Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
LAILA MEDINA
esitatud 6. juunil 2024(1)
Kohtuasi C‑158/23 [Keren](i)
T. G.
versus
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Varjupaigapoliitika – Direktiiv 2011/95/EL – Rahvusvahelise kaitse saajad – Pagulased – Artikkel 34 – Juurdepääs integratsioonivahenditele – Kohustus tagada võimalus osaleda integratsiooniprogrammides – Genfi konventsioon – Artikkel 34 – Riigisisesed õigusnormid, mis näevad pagulastele ette integreerumiskohustuse – Kohustus osaleda koolitustel ja kanda sellega seotud kulud – Võimalus taotleda laenu nende kulude katmiseks – Kohustus sooritada kolme aasta jooksul eksam – Integratsiooniprogrammi ettenähtud tähtaja jooksul lõpetamata jätmine – Trahvi maksmise kohustus – Kohustus laen tagasi maksta
1. Pagulaste integratsioon on oluline ja keeruline protsess, mis nõuab jõupingutusi kõigilt asjaosalistelt – nii pagulastelt endilt kui ka vastuvõtva riigi ühiskonnalt. Integratsiooniprotsess hõlmab õiguslikke, majanduslikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi aspekte. Seetõttu on loomulik, et rahvusvahelised õigusaktid, nagu Genfi konventsioon,(2) panevad osalisriikidele õigusliku kohustuse aidata pagulastel „kohaneda ja naturaliseeruda“.(3) See kohustus võeti liidu õigusse üle direktiivi 2011/95(4) artikliga 34, milles on ette nähtud kohustus, et liikmesriigid „tagavad […] juurdepääsu […] integratsiooniprogrammidele […] või loovad eeltingimused, millega tagatakse juurdepääs sellistele programmidele“.
2. Käesolev eelotsusetaotlus on esitatud menetluses, mille pooled on T. G. ja Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheidi (sotsiaal- ja tööhõiveminister, Madalmaad; edaspidi „minister“). Vaidlus puudutab ministri otsust, millega esiteks määrati pagulasele T. G‑le 500 euro suurune trahv integratsioonieksami tähtaja jooksul sooritamata jätmise eest ja teiseks kohustati teda tagasi maksma 10 000 euro suurune laen, mille Madalmaade ametiasutused olid talle andnud integratsiooniprogrammide kulude katmiseks. Selle otsuse põhjuseks oli asjaolu, et T. G. ei olnud täitnud oma integreerumiskohustust ettenähtud tähtaja jooksul.
3. Seda arvestades soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ja mil määral võivad liikmesriigid kehtestada direktiivi 2011/95(5) alusel rahvusvahelise kaitse saajatele (edaspidi „pagulased“) trahvi ähvardusel täidetava kohustuse sooritada õigeaegselt integratsioonieksam ja tasuda selle eksami ja sellega seotud ettevalmistuskursuste kulud. Üks käesoleva kohtuasja eripärasid seisneb selles, et Euroopa Liidu ja liikmesriikide jagatud pädevuse raames on riikide integratsiooniprogrammid nii liidu õiguse alusel pagulase õigus kui ka riigisisese õiguse alusel pagulase kohustus.
I. Õiguslik raamistik
A. Euroopa Liidu õigus
4. Käesolevas asjas on asjakohased direktiivi 2011/95 põhjendused 3, 4, 12, 13, 15, 16, 40, 41 ja 47.
5. Direktiivi 2011/95 artikkel 34 „Juurdepääs integratsioonivahenditele“ näeb ette:
„Liikmesriigid tagavad rahvusvahelise kaitse saajate ühiskonda integreerimise hõlbustamiseks neile juurdepääsu asjakohastele integratsiooniprogrammidele, et arvestada pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi saajate erivajadustega, või loovad eeltingimused, millega tagatakse juurdepääs sellistele programmidele.“
B. Madalmaade õigus
6. Direktiivi 2011/95 artikkel 34 võeti Madalmaade õigusse üle integratsiooniseadusega (Wet inburgering), mille eesmärk on motiveerida välismaalasi võtma vastutust oma integreerumise eest. Selle seaduse (põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal kehtinud redaktsioonis) artikli 3 kohaselt kehtib pagulaste, nagu ka teatud muude elamislubade omanike, näiteks pikaajaliste elanike suhtes integreerumiskohustus. Põhimõtteliselt peab iga isik, kelle suhtes kehtib integreerumiskohustus, sooritama integratsioonieksami kõik osad kolme aasta jooksul (edaspidi „integreerumistähtaeg“).
7. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et integratsiooniseaduse artikli 7b kohaselt pikendab minister seda integreerumistähtaega, kui integreerumiskohustuslane ei ole tähtaja ületamises süüdi või kui ta osaleb kirjaoskuse omandamise kursusel. Minister võib integreerumistähtaega pikendada, kui integreerumiskohustuslane on teinud tõendatavaid jõupingutusi integreerumiseks. Teatavatel juhtudel võib minister asjaomase isiku sellest kohustusest vabastada.
8. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lisab, et üldjuhul kannavad riigisiseste integratsiooniprogrammide kulud integreerumiskohustuslased, kes võivad selleks taotleda kuni 10 000 euro suurust laenu. Seda saab kasutada integratsioonikursuste, integratsioonieksamite ja/või kirjaoskuse omandamise kursuste jaoks. Pagulased ei pea laenu tagasi maksma, kui nad sooritavad integreerumistähtaja jooksul kõik integratsioonieksami osad või on selle tähtaja jooksul integreerumiskohustusest vabastatud või kui neile on tehtud sellest erand. Kui nad ei täida integreerumiskohustust või ei tee seda tähtaegselt, peavad nad põhimõtteliselt laenu täies ulatuses tagasi maksma.
9. 1. jaanuaril 2022 jõustus integratsioonimääruse (Regeling inburgering) artikkel 4.16a. Vastavalt sellele sättele, mida kohaldatakse isikute suhtes, kes olid selleks kuupäevaks hakanud oma laenu tagasi maksma, on võimalik laen täielikult või osaliselt kustutada. Üldjuhul kustutab minister võla osaliselt üksnes juhul, kui integreerumiskohustuslane täidab kõnealuse kohustuse kuue kuu jooksul alates tähtaja ületamisest või kui talle on tehtud selle tähtaja jooksul integreerumiskohustusest erand. Erijuhtudel võib minister kustutada võla osaliselt ka juhul, kui integreerumiskohustuslane ei ole kuue kuu jooksul integreerumiskohustust täitnud, või ka kustutada võla täies ulatuses.
10. Laenu tagastamise periood ulatub kuni kümne aastani olenevalt võlgniku maksevõimest. Maksevõimetuse korral võib minister määrata tagasimakstavaks summaks 0 eurot kuus. Võimalik jääksumma kustutatakse kümne aasta pärast, välja arvatud hilinenud osamaksed.
11. Integratsiooniseaduse artikli 31 lõikes 1 on sätestatud, et minister määrab haldustrahvi igale integreerumiskohustuslasele, kes ei ole sooritanud integratsioonieksami teatavaid osi kolme aasta või pikendatud tähtaja jooksul.
12. Selle seaduse artiklis 32 on sätestatud:
„Artikli 31 lõikes 1 nimetatud haldustrahvi määramise otsuses kehtestab minister uue kaheaastase maksimumtähtaja alates trahvi määramise otsuse kättetoimetamisest, mille jooksul peab integreerumiskohustuslane lõplikult sooritama artikli 7 lõike 2 punktides b ja c ette nähtud integratsioonieksami osad.“
13. Selle seaduse artiklis 33 on sätestatud:
„1. Minister määrab haldustrahvi integreerumiskohustuslasele, kes ei ole artikli 7 lõike 2 punktides b ja c ette nähtud integratsioonieksami osi artiklis 32 ette nähtud tähtaja jooksul sooritanud. Artiklit 32 kohaldatakse mutatis mutandis.
2. Kui integreerumiskohustuslane ei soorita pärast artiklis 32 sätestatud tähtaja möödumist artikli 7 lõike 2 punktides b ja c ette nähtud integratsioonieksami osi, määrab minister sellele isikule iga kahe aasta järel haldustrahvi.“
14. Integreerumiskohustusega seotud trahvide määramise suuniste (Beleidsregel boetevaststelling inburgering) artikli 1 lõikes 1 oli põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal kehtinud redaktsioonis sätestatud kriteeriumid, mida tuleb trahvisumma kindlaksmääramisel arvesse võtta. Nende kriteeriumide hulka kuuluvad integreerumiskohustuslase poolt integratsioonikursusel või hollandi keele kursusel teise keelena osaletud tundide arv, nende kordade arv, mil asjaomane isik on osalenud integratsioonieksami või hollandi keele teise keelena riigieksami osades, ning nende eksamite osade arv, mille ta on sooritanud. Suuniste artikli 1 lõikes 2 on täpsustatud, et trahvisumma määratakse kindlaks suuniste lisas esitatud trahvide tabeli alusel.
15. Artikli 1 lõikes 2 osundatud lisa sisaldab tabelit, mille kohaselt määratakse trahviks 1250 eurot 0–149 osaletud tunni korral, 875 eurot 150–299 osaletud tunni korral ja 500 eurot 300 või enama osaletud tunni korral. Lisaks võib integreerumistähtaega pikendada, millisel juhul trahvi ei määrata. Trahvisummat võib vähendada 20% võrra eksami ühe osa, 40% kahe osa, 60% kolme osa ja 80% nelja või enama osa sooritamise korral.
II. Vaidlus põhikohtuasjas ja eelotsuse küsimused
16. Eritrea kodanik T. G. saabus Madalmaadesse 17‑aastaselt. Seejärel anti talle varjupaigataotleja tähtajaline elamisluba, mille alusel on ta Madalmaades rahvusvahelise kaitse saaja.
17. 8. jaanuaril 2016, kui T. G. oli 18‑aastane, teatas minister talle, et tal tekib integratsiooniseaduse kohaselt alates 1. veebruarist 2016 integreerumiskohustus. See tähendab, et T. G. pidi põhimõtteliselt sooritama kolme aasta jooksul kõik integratsioonieksami osad. Minister pikendas seda tähtaega 1. veebruarini 2020, kuna T. G. oli viibinud pikka aega varjupaigataotlejate vastuvõtukeskuses ja läbinud kutseõppe.
18. Kuna T. G. ei täitnud tähtaegselt oma integreerumiskohustust, määras minister talle 500 euro suuruse trahvi ja andis talle korralduse täies ulatuses tagasi maksta 10 000 euro suurune laen, mille ta oli võtnud Madalmaade haridusametilt (Dienst Uitvoering Onderwijs).
19. T. G. esitas ministri otsuse peale vaide, mis jäeti 25. veebruaril 2021 põhjendamatuse tõttu rahuldamata. Rechtbank Amsterdam (Amsterdami esimese astme kohus, Madalmaad) jättis 4. novembril 2021 T. G. kaebuse 25. veebruari 2021. aasta otsuse peale põhjendamatuse tõttu rahuldamata. Nimetatud kohus leidis, et põhikohtuasjas vaidluse all olevad riigisisesed õigusnormid ei riku direktiivi 2011/95 artiklit 34, kuna nendega on kehtestatud süsteem, mis võimaldab pikendada tähtaegu ja teha erandeid. Samuti võimaldab see antud laenu tagasi maksta isiku finantssuutlikkuse alusel. Nimetatud kohus leidis, et proportsionaalsuse põhimõtet ei ole rikutud, kuna minister käsitles kõiki asjaolusid ja kaalus neid asjaolusid põhjendatud viisil. Rechtbank Amsterdami (Amsterdami esimese astme kohus) hinnangul võttis minister piisavalt arvesse põhikohtuasja kaebaja isiklikku olukorda, pikendades integreerumistähtaega kolmelt aastalt neljale aastale ja vähendades trahvisummat. Kohus ei pidanud kohtuotsust P ja S(6) arvestades trahvi liiga suureks. Kohus leidis, et minister ei olnud kohustatud trahvist või laenu tagastamise nõudest loobuma.
20. 2. detsembril 2021, st üks aasta ja kümme kuud pärast integreerumistähtaega, tehti T. G‑le integreerumiskohustusest erand, kuna ministri arvates oli ta teinud selleks ajaks piisavalt pingutusi, et integreeruda. See erand ei muuda T. G. kohustust tasuda trahv ja maksta tagasi laen.
21. T. G. esitas 4. novembri 2021. aasta otsuse peale apellatsioonkaebuse Raad van Statele (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus.
22. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud küsimus, kas direktiivi 2011/95 artikliga 34 on vastuolus see, kui rahvusvahelise kaitse saajatele kehtestatakse integreerumiskohustus, mis hõlmab trahvi ähvardusel täidetavat kohustust sooritada eksam üldjuhul kolme aasta jooksul, ja kas nimetatud sättega on vastuolus, et integratsiooniprogrammide kulud peavad kandma isikud, kelle suhtes see kohustus kehtib.
23. Mis puudutab esiteks integreerumiskohustust, siis kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas kohtuotsus P ja S(7) on käesolevas asjas kohaldatav, kuna see kohtuotsus puudutab nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta(8) artikli 5 lõiget 2, mis näeb ette, et liikmesriigid võivad kehtestada integreerumiskohustuse, samas kui direktiivis 2011/95 sellist võimalust ei ole.
24. Teiseks soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus juhul, kui liidu õigus lubab integreerumiskohustuse kehtestada, teada, kas liidu õigusest tulenev positiivne õigus osaleda integratsiooniprogrammides võib lõpuks riigisisese õiguse alusel viia keelatud käitumiseni, mille eest võib määrata trahvi, kui seda õigust ei kasutata.
25. Kolmandaks, mis puudutab integratsiooniprogrammide kulusid, siis leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et pagulastelt nende programmide kulude täieliku tasumise nõudmine on vastuolus direktiivi 2011/95 artikliga 34. Sellega seoses tuleb arvestada, et nimetatud direktiivi artikkel 34 kohustab liikmesriike tagama kõigile pagulastele õiguse osaleda integratsiooniprogrammides. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lisab, et asjaolu, et asjaomased isikud saavad kokku leppida tagasimaksekorra, ei näi olevat asjakohane, kuna märkimisväärse võlasumma tagastamise kohustus kehtib kuni kümme aastat, mis võib takistada tegelikku integreerumist vastuvõtvasse liikmesriiki.
26. Neljandaks tekib küsimus, kas trahvide ja laenu suurus kahjustab direktiivi 2011/95 artikli 34 eesmärgi ja soovitava toime saavutamist. Sellega seoses märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et liikmesriigi ametiasutused on kohustatud trahvi vähendama, kui see on vajalik proportsionaalsuse tagamiseks. Siiski võib asuda seisukohale, et laen koos trahviga läheb kaugemale sellest, mis on vajalik selle sättega taotletava eesmärgi saavutamiseks, milleks on integreerumise hõlbustamine. Teatav tagasimaksekord võib leevendada nende rahaliste karistuste mõju. T. G. väidab aga põhikohtuasjas, et vaidlusalune kord võib tekitada soovi mitte käia tööl, millel on negatiivne mõju integratsioonile.
27. Neil asjaoludel otsustas Raad van State (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi 2011/95 artiklit 34 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus selline riigisisene õigusnorm nagu [integratsiooniseaduse] artikkel 7b, mis kohustab [pagulasi] trahvi ähvardusel integratsioonieksami edukalt sooritama?
2. Kas direktiivi 2011/95 artiklit 34 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisene õigusnorm, mille kohaselt [pagulased] kannavad kõik integratsiooniprogrammide kulud üldjuhul ise?
3. Kas teisele küsimusele vastamisel on oluline, et [pagulastel] on võimalik saada integratsiooniprogrammide kulude tasumiseks riigilt laenu ja see laen kustutatakse, kui nad sooritavad integratsioonieksami tähtaegselt või kui neile antakse sel tähtajal vabastus või tehakse erand integreerumiskohustusest?
4. Kui [direktiivi 2011/95] artikkel 34 lubab panna [pagulastele] trahvi ähvardusel täidetava kohustuse integratsioonieksam edukalt sooritada ja kohustada neid kandma kõik integratsiooniprogrammide kulud, siis kas tagastamisele kuuluva laenu suurus, millele võib lisanduda trahv, kahjustab direktiivi 2011/95 artikli 34 eesmärgi saavutamist ja soovitavat toimet?“
28. Kirjalikud seisukohad esitasid T. G., Madalmaade valitsus ja Euroopa Komisjon. Nende poolte kohtukõned kuulati ära 20. veebruari 2024. aasta kohtuistungil.
III. Hinnang
29. Käesolev eelotsusetaotlus tõstatab küsimuse, mil määral võivad liikmesriigid direktiivi 2011/95 alusel kehtestada pagulastele esiteks trahvi ähvardusel täidetava integratsioonieksami sooritamise kohustuse ja teiseks kohustuse kanda täielikult või osaliselt integratsioonikursuste ja nendega seotud eksamite kulud.
30. Kõigepealt märgin, et Madalmaade õiguses on ette nähtud neli eraldiseisvat kohustuse liiki, nimelt esiteks kohustus osaleda integratsioonikursustel, teiseks kohustus kanda nende kursuste kulud (mille jaoks võidakse anda laenu), kolmandaks kohustus osaleda integratsioonieksamil ja see sooritada (ja maksta vastavad tasud) ning neljandaks rahalised kohustused, mis tekivad selle eksami edukalt sooritamata jätmise korral, nimelt trahvi maksmise ja laenu tagastamise kohustus.
31. Kuna kohustus osaleda integratsioonikursustel toob endaga kaasa kohustuse kanda sellega seotud kulud, on need kaks kohustust omavahel seotud ja neid tuleb analüüsida koos. Kronoloogiliselt eelnevad need kaks kohustust integratsioonieksamil osalemise ja selle sooritamise kohustusele ning selle eksami sooritamata jätmisest tulenevatele rahalistele kohustustele. Seetõttu ei analüüsi ma käesolevas ettepanekus, kas need kohustused on kooskõlas direktiivi 2011/95 artikliga 34, mitte eelotsusetaotluse esitanud kohtu viidatud järjekorras, vaid kronoloogilises järjekorras. Lisaks palub eelotsusetaotluse esitanud kohus oma neljandas küsimuses Euroopa Kohtul sisuliselt analüüsida, kas eespool nimetatud kohustused kahjustavad selle direktiivi soovitavat toimet (effet utile). Käsitlen seda küsimust koos teiste küsimustega.
32. Seda arvestades analüüsin kõigepealt kohustust osaleda integratsioonikursustel ja kanda sellega seotud kulud, mida käsitletakse teises ja kolmandas küsimuses ning neljanda küsimuse esimeses osas (A jagu). Seejärel käsitlen kohustust osaleda integratsioonieksamil ja see sooritada ning selle eksami sooritamata jätmisest tulenevaid rahalisi kohustusi, mis on esimese küsimuse ja neljanda küsimuse teise osa ese (B jagu).
A. Kohustus osaleda integratsioonikursustel ja kanda sellega seotud kulud
33. Teise ja kolmanda küsimusega ning neljanda küsimuse esimese osaga soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2011/95 artiklit 34 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis kohustavad pagulasi kandma täielikult kõik integratsioonikursuste kulud, ning kas seejuures on oluline, et pagulased võivad saada riiklikku laenu nende kursuste kulude katmiseks ning et laenu tagasinõudmisest loobutakse, kui nad sooritavad tähtaegselt integratsioonieksami või nad vabastatakse sel tähtajal integratsiooninõudest.
34. Enne nendele küsimustele vastamist pean vajalikuks teha mõned sissejuhatavad märkused integratsiooni, integratsioonikursuste ja integratsioonieksamite mõistete kohta. Kuna nendel kursustel osalemise kohustus toob kaasa nende eest maksmise kohustuse, analüüsin ma esimesena nimetatud kohustuse kooskõla direktiivi 2011/95 artikliga 34. Alles seejärel käsitlen viimati nimetatud kohustust.
1. Sissejuhatavad märkused pagulaste integratsioonikursuste ja -eksamite kohta
35. Esiteks tuleb märkida, et nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on selgitanud, ei sõltu pagulasseisundi andmine ega säilitamine põhikohtuasjas vaidluse all olevatest riigisisestest õigusnormidest.
36. Teiseks saan eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitustest aru, et Madalmaade õiguse kohaselt peavad integreerumiskohustuslased kolme aasta jooksul – mida võib siiski pikendada – sooritama eksami, mis koosneb erinevatest testidest, sealhulgas vähemalt A2-taseme suulise ja kirjaliku hollandi keele testi ning Madalmaade ühiskonna tundmise testi.(9) Kursused on selle eksamiga seotud, hõlmates keelekursusi ja Madalmaade ühiskonna tundmist.(10) Seega viitab käesolevas ettepanekus esitatud analüüsis mõiste „integratsioonikursused“ kursustele, mis on seotud vastuvõtva riigi keele ja ühiskonna tundmisega (mida hõlmab mõiste „integratsioon“) ning sama kehtib ka „integratsioonieksami“ kohta, millega kontrollitakse vastuvõtva riigi keele ja ühiskonna tundmist.(11)
37. Kolmandaks on käesoleva ettepaneku jaoks oluline eristada mõisteid „kolmanda riigi kodanik“ ja „pagulane“, kusjuures ainult viimati nimetatud mõiste kuulub Genfi konventsiooni ja direktiivi 2011/95 kohaldamisalasse.(12) „[K]ui pagulased liigitatakse laiemasse kategooriasse „migrandid“, siis peetakse kontrolli nende liikumise üle tõenäoliselt tähtsamaks kui nende kaitsevajaduste rahuldamist. Kui piir „migrandi“ ja „pagulase“ vahel hägustub, juhtub sama ka migratsioonikontrolli ja pagulaste kaitse eristusega.“(13)
38. Sellega seoses leidis Euroopa Kohus kohtuotsuse P ja S(14) punktis 48, et integratsioonieksami sooritamise kohustus võimaldab tagada, et asjaomased kolmandate riikide kodanikud omandavad oskused, mis on neile kahtlemata kasulikud vastuvõtva liikmesriigiga sidemete loomisel, ning et selline trahvi ähvardusel täidetav kohustus võib aidata kaasa direktiiviga 2003/109 taotletavate eesmärkide saavutamisele. Arvestades aga, et selle direktiivi artikli 5 lõikes 2 on ette nähtud, et liikmesriigid võivad kehtestada integreerumiskohustuse, kuigi direktiivis 2011/95 sellist võimalust ei ole, ei ole see kohtuotsus käesolevas asjas mutatis mutandis kohaldatav.
39. Kuna käesoleval juhul anti T. G‑le pagulasseisund, käsitleb käesolev ettepanek üksnes pagulastele antud õigusi. Selles kontekstis on põhiküsimus, kas liikmesriigid, kellel on positiivne kohustus hõlbustada pagulaste integreerumist, võivad kehtestada pagulastele seoses integratsioonimeetmetega kohustusi, ja kui see on nii, siis milliseid.
2. Kohustus osaleda integratsioonikursustel
40. Eelotsusetaotlusest nähtub, et Madalmaade integratsioonikord loetakse direktiivi 2011/95 artikli 34 ülevõtmise meetmeks, kuivõrd sellega nähakse ette liikmesriigi kohustus võimaldada osaleda integratsiooniprogrammides ja sellele vastav pagulaste subjektiivne õigus taolistes programmides osaleda.(15) Seega tuleb analüüsida selle normistiku õiguslikku laadi ja direktiivi 2011/95 artikli 34 nõudeid, et teha kindlaks, kas liikmesriigid võivad kehtestada pagulastele kohustuse osaleda integratsioonikursustel.
a) Liikmesriikidel on õigus otsustada, kas integratsiooniprogrammides osalemine on kohustuslik või mitte
41. Kõigepealt tuleb märkida, et vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala valdkonnas on Euroopa Liidul vastavalt ELTL artikli 4 lõike 2 punktile j liikmesriikidega jagatud pädevus.(16) ELTL artikli 2 lõikes 2 on sätestatud, et kui aluslepingutega antakse liidule konkreetses valdkonnas liikmesriikidega jagatud pädevus, võivad liikmesriigid teostada oma pädevust seni, kuni liit ei ole oma pädevust teostanud.(17) Integratsiooniprogrammide osas võttis liidu seadusandja vastu direktiivi 2011/95 artikli 34, mis paneb liikmesriikidele kohustuse tagada võimalus osaleda integratsiooniprogrammides. See kohustus tuleneb selle sätte sõnastusest, mille kohaselt „[l]iikmesriigid tagavad […] juurdepääsu […] integratsiooniprogrammidele“. Lisaks sellele kohustusele annab direktiivi 2011/95 artikkel 34 pagulastele õiguse osaleda nendes programmides.(18)
42. Sellest järeldub, et see säte paneb liikmesriikidele – ja ainult liikmesriikidele – kohustuse tagada võimalus osaleda nendes programmides ning osalemise võimaldamisel peavad nad arvestama pagulaste erivajadustega.(19) Seega ei viita miski selle sätte sõnastuses sellele, et pagulased oleksid kohustatud integratsioonimeetmetes osalema. Minu arvates läheks selline nõue kaugemale liidu seadusandja tahtest.(20) Pagulaste puhul annab direktiiv 2011/95 õiguse osaleda integratsiooniprogrammides ega kehtesta pagulasele vastavat kohustust. Kui selle õiguse kasutamise suhtes ei kohaldata piiranguid, mis on vastuolus liidu õigusega ja eelkõige direktiiviga 2011/95, on liikmesriikidel kaalutlusõigus küsimuses, kas integratsiooniprogrammides osalemine on kohustuslik või mitte. Kui sellest tingimusest ei tulene teisiti, võib liikmesriik kohustada pagulasi osalema integratsioonikursustel, kuna see kohustus ei kuulu selle direktiivi ja seega liidu õiguse kohaldamisalasse.(21)
43. Järgmisena kerkib küsimus, mil määral takistab direktiivi 2011/95 artikkel 34 liikmesriikidel näha oma riigisisestes õigusnormides ette, et pagulased on kohustatud osalema integratsiooniprogrammides, kuna selline kohustus võib kahjustada pagulasseisundiga seotud õigusi, sealhulgas õigust nendes programmides osaleda.
b) Direktiivis 2011/95 sätestatud nõuded
44. Nagu Euroopa Kohus on juba märkinud, ei või liikmesriigid kohaldada riigisiseseid õigusnorme, mis võiksid ohustada direktiivi 2011/95 taotletavaid eesmärke ja võtta seega nimetatud direktiivilt selle soovitava toime.(22) On oluline, et kohaldatavad riigisisesed õigusnormid ei kahjustaks kõnealuse direktiiviga ja eelkõige selle artikliga 34 kehtestatud miinimumstandardeid.
45. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei tule liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvesse võtta mitte üksnes selle sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osaks säte on.(23)
1) Grammatiline tõlgendus
46. Mis puudutab direktiivi 2011/95 artikli 34 sõnastust, siis nagu ma eespool märkisin,(24) näeb see artikkel esiteks ette liikmesriikide kohustuse tagada võimalus osaleda integratsiooniprogrammides ja sellele vastab pagulaste õigus nendes programmides osaleda.
47. Seoses mõistetega „integratsioon“ ja „hõlbustamine“ on oluline neid kahte mõistet eristada. Integratsioon toimub tavaliselt siis, kui isikud on võimelised vastu võtma domineeriva või vastuvõtva kultuuri kultuurilised normid, säilitades samal ajal oma päritolukultuuri, ja on seetõttu sageli kakskultuursuse sünonüüm,(25) samas kui väljendit „integreerumise hõlbustamine“ tuleks mõista kui meetmete võtmist, mis muu hulgas pakuvad pagulastele tuge ja nõustamist, turvalisust, stabiilsust, integratsiooniprogramme, kultuurisidemeid, keeleõpet või kursusi, kus õpetatakse kultuuri, ühiskondlikke väärtusi, alusnorme, põhimõtteid ja eluviise.(26) Sellest järeldub, et eesmärk hõlbustada integreerumist kujutab endast vastuvõtva liikmesriigi ühiskonna kohustust. Seega paneb direktiivi 2011/95 artikkel 34 sellist hõlbustamist mainides liikmesriikidele kohustuse võtta positiivseid meetmeid, mis võimaldavad pagulastel integreeruda.(27) Lisaks ei hõlma see mõiste mitte ainult kursusi, vaid ka muude õiguslike, majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste sidemete loomist ning mitmesuguste toetusvahendite pakkumist. Sellest järeldub, et integratsiooniprogrammid, mis tavaliselt võtavad integratsioonikursuste kuju, on paljude teiste hulgas üks viis integreerumise hõlbustamiseks. Nagu nähtub direktiivi 2011/95 põhjendusest 47, hõlmavad sellised programmid vajaduse korral keeleõpet ja „asjaomases liikmesriigis [pagulaste] kaitseseisundist tulenevatest üksikisiku õigustest ja kohustustest teavitamist“.(28)
48. Teiseks sätestab direktiivi 2011/95 artikkel 34, et liikmesriigid „tagavad […] juurdepääsu […] integratsiooniprogrammidele“ või „loovad eeltingimused, millega tagatakse juurdepääs sellistele programmidele“. Väljend „loovad eeltingimused, millega tagatakse juurdepääs [integratsiooni]programmidele“ viitab sellele, et liikmesriikidel on positiivne kohustus kehtestada tingimused, mis tagavad pagulastele võimaluse osaleda integratsiooniprogrammides. Olenemata sidesõna „või“ kasutamisest selles sättes, tuleb loogiliselt järeldada, et kohustus luua need eeltingimused on täiendav kohustuse suhtes tagada võimalus osaleda integratsiooniprogrammides ja see tekib siis, kui asjaomane isik vajab kõnealustes programmides osalemiseks abi.
49. Kolmandaks on direktiivi 2011/95 artiklis 34 sätestatud, et integratsiooniprogrammid peavad olema „asjakohased“, et „arvestada [pagulaste] erivajadustega“. See kohustus tähendab, nagu on märgitud põhjenduses 47, et pagulastele pakutavates integratsiooniprogrammides tuleks võimalikult suures ulatuses arvesse võtta pagulaste olukorra erivajadusi ja eripärasid, sealhulgas vajaduse korral keeleõpet ja teabe andmist isikute õiguste ja kohustuste kohta, mis on seotud nende kaitsestaatusega asjaomases liikmesriigis.
50. Sellest järeldub, et kuigi direktiivi 2011/95 artikli 34 grammatiline tõlgendus kohustab liikmesriike arvestama pagulaste erivajadustega, ei võimalda see kindlaks teha, kas liikmesriigid võivad kehtestada pagulastele kohustuse osaleda integratsioonikursustel. Seetõttu on oluline analüüsida selle sätte konteksti ja direktiivi eesmärki.
2) Kontekstipõhine tõlgendus
51. Euroopa Kohtu praktika kohaselt tuleb direktiivi 2011/95 tõlgendada kooskõlas Genfi konventsiooni ja teiste ELTL artikli 78 lõikes 1 nimetatud asjakohaste lepingutega ning Euroopa Liidu põhiõiguste hartas (edaspidi „harta“) tunnustatud õigustega.(29) Lisaks tuleb arvesse võtta selle direktiivi VII peatükiga antud õigusi käsitlevat kohtupraktikat.
i) Genfi konventsiooni artikkel 34
52. Direktiivi 2011/95 artikliga 34 on võetud liidu õigusse üle Genfi konventsiooni artikkel 34, kuid seda osaliselt, mis tähendab, et esimest tuleb tõlgendada kõnealust konventsiooni sätet arvestades, kuid ainult niivõrd, kuivõrd see on liidu õigusse üle võetud. Direktiivi 2011/95 artikkel 34 peab tagama vähemalt Genfi konventsiooni artiklis 34 sätestatuga samaväärse kaitsetaseme.(30)
53. Sellega seoses nähtub Genfi konventsiooni artikli 34 sõnastusest, et osalisriigid peavad muu hulgas aitama nii palju kui võimalik pagulastel kohaneda. Genfi konventsiooni kommentaar(31) toetab seisukohta, et nimetatud konventsioon kohustab osalisriike tagama võimaluse osaleda keeleõppes. Mõiste „kohanemine“ viitab keelekursustele ja ühiskonna tundmisele. Seega tuleb direktiivi 2011/95 artiklit 34 tõlgendada nii, et see kehtestab vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda integreerumise miinimumstandardi.
54. Lisaks tuleneb Genfi konventsiooni artiklis 34 sisalduvast mõistest „aitama“, et osalisriigid peavad arvesse võtma selles konventsioonis kesksel kohal olevate pagulasseisundiga isikute haavatavust. Genfi konventsiooni koostajad välistasid sundimise või kohustuste kehtestamise pagulastele.(32) UNHCR rõhutab samuti, et pagulaste erilise haavatavuse tõttu ei tohiks kehtestada sanktsioone pagulastele, kes ei läbi keeleeksamit.(33) Genfi konventsiooni artikli 34 kohane „integratsiooni hõlbustamise“ eesmärk on võimaldada pagulastel kasutada mitmeid pagulasseisundiga seotud õigusi. Sellest järeldub, et direktiivi 2011/95 artiklit 34 koostoimes Genfi konventsiooniga tuleb tõlgendada nii, et selle eesmärk on edendada integreerumist ning mitte kehtestada piiranguid, mis võiksid seda eesmärki takistada. Samuti tuleb seda sätet tõlgendada nii, et integreerumise hõlbustamiseks peavad liikmesriigid võtma arvesse pagulasseisundiga isikute haavatavust ja tagama selle seisundiga kaasnevate õiguste kasutamise.
ii) Harta artiklis 18 sätestatud varjupaigaõigus
55. Harta artiklis 18 on sätestatud „varjupaigaõigus“. Nimetatud sätte selgitustes, mida tuleb selle tõlgendamisel arvesse võtta,(34) märgitakse, et „artikli tekst põhineb [endise EÜ asutamislepingu artiklil 63], mis on asendatud [ELTL artikliga 78], milles nõutakse liidult Genfi pagulasseisundi konventsiooni austamist“. Selgitused viitavad seega sellele – nagu mõned teadlasedki on väitnud –, et harta artiklil 18 ei ole iseseisvat sisu, vaid sellega üksnes rakendatakse Genfi konventsioonis ja selle protokollis ette nähtud tagatisi.(35)
56. Genfi konventsioonile viitamine ei tähenda siiski, et harta artiklil 18 ei oleks lisaväärtust. Kõigepealt ei põhine varjupaigaõigus liidu teisesel õigusel, vaid on sätestatud liidu esmases õiguses ning mitte ainult õigusliku alusena, mis võimaldab liidu seadusandjal Genfi konventsiooni liidu õiguskorda üle võtta, vaid ka põhiõigusena. Erinevalt Genfi konventsioonist, mida võib tõlgendada nii, et see paneb konventsiooniosalistele üksnes rahvusvahelisi kohustusi, annab harta varjupaigaõigusele põhiõigusliku mõõtme.
57. Minu arvates toetab see mõõde seisukohta, et direktiivi 2011/95 artiklit 34 ja teisi selle VII peatüki sätteid tuleb tõlgendada nii, et nendega on ette nähtud õigused, kuivõrd neis on leidnud konkreetse väljenduse harta artikkel 18.(36) Seega ei saa asjaolu, et liikmesriikidel on õigus otsustada, kas kehtestada pagulastele kohustus osaleda integratsioonikursustel, seada kahtluse alla varjupaigaõigust kui sellist ega seada ohtu pagulasseisundiga kaasnevate õiguste soovitavat toimet.
58. Seetõttu näib mulle, et harta artikkel 18 toetab seisukohta, et varjupaigaõigus tähendab eelkõige ja peamiselt pagulastele õiguste andmist, vastandatuna selliste kohustuste kehtestamisele, mis võivad kahjustada asjaomaste õiguste soovitavat toimet.
iii) Direktiivi 2011/95 VII peatükiga antud õigused
59. Arvesse tuleks võtta direktiivi 2011/95 VII peatüki spetsiifilist laadi. Täpsemalt, mis puudutab direktiivi 2011/95 VII peatükile eelnenud direktiivi 2004/83 VII peatükiga antud õigusi, on Euroopa Kohus otsustanud, et „[k]una need pagulastele antud õigused on pagulasseisundi andmise […] tagajärg, siis saab pagulane niikaua, kuni tal on pagulasseisund, kasutada neid õigusi, mis on talle tagatud direktiiviga 2004/83 ja mida saab piirata üksnes direktiivi VII peatükis kindlaks määratud tingimusi järgides; liikmesriigid ei tohi lisada neile piiranguid, mida direktiivi kõnealuses peatükis ei ole“.(37) Kuivõrd direktiivi 2011/95 VII peatükk sisaldab sätteid, mis on peaaegu identsed sama numbrit kandva peatüki sätetega varem kehtinud direktiivis 2004/83, on see kohtupraktika jäänud endiselt asjakohaseks. Sellega seoses on Euroopa Kohus otsustanud, et liikmesriigil ei ole kaalutlusõigust pagulasele direktiivi 2004/83 VII peatükiga tagatud hüvede jätkuva andmise või nende andmisest keeldumise üle.(38)
60. Seega tuleb kontrollida, kas kohustus osaleda põhikohtuasjas kõne all olevatel integratsioonikursustel lisab pagulasseisundiga seotud õigustele piiranguid, mida ei ole direktiivi 2011/95 VII peatükis ette nähtud, ja eelkõige, kas see mõjutab pagulastele selle direktiiviga tagatud õigust osaleda integratsiooniprogrammides.(39)
3) Teleoloogiline tõlgendus
61. Nagu ma juba märkisin, ei või liikmesriigid võtta pagulastelt ära tegelikku õigust osaleda integratsiooniprogrammides ja kasutada muid pagulasseisundiga seotud õigusi.(40) Seega, kui liikmesriigid kehtestavad tingimusi, mida pagulased on kohustatud integratsiooniprogrammides osalemiseks täitma, peavad nad järgima direktiivi 2011/95 artikli 34 kahte eesmärki: esiteks tagama võimaluse osaleda integratsiooniprogrammides või looma eeltingimused, mis tagavad võimaluse sellistes programmides osaleda, ning teiseks arvestama pagulaste erivajadustega.
62. Mis puudutab esimest eesmärki, siis ettevalmistavates materjalides, nimelt komisjoni ettepanekule lisatud seletuskirjas, on märgitud, et integratsiooniprogrammide eesmärk on pakkuda „eritoetust ebasoodsas olukorras olevatele rühmadele“, „selle asemel et võimaldada neile vaid võrdne juurdepääs tavapärastele tööhõive- ja haridusvõimalustele“.(41) Seega, kuivõrd direktiivi 2011/95 artikkel 34 kujutab endast „ebasoodsas olukorras oleva rühma“ võrdsustamise meedet, et viia see rühm töö- ja haridusvõimaluste osas vastuvõtva liikmesriigi kodanikega sarnasele tasemele, tuleb seda meedet rakendada viisil, mis võimaldab tegelikult osaleda integratsiooniprogrammides.(42) Vastasel juhul ei saavutata sellise meetmega taotletavat võrdsustamist.
63. Mis puudutab teist eesmärki, siis direktiivi 2011/95 artikli 34 kohaselt peavad liikmesriigid ühtlasi „arvestama pagulasseisundi […] saajate erivajadusi“.(43) Sellega seoses on põhjenduses 47 lisatud, et pagulaste erivajadusi ja olukorra eripära tuleks võimalikult suurel määral võtta arvesse neile suunatud integratsiooniprogrammides, sealhulgas vajaduse korral keeleõppes ja asjaomases liikmesriigis kaitseseisundist tulenevatest üksikisiku õigustest ja kohustustest teavitamisel.
64. Lisaks märkis komisjon ettevalmistavates materjalides muu hulgas seoses juurdepääsuga integratsioonivahenditele ja direktiiviga 2011/95 ette nähtud kaitse sisuga, et „[s]elleks et tagada, et kaitse saajad saaksid tegelikult kasutada neile ametlikult antud õigusi, on vaja lahendada integratsiooniprobleemid, millega nad kokku puutuvad“.(44) Mis puudutab juurdepääsu integratsioonivahenditele, siis märkis komisjon, et „[pagulastel] oleksid palju paremad integratsioonivõimalused, kui integratsioonivahendite puhul arvestataks piisavalt kaitse saajate erinevat hariduskäiku ja töökogemust või nende olukorra muid erisusi“.(45)
65. Kõnealuse ettepaneku mõjuhinnangus tuuakse selliste integratsiooniprogrammide näidetena „sissejuhatavad programmid ja keeleõppekursused, mis on võimalikult suures ulatuses kohandatud konkreetsetele vajadustele“.(46) Viide „asjakohasusele“ tähendab, et liikmesriigid „võivad paindlikult kohaldada meetmeid, mida nad peavad kõige asjakohasemaks ja tõhusamaks, võttes arvesse asjakohaseid tegureid, nagu asjaomaste isikute haridustase ja ametialane taust, rahvusvahelise kaitse saajate kogukondade suurus ja koosseis“.(47)
66. Sellest järeldub minu arvates, et pagulastele integratsioonikursustel osalemise kohustuse kehtestamine ei ole iseenesest integratsiooniprogrammides osalemise õiguse piirang ning seega ei ole see direktiivi 2011/95 artikliga 34 vastuolus. Integreerumise hõlbustamise eesmärki silmas pidades peaksid need kursused olema võimalikult suures ulatuses kohandatud pagulaste vajadustele ja aitama kohalduvatel juhtudel kaasa „ebasoodsas olukorras oleva rühma“ võrdsustamisele.
c) Kohaldamine käesolevas kohtuasjas
67. Käesolevas asjas ei ole kahtlust, et vastuvõtva liikmesriigi keele ja ühiskonna tundmine aitab kaasa enamiku direktiiviga 2011/95 tagatud õiguste igapäevasele teostamisele, eelkõige seoses juurdepääsuga tööhõivele, haridusele, sotsiaalkaitsele, tervishoiule ja eluasemele. Seega hõlbustab integratsioonikursustel osalemine tõenäoliselt direktiivi 2011/95 eesmärkide saavutamist ja pagulasseisundiga kaasnevate õiguste tegelikku kasutamist. Sellest järeldub, et kohustust osaleda sellistel kursustel ei tule iseenesest pidada kõnealuse direktiivi VII peatükist ja eelkõige selle artiklist 34 tulenevate õiguste teostamist piiravaks.
68. See hinnang oleks aga teistsugune, kui praktikas peaks sellistel kursustel osalemise kohustus piirama või takistama pagulaste võimalust kasutada oma õigusi ja saada direktiiviga 2011/95 tagatud soodustusi. Nagu komisjon märgib, võib see nii olla näiteks juhul, kui õppetundide sagedus ja kestus või nendeks valmistumisega seotud töökoormus takistavad pagulastel töötamast või tööd otsimast või piiravad nende õigust haridusele ja kutseõppele.(48) Sama kehtib ka juhul, kui integratsioonikursused ei ole kohandatud pagulaste erivajadustele, näiteks kui pagulasel on piiratud haridusvõimalused või kui tal on kehv kirjaoskus. Täielikkuse huvides märgin, et kuna ma käsitlen nende kursuste ja eksamite finantsaspekti käesoleva ettepaneku B jaos, ei viita käesolev kaalutlus sellele aspektile.
69. Seega on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne kontrollida, kas kohustus osaleda kõnealustel integratsioonikursustel ja eelkõige selle praktiline rakendamine piirab juurdepääsu direktiiviga 2011/95 ja eelkõige selle VII peatükiga antud õigustele. Lisaks peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kindlaks tegema, kas nende kursuste sisu ja tingimused, mis on riigisisese õiguse kohaselt pagulastele kohustuslikuks tehtud, võtavad arvesse pagulaste erivajadusi. Selleks tuleks analüüsida, kas kursuste keerukus ja maht on kohandatud asjaomase pagulase erivajadustele, et saavutada eespool nimetatud võrdsustamine.
3. Kohustus kanda integratsioonikursuste kulud
70. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et vaidlusalustes riigisisestes õigusnormides ette nähtud kord põhineb põhimõttel, et integratsiooniprogrammide kulud peavad kandma pagulased ise. Selleks võivad nad taotleda ja võtta laenu summas kuni 10 000 eurot. Pagulased ei pea laenu tagasi maksma, kui nad sooritavad integreerumistähtaja jooksul kõik integratsioonieksami osad või kui selle aja jooksul tehakse neile integreerumiskohustuse suhtes erand või nad vabastatakse sellest. Seevastu juhul, kui nad ei täida integreerumiskohustust või ei täida seda tähtaegselt, peavad nad põhimõtteliselt laenu täies ulatuses tagasi maksma.
71. Kõigepealt tuleb märkida, et käesoleval juhul kasutas T. G. kogu summa 10 000 eurot integratsioonikursustel ja eksamil osalemiseks. Käesolevas etapis analüüsin seetõttu tema konkreetset olukorda, jättes kõrvale muud juhud, kus isik võib eksami sooritamiseks vajada vähem kursusi ja seega maksta vähem õppemaksu.
72. Direktiivi 2011/95 kohaselt võivad liikmesriigid kooskõlas oma riigisisese õigusega kehtestada tingimused, mis peavad olema täidetud, et täita integratsioonikursustel osalemise kohustust, tingimusel et nad tagavad pagulastele tegeliku võimaluse osaleda integratsiooniprogrammides ja teiste selle direktiivi VII peatükis ette nähtud õiguste tegeliku kasutamise. Sellest tingimusest kinni pidades võivad liikmesriigid otsustada, et pagulased peavad ise kandma osa või kõik sellest kohustusest tulenevad kulud või et maksumaksjad võtavad need kulud endi kanda. Ent olgu see nii või naa, ei tohi – nagu ma juba märkisin(49) – liikmesriigi poolt esimese võimaluse valimisel tema riigisiseses õiguses kehtestatud tingimused seada ohtu direktiivi 2011/95 artikliga 34 taotletavaid eesmärke, mille kohaselt peavad liikmesriigid esiteks võimaldama osaleda integratsiooniprogrammides või looma eeltingimused, mis tagavad võimaluse sellistes programmides osaleda, ning teiseks arvestama pagulaste erivajadustega.(50)
73. Mis puudutab esimest eesmärki, siis kuna direktiivi 2011/95 artikkel 34 kujutab endast „ebasoodsas olukorras oleva rühma“ võrdsustamise meedet, siis selleks, et asetada see rühm vastuvõtva liikmesriigi kodanikega töö ja hariduse saamise võimaluste osas võrdsesse olukorda,(51) tuleks tasu, mida pagulased peavad eksamite eest maksma, kindlaks määrata tasemel, mis võimaldab tegelikult osaleda integratsiooniprogrammides.(52) Vastasel juhul ei saavutata sellise meetme eesmärgiks olevat võrdsustamist.(53)
74. Lisaks näib mulle, et selle taseme kindlaksmääramisel peab asjaomane liikmesriik kontrollima, kas kõnealused integratsiooniprogrammid on potentsiaalselt rahastamiskõlblikud Euroopa Pagulaste Fondist,(54) millest sai 2014. aastal Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond (AMIF),(55) ja kui jah, siis kas seda fondi kasutatakse tegelikult nende programmide osaliseks rahastamiseks. Käesoleval juhul on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne kontrollida, kas kõnealuseid programme rahastatakse sellest fondist, ja kui see on nii, siis milline on selle rahastamise mõju keelekursuste kuludele.
75. Kui liikmesriik kohustab pagulasi kandma integratsiooniprogrammide kulud, mis on kindlaks määratud tasemel, mis võimaldab tegelikku osalemist integratsiooniprogrammides,(56) peavad liikmesriigi kohtud uurima ka nende kuludega seotud maksetingimusi. Need tingimused ei tohi piirata õigust neis programmides osaleda. Nagu eespool märgitud, ei või liikmesriigid kohaldada riigisiseseid õigusnorme, mis võiksid ohustada selle direktiivi eesmärkide saavutamist ja seega võtta direktiivilt soovitava toime.(57) Sellest järeldub, et pagulastele maksmiseks jäetud summa ei tohiks muuta integratsiooniõiguse kasutamist ülemäära keerukaks või võimatuks, kuna liikmesriigid on kohustatud integreerumist hõlbustama. Lisaks ei tohiks tasumisele kuuluv summa mõjutada muude direktiivi 2011/95 VII peatüki kohaste õiguste – näiteks õigus eluasemele, arstiabile või haridusele – kasutamist. Pagulased ei peaks nende õigustega tingima, et nad saaksid maksta integreerumiskohustuse täitmise eest.
76. Selleks et teha kindlaks, kas isik peab kandma integratsiooniprogrammide kulud, peavad liikmesriigi ametiasutused hindama pagulase rahalist olukorda individuaalselt. Sellise individuaalse hindamise eesmärk on teha kindlaks, mil määral peab pagulane osalema rahaliselt integratsiooniprogrammide ja eksamite eest tasumisel.(58) Teisisõnu tuleks vaidlusalune rahaline kohustus kehtestada vastavalt pagulase rahalisele ja sotsiaalsele olukorrale, mitte sellele, kas ta on sooritanud integratsioonieksami või mitte. Kui liikmesriigi ametiasutused kannavad integratsiooniprogrammide kulud üle pagulasele, võtmata arvesse tema rahalist ja sotsiaalset olukorda, ei loo nad „eeltingimusi“, millega tegelikult „tagatakse juurdepääs sellistele programmidele“ direktiivi 2011/95 artikli 34 tähenduses. Minu arvates tähendab mõiste „eeltingimused“, et selline individuaalne hindamine tuleb läbi viia kohe alguses, st enne, kui isik alustab integratsioonikursusi.(59)
77. Lisaks, kui õppemaks on liiga kõrge, tekib küsimus, kas liikmesriik on tegelikult taganud võimaluse osaleda integratsiooniprogrammides, kohustades pagulast tasuma integratsioonikursuste kulud. Kuna pagulasseisundi tunnustamine annab vastavalt direktiivi 2011/95 artiklile 34 õiguse saada tegelik võimalus osaleda integratsioonimeetmetes, ei kujuta võimalus osaleda integratsiooniprogrammides koormavatel rahalistel tingimustel pagulasele kaasnevate suurte kulude tõttu endast tegelikku võimalust.
78. Asjaolu, et integreerumiskohustuslased võivad taotleda laenu integratsiooniprogrammide kulude rahastamiseks, ei muuda seda hinnangut, kuna laen on üksnes maksekohustuse edasilükkamise viis. Kui laenult nõutakse intressi, mis näib riigisiseste õigusnormide kohaselt nii olevat, kuid mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus, siis ei hõlma maksekohustus mitte ainult tasu maksmist, vaid ka laenuintressi maksmist.
79. Vaidlusaluste riigisiseste õigusnormide kohaselt lasub ka pagulasele laenu andmise korral integratsioonikulude kandmise kohustus lõpuks pagulasel. Kui pagulane ei soorita integratsioonieksamit või ei soorita seda tähtaegselt, peab ta laenu täies ulatuses tagasi maksma ja talle jääb suur võlg. Pagulastel, kes alustavad oma elu vastuvõtvas liikmesriigis võlgades, on tõenäoliselt raske selle liikmesriigi ühiskonda integreeruda. Seega valitseb kahekordse ebasoodsa olukorra oht: esiteks ebasoodne olukord, mis seisneb selles, et isik kuulub pagulasena haavatavasse rühma, ja teiseks see, et integratsioonieksami ebaõnnestumise tõttu tuleb tagasi maksta (suur) laen. Veelgi enam, kui isik ei soorita integratsioonieksamit, on tal tõenäoliselt raskem tööd leida, mis tähendab, et pagulased, kes eksamit ei soorita, on tõenäoliselt kõige ebasoodsamas olukorras ja haavatavaim rühm kõigi pagulaste hulgas. See kahekordne halvemus võib minu arvates asetada pagulase sotsiaalse tõrjutuse olukorda, mis avaldab survet riigi ressurssidele ning toob kaasa pagulaste rahalise sõltuvuse ja väärikuse kaotuse.(60) See on täpselt vastupidine sellele, mida liidu seadusandja pidas silmas, kui ta otsustas, et liikmesriigid peavad integreerumist hõlbustama.(61) Lõpuks, arvestades direktiivi 2011/95 artikli 34 eesmärke, ei tohiks integratsioonikursuste või -eksamite eest arvete esitamise süsteemi muuta karistusmehhanismiks pagulastele, kellel on halvad eksamitulemused, ega ärivõimaluseks ettevõtjatele, kes saavad nendest kursustest ja eksamitest kasu.
80. Sellega seoses täheldan, et T. G. märkis, et rassismi ja sallimatuse vastu võitlemise Euroopa komisjon (edaspidi „ECRI“)(62) on väljendanud muret enne 2022. aastat edukalt varjupaika taotlenud pagulaste rühma pärast, kuna nende suhtes kohaldatakse jätkuvalt vaidlusaluseid riigisiseseid õigusnorme ja eelkõige kohustust tasuda integratsiooniõppega seotud suured kulud ja kohalduval juhul kohustust maksta tingimuste ettenähtud tähtaja jooksul täitmata jätmise korral suhteliselt suur trahv.(63) Lisaks on ECRI jõudnud järeldusele, et karistavat lähenemisviisi integratsioonile, millega kaasnevad märkimisväärsed karistused ja suurte laenude tagastamine, ei saa pidada kahepoolseks protsessiks, mis hõlbustaks, toetaks ja edendaks integratsiooni.
81. Mis puudutab eespool juba viidatud teist tingimust, mille kohaselt peavad liikmesriigid arvestama pagulaste erivajadustega,(64) siis on see tingimus minu hinnangul suunatud kursuste sisulisele osale, mis peaks võimalikult suurel määral olema kohandatud pagulastele. Sellega seoses sõltub kursuste maksumus vältimatult pagulaste vajadustest. Pagulastelt võetav konkreetne summa ei tohiks siiski olla nii suur, et see piirab tegelikku juurdepääsu kursustele. Lisaks ei tohiks see summa olla suurem õpiraskustega pagulaste puhul, kuna nad peavad rohkem kursusi läbima ja seega rohkem maksma, olles samas eriti haavatavas olukorras. Välistada tuleks lähenemist, et mida haavatavam on isik, seda rohkem kursusi ta vajab ja seda rohkem ta peab maksma.
82. Eeltoodut arvestades leian, et direktiivi 2011/95 artiklit 34 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis panevad pagulastele kohustuse kanda integratsiooniprogrammide kulud, ilma et liikmesriigi ametiasutused oleksid eelnevalt individuaalselt hinnanud nende rahalist ja sotsiaalset olukorda, kuna see kohustus on vastuolus kohustusega tagada võimalus osaleda integratsiooniprogrammides ega loo eeltingimusi, mis tagaksid võimaluse neis programmides osaleda. Igal juhul ei tohi tasud – kui need kehtestatakse – olla nii suured, et integratsiooniprogrammides osalemise õiguselt võetaks selle soovitav toime.
B. Integratsioonieksamil osalemise ja selle sooritamise kohustus ning sanktsioonid selle kohustuse rikkumise eest
83. Esimese küsimusega ja neljanda küsimuse teise osaga soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2011/95 artiklit 34 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisene õigusnorm, mille kohaselt on pagulastele kehtestatud trahvi ähvardusel täidetav kohustus sooritada integratsioonieksam.
1. Integratsioonieksami kooskõla direktiiviga 2011/95
84. Nagu eespool märgitud, ei takista direktiivi 2011/95 artikkel 34 sõnaselgelt liikmesriike kohustamast pagulasi osalema integratsiooniprogrammides ja käima integratsioonikursustel. Need kursused võivad ka päädida teadmiste kontrolliga ja see säte ei keela liikmesriike kohustamast pagulasi osalema integratsioonieksamitel.(65) Sellest vaatenurgast lähtudes tuleb uurida, kas põhikohtuasjas kõne all olev kohustus osaleda eksamil ja see sooritada mõjutab pagulaste võimalust osaleda integratsiooniprogrammides või muid neile direktiiviga 2011/95 tagatud õigusi.(66) Ent enne integratsioonieksamil osalemise ja selle sooritamise eristamise analüüsimist kaalun ma seda, kui asjakohane on kohtupraktika, mis käsitleb integratsioonieksamite kooskõla kolmandate riikide kodanike suhtes kohaldatavate muude direktiividega.
a) Seoses teiste direktiividega integratsioonieksameid käsitlev kohtupraktika
85. Esiteks leidis Euroopa Kohus kohtuotsuses P ja S,(67) et direktiiviga 2003/109 ei ole vastuolus riigisisene õigusnorm, mis paneb juba pikaajalise elaniku staatust omavatele kolmandate riikide kodanikele integratsioonieksami sooritamise kohustuse, mille täitmata jätmise korral kohaldatakse rahatrahvi, juhul, kui selle riigisisese normi rakenduseeskirjad ei ohusta kõnealuse direktiiviga taotletavaid eesmärke, mida pidi kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
86. Selle järelduse põhjendamiseks märkis Euroopa Kohus muu hulgas, et integratsioonieksami sooritamise kohustuse osas „ei saa eitada, et teadmiste omandamine nii vastuvõtva liikmesriigi keele kui ka ühiskonna kohta lihtsustab suurel määral kolmandate riikide kodanike ja asjaomase liikmesriigi kodanike vahelist suhtlemist ja lisaks soodustab nendevahelisi kokkupuuteid ja arendab sotsiaalseid suhteid. Samuti ei ole kahtlust selles, et vastuvõtva liikmesriigi keele oskus muudab kolmandate riikide kodanikele vähem keeruliseks pääsu tööturule ja erialaste kutseoskuste omandamise“.(68)
87. Samuti rõhutas Euroopa Kohus, et „iseenesest ei ohustada niisuguse eksami sooritamise kohustus […] direktiiviga 2003/109 taotletavaid eesmärke, vaid võib vastupidi aidata nende elluviimisele kaasa, kuivõrd võimaldab tagada, et asjaomased kolmandate riikide kodanikud omandavad oskused, mis on neile kahtlemata kasulikud vastuvõtva liikmesriigiga sidemete loomisel“.(69)
88. Teiseks leidis Euroopa Kohus kohtuotsuses K ja A(70) samamoodi, et direktiiviga 2003/86 ei ole vastuolus see, kui liikmesriigid nõuavad kolmandate riikide kodanikelt integratsioonieksami sooritamist. Euroopa Kohus leidis, et algtaseme integratsioonieksami edukalt sooritamise kohustus võimaldab tagada, et kolmandate riikide kodanikud omandavad oskused, mis on neile kahtlemata kasulikud vastuvõtva liikmesriigiga sidemete loomisel.
89. On tõsi, et kohtuotsustes P ja S(71) ning K ja A(72) esitatud kaalutlusi ei saa käesolevas asjas mutatis mutandis kohaldada. Esimene neist kohtuotsustest puudutab üksnes kolmandate riikide kodanikke, kes taotlevad pikaajalise elaniku staatust vastavalt direktiivile 2003/109,(73) millega tunnustatakse õigust pikaajalise elaniku staatusele nende kolmandate riikide kodanike puhul, kes on elanud liikmesriigi territooriumil viis aastat, ja mille artikli 5 lõikes 2 on sõnaselgelt lubatud liikmesriikidel sellise staatuse saamiseks kehtestada integratsioonitingimusi. Teine neist kohtuotsustest puudutab direktiivi 2003/86 artikli 7 lõiget 2, mis lubab liikmesriikidel kooskõlas riigisisese õigusega nõuda, et kolmandate riikide kodanikud täidaksid selle direktiivi alusel perekonna taasühinemiseks integratsioonimeetmeid. Seevastu ei ole direktiivis 2011/95 nende kahe sättega samaväärset sätet. Nagu nähtub direktiivi 2011/95 artiklist 13, on liikmesriigid kohustatud andma pagulasseisundi, kui selle direktiivi II ja III peatükis sätestatud tingimused on täidetud. Integreerumine ei ole pagulasseisundi saamiseks nõutav. Lisaks tuleneb direktiivi 2011/95 põhjendusest 12, et selle direktiivi sätete põhieesmärk ei ole tagada pagulaste integreerumine kui selline, vaid tagada ühiste kriteeriumide kohaldamine nende isikute tuvastamiseks, kellel on vajadus rahvusvahelise kaitse järele, ja kõnealustele isikutele kõigis liikmesriikides kättesaadavad minimaalsed hüved (ühetaoline seisund).(74)
90. Samas on kaalutlused, millest Euroopa Kohus nendes kahes kohtuotsuses lähtus ning mis puudutavad vastuvõtva liikmesriigi keele ja ühiskonna tundmise kasulikkust ja vajalikkust juurdepääsuks tööturule ja haridussüsteemile, põhimõtteliselt universaalsed ning neid võib kohaldada kõigi kolmandate riikide kodanike suhtes, olenemata nende staatusest. Seega kehtivad need kaalutlused ka pagulaste suhtes. Kuna erinevalt direktiivide 2003/109 ja 2003/86 sätetest sisaldab direktiivi 2011/95 artikkel 34 õigust osaleda integratsiooniprogrammides, tuleb eristada integratsioonieksamil osalemise kohustust ja sellise eksami sooritamise kohustust.
b) Kohustus osaleda integratsioonieksamil
91. Kui pagulasel on õigus osaleda integratsiooniprogrammides, võib integratsioonikursustel ja eksamil osalemise kohustus teataval määral soodustada nende kursuste käigus omandatud teadmiste omandamist ja hõlbustada seeläbi integreerumist. Eksamiks valmistumine võimaldab pagulasel kinnistada omandatud teadmisi ja see motiveerib teda täiendavalt pingutama. Liikmesriigi jaoks on eksamite korraldamine viis hinnata, kas isik on omandanud kursuse käigus antud teadmised. Seega võib eksamite korraldamine olla kasulik vahend kursuste tõhususe mõõtmiseks ja jälgimiseks – seda enam, kui neid kursusi rahastatakse riiklikest vahenditest. Lisaks võib see olla kasulik vahend, mis võimaldab liikmesriikidel koguda tagasisidet mitte ainult pagulaste kui rühma, vaid ka pagulaste integreerumisoskuste ja -teadmiste kohta individuaalselt, et pakkuda neile paremini kohandatud lahendusi.
92. Seetõttu väidaksin, et osalemine integratsioonikursuste eksamitel võib aidata kaasa õppeprotsessile ja seega hõlbustada pagulaste integreerumist. Olen seisukohal, et sellisel juhul ei ohusta asjaolu, et liikmesriigid nõuavad pagulastelt programmi lõpus eksamil osalemist, iseenesest direktiivi 2011/95 eesmärkide saavutamist, tingimusel et eksamite tähtaeg ja nendeks nõutav töökoormus ei mõjuta muude direktiiviga 2011/95 tagatud õiguste ja hüvede tegelikku kasutamist. Sellega seoses tuleb märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks hindama ka seda, kas kohustus teha eksam kolme aasta jooksul, nagu nõuavad praegu vaidlusalused riigisisesed õigusnormid, on asjakohane, võttes arvesse selliseid aspekte nagu esiteks kursustel pakutavate teadmiste sisu, maht ja asjakohasus, teiseks asjaomase isiku võime neid teadmisi omandada, kolmandaks aeg, mis on vajalik teadmiste omandamiseks, ja neljandaks see, kas eksami enda struktuur ja korraldus on selline, et sellel osalev isik suudab näidata omandatud teadmisi.
93. Ent erinevalt direktiivide 2003/109 ja 2003/86 sätetest näeb direktiivi 2011/95 artikkel 34 liikmesriikidele ette kohustuse arvestada integratsiooniprogrammides nii palju kui võimalik pagulaste vajadustega,(75) mis tähendab, et kui liikmesriigid otsustavad selliseid eksameid korraldada, tuleks nende sisu ja tähtajad nimetatud vajadustega kohandada, mis võib nõuda eksamimetoodika kohandamist.
94. Sellest järeldub, et eksami sooritamise kohustus võib olla vahend, mis tagab, et asjaomane isik omandab teadmised, mis on pagulastele vaieldamatult kasulikud sidemete loomiseks vastuvõtva liikmesriigiga. Seega võib asuda seisukohale, et eksamil osalemise kohustus iseenesest ei ohusta direktiiviga 2011/95 taotletavate eesmärkide saavutamist, vaid võib vastupidi kaasa aidata nende saavutamisele.(76) Võttes aga arvesse eksami eelnimetatud eesmärki, tuleks minu arvates eksamitasust pagulaste puhul loobuda. Kuigi käesoleval juhul läheb ühekordne eksamil osalemine maksma 290 eurot, suureneb see summa korduseksami korral,(77) mis tõenäoliselt tähendab, et sellises olukorras olevatel pagulastel on vähem vahendeid, et kasutada muid direktiivi 2011/95 VII peatükist tulenevaid õigusi.
95. Sellega seoses tuleb märkida, et Euroopa Kohus leidis kahes eespool viidatud kohtuotsuses P ja S(78) ning K ja A,(79) et integratsioonieksami tasu suurus võis ohustada vastavalt direktiivi 2003/109 kohast eesmärki integreerida kolmandate riikide kodanikke ja direktiivi 2003/86 alusel perekonna taasühinemise õiguse kasutamist, võttes nendelt direktiividelt soovitava toime.(80) Nendes kahes kohtuasjas oli probleemiks nõue maksta lisaks integratsioonieksamiga seotud tasudele trahvi selle eksami sooritamise kohustuse täitmata jätmise korral. Seega on need kohtuotsused asjakohased pagulaste puhul, kellel võib olla üks või mitu korda raskusi eksamikulude tasumisega. Kuna integratsiooniprogrammides osalemise õigus on pagulastele direktiiviga 2011/95 antud õigus, võtab eksamil osalemise eest nõutav tasu artiklilt 34 selle soovitava toime.
c) Integratsioonieksami sooritamise kohustus
96. Integratsioonieksami sooritamise kohustuse osas näeb Madalmaade õigus sisuliselt ette, et pagulased peavad sooritama teatava tähtaja jooksul eksami, millega kontrollitakse hollandi keele ja ühiskonna tundmist.
97. Tuleb märkida, et Euroopa Kohus on oma praktikas käsitlenud integratsiooni eeltingimusi pikaajalise elaniku staatuse saamiseks ja perekonna taasühinemise õiguse kasutamiseks.(81) Ent käesoleval juhul saab integratsioonieksameid siiski pidada üksnes isiku oskuste ja teadmiste parandamise vahendiks direktiivi 2011/95 artiklist 34 tulenevate õiguste kasutamise raames. Nagu eespool mainitud, ei mõjuta integratsioonieksamitel osalemise ja nende sooritamise kohustus pagulasseisundi saamist. Järelikult, nagu märgib komisjon, ei saa direktiive 2003/109 ja 2003/86 käsitlevast kohtupraktikast tulenevaid kaalutlusi mutatis mutandis kohaldada direktiivi 2011/95 suhtes.
98. Eksami sooritamise kohustus tähendab, et on olemas punktisumma, mis tuleb eksami edukaks sooritamiseks saavutada. Direktiivi 2011/95 kontekstis ei või sellise punktisumma kehtestamine tekitada olukorda, mis muudab integratsiooniprogrammides osalemise õiguse kasutamise – ja nende eduka lõpuleviimise – ülemäära raskeks või võimatuks. Tagajärjed, mis tulenevad testis nõutava punktisumma saavutamise kohustuse täitmata jätmisest, võivad vähendada pagulaste motivatsiooni või tekitada neis võõrandumist, takistades seega nende integreerumist praktilises mõttes.
99. ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet rõhutas oma teatises pagulaste integreerimise kohta Euroopa Liidus, et rangete keeletestide ja -eksamite kehtestamine vastuvõtva riigi ajaloo ja kultuuri valdkonnas võib karistada teatavaid pagulaste kategooriaid, eelkõige vanureid ja kirjaoskamatuid isikuid.(82)
100. Neid kaalutlusi arvestades ei ole liikmesriikidel minu arvates direktiivi 2011/95 artikli 34 kohaselt õigust nõuda pagulastelt integreerumise tõendamiseks integratsioonieksamitel teatava minimaalse punktisumma saamist. Järelikult ei saa liikmesriigi poolt kehtestatud kohustust sooritada vastuvõtva liikmesriigi keele või ühiskonna tundmise eksam pidada meetmeks, mis aitab kaasa selle direktiivi eesmärkide saavutamisele.
101. Lisaks sellele eeldab integratsioonieksami sooritamise nõue minu hinnangul selle nõude kohustuslikkuse tagamiseks tingimata (kas rahalise või muu iseloomuga) karistuse kehtestamist. Järgmisena käsitlen seda aspekti.
2. Karistused: trahvi maksmise kohustus ja laenu tagastamise kohustus
102. Karistuste süsteemil on kaks aspekti. Esiteks määratakse integratsioonieksami sooritamata jätmise eest trahv kuni 1250 eurot, mida minister võib korduvalt määrata. Käesoleval juhul määras minister T. G-le siiski 500 euro suuruse trahvi ning toimikus ei ole mainitud, et seda trahvi oleks määratud korduvalt. Seega ei puuduta käesolev kohtuasi trahvi maksimumsummat ega selle korduvat määramist. Teiseks kehtib kohustus tagastada kuni 10 000 euro suurune laen. Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole seda kvalifitseerinud „karistuseks“, võib see muutuda karistuseks, kui pagulane ei soorita integratsioonieksamit tähtaegselt, ja sel juhul muutub see karistuslikuks. Need kaks „karistust“ eksisteerivad koos ja neid kohaldatakse kumulatiivselt. Käesoleval juhul on T. G. olnud alates 2021. aasta detsembrist tegelikult vabastatud integreerumiskohustusest, arvestades tema tehtud jõupingutusi, kuid need kaks rahalist karistust on alles jäänud.
103. Tuletan kõigepealt meelde, et nagu rõhutab ka ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet, ei tohiks pagulaste erilise haavatavuse tõttu karistada isikuid, kes ei soorita integratsioonieksamit. Genfi konventsiooni koostajate selge tahe oli pagulastele sunnimeetmeid ja kohustusi mitte kehtestada.(83) Direktiivi 2011/95 artikli 34 tõlgendamisel tuleks juhinduda sunni puudumisest.(84) Eelkõige tähendab sunni puudumine seda, et meetmed, mille eesmärk on hõlbustada integratsiooni, ei saa olla karistuslikku laadi.
104. Mis puudutab laenu tagastamise kohustust, siis kohustab direktiivi 2011/95 artikkel 34 liikmesriike „looma eeltingimused“, mis tagavad pagulastele võimaluse osaleda integratsiooniprogrammides. Seega on integratsioonikursuste ja -eksamite kulude kandmise kohustus juhul, kui pagulane ei soorita integratsioonieksamit ettenähtud tähtaja jooksul, karistuslikku laadi ja kahjustab nii selle sättega taotletavat eesmärki. Kõige haavatavamad pagulased, kes ei suuda eksamit tähtaegselt sooritada, kuuluvad isikute hulka, keda see karistuslik meede kõige rohkem mõjutab.(85)
105. Asjaolu, et pagulastele võimaldatakse maksegraafikut, mis võtab arvesse nende maksevõimet, on selles suhtes vähem tähtis. Kehtib ju märkimisväärse võla tagastamise kohustus kuni kümme aastat, mis võib tegelikult takistada tõhusat integreerumist liikmesriigis. Nagu ECRI on märkinud, ei saa karistavat lähenemisviisi integratsioonile karistuste ja suurte laenude tagastamise näol pidada integreerumist hõlbustavaks, toetavaks ja edendavaks meetodiks.(86)
106. Lisaks toob sellise trahvi määramine tingimata kaasa pagulaste rahaliste vahendite vähenemise, mis võib negatiivselt mõjutada direktiivi 2011/95 VII peatükis sätestatud õiguste kasutamist ja seda enam veel siis, kui neil on juba niigi vähe raha.
107. Nagu komisjon märkis, võib see, kui liikmesriik kehtestab trahvi ähvardusel integratsioonieksami sooritamise kohustuse, pärssida kolmandate riikide kodanike tahet taotleda rahvusvahelist kaitset asjaomases liikmesriigis või viia teisese rändeni liikmesriikidesse, kes ei ole sellist kohustust kehtestanud. Direktiivi 2011/95 üks eesmärke on siiski aidata piirata edasiliikumist ühest liikmesriigist teise, nagu nähtub selle direktiivi põhjendusest 13.
108. Igal juhul, kui Euroopa Kohus peaks otsustama, et integratsioonieksami sooritamise kohustuse täitmata jätmise eest võib karistuseks määrata trahvi, näib 500 euro suurune summa olevat ebaproportsionaalne ja seega liidu õigusega vastuolus.(87)
109. Neil põhjustel olen seisukohal, et kui liikmesriik kehtestab pagulastele laenu tagasimaksmise ja trahvi maksmise ähvardusel täidetava kohustuse sooritada integratsioonieksam, seab see ohtu direktiivi 2011/95 eesmärkide saavutamise ja kahjustab nimetatud direktiivi artikli 34 soovitavat toimet.
IV. Ettepanek
110. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, sätteid ja eelkõige selle artiklit 34 tuleb tõlgendada nii, et
– sellega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis kohustavad pagulasi osalema integratsioonikursustel, tingimusel et see kohustus ei piira pagulastele nimetatud direktiiviga ja eelkõige selle VII peatükiga antud õiguste kasutamist ning arvestab pagulaste erivajadustega;
– sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis panevad pagulastele kohustuse kanda integratsiooniprogrammidega seotud suured kulud, ilma et liikmesriigi ametiasutused oleksid eelnevalt individuaalselt hinnanud asjaomaste isikute rahalist ja sotsiaalset olukorda, kuna see kohustus on vastuolus kohustusega tagada võimalus osaleda integratsiooniprogrammides ega loo eeltingimusi, mis tagaksid võimaluse neis programmides osaleda;
– sellega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis kohustavad pagulasi osalema integratsioonieksamil, mis hõlmab vastuvõtva liikmesriigi ametliku keele suulist ja kirjalikku oskust ning teadmisi selle liikmesriigi ühiskonnast, ja
– sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis näevad pagulastele ette laenu tagasimaksmise ja trahvi maksmise ähvardusel täidetava kohustuse selline eksam sooritada, kuna see seab ohtu direktiivi 2011/95 eesmärkide saavutamise ja kahjustab selle direktiivi artikli 34 soovitavat toimet.
1 Algkeel: inglise.
i Käesoleval kohtuasjal on väljamõeldud nimi. See ei vasta ühegi menetlusosalise tegelikule nimele.
2 Genfis 28. juulil 1951 allkirjastatud pagulasseisundi konventsioon (United Nations Treaty Series, 189. kd, lk 150, nr 2545 (1954)) jõustus 22. aprillil 1954. Seda täiendati ja muudeti 31. jaanuaril 1967 New Yorgis sõlmitud pagulasseisundi protokolliga, mis jõustus 4. oktoobril 1967 (edaspidi „Genfi konventsioon“).
3 Konventsiooni artiklis 34 „Naturaliseerimine“ on sätestatud, et „[o]salisriik aitab nii palju kui võimalik pagulasel kohaneda ja naturaliseeruda. Riik võtab meetmeid, et naturalisatsioonimenetlust kiirendada ja võimalusel vähendada menetluskulu“.
4 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiv 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT 2011, L 337, lk 9).
5 Kuigi eelotsusetaotlus ja selles sisalduvad küsimused viitavad „rahvusvahelise kaitse saajatele“, on T. G-l eelotsusetaotluse kohaselt pagulasseisund ning käesolevas ettepanekus ei ole seega vaja analüüsida täiendava kaitse saajate olukorda. Genfi konventsiooni artikli 1 jaotise A lõike 2 esimese lõigu kohaselt kohaldatakse mõistet „pagulane“ iga isiku suhtes, „kes […] põhjendatult kartes tagakiusamist rassi, usu, rahvuse, sotsiaalsesse gruppi kuulumise või poliitiliste veendumuste pärast viibib väljaspool kodakondsusjärgset riiki ega suuda või kartuse tõttu ei taha saada sellelt riigilt kaitset“. See määratlus on üle võetud direktiivi 2011/95 artikli 2 punkti d.
6 4. juuni 2015. aasta kohtuotsus (C‑579/13, EU:C:2015:369).
7 4. juuni 2015. aasta kohtuotsus (C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 48).
8 ELT 2004, L 16, lk 44; ELT eriväljaanne 19/06, lk 272.
9 Integratsiooniseaduse artikli 7 lõige 2.
10 Vt integratsiooniseaduse artikkel 16.
11 Professor Grahl-Madsen märgib muu hulgas, et „artiklis 34 peetakse nimelt silmas aluse või hüppelaua loomist selleks, et pagulane saaks tutvuda rahva, kelle seas ta elab, keele, tavade ja eluviisiga, nii et ta oleks ilma igasuguse sunnita rohkem valmis integreeruma selle riigi majandus-, sotsiaal- ja kultuuriellu (vt ÜRO Pagulaste Ülemvolikogu (edaspidi „UNHCR“), „Commentary on the Refugee Convention 1951 (Articles 2–11, 13–37)“, oktoober 1997, lk 146).
12 Vt eelkõige direktiivi 2011/95 põhjendused 3, 4 ja 15.
13 Feller, E., endine ülemvoliniku asetäitja kaitse alal ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ametis.
14 4. juuni 2015. aasta kohtuotsus (C‑579/13, EU:C:2015:369).
15 Vt eelotsusetaotluse punkt 4.
16 ELTL artikli 67 lõikes 2 on sätestatud, et Euroopa Liit kujundab ühise poliitika muu hulgas varjupaiga valdkonnas. Lisaks on ELTL artikli 78 lõikes 1 sätestatud, et liit arendab välja ühise varjupaigapoliitika, mis on kooskõlas Genfi konventsiooniga. ELTL artikli 78 lõikes 2 on lisatud, et selleks võtab liidu seadusandja vastu meetmed.
17 Vt selle kohta 19. septembri 2013. aasta kohtuotsus Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou (C‑373/11, EU:C:2013:567, punkt 26).
18 Vt selle kohta direktiivi 2011/95 põhjendused 12 ja 40 ning artikli 23 lõige 2 ning 24. juuni 2015. aasta kohtuotsus T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, punktid 95, 96 ja 97) ning 14. mai 2019. aasta kohtuotsus M jt (pagulasseisundi tühistamine) (C‑391/16, C‑77/17 ja C‑78/17, EU:C:2019:403, punktid 91 ja 99).
19 Vt eelkõige seletuskiri ettepanekule võtta vastu nõukogu direktiiv, mis käsitleb miinimumnõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda pagulaseks või isikuks, kes vajab muudel põhjustel rahvusvahelist kaitset, ning miinimumnõudeid nende seisundite sisule (KOM(2001)0510 (lõplik)). Seoses artikliga 31 (millest sai nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/83/EÜ miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta (EÜT 2004 L 304, lk 12; ELT eriväljaanne 19/7, lk 96) artikkel 34) selgitab komisjon, et „eriliselt on vaja toetada ebasoodsas olukorras olevaid rühmi, sealhulgas paljusid pagulasi, selle asemel et pelgalt võimaldada neile võrdne juurdepääs tavapärastele tööhõive- ja haridusvõimalustele“.
20 Seevastu ettepanekus „Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule ning millega muudetakse nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta“ (COM/2016/0466 (final)) lisas seadusandja sätte, mis võimaldab liikmesriikidel muuta rahvusvahelise kaitse saajate osalemise integratsioonimeetmetes kohustuslikuks (selle ettepaneku artikli 38 lõige 2).
21 Vt analoogia alusel 24. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus Drozdovs (C‑277/12, EU:C:2013:685, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika) ning 14. septembri 2017. aasta kohtuotsus Delgado Mendes (C‑503/16, EU:C:2017:681, punkt 47).
22 Vt selle kohta 4. juuni 2015. aasta kohtuotsus P ja S (C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 45). Vt ka ELL artikli 4 lõige 3, millest tuleneb, et liikmesriikidel on kohustus võtta kõik asjakohased meetmed, et tagada direktiivist 2011/95 tulenevate kohustuste täitmine, ja hoiduda kõigist meetmetest, mis võiksid ohustada selle direktiivi eesmärkide saavutamist. Vt analoogia alusel 4. märtsi 2010. aasta kohtuotsus Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, punkt 43) perekonna taasühinemise kohta ning 28. aprilli 2011. aasta kohtuotsus El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punktid 53–55) sisserände ja ebaseadusliku riigis viibimise kohta.
23 10. septembri 2014. aasta kohtuotsus Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, punkt 22 ja seal viidatud kohtupraktika).
24 Vt käesoleva ettepaneku punktid 41 ja 42.
25 Berry, J. W. „Acculturation and adaptation in a new society“, International Migration, 30. kd, 1992, lk 69–85.
26 Teadlased on pakkunud välja integratsiooni kontseptuaalse raamistiku, jagades selle nelja põhivaldkonda: 1) fundamentaalne: pagulasseisund, õiguskaitse ja kodakondsus; 2) funktsionaalne: eluase, tervishoid, sotsiaalkindlustus, inimväärne töö, finantsteenused ja haridus; 3) sotsiaalne: kontaktid ja suhete loomine vastuvõtva kogukonnaga, „sotsiaalsed sillad“, võrgustikud, püsivad sidemed; 4) kaasaaitamine: keel, koolitus, nõustamine, kultuurialased teadmised, turvalisus ja stabiilsus. Vt Ager, A., ja Strang, A., „Understanding integration: A conceptual framework“, Journal of Refugee Studies, 21. kd, 2008, lk 166–191; https://academic.oup.com/jrs/article/21/2/166/1621262. Direktiivi 2011/95 VII peatükk täpsustab mõnda neist valdkondadest pagulastele antud õiguste kujul.
27 Inimõigustealases õiguses võib eristada õiguste austamise, kaitse ja rakendamise kohustusi, ehkki see eristamine ei ole hästi välja kujunenud. Direktiivi 2011/95 artikkel 34 kuulub kolmandasse kategooriasse. Teise võimalusena võib eristada positiivseid ja negatiivseid kohustusi.
28 Vt ka 19. joonealuses märkuses viidatud direktiivi 2004/83 algse ettepaneku seletuskiri, milles komisjon viitab 2001. aasta tööhõivesuuniste suunisele nr 7 (nõukogu 19. jaanuari 2001. aasta otsus 2001/63/EÜ liikmesriikide tööhõivepoliitika suuniste kohta (EÜT 2001, L 22, lk 18)), mille kohaselt „programmid, mille eesmärk on hõlbustada pagulaste integreerimist liikmesriigi ühiskonda, võivad hõlmata näiteks“ “tööhõive ja haridusega“ seotud „sihtkohandatud tegevuskava“, „keelekursuseid“, „põhi- ja täiendõppekursuseid“, „enesega toimetuleku edendamise meetmeid“, „üritusi liikmesriigi ajaloo ja kultuuri tutvustamiseks“ ning „ühisüritusi liikmesriikide kodanikega vastastikuse mõistmise edendamiseks“.
29 Vt muu hulgas 9. novembri 2021. aasta kohtuotsus Bundesrepublik Deutschland (perekonna ühtsuse säilitamine) (C‑91/20, EU:C:2021:898, punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika).
30 Vt selle kohta 14. mai 2019. aasta kohtuotsus M jt (pagulasseisundi tühistamine) (C‑391/16, C‑77/17 ja C‑78/17, EU:C:2019:403).
31 „Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2–11, 13–37“, avaldatud ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti rahvusvahelise kaitse osakonna poolt, 1997, lk 146.
32 Vt käesoleva ettepaneku 11. joonealuses märkuses viidatud professor Grahl-Madseni kommentaare.
33 Vt ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet, „Note on the Integration of Refugees in the European Union“, mai 2007, kättesaadav aadressil https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.
34 Vt harta artikli 52 lõige 7.
35 Lock, T., „Article 18 CFR“, teoses Manuel Kellerbauer, Marcus Klamert ja Jonathan Tomkin (toim), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary, lk 2154.
36 Oluline on märkida, et põhjenduse 16 kohaselt on direktiivi 2011/95 eesmärk „tagada varjupaigataotlejate ja nendega kaasas olevate pereliikmete inimväärikuse ja varjupaigaõiguse austamine ning edendada kõnealuse harta artiklite 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 ja 35 kohaldamist ja seetõttu tuleks sellest lähtuda ka direktiivi rakendamisel“.
37 24. juuni 2015. aasta kohtuotsus T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, punkt 97).
38 Ibid., punkt 95.
39 Ibid., punkt 98.
40 Vt käesoleva ettepaneku punkt 44.
41 Vt 19. joonealuses märkuses viidatud seletuskirja artikkel 31.
42 Vt käesoleva ettepaneku punkt 44.
43 Vt ka direktiivi 2011/95 põhjendus 41.
44 Seletuskiri ettepanekule võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv miinimumnõuete kohta, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et saada rahvusvahelise kaitse saaja staatus, ja antava kaitse sisu kohta (SEC(2009) 1373) (SEC(2009) 1374) / (KOM(2009) 551 (lõplik)) – COD 2009/0164 / „Ettepaneku õiguslik külg“, punkt 7.
45 Ibid.
46 Komisjoni talituste töödokument, mis on lisatud ettepanekule võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv miinimumnõuete kohta, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et saada rahvusvahelise kaitse saaja staatus, ja antava kaitse sisu kohta – mõjuhinnang (KOM(2009) 551) (SEC(2009) 1374), lk 33.
47 Ibid.
48 Vt selle kohta kohtujurist Szpunari ettepanek kohtuasjas P ja S (C‑579/13, EU:C:2015:39, punkt 81).
49 Vt käesoleva ettepaneku punkt 44.
50 Vt käesoleva ettepaneku punktid 62 ja 63.
51 Vt käesoleva ettepaneku 19. joonealuses märkuses viidatud seletuskiri.
52 Vt analoogia alusel keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni, mis kirjutati alla 25. juunil 1998 Århusis ning kiideti Euroopa Ühenduse nimel heaks nõukogu 17. veebruari 2005. aasta otsusega 2005/370/EÜ (ELT 2005, L 124, lk 1), artikli 9 lõige 4, milles on täpsustatud, et riigisisesed läbivaatamismenetlused ei tohi olla takistavalt kallid (15. märtsi 2018. aasta kohtuotsus North East Pylon Pressure Campaign ja Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, punkt 48).
53 Kuna tegemist on võrdsustamise meetmega, tuleks arvesse võtta sarnaseid koolitusi, mida pakutakse vastuvõtva liikmesriigi kodanikele või muudele kolmandate riikide kodanikele (näiteks töötajatele või üliõpilastele), mille eesmärk on samuti nende sotsiaalsete rühmade võrdsustamine, et vältida pagulaste võimalikku diskrimineerimist võrreldes nende rühmadega.
54 28. septembril 2000. aastal võttis nõukogu vastu otsuse 2000/596/EÜ, millega asutatakse solidaarsusmeetmena Euroopa Pagulaste Fond, et edendada tasakaalu jõupingutuste vahel, mida liikmesriikides tehakse pagulaste ja ümberasustatud isikute vastuvõtmisel ning nende vastuvõtmise tagajärgede kandmisel.
55 Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. aprilli 2014. aasta määruse (EL) nr 516/2014, millega luuakse Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond, muudetakse nõukogu otsust 2008/381/EÜ ning tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsused nr 573/2007/EÜ ja nr 575/2007/EÜ ja nõukogu otsus 2007/435/EÜ (ELT 2014, L 150, lk 168), artikli 8 punkt d, milles on sätestatud, et fondist toetatakse „põhjalikke kodanikuõppe kursusi ja keeleõpet“.
56 Vt käesoleva ettepaneku punkt 44.
57 Mis puudutab eelkõige direktiivi 2003/109 alusel kehtestatud integratsioonieksamite soovitava toime küsimust, siis pidi Euroopa Kohus kohtuasjas P ja S tegema otsuse selliste eksamite sooritamise kohustuse täitmata jätmise eest määratava trahvi maksimumsumma kohta. Oma hinnangus analüüsis Üldkohus eksamitele registreerumise tasusid, võimalikke ettevalmistuskulusid ja asjaolu, et eksami ebaõnnestumise korral neid kulusid ei hüvitata. Selles kohtuasjas otsustas Euroopa Kohus, et makstav trahv koos eksamite sooritamiseks makstavate tasudega võis ohustada direktiivi 2003/109 eesmärke ja seega võtta direktiivilt selle soovitava toime. Vt 4. juuni 2015. aasta kohtuotsus P ja S (C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 54). 9. juuli 2015. aasta kohtuotsuses K ja A (C‑153/14, EU:C:2015:453) analüüsis Euroopa Kohus nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta (ELT 2003, L 251, lk 12; ELT eriväljaanne 19/06, lk 224) ja Madalmaade õigusnormidest tulenevat kohustust sooritada enne selle liikmesriigi territooriumile sisenemist välismaal integratsiooni aluseksam. Mis puudutab eelkõige kulusid, siis otsustas Euroopa Kohus, et põhimõtteliselt on liikmesriikidel õigus nõuda kolmandate riikide kodanikelt tasude maksmist ja määrata kindlaks nende suuruse, kuid nende tasude suuruse kindlaksmääramise eesmärk ega tagajärg ei või olla perekonnaga taasühinemise muutmine ülemäära keerukaks või võimatuks.
58 Vt analoogia alusel kohtupraktika, mis käsitleb isiku maksevõimet seoses harta artiklis 47 sätestatud tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttega. Nagu märkis kohtujurist Kokott oma ettepanekus kohtuasjas Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645, punkt 38), võib menetlusabi olla isegi kohustuslik, juhul kui põhimõtteliselt lubatud kuluriskid kujutavad endast ületamatut takistust õigusele juurdepääsule konkreetse isiku piiratud maksevõime tõttu. Vt ka 22. detsembri 2010. aasta kohtuotsuses DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, punktid 60 ja 61) viidatud kohtupraktika ning 13. juuni 2012. aasta kohtumäärus GREP (C‑156/12, EU:C:2012:342, punkt 40 jj).
59 Finantssuutlikkuse hindamine ex post võib mõjutada ka pagulase õigust kasutada muid õigusi, näiteks õigust tööle, sest tema majandusliku olukorra arvessevõtmine pärast integratsiooniprogrammi võib kahjustada tema majanduslikku ja sotsiaalset heaolu.
60 Vt direktiivi 2011/95 põhjendus 16.
61 Käesoleva ettepaneku 19. joonealuses märkuses viidatud seletuskiri.
62 ECRI 3. märtsi 2022. aasta järeldused Madalmaade kohta, CRI(2022)03, lk 4, kättesaadav aadressil https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/netherlands.
63 Ibid.
64 Vt käesoleva ettepaneku punktid 49, 62, 63 ja 65.
65 Vt analoogia alusel 24. juuni 2015. aasta kohtuotsus T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, punktid 47 ja 48), milles Euroopa Kohus otsustas, et asjaolu, et direktiivi 2004/83 artikli 24 lõike 1 sõnastus ei välista sõnaselgelt võimalust pagulasele varem väljastatud elamisluba tühistada, on üks argumentidest, mis toetavad tõlgendust, mis võimaldab liikmesriikidel niisugune meede võtta.
66 Vt analoogia alusel 24. juuni 2015. aasta kohtuotsus T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, punkt 98).
67 4. juuni 2015. aasta kohtuotsus (C‑579/13, EU:C:2015:369).
68 Ibid., punkt 47.
69 Ibid., punktid 47, 48 ja 50.
70 9. juuli 2015. aasta kohtuotsus (C‑153/14, EU:C:2015:453).
71 4. juuni 2015. aasta kohtuotsus (C‑579/13, EU:C:2015:369).
72 9. juuli 2015. aasta kohtuotsus (C‑153/14, EU:C:2015:453).
73 Nad taotlesid seda staatust ajavahemikul 1. jaanuarist 2007 kuni 1. jaanuarini 2010.
74 14. mai 2019. aasta kohtuotsus M jt (pagulasseisundi tühistamine) (C‑391/16, C‑77/17 ja C‑78/17, EU:C:2019:403, punkt 79).
75 Vt käesoleva ettepaneku punktid 49, 62, 63 ja 65.
76 Vt analoogia alusel 4. juuni 2015. aasta kohtuotsus P ja S (C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 48).
77 Tõsi, toimikust nähtub, et eksamitasu tuleb maksta iga kord, kui eksamil osaletakse.
78 4. juuni 2015. aasta kohtuotsus (C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 54).
79 9. juuli 2015. aasta kohtuotsus (C‑153/14, EU:C:2015:453, punkt 69).
80 Vt 4. juuni 2015. aasta kohtuotsus P ja S (C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 54) ning 9. juuli 2015. aasta kohtuotsus K ja A (C‑153/14, EU:C:2015:453, punkt 69).
81 Ibid.
82 „Note on the Integration of Refugees in the European Union“, mai 2007, kättesaadav inglise keeles aadressil: https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.
83 Vt käesoleva ettepaneku 11. joonealuses märkuses viidatud kommentaar.
84 Vt käesoleva ettepaneku punkt 54.
85 Meediakajastuste kohaselt ei täida pooled pagulastest ja rändajatest integratsiooninõudeid õigeaegselt, st ei soorita integratsioonieksamit kolme aasta jooksul; vaata lähemalt aadressil https://nos.nl/artikel/2100445-helft-nieuwkomers-haalt-inburgeringsexamen-niet.
86 Vt käesoleva ettepaneku punkt 80.
87 4. juuni 2015. aasta kohtuotsus P ja S (C‑579/13, EU:C:2015:369, punktid 51–54).