1.

Üks nimi, mis kandub läbi paljude muistsete iiri müütide ja legendide, on Manannán mac Lir, merede vaim. Võimsat sõjapidajat, kelle sõjavankriks olid merelained, peeti ka jõukaks peremeheks „mereväljadel“. Veiste ja lammaste asemel koosnes tema kari kalaparvedest. Tema valdused Iirimaad ümbritsevates vetes olid nii külluslikud, et kui kaks järjestikkust kuninglikku komisjoni kontrollisid kalandust 1863. ja 1885. aastal, jõudsid tolle aja juhtivad ihtüoloogid järeldusele, et kalavarud on „ammendamatud“. ( 2 )

2.

Paraku nad eksisid. Kalavarud ei ole igavesti uuenevad, inimmõjust sõltumatud ressursid. Nagu oleme sel sajandil teada saanud, tuleb kalavarusid hoolikalt majandada, et tagada nende säilimine. See ongi kaebaja argumentides kesksel kohal. Nimelt seisneb tema argument selles, et määrusega (EL) 2020/123, ( 3 ) millega on nähtud ette kalapüügivõimalused 2020. aastaks, on seatud teatavate kalavarude püügipiirangud Iirimaad ümbritsevates vetes ( 4 ) suuremateks, kui on pikaajaliselt jätkusuutlik. ( 5 ) Seda argumenti esitades tugineb kaebaja peamiselt ühise kalanduspoliitika sisseseadmise alusõigusaktile. ( 6 ) Nimetatud õigusaktiga nägi liidu seadusandja ette, et 2020. aasta on viimane aeg, millest alates tuleb kõiki kalavarusid liidu vetes püüda jätkusuutlikul tasemel.

3.

Õiguslikult ei ole käesolevas asjas siiski tõstatatud küsimust, kas nõukogu määratud tase on jätkusuutlik või mitte. See ei ole Euroopa Kohtu otsustada. Kaebaja õiguslikud argumendid käsitlevad hoopis nõukogu kaalutlusõiguse olemasolu ja piire, kui ta määrab ELTL artikli 43 lõike 3 alusel kindlaks kalapüügivõimalusi liidu vetes. Sellele pädevust puudutavale küsimusele vastates peab Euroopa Kohus selgitama ka sellega seotud küsimust, mil määral võivad ühist kalanduspoliitikat käsitlevad valdkonna‑ ja teemaspetsiifilised õigusaktid mõjutada selle poliitika aluseesmärke.

4.

Igal aastal jaotab nõukogu liikmesriikide vahel kalapüügivõimalused, võttes aluseks prognoositava osa iga kalaliigi varudest liidu vetes. Neid üksikosi nimetatakse lubatud kogupüügiks. Iga-aastase lubatud kogupüügi kindlaksmääramisel ja jaotamisel on nõukogu kohustatud tegutsema ühise kalanduspoliitika eesmärgi raames, nagu on sätestatud ühise kalanduspoliitika alusmääruses.

5.

Ühise kalanduspoliitika alusmääruse artiklis 2 on loetletud mitu eesmärki, mille kohaselt peaks ühine kalanduspoliitika toimima. Selle artikli lõikes 1 on muu hulgas märgitud, et ühine kalanduspoliitika „tagab selle, et püügitegevus ja vesiviljelus on keskkonna seisukohast pikaajaliselt jätkusuutlikud“. Seejärel on lõike 2 esimeses lõigus selgitatud, et ühist kalanduspoliitikat korraldades on Euroopa Liidu „eesmärk […] tagada, et mere bioloogiliste elusressursside kasutamise kaudu taastatakse ja hoitakse püütavate liikide populatsioonid tasemetel, mis ületavad maksimaalse jätkusuutliku saagikuse saamiseks vajalikke tasemeid“. Edasi on teises lõigus sätestatud, et „maksimaalsele jätkusuutlikule saagikusele vastav kasutamise määr [saavutatakse] võimaluse korral 2015. aastaks ning seejärel järk-järgult, laienedes kõikidele varudele hiljemalt 2020. aastaks“ ( 7 ) (edaspidi „2020. aasta eesmärk“).

6.

Mõiste „maksimaalne jätkusuutlik saagikus“ on püügistrateegia, mida kasutatakse kalanduses üle maailma. Selles eeldatakse, et on olemas teatav püügitase, mida on võimalik kalavarust populatsiooni tasakaalu mõjutamata välja püüda. Sisuliselt on mõte selles, et välja püütakse vaid ülemäärased kalad, keda esineb looduslikult siis, kui kalavarud jõuavad tasakaalupunktini ja nende paljunemise kiirus aeglustub. Seega jääb paljunemiskiirus ka pärast selle ülemäära väljapüüdmist maksimaalseks ja kalavarud taastuvad igal aastal ning see ei mõjuta nende pikaajalist säilimist. Niisiis on maksimaalne jätkusuutlik saagikus teoreetiline eeldus, mille eesmärk on tasakaalustada ühest küljest eesmärk säilitada kaubanduslikul eesmärgil püütavaid kalavarusid järgmistele põlvkondadele ja teisest küljest ühiskonna huvi neid varusid välja püüda.

7.

Ühise kalanduspoliitika alusmääruse kohaselt arvutatakse maksimaalne jätkusuutlik saagikus ühe või teise kalavaru kohta ja see, kuidas seda saavutada, „parimate kättesaadavate teaduslike nõuannete“ põhjal, ( 8 ) piisavate teadusandmete puududes aga ettevaatusprintsiibil põhineva lähenemisviisi kohaselt ( 9 ). Kõik käesoleva asja menetlusosalised on ühel meelel, et nõuannetes, mis Rahvusvaheline Mereuurimise Nõukogu (edaspidi „ICES“) konkreetselt komisjoni jaoks vaidlusaluse nelja kalavaru kohta koostas, on võetud arvesse mõlemat lähenemisviisi. Niisiis ei vaidle pooled selle üle, et nii „parimad kättesaadavad teaduslikud nõuanded“ kui ka ettevaatusprintsiibil põhinev lähenemisviis, mille põhjal ICES oma nõuanded koostas, näitasid, et vaidlusaluse nelja kalavaru lubatud kogupüük Iirimaad ümbritsevates vetes tuleb 2020. aastaks ette näha nulltasemel, et saavutada nende kalavarude suhtes edaspidi maksimaalne jätkusuutlik saagikus. ( 10 )

8.

Samuti ei ole vaidlust selle üle, et nn nullpüügiga kalavarude olemasolu koos lossimiskohustusega segapüügi korral ( 11 ) tekitab püüki piiravate liikide probleemi, mis on sellega seotud, ja kohustuse sundida kalalaevu oma tegevust lõpetama juba aegsasti enne seda, kui need laevad on oma põhikvoodid täis püüdnud. See nähtus vajab selgitamist. Segapüük on püük vetes, kus leidub rohkem kui ühte liiki kalu ning kus neid eri liike püütakse tõenäoliselt sama püügioperatsiooni käigus. Nn lossimiskohustuse kohaselt peavad kõik kalalaevad hoidma pardal kogu püütud kalasaagi, selle registreerima ja arvestama selle maha nende kalavarude suhtes kohaldatavatest kvootidest. ( 12 ) Praktikas tähendab nende asjaolude omavaheline koostoime seda, et teatava kalavaru suhtes lubatud kogupüügi nullmäär võib hakata segapüügi korral piirama muude kalavarude püüki niipea, kui neid püütakse, sageli kaaspüügina, kui tegelikult soovitakse püüda mingit muud kalavaru. Seega võib ammendamata (või nullmääraga) kvoodiga kalavaru kaaspüük piirata kalapüüki, tekitades kohustuse lõpetada tegevus aegsasti enne seda, kui põhikvoot on täis püütud.

9.

Seda problemaatikat arvesse võttes ja olles saanud vaidlusaluse nelja kalavaru kohta nullpüügi soovituse, palus komisjon ICESilt veel nõu konkreetselt vaidlusaluse nelja kalavaru kaaspüügi koguse kohta juhul, kui segapüügi eesmärk on püüda sihtliiki. Sihtliik, nagu nimetuski viitab, on kalavaru, mille püüdmine on konkreetse püügioperatsiooni kestel merele sõites kalalaeva eesmärk. Kala, mis satub tema võrkudesse kogemata või juhuslikult, on kaaspüük.

10.

Kooskõlas komisjoni palvega ( 13 ) andis ICES hinnangu vastavalt sellele, kui suur oleks tõenäoliselt vaidlusaluse nelja kalavaru kaaspüük, kui 2020. aastal püütaks Iirimaad ümbritsevates segapüügivetes teatavat sihtliiki lubatud kogupüügi tasemel. Oluline on märkida, et ICESilt saadud arvamuses ei väidetud, et sellised kaaspüügi tasemed on kooskõlas vaidlusaluse nelja kalavaru maksimaalse jätkusuutliku saagikuse saavutamisega, kui neid kalavarusid püütaks ainult kaaspüügi raames. ICESi hinnang kujutas endast vaid tema matemaatilist prognoosi selle kohta, millises koguses püütaks iga nelja kalavaru vältimatult juhul, kui sihtliik oleks mingi muu kalaliik.

11.

Nende hinnangute põhjal määras nõukogu oma 2020. aasta määruses kindlaks vaidlusaluse nelja kalavaru püügivõimalused 2020. aastaks nullist kõrgemal tasemel, kas sellel tasemel, mida ICES oli pidanud vältimatuks kaaspüügiks segapüügi korral, või allpool seda taset.

12.

Tuginedes oma andmetes aastasele lubatud kogupüügile, mille nõukogu oli 2020. aastaks kindlaks määranud, ja Iirimaale eraldatud asjakohastele kogustele, andis Minister for Agriculture, Food and the Marine (põllumajandus‑, toidu‑ ja merendusminister, Iirimaa; edaspidi „minister“) merekalapüüki ja merealade jurisdiktsiooni käsitleva 2006. aasta seaduse (Sea‑Fisheries and Maritime Jurisdiction Act 2006) § 12 lõike 1 alusel välja igakuiseid kalavarude majandamise teatisi. Nendes teatistes on näidatud, millises koguses võivad Iirimaa laevad 2020. aastal igal kuul vaidlusalust nelja kalavaru lossida.

13.

Friends of the Irish Environment CLG (edaspidi „kaebaja“) on esitanud Iirimaal nende ministri teatiste peale kaebuse. Sisuliselt väidab kaebaja, et kuna nõukogu määras vaidlusaluse nelja kalavaru lubatud kogupüügi 2020. aastaks suuremaks kui null, siis rikkus ta ühise kalanduspoliitika alusmäärust, eelkõige selle määruse artikli 2 lõikes 2 ette nähtud 2020. aasta eesmärki maksimaalse jätkusuutliku saagikuse suhtes. Sel juhul oleksid ministri teatised kehtetud.

14.

Minister põhjendab oma teguviisi (ja seega nõukogu määratud lubatud kogupüügi taset) muu hulgas sellega, et ühise kalanduspoliitika alusmäärust tuleb lugeda koosmõjus määrusega (EL) 2019/472. ( 14 ) Nimetatud määrus on sama hierarhilise tasandi õigusakt, milles on konkreetselt tunnistatud segapüügivetes kala püüdmise keerulisust ja sellega seotud probleemi, mis tekib püüki piiravate liikide vältimisega. Väidetavalt on läänepiirkonna vete määrusel niisugune mõju, et see lubab määrata lubatud kogupüügi suuremaks kui null selliste kalavarude puhul, mille kohta on antud nullpüügi soovitus, kui sellega mõningal määral „välditaks püüki piiravate liikide probleemi“.

15.

Nendel faktilistel ja õiguslikel asjaoludel otsustas High Court of Ireland (kõrge kohus, Iirimaa) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

16.

Kaebaja, Iirimaa, nõukogu ning komisjon on esitanud kirjalikud seisukohad. Kohtuistungil, mis peeti 16. märtsil 2023, esitasid needsamad menetlusosalised ja parlament suulised seisukohad.

17.

Sisuliselt soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas 2020. aasta määrus on kehtiv selles osas, milles on määratud vaidlusaluse nelja kalavaru püügivõimalused Iirimaad ümbritsevates vetes suuremaks kui null. ( 15 ) Vastus sellele küsimusele võimaldaks eelotsusetaotluse esitanud kohtul otsustada nende riigisiseste meetmete kehtivuse üle, millega need kvoodid Iirimaal jaotati. Ent 2020. aasta määrust saab pidada kehtivaks siiski vaid juhul, kui see võeti vastu selle võimaliku kaalutlusõiguse piires, mille liidu seadusandja on nõukogule jätnud. Niisiis peab Euroopa Kohtu analüüs algama küsimusest, kas ühise kalanduspoliitika alusmäärusega on jäetud nõukogule kaalutlusõigus näha vaidlusaluse nelja kalavaru aastased püügivõimalused ette tasemel, mis on kõrgem kui null. Kui sellele küsimusele tuleb vastata eitavalt – nagu ma välja pakun –, tuleb Euroopa Kohtul teise sammuna hinnata, kas seda järeldust mõjutavad muud „esmase ühist kalanduspoliitikat käsitleva õiguse“ normid, nagu läänepiirkonna vete määrus.

18.

Niisiis käsitlen kõigepealt aluslepingu raamistikku, milles käesolev vaidlus käib (B). Seejärel püüan selgitada, miks olenevad 2020. aasta määruse kehtivus ja kontrollimeetod, mida Euroopa Kohtul tuleb selle hindamiseks kasutada, kahe käesolevas asjas kõne all oleva määruse – ühise kalanduspoliitika alusmääruse ja läänepiirkonna vete määruse – tõlgendamisest. Seejärel asun nende määruste tõlgendamise juurde (C). Kõigepealt selgitan, miks ma arvan, et ühise kalanduspoliitika alusmäärusega ei jäetud nõukogule üldse mingit kaalutlusruumi, mis võimaldaks kalduda segapüügi korral kaaspüügi osas lubatud kogupüügi kindlaksmääramisel kõrvale käesolevas asjas saadud püügialastest nõuannetest (C1). Seejärel hindan, kas läänepiirkonna vete määrus seda reguleerimisvalikut üldse mõjutas (C2). Alles siis asun enda järeldusi arvesse võttes hindama 2020. aasta määruse kehtivust (D1). Samuti pakun Euroopa Kohtule siiski alternatiivse põhjenduskäigu, kui ta ei nõustu minu järeldusega, et läänepiirkonna vete määruses ei kaldutud kõrvale selgest mandaadist, mis on sätestatud ühise kalanduspoliitika alusmääruses (D2). Kuna järeldan mõlemal juhul, et 2020. aasta määrus on kehtetu, kirjeldan üldjoontes vajadust siiski säilitada selle määruse mõju (E).

19.

ELTL artiklis 43 on sätestatud õiguslik alus ühise kalanduspoliitika sisseseadmise ja juhtimise meetmete vastuvõtmiseks. ELTL artikli 43 lõikes 2 on ette nähtud, et kalanduse valdkonnas võetakse seadusandlikud aktid vastu seadusandliku tavamenetluse teel. Seda tuleb kasutada kõikide liidu seadusandjale reserveeritud poliitiliste otsuste jaoks. ( 16 ) ELTL artikli 43 lõikes 3 aga lubab nõukogul võtta komisjoni ettepanekul vastu õigusakte seadusandliku erimenetluse teel. Seda sätet võidakse kasutada seal loetletud erimeetmete vastuvõtmiseks, sealhulgas „kalapüügivõimaluste“ kehtestamiseks, s.o lubatud püügikoguse määramiseks ühe või teise kalavaru osas.

20.

Nende sätete vaheline seos on mõnevõrra eriline. ( 17 ) Kalanduse valdkonnas põhineb nõukogu võim otseselt aluslepingul. Sellisena võib ta võtta meetmeid ELTL artikli 43 lõike 3 alusel ka siis, kui ükski ELTL artikli 43 lõike 2 alusel vastu võetud seadusandlik akt teda selleks ei volita. ( 18 ) Ent ELTL artikli 43 lõige 3 ei võimalda nõukogul määrata kindlaks poliitilisi baasvalikuid ühise kalanduspoliitika valdkonnas. Need valikud tuleb teha seadusandlikus menetluses vastavalt ELTL artikli 43 lõikele 2. ( 19 ) Kui seadusandja on seadnud kalanduspoliitika eesmärgid selle artikli alusel, on need poliitilised valikud nõukogule siduvad, kui ta võtab vastu õigusakte selle alusel. Seega, ka siis, kui ELTL artikli 43 lõiked 2 ja 3 on omavahel seotud rangelt võttes samamoodi nagu alusaktid ja rakendusaktid, on nõukogu volitused, kui ta tegutseb ELTL artikli 43 lõike 3 alusel, määratud kindlaks õigusaktidega, mis on võetud vastu ELTL artikli 43 lõike 2 alusel. ( 20 )

21.

Aastaks püügivõimalusi määrava nõukogu õigusakti kehtivuse hindamine algab niisiis selle kindlakstegemisest, mil määral on liidu seadusandja ise ELTL artikli 43 lõike 2 alusel selles küsimuses juba õigusakte vastu võtnud. ( 21 ) See tähendab hinnangu andmist küsimuses, millise kaalutlusõiguse, kui üldse, liidu seadusandja kehtestatud poliitiline raamistik nõukogule annab.

22.

Käesolevas asjas on kõne all kolm õigusakti: ELTL artikli 43 lõikel 2 põhinev ühise kalanduspoliitika alusmäärus ja läänepiirkonna vete määrus ning ELTL artikli 43 lõikel 3 põhinev 2020. aasta määrus.

23.

2020. aasta määruse kehtivuse kontrollimisel, võrreldes ühise kalanduspoliitika alusmäärusega ja läänepiirkonna vete määrusega, tuleb Euroopa Kohtul kohaldada erinevaid kontrollimeetodeid olenevalt sellest, kas vaidlusalune „otsus“ (s.o otsus määrata vaidlusaluse nelja kalavaru lubatud kogupüük suuremaks kui null) oli või ei olnud nõukogu kaalutlusõiguse piirides. Kui liidu seadusandja ei näinud ette nõukogu valikuvõimalust tasakaalustuste tegemiseks lubatud kogupüügi kindlaksmääramisel ja eraldamisel alates 2020. aastast, tuleneb juba pelgalt järeldusest, et nõukogu kaldus seadusandlikust valikust kõrvale, tema otsuse kehtetus. Seevastu juhul, kui nõukogu sai õiguspäraselt tasakaalustada eesmärki saavutada segapüügi korral kaaspüügi maksimaalne jätkusuutlik saagikus teiste ühise kalanduspoliitika eesmärkidega ning kalduda vajaduse korral kõrvale ICESi soovitusest määrata lubatud kogupüügiks null, oleneks tema otsuse kehtivus sellest, kas ta ületas talle jäetud kaalutlusõiguse piire. ( 22 ) Sel juhul oleneks Euroopa Kohtu rakendatava kontrolli tase nõukogule jäetud kaalutlusõiguse ulatusest ja nõukogu antava hinnangu keerukusest. ( 23 )

24.

Seega on üleüldine küsimus teha kindlaks, kui palju kaalutlusruumi jättis liidu seadusandja nõukogule seoses kaaspüügi lubatud kogupüügi määramisega segapüügi korral.

25.

Ühise kalanduspoliitika alusmäärus kujutab endast liidu seadusandja reaktsiooni ülepüügile liidu vetes. Oma 2009. aasta rohelises raamatus, mis eelnes ettepanekule ühise kalanduspoliitika alusmääruse kohta, leidis komisjon, et „[senine] ühine kalanduspoliitika ei ole suutnud neid probleeme lahendada“, ning hoiatas, et ökoloogiline ja jätkusuutlik tulevikunägemus ühisest kalanduspoliitikast „erineb suuresti praegusest olukorrast, mida iseloomustavad ülepüük […] ja Euroopa kalurite kalasaakide vähenemine“. ( 24 )

26.

Nii selgitas komisjon oma seadusandlikus ettepanekus, et ettenähtava raamistiku üldeesmärk „on tagada, et kalandus ja vesiviljelus looksid pikaajalised jätkusuutlikud keskkonnatingimused, mis on eeltingimuseks toidu kättesaadavust toetava majanduslikult ja sotsiaalselt jätkusuutliku kalandussektori loomisele“. ( 25 ) Teisisõnu tehti ettepanek ühise kalanduspoliitika alusmääruse vastuvõtmiseks eesmärgiga orienteerida ühine kalanduspoliitika ümber pikaajalisele eesmärgile jõuda säästva kalapüügini.

27.

See poliitiline valik väljendub ühise kalanduspoliitika alusmääruse artiklis 2. Kehtestades (revideeritud) ühise kalanduspoliitika eesmärke, on selle määruse artikli 2 lõikes 1 toonitatud vajadust pika perspektiivi järele ja viidatud nii keskkonna- kui ka sotsiaal-majanduslikele probleemidele. Selles aspektis on seal märgitud, et ühise kalanduspoliitika eesmärk on tagada, et „püügitegevus ja vesiviljelus on keskkonna seisukohast pikaajaliselt jätkusuutlikud ning neid majandatakse sellisel viisil, mis on kooskõlas majandusliku, sotsiaalse ja tööhõivealase kasu saavutamise […] eesmärkidega“. ( 26 )

28.

Ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõikes 2 on sätestatud, et kalapüügi majandamise „eesmärk on tagada, et mere bioloogiliste elusressursside kasutamise kaudu taastatakse ja hoitakse püütavate liikide populatsioonid tasemel, mis ületab maksimaalse jätkusuutliku saagikuse saamiseks vajalikku taset“. ( 27 ) Seejärel on artikli 2 lõike 2 teises lõigus lisatud selle eesmärgi saavutamise tähtaeg: „võimaluse korral 2015. aastaks ning seejärel järk-järgult, laienedes kõikidele varudele hiljemalt 2020. aastaks“. ( 28 ) Selle määruse artikli 2 lõikes 5 on seejärel sätestatud muud ühise kalanduspoliitika eesmärgid, sealhulgas eesmärk „luu[a] tingimused majanduslikult elujõulisemale ja konkurentsivõimelisemale kalapüügi[le]“ (artikli 2 lõike 5 punkt c) ning „toeta[da] rahuldava elatustaseme saavutamist nende hulgas, kes sõltuvad püügitegevusest, pidades silmas rannapüüki ja sotsiaal-majanduslikke aspekte“ (artikli 2 lõike 5 punkt f).

29.

Tervikvaates võimaldab ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikkel 2 kindlasti tasakaalustada ühelt poolt omavahel võistlevaid jätkusuutlikkuse ja kalapüügi majandamise ideaale ning teiselt poolt merest kui elatusallikast sõltuvate kogukondade majanduslikke ja sotsiaalseid eesmärke. Seega on nõukogul, kui talle on tehtud ülesandeks kalapüügivõimaluste kindlaksmääramine ja eraldamine, põhimõtteliselt teatav kaalutlusruum, et kaaluda võistlevaid huve, mis olemuslikult tulenevad ühise kalanduspoliitika alusmääruse artiklist 2.

30.

Olen siiski arvamusel, et 2020. aasta seisuga võttis ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõige 2 nõukogult need kaalutlusõiguse elemendid, mis on seotud otsusega selle kohta, kas ja mis ajaks tuleb saavutada ühise kalanduspoliitika alusmääruse kohaldamisalasse kuuluvate kalavarude maksimaalne jätkusuutlik saagikus. Nimelt leian, et kindlat tähtaega seades soovis liidu seadusandja hoida ära seda, et nõukogu hakkab asetama lühiajalisi majanduslikke huve ettepoole pikaajalisest üldeesmärgist järk-järgult taastada kalavarude populatsioonid ja säilitada neid biomassist kõrgemal tasemel, mis võimaldab jõuda maksimaalse jätkusuutliku saagikuseni. Liidu seadusandja käsitles seda sarnaselt lubadusega „esmaspäevast alates enam šokolaadi ei söö“, sest kui esmaspäeva võeta kindla tähtajana, võib šokolaadi edasi süüa ja esmaspäev ei saabugi.

31.

Niisuguse vastutuse tagamiseks on ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõige 2 nõukogule siduv kahel viisil. Esiteks ei saa maksimaalse jätkusuutliku saagikusega seotud eesmärgist pärast 2020. aastat mööda minna (a). Teiseks puudutab see eesmärk kõiki kalavarusid olenemata sellest, kas neile viidatakse teatavates kalapüügioperatsioonides kui „sihtliigile“ või „kaaspüügile“ (b).

32.

Näib, et ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõikes 2 on ette nähtud kindel tähtaeg – 2020. aasta. Seeläbi keelab see säte kõrvale kalduda seadusandlikust otsusest jõuda alates 2020. aastast maksimaalse jätkusuutliku saagikuseni. Teisisõnu, kuni selle ajani oli veel võimalik tasakaalustada eesmärk jõuda maksimaalse jätkusuutliku saagikuseni muude sotsiaal-majanduslike eesmärkidega. Alates 2020. aastast aga langes see võimalus ära ja koos sellega ka nõukogu kaalutlusõigus kalduda iga-aastast lubatud kogupüüki määrates kõrvale eesmärgist saavutada maksimaalne jätkusuutlik saagikus. Teisisõnu on liidu seadusandja seadnud ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõikega 2 eesmärgiks välistada olukorrad, kus lühiajaline sotsiaal-majanduslik surve kaaluks pärast 2020. aastat üles pikaajalise jätkusuutlikkusega seotud eesmärkide saavutamise.

33.

Seda tõlgendust toetab ühise kalanduspoliitika alusmääruse põhjendus 7, mille kohaselt võib maksimaalse jätkusuutliku saagikusega kasutamise taseme saavutamise pärast 2015. aastaks seatud tähtaja lõppu veel edasi lükata, kui nende saavutamine selleks aastaks seaks tõsiselt ohtu asjaomaste kalalaevastike sotsiaalse ja majandusliku jätkusuutlikkuse. Selle tagajärg on niisugune, et pärast 2020. aastat ei saa niisuguseid kaalutlusi enam arvesse võtta.

34.

Minu arvates on maksimaalse jätkusuutliku saagikusega seotud eesmärgi väljaarvamine nõukogu tasakaalustavast tegevusest iga-aastaste püügivõimaluste kindlaksmääramisel kooskõlas ka „esmase ja üldise eesmärgiga“ (nagu nõukogu on seda oma kirjalikes seisukohtades nimetanud), mis on ette nähtud ühise kalanduspoliitika artikli 2 lõikega 1. Selle kohaselt tuleb saavutada pikaajaliselt jätkusuutlik kalapüük. Komisjon ise on varem täheldanud, et tegelikult on kalapüük maksimaalse jätkusuutliku saagikuse tasemel kalapüügisektori jaoks pikas perspektiivis kasumlikum kui nende tasemete pidev ohustamine. ( 29 ) Seega teenib lühiajaliste sotsiaal-majanduslike eesmärkide eraldamine otsustest, mis puudutavad eesmärgi, maksimaalse jätkusuutliku saagikuse saavutamise meetmeid, pikas perspektiivis mitte ainult ühise kalanduspoliitika keskkonnaalaseid eesmärke, vaid ka selle majanduslikke, sotsiaalseid, tööhõivega ja toiduainetega varustamisega seotud eesmärke.

35.

Kohtuistungil pakkus kaebaja välja, et seda järeldust toetavad ka kontekstilised asjaolud ühise kalanduspoliitika alusmääruses. Sellega seoses juhiksin Euroopa Kohtu tähelepanu viidetele ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõikele 2 teistes selle määruse sätetes: sellele sättele on konkreetselt viidatud igal korral, kui selle määrusega näib olevat ette nähtud konkreetne kalavarude majandamise viis, mille puhul ei peaks olema lisatasakaalustamist. Nii viitab ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 16 lõige 4, mis reguleerib seda, kuidas määratakse kindlaks kalapüügivõimalused, ainult selle määruse artikli 2 lõikele 2. Seevastu alati, kui on peetud vajalikuks lähenemisviisi, millega tasakaalustatakse kõik ühise kalanduspoliitika eesmärgid, ( 30 ) on kasutatud üldisemat viidet ühise kalanduspoliitika alusmääruse artiklile 2.

36.

Eesmärk jõuda 2020. aastaks maksimaalse jätkusuutliku saagikuseni kehtib ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõike 2 teise lõigu kohaselt „kõikidele varudele“. ( 31 ) Seega on selle sätte tekstiga sõnasõnalises käsituses ette nähtud selge ja siduv kohustus püüda alates 2020. aastast kala (sealhulgas nii sihtliiki kui ka kaaspüüki) ühtviisi maksimaalse jätkusuutliku saagikuse tasemel. ( 32 ) Olen nõus kaebaja seisukohaga, et puudub usutav võimalus seda määratlust teisiti käsitleda, sest muidu kirjutaks Euroopa Kohus tahtmatult ümber ühise kalanduspoliitika alusmääruses sätestatud mõiste „varu“ määratluse. ( 33 ) Seetõttu ei võimalda ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõike 2 sõnasõnaline tõlgendus „sihtliigi“ varu ja „kaaspüügi“ varu eristada, mida nõukogu on püüdnud 2020. aasta määruses teha.

37.

Sellele järeldusele jõudmisel toetab mind ka parlamendi seisukoht, kes kohtuistungil märkis, et ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõikest 2 ei ole realistlikult võimalik tõlgendada ühtegi erandit sellest reeglist, olgu sellest sättest või muudest selle määruse osadest.

38.

Põhimõtteliselt on nõukogu ja komisjon nõus eespool kirjeldatud tõlgendusega, et on olemas siduv eesmärk, mille suhtes erandeid ei kohaldata. Nende argument aga põhineb ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõike 2 niisugusel tõlgendamisel, et selle lõikega kehtestatud jäik kohaldamisala („kõik varud“) ja lõpptähtaeg (2020. aasta) kõikide vaidlusaluse nelja kalavaru püügi suhtes viivad praktikas jätkusuutmatusega seotud probleemideni. Muu hulgas väidavad need menetlusosalised, et segapüügi, lubatud kogupüügi nullmäära ja lossimiskohustuse koosmõju tagajärjel põhjustaks see, kui ei oleks lubatud üldse mingeid erandeid eesmärgist jõuda 2020. aastaks nullpüügiga kalavarude osas maksimaalse jätkusuutliku saagikuseni, olukorra, kus segapüügiga tegelevate kalalaevastike püügitegevus oleks piiratud. Seepärast tuleks ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõiget 2 tõlgendada nii, et see lubab segapüügi korral arvata maksimaalse jätkusuutliku saagikusega seotud kohustusest välja kaaspüügi, kui nende kalavarude suhtes nullmäära eesmärgiks seadmine eeldaks seda, et laevastikud peavad enneaegselt lõpetama sihtliigi püügi.

39.

Olen arvamusel, et ühise kalanduspoliitika alusmääruse tekst ei võimalda niisugust tõlgendust. Kohtuistungil küsimusele vastates ei suutnud menetlusosalised täpselt viidata artiklile, mis niisuguse eristamisvõimaluse annaks. Õigupoolest on kogu ühise kalanduspoliitika alusmääruses viidatud „kaaspüügile“ vaid kahel korral ja ainult kohtades, mis ei ole seotud küsimusega, kas maksimaalse jätkusuutliku saagikusega seotud kohustus peaks olema segapüügi korral kaaspüügi suhtes kohaldatav või mitte. ( 34 ) Samuti on ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 16 lõikes 4 sisalduvas viites, et „[k]alapüügivõimalused määratakse kindlaks kooskõlas artikli 2 lõikes 2 sätestatud eesmärkidega“ kasutatud täpsustust „kooskõlas“ just nimelt selleks, et osutada kohustuslikule seosele lubatud kogupüügi kindlaksmääramise ja selle tagamise vahel, et kõikide varude suhtes jõutakse hiljemalt 2020. aastaks maksimaalse jätkusuutliku saagikuse tasemeni. Niisiis ei ole ka selles sättes eristatud „sihtliigi“ varu ja „kaaspüügi“ varu.

40.

Lossimiskohustusele, millele osa menetlusosalisi on tuginenud, ei saa tugineda selleks, et võimaldada segapüügi korral kaaspüügi teistsugust käsitlemist. Seda toetab ühise kalanduspoliitika alusmääruse põhjendus 32, milles on selgitatud, et lubatud kogupüügi suurendamine lossimiskohustuse tõttu peaks olema võimalik vaid „teaduslike soovituste alusel, ohustamata maksimaalse jätkusuutliku saagikuse eesmärke“. ( 35 ) Jällegi ei ole ette nähtud erinevust nende kahe varu vahel.

41.

Samuti ei saa võimalus eristada „sihtliigi“ ja „kaaspüügi“ varusid realistlikult põhineda ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 9 lõikel 5, nagu on märkinud Iirimaa, nagu ma selgitan läänepiirkonna vete määruse mõju hindamisel (vt käesoleva ettepaneku punkt 47).

42.

Kokkuvõtteks kohustab ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõige 2 liikmesriike püüdma hiljemalt 2020. aastal eranditult kõiki kalavarusid maksimaalse jätkusuutliku saagikuse tasemel. Seega ei jäetud ühise kalanduspoliitika alusmäärusega nõukogule, kui ta määrab kindlaks kalapüügivõimalusi segapüügi korral, kaalutlusõigust kalduda kõrvale maksimaalset jätkusuutlikku saagikust puudutavast kohustusest seoses kaaspüügiga.

43.

Läänepiirkonna vete määrus on ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 7 lõike 1 punkti a tähenduses mitmeaastane kava, mis on vastu võetud ELTL artikli 43 lõike 2 alusel. Ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 9 lõike 1 kohaselt on selliste kavade eesmärk „kalavarude taastami[ne] ja säilitami[ne] […] kõrgemal maksimaalse jätkusuutliku saagikuse saamiseks vajalikust tasemest vastavalt artikli 2 lõikele 2“. Kuigi need kavad on olulised ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks, eriti kuna nendega tasakaalustatakse ulatuslikke kaitse‑ ja kestlikkuspõhimõtteid sotsiaal-majanduslike eesmärkidega, ( 36 ) ei ole nende eesmärk seega muuta, vaid hoopis võimaldada üldise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõikes 2 ette nähtud eesmärki jõuda 2020. aastaks maksimaalse jätkusuutliku saagikuseni.

44.

Läänepiirkonna vete määrusega on kehtestatud mitmeaastane kava läänepiirkonna vete, sealhulgas Iirimaad ümbritsevate vete majandamiseks. ( 37 ) Selle määruse artikli 1 lõikes 1 on loetletud põhjalähedaste kalavarude liigid, mis kuuluvad selle määruse kohaldamisalasse. Artikli 1 lõikest 4 tulenevalt aga on see määrus kohaldatav ka loetlemata liikide kaaspüügile, mis saadakse eespool nimetatud liiki kalavarusid püüdes. ( 38 ) Selle eristuse tulemusel on läänepiirkonna vete määruse artiklites 4 ja 5 eristatud vastavalt ka „sihtliikide“ sihttaset ( 39 ) ja kaaspüüki. Kaaspüügi kohta on selles määruses sätestatud, et mitme liigiga püügipiirkondade majandamisel võetakse seoses kaaspüügiga „arvesse, et segapüügi korral on raske püüda kõiki liike korraga maksimaalse jätkusuutliku saagikuse tasemel, eriti olukordades, kus see viib ennatliku püügikeeluni“.

45.

Kas seda sätet saab käsitada nii, et see muudab (vt käesoleva ettepaneku punktis 42 sõnastatud) järeldust, et ühise kalanduspoliitika alusmäärus kohustab püüdma alates 2020. aastast „kõiki kalavarusid“ maksimaalse jätkusuutliku saagikuse tasemel olenemata sellest, kas tegu on „sihtliigi“ varu või „kaaspüügi“ varuga? Minu arvates ei saa.

46.

Kohtuistungil pakkus Iirimaa välja, et läänepiirkonna vete määruses väljendub ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 9 lõikes 5 ette nähtud võimalus, et mitmeaastased kavad võivad „käsitle[da] segapüügi eriprobleeme kavaga hõlmatud ja mitme varuga seotud artikli 2 lõikes 2 sätestatud eesmärkide saavutamisel siis, kui teaduslikest nõuannetest nähtub, et püügi selektiivsust ei õnnestu suurendada“.

47.

Olenemata sellest, kas see peab paika või mitte, ei saa ma tõlgendada ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 9 lõiget 5 nii, et see võimaldab kalduda mitmeaastastes kavades erijuhul, kui tegu on segapüügiga, kõrvale selle määruse artikli 2 lõikes 2 sätestatud eesmärgist jõuda 2020. aastaks maksimaalse jätkusuutliku saagikuseni. See ei oleks vastuolus mitte ainult nimetatud sätte selge sõnastusega, vaid ka loogikaga, millel see sõnastus põhineb. Kui lubada püüda teatavaid kalavarusid „kaaspüügina“ hoolimata teaduslikust soovitusest kehtestada lubatud kogupüügi nullmäär, tähendaks see, et nõukogu saaks määrata kindlaks kalapüügivõimalusi vastuolus hea valitsemistava põhimõttega, mida liidu seadusandja soovis ühise kalanduspoliitika haldamiseks sätestada. ( 40 ) Seetõttu ei saa ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 9 lõikes 5 ette nähtud võimalus, mille kohaselt mitmeaastastes kavades võidakse ette näha konkreetseid kaitse-eesmärke ja meetmeid, et lahendada teatavaid segapüügiga seotud probleeme, võimaldada nõukogul arvata kaaspüük välja ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõikega 2 ette nähtud eesmärgist jõuda maksimaalse jätkusuutliku saagikuseni.

48.

Nõukogu ja komisjon on oma kirjalikes seisukohtades selgitanud, et läänepiirkonna vete määrus on nii hilisem kui ka konkreetsem õigusakt, mille tõttu viivad tõlgendamisreeglid lex posterior derogat legi priori ja lex specialis derogat legi generali järeldusele, et läänepiirkonna vete seadus on ühise kalanduspoliitika alusmääruse suhtes ülimuslik. Nimelt lahendavad need tõlgendamisreeglid sageli kahe hierarhiliselt võrdse õigusnormi vahelise vastuolu liikmesriikide õigussüsteemides, ja on väljaspool vaidlust, et nii ühise kalanduspoliitika alusmäärus kui ka läänepiirkonna vete määrus on vastu võetud ELTL artikli 43 lõike 2 alusel.

49.

Ent esiteks ei ole liidu teisese õiguse normide vahel selget hierarhiat. ( 41 ) Teiseks ei pea ma arukaks kohaldada sedalaadi tõlgendamisreegleid mehaaniliselt ning võrreldavate kahe normi loogikat ja sisu arvesse võtmata. Selles aspektis, isegi kui need põhinevad ühel ja samal aluslepingusättel, ei näi mitmeaastane kava mulle sama veenev kui ühise kalanduspoliitika alusmäärus ise. Viimati nimetatud õigusaktiga on ju ikkagi kehtestatud raamid, milles mitmeaastased kavad toimivad. Seepärast on – ehkki nende kahe määruse vahel ei pruugi olla hierarhiat vastavalt õiguslikule alusele esmase õiguse tasandil – kindlasti olemas ettenähtud hierarhia teisese õiguse tasandil.

50.

Mitmeaastased kavad on ette nähtud ja reguleeritud ühise kalanduspoliitika alusmääruse artiklitega 9 ja 10 ning on mõeldud aitama kaasa selle määruse artikli 2 lõikes 2 väljendatud eesmärgi saavutamisele. ( 42 ) See tähendab, et need kavad võivad edasi arendada, täiendada või täpsustada ühise kalanduspoliitika alusmäärusega kehtestatud alusraamistikku, mis jätab palju ruumi mitmesugustele poliitilistele otsustele, mistõttu tuleb need õigusaktid vastu võtta ELTL artikli 43 lõike 2 alusel. Ent mitmeaastane kava ise ei saa olenemata oma sisust kalduda kõrvale ühise kalanduspoliitika alusmääruse eesmärkide otsesest sõnastusest.

51.

Ent kas juhul, kui asuda seisukohale, et need kaks õigusakti on hierarhiliselt võrdses staatuses, saab ühise kalanduspoliitika alusmäärust vaikimisi või kaudselt muuta? Kohtuistungil näis parlament selle võimalusega nõustuvat. Ta selgitas, et kuigi ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõige 2 on sõnastatud selgelt ja eranditeta, on õiguslik raamistik läänepiirkonna vete määruse jõustumisega „edasi arenenud“. Iseäranis seoses lossimiskohustusega märkis parlament, et liidu seadusandja ei pidanud enam teostatavaks järgida eesmärki jõuda 2020. aastaks maksimaalse jätkusuutliku saagikuseni kõikide varude osas. Seetõttu püüti läänepiirkonna vete määruse artiklitega 4 ja 5 eristada sihtliiki ja kaaspüüki muu hulgas kalapüügivõimaluste kindlaksmääramisel. Sel teel tehti nende sätetega ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõikesse 2 „kaudne muudatus“ (nagu parlament kohtuistungil selgitas), millega tegelikult arvati selles sättes viidatud „kõikide varude“ hulgast välja kaaspüük. Selle tulemus on erinevus sihtliigi ja kaaspüügi varudega seotud püügieesmärkides, kusjuures ainult sihtliigi varusid püütakse niisugusel biomassi tasemel, millega on võimalik taastada maksimaalne jätkusuutlik saagikus. Sama kalavaru kaaspüügi korral ei piira eesmärk jõuda 2020. aastaks maksimaalse jätkusuutliku saagikuseni lubatud kogupüügi kindlaksmääramist; lühidalt väljendudes „ennistatakse“ nõukogule kaalutlusõigus tasakaalustada seda teiste ühise kalanduspoliitika eesmärkidega vähemalt läänepiirkonna vete kui piiritletud piirkonna osas. ( 43 )

52.

Muudatuse mõiste liidu õiguse tähenduses ei ole reguleeritud. Võib nõustuda, et niipea kui muudetakse õigusakti sisu, on tehtud muudatus. Selleks võib välja anda eraldi muutmisakti. Liidu institutsioonide tavaline praktika on tõepoolest selline, et uues, varasemat õigusakti muutvas õigusaktis näidatakse sõnaselgelt need varasemad sätted, mida muudetakse. Ent rangelt võttes ei ole see hierarhiliselt võrdse tasandi aktide puhul vajalik.

53.

Samamoodi ei ole liidu esmases ega teiseses õiguses kehtestatud ühtegi konstitutsioonilist nõuet, mille kohaselt peavad muudatused seadusandluses olema sõnaselged. Kuigi mõni aspekt selles, kuidas akte muudetakse või kehtetuks tunnistatakse, on ette nähtud õigusloomejuhendites ( 44 ) või institutsioonidevahelistes kokkulepetes, ( 45 ) ei ole need tekstid siiski õigusnormid. Seega on viis, kuidas liidu seadusandja seniseid õigusakte muudab või kehtetuks tunnistab, osa tema „parlamentaarsest privileegist“.

54.

Võib küsida, miks on oluline, kas muudatus on kehtestatud sõnaselgelt või kaudselt, kui asjasse puutuv tagajärg on igal juhul õigusnormidega ette nähtud.

55.

Esimene ja kõige ilmsem kaalutlus on see, et kaudsed muudatused ei ole üldsuse jaoks läbipaistvad. Sidusrühma liige peab vähemalt üldjoontes teadma, milline on seadus ühel või teisel ajahetkel. ( 46 ) See on üks õigusriigi aspekt. ( 47 ) Seega on kaudsed, selgituseta muudatused läbipaistva õigusloome vaenlane. Need ohustavad seniste suhete ning nendega kaasnevate õiguste ja kohustuste kindlust ja ettearvatavust. ( 48 )

56.

Teiseks väidan, et üks põhjus, miks eelistada sõnaselgelt väljendatud tahet teha muudatusi, eriti poliitilistes valikutes, seisneb nõudes võimaldada seadusandlikus menetluses kaasamist. See on oluline demokraatlike ühiskondade aspekt. Kui liidu seadusandja on oma (väljapakutavate) kavatsuste suhtes avatud, võib liidu seadusandlikus menetluses tekkida sihipärane „seadusandlik opositsioon“ mitte ainult parlamendis, vaid ka eri sidusrühmade hulgas. Samuti võib see julgustada üldsust väljendama hääletamise suhtes oma nõusolekut või vastuseisu.

57.

Lõpuks, kuidas peaks Euroopa Kohus otsustama, kas õigusakti muudeti, kui normatiivses tekstis endas ega selle kaasdokumentides ei ole sõnaselget selgitust kavatsuse kohta muuta varasemaid seadusandlikke valikuid? Euroopa Kohtu ülesanne on jõuda konkreetse liidu õiguse sätte tähenduseni, tõlgendatuna selle konteksti ja eesmärki arvesse võttes. Selle ülesande täitmine on oluliselt keerulisem, kui liidu seadusandja võib olla seda konteksti ja eesmärki kaudselt muutnud ja kui ettevalmistavates või lõppdokumentides ei ole jälgegi selgitusest niisuguse muudatuse kohta. Seda enam, kui küsimus puudutab muudatusi üldsusele huvi pakkuda võivates poliitika põhielementides. Kui Euroopa Kohus on – nagu käesolevas asjas – sisuliselt sunnitud otsustama, milline oli liidu seadusandja „tõeline“ tahe, on seadusandliku teksti taga oleva väidetava tahte poolele asumine veel õiguspärasem, kui see tekst või selle kaasdokumendid tegelikult kinnitavad seda, mida selle seadusandja koosseisu osad hiljem väidavad olevat soovitud tulemus.

58.

Niisugustes olukordades saab Euroopa Kohus rääkida ainult põhimõtetest: õiguskindluse põhimõtte kohaselt peab kaudne muudatus olema piisavalt selge võimaldamaks järeldada, et tegu on muudatusega. Seda enam, kui tegemist on kaudse poliitilise muudatusega, mille tulemusel muutub seadusandlik suund või poliitika. Iseäranis selles osas, mis puudutab viimati nimetatud laadi muudatusi õigustekstis, väidan õiguspoolest, et on olemas eeldus, mis räägib liidu teisese õiguse normi kaudse muutmise vastu. Olenemata sellest, kuidas kõrvalekalle tekitatakse, kas sõnaselgelt või kaudselt, peab Euroopa Kohtule olema selge, et on tehtud muudatus.

59.

Käesolevas asjas ei ole kaugeltki selge, et läänepiirkonna vete määrusega sooviti ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõiget 2 kaudselt muuta. Seetõttu – kuna on võimatu lõplikult tuvastada, kas muudatus tehti või mitte – saab Euroopa Kohus teha otsuse vaid eeldades, et ühise kalanduspoliitika alusmäärust ei muudetud.

60.

Olen arvamusel, et läänepiirkonna vete määruse artiklitega 4 ja 5 sisse seatud eristus sihtliigi ja kaaspüügi vahel ei mõjuta ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõikes 2 sätestatud üleüldist poliitilist kohustust jõuda kõikide kalavarude püügis hiljemalt 2020. aastaks maksimaalse jätkusuutliku saagikuse tasemeni ning jääb seega sellele kohustusele allutatuks. See tähendab, et nõukogul ei olnud kaalutlusõigust määrata vaidlusaluse nelja kalavaru lubatud kogupüüki kindlaks nullmäärast kõrgemal tasemel ka siis, kui neid püütakse vaid kaaspüügina.

61.

Eespool kirjeldatud järeldusi arvesse võttes saan 2020. aasta määruse kehtivuse osas piirduda üsna lühida analüüsiga.

62.

Käesoleva menetluse poolte vahel ei ole vaidlust selle üle ning 2020. aasta määruse artikli 1 lõikest 1 ja IA lisast tuleneb, et nõukogu määras vaidlusaluse nelja kalavaru lubatud kogupüügi Iirimaad ümbritsevates vetes kindlaks tasemele, mis ületas nullmäära.

63.

Vaidlust ei ole poolte vahel ka selle üle, et need lubatud kogupüügi limiidid ei ole kooskõlas „parimate olemasolevate teadusnõuannetega“ ega ettevaatusprintsiibil põhineva lähenemisviisiga kalavarude majandamisele, et saavutada maksimaalne jätkusuutlik saagikus. Seega on 2020. aasta määrus osaliselt vastuolus ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõikes 2 sätestatud eesmärgiga järk-järgult taastada ja hoida kõikide kalavarude populatsioon hiljemalt alates 2020. aastast tasemel, mis ületab maksimaalse jätkusuutliku saagikuse saamiseks vajaliku biomassi taseme. Nagu selgitasin käesoleva ettepaneku punktides 43–60, ei mõjuta läänepiirkonna vete määrus seda järeldust.

64.

Järelikult ei olnud nõukogul kaalutlusõigust määrata vaidlusaluse nelja kalavaru püügivõimalused Iirimaad ümbritsevates vetes nullmäärast suuremaks. Seetõttu oli tema otsus õigusvastane. Teen Euroopa Kohtule seepärast ettepaneku tunnistada 2020. aasta määruse IA lisa kehtetuks selles osas, milles on määratud vaidlusaluse nelja kalavaru püügivõimalused Iirimaad ümbritsevates vetes nullmäärast suuremaks.

65.

On siiski võimalik, et nõukogu ei nõustu minu tõlgendusega ühise kalanduspoliitika alusmääruse kohta ja/või leiab, et läänepiirkonna vete määrusega sai muuta ja muudetigi ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 2 lõiget 2, et arvata mõistest „kõik varud“ segapüügi korral välja kaaspüük. Sel juhul oleks 2020. aasta määruse kehtivuse hindamiseks vaja kontrollida, kas nõukogu jäi vaidlusaluse nelja kalavaru lubatud kogupüüki kindlaks määrates oma kaalutlusõiguse piiridesse.

66.

Selle stsenaariumi kohaselt võimaldaksid ühise kalanduspoliitika alusmäärus ja läänepiirkonna vete määrus nõukogul, kui ta määrab kindlaks iga-aastaseid kalapüügivõimalusi, tasakaalustada eesmärk jõuda 2020. aastaks maksimaalse jätkusuutliku saagikuseni vaidlusaluse nelja kalavaru osas, kui neid püütakse segapüügi korral kaaspüügina, muude ühise kalanduspoliitika eesmärkidega. Teisisõnu oleks nõukogul võimalik kalduda kõrvale vaidlusaluse nelja kalavaru suhtes maksimaalse jätkusuutliku saagikuseni jõudmise eesmärgil antud nullpüügi soovitusest, kui ta peab seda vajalikuks näiteks kalalaevastike säilimise või kalandussektoris töökohtade arvu säilitamise huvides.

67.

Kuidas tuleb Euroopa Kohtul sel juhul hinnata, kas nõukogu on jäänud oma kaalutlusõiguse piiridesse? Minu arvates peab Euroopa Kohus kontrollima, kas nõukogu võttis arvesse kõiki kaalutlusi, mida tuleks sellisel tasakaalustamisel arvesse võtta, isegi kui ta ei sea kahtluse alla seda, kuidas neid elemente tasakaalustati.

68.

Nõukogu ja komisjoni selgituse põhjal on selge, et 2020. aasta määrusega määrati vaidlusaluse nelja kalavaru püügivõimalused Iirimaad ümbritsevates vetes nullmäärast kõrgemale tasemele selleks, et hoida ära olukord, kus muude (siht)liikide püügioperatsioonid tuleb püüki piiravate liikide tõttu lõpetada. Teisisõnu teenis nõukogu tegevus ühise kalanduspoliitika sotsiaal-majanduslikke eesmärke. Seepärast peaks see institutsioon tõendama, et ta võttis arvesse kõik kaalutlused seoses eri eesmärkidega, mida ta üksteisega tasakaalustas. See peaks minu arvates hõlmama vähemalt selgitust võimaliku (finants‑ või majandus)kahju kohta, mida püüki piiravad liigid nähtusena kalavarude majandamisele ja asjaomasele rannikukogukonnale või asjaomastele rannikukogukondadele põhjustavad, aga ka ohtude ja väljavaadete kohta, mis puudutavad vaidlusaluste kalavarudega seotud eesmärki jõuda 2020. aastaks maksimaalse jätkusuutliku saagikuseni.

69.

Nõukogu näis ise nõustuvat, et tema kaalutlusõigus ei piirdu võetavate meetmete laadi ja ulatusega, vaid laieneb ka peamiste faktiliste asjaolude kindlakstegemisele. Seepärast peaks ta Euroopa Kohtule tõendama, et käesolevas asjas vaidluse all olevaid kalapüügivõimalusi kindlaks määrates asus ta neid faktilisi asjaolusid tuvastama.

70.

Ent kui nõukogul paluti kohtuistungil täpselt selgitada eeldatavate sotsiaal-majanduslike tagajärgede ulatust juhul, kui vastu võetakse asjasse puutuvad lubatud kogupüügi nullmäärad, ei suutnud nõukogu esitada Euroopa Kohtule konkreetseid andmeid selle kohta, millist teavet ta kaalutluste tasakaalustamisel arvesse võttis. Samuti ei suutnud ta selgitada, millised finants‑, majanduslikud või sotsiaalsed tagajärjed oleksid tekkinud, kui ta oleks määranud vaidlusaluse nelja kalavaru lubatud kogupüügiks Iirimaa vetes nullmäära. Ainus menetlusosaline, kes suutis selles küsimuses vastuse anda, oli komisjon, kes selgitas, et potentsiaalselt mõjutatavate laevade arv oleks ligikaudu 6000 ja potentsiaalne kahju, mis tekiks kogu Iirimaad ümbritseva merepiirkonna sulgemisest, oleks ligikaudu tuhat miljonit eurot. ( 49 ) Mul ei ole põhjust nendes arvudes kahelda, kuid paljude majandusnäitajate hulgast kahe esitamine ( 50 ) ei ole piisavalt veenev, et selgitada, mil viisil nõukogu väidetavalt kaalutlusi tasakaalustas. Lõppude lõpuks viib Euroopa Kohus selle põhjenduse põhjal läbi kohtuliku kontrolli isegi valdkondades, kus tema volitused on „piiratud“. Kokkuvõttes ei ole Euroopa Kohtul lihtsalt võimalik „oma tööd teha“, kui tema ees on institutsioonide lubadused, et asjakohaseid andmeid „võeti arvesse“.

71.

Ent kui oletada, et andmed on Euroopa Kohtu jaoks saadaval, on selge, et kui nõukogu kaalutlusi tasakaalustab (eeldusel, et nõukogul on tõepoolest kaalutlusõigus tasakaalustada sotsiaal-majanduslikke eesmärke eesmärgiga jõuda 2020. aastaks maksimaalse jätkusuutliku saagikuseni), ei saa ikkagi täielikult tähelepanuta jätta põhieesmärki jõuda kõikide varude osas maksimaalse jätkusuutliku saagikuseni. Sellega seoses väitis nõukogu, et ta määras vaidlusaluse nelja kalavaru lubatud kogupüügi tasemele, mis võrdus ICESi prognoosiga vältimatu kaaspüügi kohta või jäi sellest madalamaks. ( 51 ) Ta selgitas, et „soodsam“ (nagu mina neid nimetan) tase võimaldab mõningal määral suureneda vaidlusaluse nelja kalavaru kudekarja biomassil (näiteks tursa puhul Šotimaa rannikust läänes ligikaudu 10%), ja see oli tõepoolest selgelt nõukogu eesmärk. Jällegi, ehkki ma ei sea seda arvu kahtluse alla, ei saa eirata tõsiasja, et isegi sellel tasemel jääksid vaidlusalused neli kalavaru allapoole madalaimat biomassi piirväärtust (Blim), mida on vaja, et need kalavarud paljuneksid. Teisisõnu, „soodsamad“ tasemed tekitaksid vaidlusalusele neljale kalavarule ikkagi korvamatut kahju, sest lubatud kogupüük määrati tasemele, mis kujutas endast olulist protsendimäära nende olemasolevast biomassist (näiteks tursa osas kujutasid 2020. aastaks lubatud kogupüügid vastavalt 62% ja 54% kahe asjaomase püügipiirkonna kudekarja biomassist). ( 52 ) Minu arusaama järgi võeti nende tasemete valimisel aluseks ICESi prognoos eeldatava kaaspüügi koguse kohta. Euroopa Kohtule kättesaadava teabe põhjal näib siiski, et ei küsitud teaduslikku nõu valitud lubatud kogupüügi võimaliku mõju kohta asjaomaste kalavarude võimalustele taastuda – maksimaalse jätkusuutliku saagikuse tasemele või muul viisil. ( 53 ) Seetõttu näib mulle, et määrates need lubatud kogupüügid tasemele, mis vastab märkimisväärsele hulgale vaidlusaluse nelja kalavaru kudekarja biomassist, ei järginud nõukogu oma kohustust leida ja sõnastada seda taset „parimate kättesaadavate teaduslike nõuannete“ või ettevaatusprintsiibi alusel. ( 54 )

72.

Lõpuks selgitas nõukogu kirjalikult ja kohtuistungil, et koos sellega, et ta lubas mõningaid vaidlusaluse nelja kalavaru püüke kui kaaspüüki, on ta võtnud arvesse täiendavaid parandusmeetmeid, nagu liikmesriikide võetud kohustust mitte suurendada vaidlusaluse nelja kalavaru osas lubatud kogupüüke 10% võrra, mida võimaldab ühise kalanduspoliitika alusmääruse artikli 15 lõige 9. Kui võtta arvesse, et 10% lubatud kogupüügi nullmäärast, mida soovitas ICES, oleks ikkagi null, ei tundu see kohustus olevat oluline parandusmeede. Samuti väitis nõukogu, et ta on seadnud sisse tehnilised meetmed, nagu see, et teatavates vetes on kohustuslik kasutada konkreetse võrgusilma suurusega kalavõrke, mis suurendaks segapüügi korral püügi selektiivsust. ( 55 ) Ent need kohustused seati sisse alles 2020. aasta keskel ja – mis olulisemgi – ühise kalanduspoliitika artikli 9 lõige 5 lubab võtta erimeetmeid segapüügi suhtes vaid juhul, kui selektiivsust ei ole võimalik muul viisil suurendada. Seetõttu oleks tulnud kõiki selektiivsuse suurendamise meetmeid arvesse võtta enne lubatud kogupüügi suurendamist kaaspüügi osas, mitte pärast seda.

73.

Kokkuvõttes, isegi kui tõlgendada läänepiirkonna vete määrust nii, et sellega on ühise kalanduspoliitika alusmäärust segapüügi korral püütavate kaaspüügivarude osas muudetud (quod non), olen arvamusel, et komisjon ja nõukogu ei ole esitanud Euroopa Kohtule piisavalt teavet, mis võimaldaks tal järeldada, et 2020. aasta määrust ei võetud vastu väljaspool ühise kalanduspoliitika alusmäärusega ja läänepiirkonna vete määrusega jäetud piire.

74.

Seepärast teen ka selle kõrvalstsenaariumi korral Euroopa Kohtule ettepaneku tunnistada 2020. aasta määrus kehtetuks selles osas, milles on määratud vaidlusaluse nelja kalavaru lubatud kogupüük Iirimaad ümbritsevates vetes nullmäärast suuremaks.

75.

2020. aasta määruse kehtetuks tunnistamise tagajärjel kaoks nimetatud aasta kalapüügivõimaluste kindlaksmääramise alus tagasiulatuvalt samamoodi nagu siis, kui see määrus tühistataks. ( 56 ) Nendel asjaoludel annab ELTL artikli 264 teine lõik, mis on analoogia alusel kohaldatav ka ELTL artikli 267 alusel esitatud eelotsusetaotlusele, mis käsitleb Euroopa Liidu õigusaktide kehtivust, Euroopa Kohtule kaalutlusõiguse otsustada, milliseid konkreetseid kõnealuse õigusakti tagajärgi tuleb pidada lõplikuks. ( 57 )

76.

Käesoleval juhul lõppes 2020. aasta määruse kehtivusaeg 2020. aasta lõpus. Kooskõlas nõukogu palvega ei pea ma põhjendatuks seada kahtluse alla ettevõtjate heauskse püügitegevuse õiguspärasust, eriti kui võtta arvesse ohtu, et sellel võib olla tõsiseid tagasilööke paljudele sel alusel loodud õigussuhetele.

77.

Kui Euroopa Kohus otsustab minu ettepanekut järgida, soovitan piirata 2020. aasta määruse IA lisa asjasse puutuvate osade kehtetuks tunnistamise ajalist mõju nii, et nende tagajärjed kõnealuse määruse kehtivusaja kestel säiliks.

78.

Kõiki neid kaalutlusi arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata teisele eelotsuse küsimusele järgmiselt: