevased sidemed, mis võivad areneda pärast selle kodakondsuse andmist.

116

Sellega seoses tuleb esiteks märkida, et ükski dokument Euroopa Kohtule esitatud toimikus ei võimalda asuda seisukohale, et investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kavas on ette nähtud teatavate investeeringute asjakohasuse spetsiifiline ja konkreetne analüüs – et tuvastada taotleja ja Malta Vabariigi vaheliste sidemete tegelik olemasolu ja nende tihedus või et võimaldada arendada selle liikmesriigiga selliseid sidemeid –, mis on eraldiseisev selle kontrollimisest, kas täidetud on seda kava reguleerivates sätetes ette nähtud tingimused, millele on viidatud käesoleva kohtuotsuse punktis 102.

117

Teiseks, mis puudutab Malta Vabariigi argumente, mille kohaselt võtab ta arvesse sidemeid, mis taotlejal võivad tekkida investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava alusel pärast naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise otsust, siis tuleb märkida, et selle liikmesriigi esitatud täpsustustest nähtub, et tema ametiasutused võivad selle kava raames antud Malta kodakondsuse ära võtta kolmel põhjusel, milleks on kohaldatavates õigusnormides ette nähtud sisulise kohustuse täitmata jätmine, oht riigi julgeolekule või asjaomase isiku seotus tegevusega, mis kahjustab tõsiselt Malta Vabariigi huve.

118

Seega, kuigi viie aasta jooksul pärast naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmist jälgivad Malta ametiasutused sisuliselt, et taotlejad täidaksid jätkuvalt naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamise tingimusi, ei saa siiski asuda seisukohale, et investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava sisaldab tingimust, mis peab olema täidetud pärast naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise otsust ja mis lisandub käesoleva kohtuotsuse punktis 102 nimetatud tingimustele.

119

Neljanda ja viimasena nähtub investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava reklaamivate volitatud agentide veebisaitide väljavõtetest, mille komisjon esitas hagiavalduse lisas, et see kava andis potentsiaalsetele taotlejatele „õiguse elada, õppida ja töötada ühes liidu 27 riigist“ ning „[liidu] liikmesriigi kodakondsuse taotleja kogu perekonnale, sealhulgas vallalised ja majanduslikult sõltuvad lapsed, kes on alla 29‑aastased, ning üle 55‑aastased vanemad“. Kuigi Malta Vabariik väidab, et eraõiguslike kolmandate isikute tegevust ei saa omistada Malta ametiasutustele, ei vaidle see liikmesriik siiski vastu sellele, et need väljavõtted pärinevad investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava rakendamise raames volitatud agentide – kellel on sellega seoses oluline roll, sest selle kava alusel saab naturalisatsioonitaotlusi esitada üksnes nende agentide vahendusel – veebisaitidelt.

120

Näiteks tutvustas Malta Vabariik investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta kava avalikult kui naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise programmi, mis pakub peamiselt liidu kodakondsusest tulenevaid eeliseid, eelkõige õigust vabalt liikuda ja elada teistes liikmesriikides. Sellisena tutvustamine näitab samuti, et nimetatud liikmesriik on selle kavaga kehtestanud liikmesriigi kodakondsuse andmise kommertsialiseerimisega sarnaneva tehingupõhise menetluse, kasutades selle menetluse reklaamimiseks liidu kodaniku staatusest tulenevaid õigusi.

121

Järelikult tuleb tõdeda, et kuna Malta Vabariik on kehtestanud ja rakendanud investoritele kodakondsuse andmise 2020. aasta institutsionaliseeritud kava, mis põhineb Malta kodakondsuse seaduse artikli 10 lõikel 9, millega on kehtestatud tehingupõhine menetlus naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmiseks ette kindlaks määratud maksete või investeeringute eest, mis tähendab seega liikmesriigi kodakondsuse ja sellest tulenevalt liidu kodaniku staatuse andmise muutmist äriks, siis on see liikmesriik rikkunud ELTL artiklist 20 ja ELL artikli 4 lõikest 3 tulenevaid kohustusi.

122

Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Malta Vabariigi ainus väide on tagasi lükatud, tuleb kohtukulud välja mõista viimaselt.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab: