Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NICHOLAS EMILIOU
esitatud 27. juunil 2024(1)
Kohtuasi C‑726/22 P
Euroopa Komisjon
versus
Pollinis France
Apellatsioonkaebus – Dokumentidega tutvumine – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine – Juhenddokument mesilastele taimekaitsevahenditest tulenevate riskide hindamise kohta – Komiteemenetlus – Küsimus, milles ei ole veel otsust tehtud – Otsustamisprotsess – Liikmesriikide individuaalsed seisukohad – Otsustamisprotsessi olulise kahjustamise oht
I. Sissejuhatus
1. Koostööd tehakse kõigis eluvaldkondades ja kõigi liikide seas, alates inimestest kuni mesilasteni.
2. Sellest vaatenurgast näib liidu komiteemenetluste keeruline dünaamika olevat hämmastavalt sarnane mesilastarus toimuvaga. Euroopa Komisjoni (kes selle konkreetse analoogia puhul võiks olla emamesilane) ülesanne on kasutada oma rakendusvolitusi uute rakendusaktide vastuvõtmiseks. Komiteemenetluse komiteed (mesilased) omakorda püüavad ühiselt otsustamisprotsessi „tolmeldada“. Kuigi selline sünergia aitab komisjonil üldjuhul oma eesmärki saavutada, ei vii (mesilaste ja inimeste) parimadki plaanid alati kavandatud tulemuseni.(2)
3. Käesolev kohtuasi on seotud selliste tähelepanekutega. Komisjon palub oma apellatsioonkaebuses tühistada Üldkohtu otsus Pollinis France vs. komisjon(3), millega Üldkohus tühistas komisjoni kaks otsust, millega keelduti võimaldamast Pollinis France’il(4) tutvuda dokumentidega, mis puudutavad Euroopa Toiduohutusameti (EFSA) juhenddokumenti mesilastele taimekaitsevahenditest tulenevate riskide hindamise kohta (edaspidi „2013. aasta juhenddokument“). Täpsemalt vaidleb komisjon vastu Üldkohtu järeldusele, et Pollinis France’i taotletud dokumendid puudutasid küsimust, mille kohta otsus oli tehtud, väites, et kõnealune otsustamisprotsess oli nende otsuste vastuvõtmise ajal endiselt käimas.
4. Seega annab käesolev apellatsioonkaebus võimaluse täpsustada määruse (EÜ) nr 1049/2001(5) (dokumentidele juurdepääsu kohta) artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus ette nähtud erandi ulatust.
II. Õigusraamistik
A. Määrus nr 1049/2001
5. Määruse nr 1049/2001 artikli 4 („Erandid“) lõike 3 esimeses lõigus on sätestatud:
„Keelatakse juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks või mille institutsioon on saanud ning mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.“
B. Komiteede töökorra standardeeskirjad
6. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 2011. aasta määruse (EL) nr 182/2011, millega kehtestatakse eeskirjad ja üldpõhimõtted, mis käsitlevad liikmesriikide läbiviidava kontrolli mehhanisme, mida kohaldatakse komisjoni rakendamisvolituste teostamise suhtes(6), artiklis 9 on sätestatud:
„1. Iga komitee võtab oma eesistuja ettepanekul oma liikmete lihthäälteenamusega vastu oma töökorra, mille aluseks on standardeeskirjad, mille koostab komisjon pärast liikmesriikidega konsulteerimist.
[…]
2. Komiteedele kohaldatakse komisjoni suhtes kehtivaid põhimõtteid ja tingimusi üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele ning andmekaitse eeskirju.“
7. Komiteede töökorra standardeeskirjade – [Komitee nimi] komitee töökord(7) artikli 10 lõikes 2 on sätestatud:
„[E]eesistuja [vastutab] protokolli kokkuvõtte koostamise eest, milles kirjeldatakse lühidalt kõiki päevakorrapunkte ja hääletamise tulemusi kõigi komiteele esitatud rakendusaktide eelnõude kohta. Protokolli kokkuvõttes ei mainita komitee aruteludel esitatud liikmete individuaalseid arvamusi.“
8. Standardtöökorra artiklis 13 on sätestatud:
„1. Juurdepääsuõigus komitee dokumentidele antakse vastavalt [määrusele nr 1049/2001]. […]
2. Komitee arutelud on konfidentsiaalsed.
3. Komitee liikmetele, ekspertidele ja kolmandate isikute esindajatele esitatud dokumendid on konfidentsiaalsed, […] välja arvatud juhul, kui kõnealustele dokumentidele on antud juurdepääsuõigus vastavalt lõikele 1 või on komisjon need muul viisil avalikustanud.
[…]“.
III. Vaidluse taust
9. Vaidluse taust on üksikasjalikult esitatud vaidlustatud kohtuotsuse punktides 2–14 ja 48–52. Käesoleva ettepaneku seisukohast olulised asjaolud võib kokku võtta järgmiselt.
10. EFSA koostas 2013. aastal 2013. aasta juhenddokumendi. Seejärel esitas komisjon selle dokumendi alalisele taime-, looma-, toidu- ja söödakomiteele (edaspidi „SCoPAFF“), mis on komisjoni juhitav komiteemenetluse komitee, eesmärgiga see vastu võtta. Liikmesriigid ei olnud aga selle dokumendi teksti osas üksmeelel, mis takistas selle vastuvõtmist.
11. Komisjon tegi 2018. aastal ettepaneku rakendada 2013. aasta juhenddokumendi teatud osad, muutes komisjoni määruses (EL) nr 546/2011(8) sätestatud ühtseid põhimõtteid. Seetõttu esitas komisjon määruse nr 546/2011 muutmise eelnõu SCoPAFFile arvamuse saamiseks ja selle vastuvõtmiseks. Kuigi SCoPAFF esitas positiivse arvamuse, ei saanud komisjon seda õigusakti vastu võtta, sest Euroopa Parlament oli 2019. aastal selle vastuvõtmise vastu.
12. Komisjon palus 2019. aasta märtsis EFSA‑l 2013. aasta juhenddokument läbi vaadata, et selles kajastuks teaduse arengu pärast 2013. aastat.
13. Pollinis France esitas 27. jaanuaril 2020 komisjonile määruse nr 1049/2001 ja määruse (EÜ) nr 1367/2006(9) alusel taotluse tutvuda teatud dokumentidega, mis on seotud 2013. aasta juhenddokumendiga. Komisjon lubas 19. juuni 2020. aasta otsusega C(2020) 4231 (final) (edaspidi „esimene vaidlustatud otsus“) osaliselt tutvuda ühe dokumendiga, kuid keeldus võimaldamast tutvuda kõigi teiste taotluses nimetatud dokumentidega, tuginedes määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus sätestatud erandile.
14. Pollinis France esitas 8. aprillil 2020 komisjonile teise taotluse tutvuda teatud dokumentidega, mis puudutavad sama juhenddokumenti. Oma 21. juuli 2020. aasta otsusega C(2020) 5120 (final) (edaspidi „teine vaidlustatud otsus“) võimaldas komisjon osaliselt tutvuda nelja dokumendiga, kuid keeldus võimaldamast tutvuda kõigi teiste taotluses nimetatud dokumentidega, tuginedes samale määruses nr 1049/2001 sätestatud erandile.
15. Komisjon märkis vaidlustatud otsustes, et 2013. aasta juhenddokumendi menetlemine SCoPAFFis on „peatatud“ kuni ajani, mil EFSA jõuab selle läbivaatamisega lõpule. Lisaks täpsustas komisjon, et 2013. aasta juhenddokumendi vastuvõtmise plaaniga minnakse edasi siis, kui EFSA on selle läbivaatamise lõpule viinud.
IV. Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtuotsus
16. Pollinis France esitas Üldkohtule ELTL artikli 263 alusel hagi vaidlustatud otsuste tühistamiseks. Oma hagiavalduses esitas ta neli väidet. Esimeses ja teises väites viitas ta määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 rikkumisele. Kolmandas väites viitas Pollinis France määruse nr 1367/2006 artikli 6 lõike 1 rikkumisele. Neljanda väite kohaselt oli vääralt kohaldatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti b ja lõiget 6.
17. Üldkohus nõustus vaidlustatud kohtuotsuses Pollinis France’i esimese väitega ning leidis, et teist ja kolmandat väidet ei ole vaja analüüsida. Üldkohus analüüsis lühidalt ka neljandat väidet, kuid lükkas selle põhjendamatuse tõttu tagasi. Seda arvestades tühistas Üldkohus vaidlustatud otsused ja mõistis kohtukulud välja komisjonilt.
V. Menetlus ja poolte nõuded Euroopa Kohtus
18. Komisjon palub oma apellatsioonkaebuses Euroopa Kohtul tühistada vaidlustatud kohtuotsus ja mõista kohtukulud välja Pollinis France’ilt.
19. Pollinis France omakorda palub Euroopa Kohtul jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja mõista kohtukulud välja komisjonilt.
20. Komisjon esitas 26. juunil 2023 repliigi ja Pollinis France esitas 27. juulil 2023 vasturepliigi.
VI. Hinnang
21. Komisjon esitab oma apellatsioonkaebuses kaks väidet, mille kohaselt Üldkohus on määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tõlgendamisel ja kohaldamisel mitmel korral rikkunud õigusnormi. Nimetatud sättes on ette nähtud üks eranditest liidu kodanike ja elanike õigusest tutvuda liidu institutsioonide dokumentidega (edaspidi „vaidlusalune erand“). Selles on sätestatud, et „keelatakse juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks […] ning mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve“.
22. Esimene väide, mis on suunatud vaidlustatud kohtuotsuse punktide 54–61 vastu, puudutab rikkumist väljendi „küsimus, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud“ tõlgendamisel. Teise väite kohaselt, mis on suunatud selle kohtuotsuse punktide 85–138 vastu, rikkus Üldkohus õigusnormi, analüüsides, kas taotletud dokumentide avalikustamine „kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi“.
A. Esimene väide
1. Poolte argumendid
23. Oma esimeses väites leiab komisjon, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kohaldades määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus kasutatud väljendi „küsimus, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud“ kitsast tõlgendust küsimustele, mida hakatakse lähiajal arutama, ja olukordadele, kus asjaomane institutsioon peab kohe vastu võtma tuvastatava õigusakti eelnõu.
24. Lisaks väidab komisjon, et Üldkohus pidas ekslikult selle väljendi puhul asjakohaseks EFSA läbivaadatava juhenddokumendi määratletud sisu ja selle võimaliku vastuvõtmise vorme, kuid eiras asjaomase institutsiooni taotletud eesmärgi olulisust.
25. Komisjoni arvates tuleb väljendit „küsimus, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud“ mõista nii, et see viitab selle institutsiooni poolt oma pädevuse teostamisele ja tema tegevuse kavandatavale tulemusele. See tõlgendus hõlmab seega vastu võetud sisu või strateegia muudatusi, mis on vajalikud selle eesmärgi saavutamiseks, sealhulgas muudatusi vastuvõtmismenetluses. Otsus paluda EFSA‑l 2013. aasta juhenddokument läbi vaadata väljendab komisjoni eesmärki rakendada mesilasi käsitlevat juhenddokumenti ja see kujutab endast tema pädevuse teostamist selles valdkonnas.
26. Komisjon väidab seega, et see tegevus kujutas endast sama käimasoleva otsustamisprotsessi ühte etappi, mille eesmärk oli koostada lõplik tekst, millele SCoPAFF saaks komiteemenetluse raames nõusoleku anda, et selle dokumendi saaks vastu võtta. See näitab, et vaidlustatud otsuste vastuvõtmise ajal oli tegemist küsimusega, „milles institutsioon ei [olnud] veel otsust teinud“. Seetõttu on komisjon seisukohal, et Üldkohtu järeldused on õiguslikult väärad ja vastuolulised.
27. Pollinis France seevastu toetab Üldkohtu arutluskäiku ja järeldusi. Ta leiab, et Üldkohtu poolt kõnealusele väljendile antud tõlgendus ning mõiste „otsustamisprotsess“ tõlgendus on õiged, arvestades kohustust tõlgendada määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus sätestatud erandit kitsendavalt.
2. Analüüs
28. Esimese väite keskmes on see, kuidas Üldkohus tõlgendas väljendeid „küsimus, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud“ ja „otsustamisprotsess“.
a) „Küsimus, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud“
29. Mõistet „küsimus“ ei ole määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 3 määratletud. Seda mõistet ei ole sõnaselgelt määratletud ka selle määruse artiklis 3 „Mõisted“. Võttes siiski arvesse selle sõna tavatähendust ja kõnealuse määruse eri keeleversioonides kasutatud vastavaid mõisteid,(10) näib, et sõna „küsimus“ viitab probleemile, küsimusele või olukorrale, mida liidu institutsioon käsitleb.
30. Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses taandes sisalduv mõiste „küsimus“ osutab teatud spetsiifilisusele, mis ei pruugi selle määruse ingliskeelset versiooni lugedes kohe ilmneda. Nimelt on selles keeleversioonis mõistet „küsimus“ (matter) kasutatud ka kõnealuse määruse artiklis 3, kus mõiste „dokument“ selle määruse tähenduses on määratletud kui „sisu, mis olenemata teabekandjast […] käsitleb küsimusi, mis on seotud institutsiooni vastutusalasse kuuluva poliitika, tegevuse või otsustega“.(11) Kuid valdavas enamuses määruse keeleversioonides kasutatakse artiklites 3 ja 4 kahte erinevat mõistet: kui esimeses kasutatakse veidi laiema tähendusega mõistet (nt teema)(12), siis teises kasutatakse kitsama ulatuse ja konkreetsema tähendusega mõistet(13).
31. Seetõttu ei veena mind komisjoni väide, mis on tema arvukate argumentide aluseks ja mille kohaselt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus kasutatud mõistet „küsimus“ tuleks tõlgendada laialt.
32. Sellega seoses lisaksin veel, et nagu nähtub määruse nr 1049/2001 põhjendustest 1–4, on selles õigusaktis sätestatud liidu institutsioonide töö avalikkuse põhimõte(14) ja selle eesmärk on anda üldsusele võimalikult laiaulatuslik õigus tutvuda liidu institutsioonide valduses olevate dokumentidega(15). Seetõttu tuleb sellele õigusele seatud piiranguid tõlgendada ja kohaldada rangelt.(16) Sellest järeldub, nagu Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 35–38 sisuliselt märkis, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus kasutatud mõisteid tuleb tõlgendada kitsalt.
33. Lisaks lükkas Euroopa Kohus oma kohtuotsuses Saint-Gobain tagasi komisjoni väite, et mõistet „küsimus“ võib tõlgendada laialt, nii et konfidentsiaalsus ei hõlma mitte ainult otsustamisprotsessi käigus koostatud dokumente, vaid ka dokumente, „mis on otseselt seotud selles protsessis käsitletud küsimustega“.(17) Samuti tuleneb sellest kohtuotsusest, et mõiste „küsimus“ tähenduse õigeks mõistmiseks on kasulik tõlgendada seda mõistet selle õiges kontekstis ja kõnealuse sättega taotletud eesmärki silmas pidades.(18)
34. Vastavalt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimesele lõigule ei piisa erandi kohaldamiseks sellest, et küsimus on mis tahes põhjusel või eesmärgil arutluse all.(19) Nimelt viidatakse selles sättes sõnaselgelt küsimustele, mida käsitletakse mitme omavahel seotud toimingu käigus („institutsiooni otsustamisprotsessis“),mille eesmärk on jõuda nende küsimuste osas lõpliku lahenduseni („teha otsus“).
35. Mõistete „küsimus“, „otsustamisprotsess“ ja „otsus“ vaheline lahutamatu seos on vaidlusaluse erandi ulatuse kindlakstegemisel äärmiselt oluline. See peegeldab selle erandi üldeesmärki: säilitada institutsioonide otsustamisprotsessi tõhusus ja seega nende võime täita oma ülesandeid(20).
36. Seetõttu käsitlen nüüd määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus kasutatud mõistete „otsustamisprotsess“ ja „otsus“ tähendust.
b) „Otsustamisprotsess“ ja „otsus“
37. Kõigepealt pean vajalikuks rõhutada, et neid kahte väljendit tuleb mõista üldises tähenduses, mitte tehniliselt. Väljend „institutsiooni otsustamisprotsess“ hõlmab kõiki ametlikke ja mitteametlikke toiminguid, mille tulemusena institutsioon jõuab konkreetses küsimuses otsuseni. Samuti ei piirdu määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus kasutatud mõiste „otsus“ nende „otsustega“, mida on mõeldud ELTL artiklis 288, vaid hõlmab mis tahes otsustust tegutseda ühel või teisel viisil.
38. See ei muuda siiski asjaolu, et neid väljendeid ei saa tõlgendada ka liiga laialt, nagu arvab komisjon.
39. Tuletan sellega seoses meelde, et konkreetse (poolelioleva või lõpetatud) otsustamisprotsessi seis sõltub loogiliselt võttes sellest, kas elluviidav tegevus on alles pooleli või mitte, ehk kas liidu institutsioon on asjaomases „küsimus“ teinud konkreetse otsuse. Selles kontekstis näivad kohe asjakohased kaks küsimust. Esiteks, mis moodustab õiguspäraselt „otsustamisprotsessi“ osa? Teiseks, mida tuleb pidada olukorraks, kus „otsus“ on tehtud või ei ole tehtud, mis määrab, kas otsustamisprotsess on lõppenud või mitte?
40. Esimese küsimuse kohta on liidu kohtud märkinud, et ettevalmistav töö võib olla konkreetse otsustamisprotsessi osa, olenemata institutsiooni dokumentides sisalduva teabe või konsensuse saavutamisele suunatud arutelude esialgsest iseloomust.(21) Nimelt ei tehta määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus vahet selle järgi, millisesse etappi asjaomane tegevus on jõudnud.(22)
41. Samas on liidu kohtud ka hoiatanud, et mõistet „otsustamisprotsess“ ei tohiks tõlgendada nii laialt, et see hõlmab kogu haldusmenetlust või kõiki dokumente, mis on asjaomase küsimusega seotud. Pigem tuleb otsustamisprotsessi mõista nii, et see viitab „otsuse tegemisele“(23), kusjuures asjaomasel institutsioonil on kaalutlusruum muu hulgas arupidamiseks, et otsustada, milliseid valikuid teha ja – olenevalt protsessi liigist – milliseid võimalikke ettepanekuid esitada(24).
42. Seega, kui konkreetse menetluse etapp, kus toimub otsustamine, ei näi olevat määrava tähtsusega, siis otsuse tegemise sisuline iseloom näib olevat oluline. Järelikult ei pruugi mõiste „otsustamisprotsess“ hõlmata kõike, mis on „otsuse“ tegemisega seotud. Oluline on see, et asjaomased dokumendid on koostatud või saadud tõelise „otsustamise“ kontekstis.
43. See, mis kujutab endast otsustamist, tuleb muidugi kindlaks määrata igal üksikjuhul eraldi, võttes arvesse asjaomast konteksti ja menetlustoiminguid. Ei ole ju võimalik kehtestada ühte universaalset reeglit, mis oleks kohaldatav kõikide otsustamisprotsesside suhtes kõikidel tasanditel ja mis hõlmaks kõiki sekkumisi või tegevusi.
44. Sellise kaalutlusruumi olemasolu osutab siiski olemuslikult asjaolule, et arutelu, hindamine või muu tegevus peab aset leidma selleks, et asjaomasel institutsioonil oleks võimalik jõuda punkti, kus otsuse saab vastu võtta.(25) Vaevalt saakski otsustamisprotsessi, mis ei hõlma sellist tulemusele suunatud tegevust, pidada sisulises mõttes otsustamisprotsessiks.
45. Samal ajal eeldab otsustamine konkreetset küsimust, millel on konkreetne tuvastatav sisu ja mille puhul on ära näidatud selle küsimuse suhtes otsuse tegemise meetodid. Mille alusel peaks „otsustamine“ vastasel juhul toimuma ja mille suhtes täpselt „otsus“ peaks tehtama? See oleks sama, nagu püüda lahendada probleemi, tegemata esmalt endale selgeks, milles probleem seisneb.
46. Tegeliku otsustamise tuvastamiseks peavad asjaomased tegevused minu arvates seega olema seotud konkreetse küsimusega ja neist peab nähtuma püüdlus saavutada asjaomase protsessi eesmärk.
47. Loomulikult ei tähenda see, et kõnealuse küsimuse sisu või sellega seotud otsuse vastuvõtmise meetod ja ajakava peavad kogu otsustamisprotsessi vältel jääma muutumatuks. Nagu ma äsja välja tõin, peab asjaomasel institutsioonil olema otsustamisprotsessi raames kaalutlusruum, et kohandada algul kavandatud meetme sisu, muuta selle vastuvõtmise protsessi või ajakava või teha omal äranägemisel või vastuseks teiste menetluses osalevate institutsioonide ja organite tegevusele muid toiminguid, mida ta vajalikuks peab. See paindlikkus on konsensuse saavutamiseks sageli hädavajalik, eriti komiteemenetluse komiteede puhul, ning see on oluline selleks, et jõuda etappi, kus saab teha lõpliku otsuse.
48. Institutsiooni kaalutlusruumi ei tohi siiski kasutada selleks, et oluliselt muuta kõnealuse küsimuse olemust. Algsel küsimusel, isegi kui seda asjaomase protsessi vältel mitmes etapis arutatakse ja muudetakse, peab olema algusest peale ja kogu protsessi ajal teatud keskne element, mis on otsustamise aluseks. Teisisõnu, algul kavandatud küsimus ja hiljem liidu institutsioonide ja asjaomaste organite poolt käsitletav küsimus peavad olema omavahel mõistlikult lähedased – sisu poolest ning võimalik, et ka vastuvõtmise meetodi ja taotletava eesmärgi poolest.
49. Selles mõttes võib mis tahes muudatust, mis kujutab endast olulist kõrvalekaldumist algsest küsimusest, pidada viiteks sellele, et otsustamisprotsess on lõppenud ja alanud on uus protsess.
50. See viib mind teise, eelmisega seotud küsimuse juurde: millal otsustamisprotsess lõpeb asjaomases küsimuses tehtud otsusega?
51. Sellele küsimusele võib leida vastuseid mitmest liidu kohtute otsusest. Esiteks nähtub Üldkohtu otsustest Toland vs. Euroopa Parlament(26) ja PAN Europe vs. komisjon(27), et „otsust“ võib pidada tehtuks alles siis, kui otsustamisprotsessi esemeks olevat küsimust on kindlal viisil käsitletud– sageli akti või meetme vormis – ja selle suhtes ei toimu enam arutelusid, hindamisi, läbivaatamisi ega muid protsessi osaks olevaid toiminguid.
52. Lisaks pakuvad teatud menetluslikes kontekstides toimuvad otsustamisprotsessid täiendavat teavet selle kohta, millises etapis võib „otsust“ pidada tehtuks ja sellega seotud protsessi lõppenuks. Hea näide on komisjoni otsustamisprotsess seadusandlike algatuste kohta ettepanekute tegemisel.
53. Komisjonil on õigus teha ettepanekuid seadusandlike algatuste kohta, mis tähendab, et ta otsustab, kas esitada õigusakti ettepanek või mitte, välja arvatud juhul, kui tal on liidu õiguse alusel kohustus seda teha. Seejuures võib komisjon seadusandliku ettepaneku koostamisel teha mitmes etapis toiminguid.
54. Sellega seoses on Euroopa Kohus märkinud, et selline tegevus nagu mõjuhinnangute koostamine on komisjoni otsustamisprotsessi osa, mis leiab aset enne seadusandlikku menetlust selle kitsamas tähenduses.(28) Toimingud, mille eesmärk on saavutada konsensus, et viia ametliku ettepaneku koostamine lõpule, on just osa protsessist, kus toimub „otsustamine“. Kui ettepanek on heaks kiidetud, võib komisjon otsustada esitada selle liidu seadusandjale, lõpetades seega algatuse etapi ja alustades seadusandlikku etappi. Seega võib selles etapis lugeda „otsuse“ tehtuks, mis tähendab, et konkreetse seadusandliku algatusega seotud otsustamisprotsess on lõppenud.(29)
55. Samuti on Euroopa Kohus märkinud, et komisjoni otsus loobuda kavandatud seadusandlikust algatusest lõpetab kavandatud seadusandliku tegevuse lõplikult ja seda saab jätkata vaid siis, kui see institutsioon võtab oma otsuse tagasi. Seega on otsus ettepanekut mitte esitada samuti otsustava tähtsusega pöördepunkt – see tähendab, et on tehtud negatiivne otsus, mis seega lõpetab ka otsustamisprotsessi.(30)
56. Selles mõttes piiritleb üleminekut otsustamiselt otsuse tegemisele ajahetk, mil komisjon teeb kas otsuse esitada oma seadusandlik ettepanek liidu seadusandjale või võtta seadusandlik algatus üldse tagasi.(31)
57. Minu arvates on eespool esitatud järeldused eriti asjakohased komisjoni rakendusvolituste teostamise kontekstis, mille puhul asjakohased menetlusnormid kohustavad üldiselt komisjoni alustama konsultatsioone komiteemenetluse komiteega. Need võivad sageli hõlmata teksti eelnõu läbivaatamist, et saada komiteelt positiivne arvamus. Ka selles kontekstis astutakse neid samme selleks, et tagada meetme edukas vastuvõtmine, ja need kujutavad endast kõnealuse protsessi osa, kus toimub „otsustamine“.
58. Seega võib põhjendatult järeldada, et komisjoni otsustamisprotsess lõpeb siis, kui komisjon võtab kõnealuses konkreetses küsimuses lõplikult ühe või teise seisukoha, võttes vastu kavandatud meetme (algul kavandatud või hiljem muudetud kujul) või loobudes sellest. Kui mingis küsimuses on tehtud lõplik valik, ei välista asjaolu, et tulevikus võidakse algatada sarnased haldusmenetlused, mille raames kõne all olevaid dokumente võidakse uuesti kasutada, nende dokumentidega seotud otsustamisprotsessi lõppemist.(32)
59. Eeltoodud kaalutluste põhjal analüüsin nüüd komisjoni argumente, et teha kindlaks, kas Üldkohus rikkus õigusnormi.
c) Üldkohtu hinnang vaidlustatud kohtuotsuses
60. Hinnates, kas kõnealune otsustamisprotsess oli lõppenud või mitte, keskendus Üldkohus sellele, kas vaidlustatud otsuste vastuvõtmise ajal oli 2013. aasta juhenddokumendi vastuvõtmise otsustamine veel käimas või oli otsus võtta see juhenddokument vastu (või jätta vastu võtmata) tehtud.
61. Üldkohus, kes pööras erilist tähelepanu 2013. aasta juhenddokumendiga seotud aruteludele SCoPAFFis ja komisjoni hilisemale katsele rakendada selle dokumendi osi määruses nr 546/2011 sätestatud ühtsete põhimõtete muutmise kaudu, otsustas, et selle juhenddokumendiga seotud otsustamisprotsessi võis pidada aastatel 2013–2019 käimas olnuks.
62. Vaidlustatud kohtuotsusest, täpsemalt selle punktidest 53–57 nähtub siiski, et kõnealuse dokumendi läbivaatamine EFSA poolt ei olnud sama otsustamisprotsessi osa. Üldkohus märkis, et dokumendi käsitlemine SCoPAFFis oli peatatud, ning keskendus asjaolule, et nii läbivaatamisel olnud dokumendi sisu kui ka selle võimaliku vastuvõtmise meetod, sealhulgas vastuvõtmise menetlus, olid väga ebaselged. Kuna läbivaatamine oli sellises ettevalmistavas etapis, ei olnud selle näol tegemist veel tõelise otsustamisprotsessiga, vaid pigem ettevalmistusega tulevaseks protsessiks.
63. Sellega seoses osutas Üldkohus, et tema arvates oli otsuse tegemine 2013. aasta juhenddokumendi kohta lõppenud ja – mis veelgi olulisem – komisjonil ei olnud enam kavatsust rakendada seda juhenddokumenti, kuna ta oli kaudselt teinud otsuse seda mitte rakendada, kui palus EFSA‑l selle sisu läbi vaadata. Selle järelduse põhjal leidis Üldkohus, et otsustamisprotsess ei olnud enam käimas, sest „otsus“ oli tehtud.
64. Komisjon vaidleb sellele hinnangule vastu. Tema argumendid ei tundu mulle siiski veenvad.
65. Esiteks olen ma käesoleva ettepaneku punktis 32 esitatud põhjustel arvamusel, et komisjoni üldised etteheited, mis puudutavad määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus kasutatud mõistete kitsast tõlgendamist Üldkohtu poolt, on põhjendamatud. Üldkohtu lähenemisviis on kooskõlas ka üldtunnustatud tõlgendamispõhimõttega, mille kohaselt tuleb erandeid ja kõrvalekaldeid õigusakti üldisest ülesehitusest või üldistest normidest tõlgendada kitsalt.(33)
66. Teiseks ei jaga ma seisukohta, et Üldkohus piiras väljendit „küsimus, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud“ küsimustega, mida hakatakse lähiajal arutama, ja olukordadega, kus asjaomane institutsioon peab kohe vastu võtma tuvastatava õigusakti eelnõu.
67. Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 54–61 ei viita miski sellele, et konkreetse meetme eelnõule pühendatud peatse arutelu puudumine välistab tegeliku otsustamise olemasolu. Nimelt möönis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 56 selgelt, et otsustamisprotsess võib kesta pikka aega, mille jooksul institutsioon võib aktiivselt tegutseda konsensuse saavutamise nimel, kuid jääda lõpptulemusena vastu võetava õigusakti või meetme lõplikust vormistamisest siiski suhteliselt kaugele.
68. Need vaidlustatud kohtuotsuse lõigud üksnes kinnitavad põhimõtet, et otsustamisprotsess eeldab konkreetse küsimuse olemasolu, mille üle otsustamine aset leiab. Vaidlustatud kohtuotsuse punkti 56 lõpp on selles osas eriti kõnekas. Seal sedastas Üldkohus, võttes arvesse läbivaatamisel olnud meetme sisu, vormi ja võimaliku ajakava märkimisväärset ebaselgust, et „vaidlustatud otsuste vastuvõtmise ajal puudus komisjoni otsustusprotsessil isegi ese“(34).
69. Kolmandaks ei jaga ma komisjoni arvamust, et vaidlustatud kohtuotsuses tegi Üldkohus oma järeldused „küsimuse“ ja sellega seotud „otsustamisprotsessi“ kohta valede kriteeriumide alusel.
70. Nagu ma mainisin eespool punktis 45, eeldab otsustamisprotsessi olemasolu vastu võetava otsuse teatud minimaalset sisu ja selle vastuvõtmise võimalikke meetodeid. Otsustamisprotsessi teatud oluliste elementide puudumine on minu arvates eriti problemaatiline siis, kui vastuvõtmiseks olid esitatud väga spetsiifilised meetmed, kuid pika ajavahemiku jooksul tehtud mitmele katsele vaatamata nende vastuvõtmisest lõpuks loobuti.
71. Eeltoodut arvestades olen erinevalt komisjonist seisukohal, et Üldkohus on õigesti käsitanud vastuvõtmiseks kavandatud meetme(te) võimalikku sisu ja vormi elementidena, mis on olulised selleks, et tuvastada käesolevas asjas sellise küsimuse olemasolu, „milles institutsioon ei ole veel otsust teinud“.
72. Lisaks ei jaga ma arvamust, et Üldkohus eiras asjaomase institutsiooni taotletud eesmärgi olulisust. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 57 ei välistata selle asjaolu asjakohasust, vaid üksnes selle määravat tähtsust.(35)
73. Konkreetse protsessi eesmärk või nn raison d’être võib tõepoolest olla usaldusväärne näitaja, mis annab teavet protsessi seisu kohta: kui eesmärk on saavutatud, on protsess tõenäoliselt lõppenud. Kui eesmärki ei ole saavutatud, siis on protsess tõenäoliselt veel pooleli. Sellel tervemõistuslikul lähenemisviisil siiski oma loogilised piirid. Nimelt ei võta see arvesse asjaolu, et otsustamisprotsess võidakse lõpetada ka siis, kui selle eesmärki ei ole saavutatud, näiteks kui konkreetse küsimusega tegelemisest loobutakse. Nagu sissejuhatuses mainitud, lähevad mõned plaanid lihtsalt luhta, mistõttu need asendatakse uute plaanidega, mõnel juhul aga ei tehtagi uusi plaane.
74. Iseäranis kehtib see küsimuste puhul, mille suhtes võib, aga ei pruugi meetmeid võtta. Määruse nr 1107/2009 artikli 77 alusel koostatavate juhenddokumentide puhul ongi see nii. Selles sättes on ette nähtud, et „käesoleva määruse rakendamiseks võib komisjon vastavalt […] nõuandemenetlusele vastu võtta või muuta tehnilisi või muid vajalikke juhenddokumente […]. Komisjon võib paluda [EFSA‑l] juhenddokumente ette valmistada või nende koostamisel osaleda.“(36)
75. Sellega seoses märgin, et Üldkohus ei eiranud komisjoni taotletud eesmärki, vaid jõudis oma järeldusele sel teel, et eristas selle institutsiooni laiemat eesmärki võtta vastu mesilasi käsitlev juhenddokument ning spetsiifilisemat ja sihipärasemat eesmärki võtta vastu või rakendada (täielikult või osaliselt) nimelt 2013. aasta juhenddokument, mis oli esitatud SCoPAFFile.
76. See näib olevat kooskõlas sellega, kuidas Üldkohus määratles käesolevas asjas mõistet „küsimus“, mida ma eespool selgitatud põhjustel pean mõistlikuks.
77. Neljandaks ei näe ma selles, kuidas Üldkohus tõlgendas või kohaldas väljendit „küsimus, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud“, ühtegi muud õigusnormi rikkumist.
78. Kõigepealt pean tõdema, et kriteerium, mille komisjon selle mõiste määratlemiseks välja pakkus – st oma pädevuse tegelik teostamine institutsiooni poolt ja tema tegevuse vastav eesmärk –, näib mulle liiga lai ja ebamäärane.
79. Võtame näiteks käesoleva kohtuasja. Kui komisjonil oleks õigus, siis niikaua, kuni määruse nr 1107/2009 artikli 77 alusel koostatud juhenddokumenti mesilaste kohta (või tegelikult mis tahes juhenddokumenti) ei ole vastu ei võetud, loetaks otsustamisprotsessi käimas olevaks. See tähendaks, et on olemas ainult üks otsustamisprotsess, sõltumata kulunud ajast, menetlusetappide arvust ja olemusest, perioodidest, mille jooksul ei pruugi üldse mingit tegevust toimuda, ja – mis kõige olulisem – kahe dokumendi sisust.
80. Peatun lühidalt viimasel elemendil (kavandatava meetme sisu), kuna see on oluline. Minu arvates on iseenesestmõistetav, et kaks samateemalist juhenddokumenti võivad olla sisu poolest väga erinevad. Juhenddokument peaks kajastama uusimat õigusraamistikku ning põhinema olemasolevatel teaduslikel ja tehnilistel teadmistel.(37) Arvestades, kui kaua kestis protsess kuni vaidlustatud otsuste vastuvõtmise hetkeni, ja asjaolu, et läbivaadatava dokumendi koostamise meetod on teistsugune(38), ei näi olevat põhjendamatu eeldada, et 2019. aastal EFSA‑lt taotletud dokument võib erineda (ja võib-olla olulisel määral) dokumendist, mille sama amet oli koostanud 2013. aastal.
81. Kas sellist elementi tuleks pidada käesoleva õigusliku analüüsi seisukohast põhimõtteliselt ebaoluliseks?
82. Mina nii ei arva. Komisjon tunnistab ise oma repliigis, et ettepaneku sisu on tavaliselt arutelu tuum. Leian, et on väga kunstlik asuda seisukohale, et konkreetne otsustamisprotsess võib jääda üheks ja samaks ka siis, kui selle eset, menetlust ja ajakava on põhjalikult muudetud. Iseäranis kehtib see siis, kui – nagu ma märkisin – institutsioon otsustab ühe ettepaneku kõrvale jätta ja asuda uuesti koostamise juurde.
83. Eespool öeldut silmas pidades on selles kontekstis võtmeküsimus järgmine: mis oli see küsimus (st konkreetne küsimus, probleem või olukord), mida komisjon arutas ning mille suhtes ta kavatses teha „otsuse“ ja seega tegeliku „otsustamisprotsessi“ lõpetada?
84. Üldkohus jõudis „käesolevate kohtuasjade konkreetsetel asjaoludel“(39) järeldusele, et kogu ajavahemiku 2013–2019 vältel oli arutelude ja läbirääkimiste esemeks 2013. aasta juhenddokumendi vastuvõtmine või osaline rakendamine. Nimelt tuvastas Üldkohus teabe põhjal, mille komisjon oli esitanud või vähemalt mida komisjon ei vaidlustanud, et pärast iseäranis pikaajalist protsessi i) oli SCoPAFFis vastuvõtmiseks kavandatud meetme menetlemine (kindlalt) „peatatud“; ii) selle meetme osaline rakendamine alternatiivse meetme vastuvõtmise kaudu oli samuti ebaõnnestunud; iii) uus meede oli ettevalmistamisel ning iv) selles etapis olid igasugused võimalikku sisu, laadi, vastuvõtmise vormi ja sel eesmärgil järgitavat menetlust puudutavad kaalutlused oletuslikud.
85. Olen valmis nõustuma, et – nagu komisjon rõhutab – vastuvõtmiseks esitatud dokumendi pelk „läbivaatamine“ kujutab endast üldjuhul sama otsustamisprotsessi täiendavat etappi. Siiski ei saa välistada, et see, mida nimetatakse „läbivaatamiseks“, võib teatud ebatavalistel asjaoludel minna algse dokumendi pelgast kohandamisest, täiustamisest või ajakohastamisest märksa kaugemale.
86. Üldkohtu arvates käesolevas asjas nii juhtuski, pidades silmas eespool viidatud „konkreetseid asjaolusid“. Seda arvestades ei leia ma, et oma järeldustega selle kohta, mis tegelikult kujutas endast käesolevas asjas „küsimust“, „otsustamisprotsessi“ ja „otsust“, on Üldkohus rikkunud õigusnormi. Niivõrd, kuivõrd Üldkohus i) ei eksinud kõnealuste mõistete tõlgendamisel, ii) kaalus õiguslikke ja faktilisi asjaolusid, mis on hindamise seisukohast põhimõtteliselt asjasse puutuvad, ning iii) andis neile asjaoludele üldise hinnangu, mis näib olevat usutav, pean ma küsitavaks, kas Euroopa Kohus peaks käesolevas apellatsioonimenetluses viima läbi uue kõikehõlmava hindamise.
87. See tähendaks, et õiguse korrektse tõlgendamise ja faktiliste asjaolude õigusliku kvalifitseerimise kontrollimise asemel võtaks Euroopa Kohus endale rohkem faktiliste asjaolude kontrollimises seisneva rolli. Näiteks peaks Euroopa Kohus sel juhul muu hulgas analüüsima järgmisi küsimusi: kas komisjon on kaudselt, kuid kindlalt loobunud algul kavandatud dokumendi võimalikust vastuvõtmisest? Kas on tõenäoline, et läbivaadatud dokument võib olla mõistlikult lähedane algul vastuvõtmiseks esitatud dokumendile?
88. Kõike eeltoodut arvesse võttes järeldan, et esimene väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
89. Kui Euroopa Kohus nõustub minu hinnanguga, ei ole tal komisjoni apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmiseks vaja analüüsida apellatsioonkaebuse teist väidet, sest see väide oleks tulemusetu. Nimelt kui kõnealused dokumendid ei olnud seotud käimas olnud otsustamisprotsessiga, ei ole vaidlusalune erand üldse kohaldatav. See, kas Üldkohus tõlgendas väljendit „kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi“ vääralt, nagu komisjon kinnitab oma teises väites, ei oleks seega oluline ega saaks kaasa tuua vaidlustatud kohtuotsuse tühistamist. Juhuks, kui Euroopa Kohus ei nõustu minu hinnanguga esimesele väitele, selgitan lühidalt, miks ma leian, et ka teise väite võib põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
B. Teine väide
90. Oma teises väites leiab komisjon, et Üldkohus rikkus õigusnormi, hinnates, kas taotletud dokumentide avalikustamine kahjustaks oluliselt selle institutsiooni otsustamisprotsessi määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tähenduses.
91. See väide jaguneb kaheks osaks. Teine osa koosneb kolmest etteheitest.
1. Esimene väiteosa
92. Teise väite esimene osa on seotud vaidlustatud otsuste tõlgendamisega.
93. Komisjon väidab, et Üldkohus rikkus õigusnormi, asendades vaidlustatud otsuste põhjendused omaenda tõlgendusega. Komisjoni väitel leidis Üldkohus ekslikult, et see institutsioon ei tuginenud taotletud dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumisel määrusele nr 1049/2001, vaid üksnes standardtöökorrale. Komisjoni arvates võrdub see järeldus faktiliste asjaolude moonutamisega, kuna see muudab märkimisväärselt vaidlustatud otsustes esitatud argumente ja selle tulemuseks on vaidlustatud kohtuotsuse põhjenduste vastuolulisus.
94. Sarnaselt Pollinis France’ile olen minagi arvamusel, et komisjoni argumendid osutavad vaidlustatud kohtuotsuse vääritimõistmisele.
95. Üldkohus selgitas mitmel korral, eelkõige vaidlustatud kohtuotsuse punktides 62 ja 63, et komisjon oli vaidlustatud otsustes tuginenud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus sätestatud erandile. Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 85–90 aga käsitletakse seda, kuidas komisjon tugines vajadusele kaitsta liikmesriikide individuaalsete seisukohtade konfidentsiaalsust, viidates standardtöökorra sätetele, kuid loomata selget seost nende sätete ja määruse nr 1049/2001 sätete vahel.
96. Seda silmas pidades tuleb vaidlustatud kohtuotsuse punkti 90, milles on muu hulgas märgitud, et „komisjon ei tuginenud määruse nr 1049/2001 sätetele“, mõista nii, et selles viidatakse eelnevatele punktidele, kus Üldkohus selgitas komisjoni põhjendusi, mis on esitatud vaidlustatud otsustes. Oleks väär tõlgendada seda punkti nii, nagu leitaks selles, et komisjon ei ole määrusele nr 1049/2001 üldse tuginenud.
97. Nimelt võttis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 107 kokku oma hinnangu küsimusele, kas standardtöökord lubab keelduda võimaldamast tutvuda liikmesriikide individuaalseid seisukohti kajastavate dokumentidega vastavalt määrusele nr 1049/2001. See järeldus ei põhine sedastusel, et komisjon ei tuginenud kõnealuse määruse sätetele. Pigem põhineb see nende kahe normikogumi kombineeritud tõlgendamisel.
98. Seetõttu ei näe ma ei põhjenduste asendamist ega ka mingeid vastuolusid selles osas. Teise väite esimene osa tuleks põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
2. Teine väiteosa, esimene etteheide
99. Komisjon väidab oma apellatsioonkaebuses, et Üldkohus leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktides 91 ja 92 vääralt, et standardtöökord ei ole SCoPAFFi suhtes kohaldatav, kuna see komitee ei olnud oma töökorda ametlikult vastu võtnud.
100. Minu arvates on see argument tulemusetu. Küsimus, kas standardtöökord oli SCoPAFFi menetluse suhtes kohaldatav või mitte, ei oma tähtsust.
101. Sarnaselt kaalutlustele, mis esitati Euroopa Ombudsmani 3. detsembri 2019. aasta otsuses Pollinis France’i kaebuse kohta(40), leidis Üldkohus õigesti, et standardtöökorda ei saa tõlgendada nii, et see annab dokumentidele kaitse, mis on määrusega nr 1049/2001 ette nähtud kaitsest ulatuslikum(41).
3. Teine väiteosa, teine etteheide
102. Esiteks väidab komisjon, et Üldkohus rikkus õigusnormi, eitades komiteemenetluse eeskirjade asjasse puutuvust määruse nr 1049/2001 kohaldamisel. Komisjoni väitel on komiteemenetluse eeskirjad asjakohased selle ohu hindamisel, mida dokumendi avalikustamine võib endast kujutada määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tähenduses. Seetõttu ei oleks Üldkohus pidanud kalduma kõrvale olemasolevast kohtupraktikast, milles rõhutatakse selle õigusraamistiku kohaldatavust, ega jätma tähelepanuta asjaolu, et standardtöökorra konfidentsiaalsusnõuded kajastavad tähtsust, mida omistatakse teabe konfidentsiaalsusele sellistes komiteedes nagu SCoPAFF(42).
103. Teiseks väidab komisjon, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kuna tõlgendas vääralt komiteemenetluse eeskirju, millele komisjon vaidlustatud otsustes tugines. Täpsemalt väidab ta, et vaidlustatud kohtuotsuse punktides 101–107 sisalduvas Üldkohtu hinnangus eiratakse asjaolu, et liikmesriikide poolt komiteemenetluses esitatavaid individuaalseid seisukohti ja komiteedes vahetatavat teavet loetakse nende eeskirjade kohaselt tundlikuks teabeks. Sellega seoses rõhutab komisjon, et konfidentsiaalsuse olulisust nendes eeskirjades ei tohiks piirata standardtöökorra artikli 10 lõikes 2 ja artikli 13 lõikes 2 sisalduva mõiste „komitee arutelud“ kitsa tõlgendamisega. Komisjoni sõnul kinnitab seda standardtöökorra artikli 13 lõige 3, kuna selle kohaselt on komitee liikmetele kogu menetluse käigus esitatud dokumendid konfidentsiaalsed.
104. Kolmandaks väidab komisjon, et Üldkohus rikkus õigusnormi, tõlgendades vääralt vaidlustatud otsustes esitatud komisjoni põhjendusi, mis on seotud ELL artiklis 4 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttega.
105. Pollinis France vaidleb kõigile neile väidetele vastu.
106. Komisjoni argumendid ei veena mind.
107. Esiteks ei jätnud Üldkohus tähelepanuta komiteemenetluse eeskirjade asjasse puutuvust määruse nr 1049/2001 kohaldamisel. Nimelt analüüsis ta vaidlustatud kohtuotsuse punktides 100–105 sõnaselgelt standardtöökorda, millele komisjon vaidlustatud otsustes tugines, et teha kindlaks selle olemus ja mõju kõnealuse määruse alusel dokumentidega tutvumise võimaldamisele. Oma analüüsi põhjal leidis Üldkohus, et need normid ei puuduta üldsuse võimalust tutvuda komiteede dokumentidega ega nõua iseenesest sellise tutvumise keelamist määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu alusel. Seega ei jätnud ta komiteemenetlust reguleerivat õigusraamistikku arvestamata ega oma otsust põhjendamata.
108. Teiseks ei tõlgendanud Üldkohus vääralt standardtöökorda, millele komisjon vaidlustatud otsustes tugines. Komisjoni argumendid näivad tegelikult viitavat sellele, et teatud dokumentide puhul, nagu standardtöökorra artikli 10 lõikes 2 viidatud dokumendid, mis on seotud liikmesriikide poolt komiteemenetluse käigus väljendatud individuaalsete seisukohtadega, peaks sisuliselt kehtima avalikustamata jätmise üldine eeldus, arvestades viidatud sätetes ette nähtud konfidentsiaalsust.
109. Sellega seoses tuleks meenutada, et kui liidu institutsioon otsustab dokumendiga tutvumise võimaldamisest keelduda mõne määruse nr 1049/2001 artiklis 4 ette nähtud erandi alusel, nagu käesolevas kohtuasjas, peab ta selgitama, kuidas selle dokumendiga tutvumine võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada selle erandiga kaitstud huve. Lisaks peab kaitstud huvi kahjustamise oht olema mõistlikult ettenähtav, mitte puhtoletuslik.(43) Mõnel juhul on liidu institutsioonid dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumisel siiski võinud tugineda avalikustamata jätmise üldisele eeldusele.(44)
110. Üldise konfidentsiaalsuse eelduse tunnustamine mõne dokumendikategooria puhul eeldab siiski, et eelnevalt on tõendatud, et sellesse kategooriasse kuuluvate dokumentide avalikustamine võib mõistlikult ettenähtavalt tegelikult kahjustada kõnealuse erandiga kaitstud huve. Lisaks, kuna üldised eeldused kujutavad endast erandit asjaomase liidu institutsiooni kohustusest konkreetselt ja individuaalselt analüüsida iga dokumenti, millega tutvumise taotlus on esitatud ja lisaks ka põhimõttest, et üldsusel on võimalikult laiaulatuslik õigus tutvuda liidu institutsioonide valduses olevate dokumentidega, siis tuleb neid eeldusi tõlgendada ja kohaldada kitsalt.(45)
111. Seda arvestades ei ole liikmesriikide poolt komiteemenetluses väljendatud individuaalsed seisukohad hõlmatud dokumendikategooriatega, mille suhtes kehtib üldine konfidentsiaalsuse eeldus. Nimelt, nagu Üldkohus märkis vaidlustatud kohtuotsuse punktides 104 ja 105, näeb standardtöökorra artikkel 13 tervikuna ette, et komitee dokumentidega tutvumise taotlusi tuleb menetleda vastavalt määrusele nr 1049/2001 ning et komitees toimuvad arutelud ja muu hulgas komitee liikmetele esitatud dokumendid jäävad konfidentsiaalseks, kui komisjon ei võimalda neile dokumentidele juurdepääsu. Seda kinnitab ka määruse nr 182/2011 artikkel 9, milles on sätestatud põhimõtted, mille kohaselt komiteed võtavad vastu oma töökorra, ja seejärel lisatud, et „komiteedele kohaldatakse komisjoni suhtes kehtivaid põhimõtteid ja tingimusi üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele […]“.
112. Seetõttu otsustas Üldkohus minu arvates õigesti, et standardtöökord, millele komisjon vaidlustatud otsustes tugines, ei välista määruse nr 1049/2001 kohaldamist taotletud dokumentide suhtes. Sel põhjusel oli see institutsioon kohustatud selgitama, kuidas taotletud dokumentide avalikustamine oleks kahjustanud kõnealuse määruse artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus ette nähtud erandiga kaitstud huvi. See järeldus jääks samaks ka siis, kui standardtöökorra artikli 13 lõikes 2 kasutatud mõistet „komitee arutelu“ tõlgendataks nii laialt, et see hõlmaks ka muid komiteemenetluse etappe kui lõppetapp, mille jooksul toimuvad arutelud.
113. Kolmandaks nähtub vaidlustatud kohtuotsuse punktidest 111–113, et Üldkohus ei jätnud tähelepanuta asjaolu, et vaidlustatud otsustes sisalduv viide koostööle ja vastastikusele usaldusele puudutas liikmesriike ja komisjoni. Tegelikult on ta seda oma analüüsis sõnaselgelt käsitlenud. Igal juhul tuginevad nendes punktides esitatud tähelepanekud sellele, et komisjon ei esitanud selgitusi, mis näitaksid, kuidas taotletud dokumentide avalikustamine neid põhimõtteid kahjustaks. Üldkohus ei teinud oma järeldusi lojaalse koostöö põhimõtte väära tõlgenduse põhjal.(46)
114. Eeltoodut arvestades tuleks teise väiteosa teine etteheide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
4. Teine väiteosa, kolmas etteheide
115. Komisjon väidab samuti, et oma hinnangus analüüsis Üldkohus erinevaid põhjuseid, millele see institutsioon vaidlustatud otsustes tugines, eraldiseisvalt. See eraldamine oli kunstlik ja selle tulemuseks oli komisjoni argumentide moonutamine. Nimelt tõi hindamise jagamine kolmeks eraldi osaks kaasa selle, et omavahel seotud argumente, mis toetasid komisjoni väiteid avalikustamisega kaasneva ohu kohta, ei võetud nõuetekohaselt arvesse.
116. Lisaks väidab komisjon, et Üldkohus eristas ekslikult komisjonile ja liikmesriikidele avaldatavat välist survet. Komisjoni arvates oli selline eristamine väär, kuna seeläbi erati asjaolu, et nii komisjon kui ka liikmesriigid osalevad komiteemenetluse raames ühes ja samas otsustamisprotsessis. Samuti ei võtnud Üldkohus arvesse asjaolu, et vaidlustatud otsustes hõlmas mõiste „alalised komiteed“ SCoPAFFi. Seetõttu leidis ta vääralt, et vaidlustatud otsuses sisalduv viide välisele survele ei puuduta SCoPAFFis toimuvat otsustamisprotsessi.
117. Lõpuks väidab komisjon, et Üldkohus kohaldas vaidlustatud kohtuotsuse punktides 119 ja 130 väära õiguslikku standardit, mille kohaselt komisjon oleks pidanud vaidlustatud otsustes tõendama esiteks, et suutmatus saavutada otsustamisprotsessi eesmärki oli tingitud välisest survest, ja teiseks, et taotletud dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine võimaldanuks selle protsessi eesmärgi saavutada. Komisjon väitel nõuab kohaldatav standard üksnes seda, et ta tõendaks mõistlikult ettenähtavat ohtu, et see väline surve mõjutab vastuvõetavat otsust oluliselt.
118. Komisjoni argumendid ei ole veenvad.
119. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 63 märkis Üldkohus, et komisjon oli vaidlustatud otsustes tuginenud „sisuliselt kõigile kolmele omavahel seotud põhjendusele, kui ta keeldus võimaldamast tutvuda taotletud dokumentidega määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu alusel“.(47) Neid põhjendusi on kirjeldatud järgmiselt:
„Komisjon leiab esiteks, et komiteemenetlus säilitab liikmesriikide individuaalsete seisukohtade konfidentsiaalsuse. Teiseks toob ta esile, et konfidentsiaalselt vahetatavate liikmesriikide seisukohtade avalikustamine kahjustaks liikmesriikidevahelist koostööd ning liikmesriikide ja komisjoni vahelist vastastikust usaldust. […] Kolmandaks toob ta esile, et komisjon oli ja on alati olnud erinevate vastandlike huvidega huvirühmade välise surve sihtmärk, mistõttu toonuks taotletud dokumentide avalikustamine kaasa pika ja keerulise otsustusprotsessi seadmise tugevama välise surve alla. Taotletud dokumentide avalikustamine vähendaks tegutsemisruumi ja paindlikkust liikmesriikide jaoks, kellel peaks olema vabadus uurida alalistes komiteedes ilma välise surveta kõiki valikuvõimalusi.“
120. Lisaks märkis Üldkohus kohtuotsuse punktis 110, et oma vastuväites oli komisjon rõhutanud, et „vaidlustatud otsustes esitatud asjaolusid ei tule käsitleda eraldi, vaid kogumis“.
121. Lisaks on minu arvates ilmne, et Üldkohus ei hinda vaidlustatud kohtuotsuses neid põhjendusi üksteisest täiesti eraldiseisvalt(48). Nende omavahel seotud põhjenduste eraldi analüüsimine paistab tulenevat lihtsalt komisjoni argumentide korrapärase hindamise loogikast. Komisjoni väide, et vaidlustatud kohtuotsuses on tema argumente moonutatud, näib mulle seetõttu põhjendamatu.
122. Selles kontekstis lisaksin veel, et minu arvates ei ole komisjon asjakohaselt selgitanud, kuidas juhul, kui Üldkohus oleks analüüsinud kolme omavahel seotud põhjendust koos, oleks Üldkohtu analüüsimeetod viinud teistsuguse tulemuseni. Üldkohtu analüüs keskendub igas etapis selle kontrollimisele, kas komisjon täitis oma kohustuse piisavalt tõendada – vaidlustatud otsustes ja arvestades esimese astme menetluse käigus esitatud selgitusi – asjaomase otsustamisprotsessi olulise kahjustamise ohtu, võttes arvesse esitatud konkreetseid põhjusi ja esitatud asjakohaseid tõendeid.(49)
123. Veenev ei ole ka argument, et vaidlustatud kohtuotsuses eirati selles kontekstis asjakohaseid tegureid.
124. Alustuseks tuleb märkida, et Üldkohus on oma praktikas järjekindlalt sedastanud, et väline surve võib olla õiguspärane alus dokumentidele juurdepääsu piiramiseks(50).
125. Olen sellega nõus. Samas tuleb aga tõendada mõistlikult ettenähtavat ohtu, et see väline surve mõjutab vastuvõetavat otsust oluliselt. Üldkohtu tähelepanekud vaidlustatud kohtuotsuse punktides 129 ja 134 puudutavad tõendite puudumist, mis toetaksid väidet, et väline surve mõjutaks otsustamisprotsessi. Üldkohtu järeldused ei põhinenud sellel, kas kõnealune väline surve oli suunatud komisjonile või liikmesriikidele eraldi. Pigem põhinesid need sellel, et ei ole esitatud tõendeid, mis võimaldaksid luua seose välise surve ja avalikustamisest tuleneva võimaliku kahju vahel. Sellega seoses ei näe ma ka ühtegi täiendavat asjasse puutuvat tegurit, mille Üldkohus oleks oma analüüsis tähelepanuta jätnud ja mis juhul, kui seda oleks arvesse võetud, seaks vaidlustatud kohtuotsuse punktis 136 tehtud järelduse kahtluse alla.
126. Samuti ei võtnud Üldkohus hindamisel aluseks seda, kas vaidlustatud otsustes viidati konkreetselt SCoPAFFi otsustamisprotsessile või üldisemalt „alalistele komiteedele“, kui ta järeldas, et neis otsustes puudusid vajalikud tõendid komisjoni viidatud ohtude kohta. Sõltumata sellest, kas mõiste „alalised komiteed“ hõlmab SCoPAFFi või mitte, ei sisaldanud vaidlustatud otsused ühtegi konkreetset tõendit, mis oleks konkreetselt seotud kõnealuse otsustamisprotsessiga.
127. Ka ei kohaldanud Üldkohus kõnealuse erandiga seoses vale õiguslikku standardit. Mulle näib, et komisjon tõlgendab vaidlustatud kohtuotsuse punkte 119 ja 130 kontekstiväliselt. Neis punktides viidatakse asjaolule, et kõnealune otsustamisprotsess, mis kestis mitu aastat, ei saavutanud oma väidetavat eesmärki, vaatamata sellele, et kõnealuseid dokumente käsitleti konfidentsiaalsena. Põhimõtteliselt ei kehtestanud Üldkohus määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus sätestatud erandiga seoses mingit standardit, vaid hindas üksnes teatud komisjoni väidetud faktiliste asjaolude tõendusjõudu.
128. Kokkuvõttes ei kaldunud Üldkohus nendes punktides kõrvale väljakujunenud nõudest, mille kohaselt tuleb tõendada mõistlikult ettenähtavat ohtu, et väline surve mõjutab vastuvõetavat otsust oluliselt. Nagu nähtub vaidlustatud kohtuotsuse punktist 136, otsustas Üldkohus tegelikult, et komisjon ei täitnud seda õiguslikku standardit.
129. Seega tuleb ka teise väiteosa kolmas etteheide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata ja seega apellatsioonkaebus tervikuna rahuldamata jätta.
VII. Kohtukulud
130. Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõikele 1, mida kodukorra artikli 184 lõike 1 kohaselt kohaldatakse apellatsioonimenetluses, on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
131. Kuna Pollinis France on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja komisjon on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb käesoleva apellatsioonimenetlusega seotud kohtukulud välja mõista komisjonilt.
VIII. Ettepanek
132. Eeltoodud kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:
– jätta apellatsioonkaebus rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja Euroopa Komisjonilt.
1 Algkeel: inglise.
2 Nagu Robert Burns kirjutas oma 1785. aasta luuletuses „Hiirele“: „Läeb luhta plaane, tehku neid kas hiir või mees“ = Burns, R., „To a Mouse“ („The best laid schemes o’ Mice an’ Men / Gang aft agley“), Laulud (helisalvestis), tlk Vende, K., Scottish Culture Society of Estonia, 2019.
3 14. septembri 2022. aasta kohtuotsus (T‑371/20 ja T‑554/20, EU:T:2022:556; edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus“).
4 Prantsuse vabaühendus, mille tegevus on seotud keskkonnakaitsega, eelkõige mesilaste kaitsega.
5 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määrus üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT 2001, L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331).
6 ELT 2011, L 55, lk 13.
7 ELT 2011, C 206, lk 11 (edaspidi „standardtöökord“).
8 Komisjoni 10. juuni 2011. aasta määrus, millega rakendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EÜ) nr 1107/2009 seoses taimekaitsevahendite hindamise ja lubade andmise ühtsete põhimõtetega (ELT 2011, L 155, lk 127).
9 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. septembri 2006. aasta määrus keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise Århusi konventsiooni sätete kohaldamise kohta ühenduse institutsioonide ja organite suhtes (ELT 2006, L 264, lk 13).
10 Näiteks Sager (taani keel), Angelegenheit (saksa keel), θέμα (kreeka keel), asunto (hispaania keel), question (prantsuse keel), pitanje (horvaadi keel), questione (itaalia keel), klausimas (leedu keel), kwistjoni (malta keel), spraw (poola keel), chestiune (rumeenia keel), zadevo (sloveeni keel) ja fråga (rootsi keel).
11 Kohtujuristi kursiiv. Ka mõnes muus keeleversioonis, näiteks tšehhi, ungari ja malta keeles, on mõlemas sättes kasutatud sama mõistet.
12 Vt muu hulgas määruse artikkel 3 taani (Emner), saksa (Sachverhalt), hispaania (temas), prantsuse (matière), itaalia (aspetti), poola (kwestii), rumeenia (subiect) ja sloveeni (vprašanju) keeles. Samuti tuleb märkida, et mõnes keeleversioonis, näiteks kreeka-, soome-, leedu- ja rootsikeelses versioonis, ei ole kasutatud mõistele „küsimus“ vastavat mõistet.
13 Vt käesoleva ettepaneku 10. joonealune märkus.
14 Seda põhimõtet on väljendatud ka ELL artikli 10 lõikes 3 ning ELTL artikli 15 lõikes 1 ja artikli 298 lõikes 1.
15 See õigus tuleneb ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklist 42.
16 Vt selle kohta 7. septembri 2023. aasta kohtuotsus Breyer vs. REA (C‑135/22 P, EU:C:2023:640, punkt 70 ja seal viidatud kohtupraktika). Konkreetselt kõnealuse määruse artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus sätestatud erandi kohta vt eelkõige 8. juuni 2023. aasta kohtuotsus nõukogu vs. Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, punkt 82 ja seal viidatud kohtupraktika).
17 13. juuli 2017. aasta kohtuotsus Saint-Gobain Glass Deutschland vs. komisjon, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, punktid 73–77.
18 Ibid., punktid 75–77.
19 Vt analoogia alusel kohtujurist Pikamäe ettepanek kohtuasjas De Masi ja Varoufakis vs. EKP (C‑342/19 P, EU:C:2020:549, punktid 81–84).
20 Vt selle kohta määruse nr 1049/2001 põhjendused 6 ja 11. Vt sellega seoses ka vaidlustatud kohtuotsuse punkt 60.
21 Vt nt 7. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Access Info Europe vs. komisjon (T‑851/16, EU:T:2018:69, punktid 90–94).
22 Vt eelkõige 25. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus De Capitani vs. nõukogu (T‑163/21, EU:T:2023:15, punkt 78 ja seal viidatud kohtupraktika) ning 18. detsembri 2008. aasta kohtuotsus Muñiz vs. komisjon (T‑144/05, EU:T:2008:596, punkt 80).
23 13. juuli 2017. aasta kohtuotsus Saint-Gobain Glass Deutschland vs. komisjon (C‑60/15 P, EU:C:2016:540, punktid 75–77).
24 Vt selle kohta 20. jaanuari 2021. aasta kohtuotsus Land Baden-Württemberg (asutusesisene teabevahetus) (C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 46 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt ka kohtujurist Szpunari ettepanek kohtuasjas Saint-Gobain Glass Deutschland vs. komisjon (C‑60/15 P, EU:C:2016:778, punktid 60 ja 76).
25 Vt analoogia alusel kohtujurist Pikamäe ettepanek kohtuasjas De Masi ja Varoufakis vs. EKP (C‑342/19 P, EU:C:2020:549, punktid 85 ja 86).
26 7. juuni 2011. aasta kohtuotsus (T‑471/08, EU:T:2011:252, punktid 3–12 ja 73–76).
27 20. septembri 2016. aasta kohtuotsus (T‑51/15, EU:T:2016:519, punktid 26 ja 27).
28 Vt selle kohta 4. septembri 2018. aasta kohtuotsus ClientEarth vs. komisjon (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 86). Seoses haldus- ja kohtumenetlustega vt ka 16. juuli 2015. aasta kohtuotsus ClientEarth vs. komisjon (C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punktid 77 ja 78).
29 Vt selle kohta 4. septembri 2018. aasta kohtuotsus ClientEarth vs. komisjon (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punktid 92–112). Vt ka kohtujurist Boti ettepanek kohtuasjas ClientEarth vs. komisjon (C‑57/16 P, EU:C:2017:909, punkt 68).
30 Vt 4. septembri 2018. aasta kohtuotsus ClientEarth vs. komisjon (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 87).
31 Vt 14. aprilli 2015. aasta kohtuotsus nõukogu vs. komisjon (C‑409/13, EU:C:2015:217, punktid 74–77).
32 Vt selle kohta 22. jaanuari 2020. aasta kohtuotsus MSD Animal Health Innovation ja Intervet International vs. EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punktid 126 ning 127).
33 Vt nt 28. oktoobri 2022. aasta kohtuotsus Generalstaatsanwaltschaft München (väljaandmine ja ne bis in idem’i põhimõte) (C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, punktid 119 ja 120 ning seal viidatud kohtupraktika).
34 Kohtujuristi kursiiv.
35 Selles punktis on märgitud, et „isegi kui eeldada, et selline eesmärk oli seatud, ei tähenda see iseenesest sugugi, et otsustusprotsess, mille ese on niisugune dokument, oli vaidlustatud otsuste vastuvõtmise ajal pooleli“. Kohtujuristi kursiiv.
36 Kohtujuristi kursiiv.
37 Vt selle kohta määruse nr 1107/2009 artikli 12 lõige 2 ja artikli 36 lõige 1. Vt selle kohta ka vaidlustatud kohtuotsuse punkt 57.
38 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 53: „[…] märkis komisjon muu hulgas, et ta oli […] palunud [EFSA‑l] kaasata ka liikmesriikide eksperdid ja sidusrühmad, et võetaks arvesse kõik seisukohad, mis peaks võimaldama võtta kiiresti vastu mesilasi käsitlev muudetud juhenddokument“.
39 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 59.
40 Otsus juhtumi 2142/2018/EWM kohta, mis käsitleb Euroopa Komisjoni keeldumist anda juurdepääs liikmesriikide seisukohtadele seoses juhenddokumendiga, mis käsitleb pestitsiidide riskihindamist mesilastel. Vt eelkõige selle otsuse punktid 13, 14, 21, 34 ja 35.
41 Vt eelkõige vaidlustatud kohtuotsuse punktid 96 ja 97.
42 28. mai 2020. aasta kohtuotsus ViaSat vs. komisjon (T‑649/17, EU:T:2020:235).
43 Vt muu hulgas 8. juuni 2023. aasta kohtuotsus nõukogu vs. Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika).
44 Vt nende juhtude kohta ülevaate saamiseks 4. septembri 2018. aasta kohtuotsus ClientEarth vs. komisjon (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 81 ja seal viidatud kohtupraktika).
45 Ibid., punkt 80.
46 Vt eelkõige vaidlustatud kohtuotsuse punkt 113.
47 Kohtujuristi kursiiv.
48 Vt nt kohtuotsuse punkt 111.
49 Vt eelkõige vaidlustatud kohtuotsuse punktid 91, 106, 111, 114, 119, 126 ja 129.
50 Vt näiteks 25. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus De Capitani vs. nõukogu (T‑163/21, EU:T:2023:15, punkt 85 ja seal viidatud kohtupraktika).