1.

COVID‑19 pandeemia leviku tõkestamiseks üle maailma ametiasutuste poolt kehtestatud nn „mittefarmatseutiliste sekkumismeetmete“ ( 2 ) hulgas olid valdavad isikute liikumisele seatud piirangud. Kuigi ühiskonna sulgemine (lockdown) oli neist meetmetest kõige äärmuslikum, olid reaktsioonide seas esiplaanil ka rahvusvahelise liikumise piirangud. Riigid kehtestasid pandeemia ajal eri ajahetkedel oma territooriumile sisenemise ja/või sealt lahkumise keelu ning karmistasid selle rakendamiseks piirikontrolli.

2.

Euroopa Liidu liikmesriigid ei olnud selles suhtes erandiks. Pandeemia „esimese laine“ ajal alates 2020. aasta märtsist ( 3 ) ei kehtestanud liikmesriigid mitte üksnes ühiselt Euroopa Liitu sisenemise keeldu, eraldades osaliselt „Euroopa kindluse“ muust maailmast, ( 4 ) vaid erinevad üksteise suhtes kehtestatud piiriülese liikuvuse piirangud tõid kaasa seninägematu piiride sulgemise ka Euroopa Liidu sees ( 5 ).

3.

Kuigi enamiku nende meetmete kohaldamine lõpetati 2020. juuni lõpu poole, säilitas mitu liikmesriiki COVID‑19 (toona) potentsiaalse „teise laine“ hirmus ennetava meetmena rahvusvahelise liikumise piirangud. Käesolev Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brusseli (Brüsseli hollandikeelne esimese astme kohus, Belgia) eelotsusetaotlus puudutab mõne sellise meetme kooskõla liidu õigusega, mille Belgia valitsus rakendas 2020. aasta juuli alguses, mis seisnesid nn „mittehädavajaliku“ reisimise keelamises muu hulgas teatud riikidest ja riikidesse, mida käsitati reisijate jaoks suure nakatumisohuga riikidena; karantiini- ja testimisnõuetes Belgia elanikele nendest riikidest tagasipöördumise korral ning Belgia piiril või selle lähedal tehtud kontrollides nende reisipiirangute jõustamiseks.

4.

Käesolev ei ole esimene COVID‑19t puudutav kohtuasi, mis on jõudnud Euroopa Kohtu menetlusse. Ka ei ole tegemist esimese korraga, kui Euroopa Kohus peab käsitlema epideemilise haiguse leviku tõrjumiseks võetud meetmete õiguspärasust. ( 6 ) Küll aga ei ole Euroopa Kohtul seni palutud teha otsust selle kohta, kas liidu õigusega on kooskõlas sellised ettevaatusabinõud, mis oma olemuse ja tõsiduse tõttu raputasid Euroopa Liidu üht põhialust ning saavutust, nimelt „ilma sisepiirideta ala [loomist], kus isikute vaba liikumine on tagatud“. ( 7 ) Samuti toob käesolev kohtuasi esiplaanile alatise küsimuse seoses tasakaaluga, mille ametiasutused demokraatlikus ühiskonnas peavad saavutama ühelt poolt seda ühiskonda ohustavate ohtude vastu tõhusa võitlemise õiguspärase eesmärgi ja teiselt poolt nende isikute põhiõiguste vahel, keda sellega seoses võetud meetmed mõjutavad. Kuigi Euroopa Kohus on pidanud seda küsimust käsitlema eelkõige seoses kuritegevuse ja terrorismi vastase võitlusega, ( 8 ) peab ta esimest korda analüüsima seda pandeemia poolt põhjustatud ohu kontekstis.

5.

Direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ( 9 ) (edaspidi „kodakondsusdirektiiv“), artikli 4 „Lahkumisõigus“ lõikes 1 on sätestatud, et „[i]lma et see piiraks liikmesriigi piirikontrolli suhtes kohaldatavate, reisidokumente käsitlevate sätete kohaldamist, on kõikidel liidu kodanikel, kellel on kehtiv isikutunnistus või pass, ja nende pereliikmetel, kes ei ole liikmesriigi kodanikud ja kellel on kehtiv pass, õigus lahkuda liikmesriigi territooriumilt, et reisida mõnda teise liikmesriiki“.

6.

Selle direktiivi artikli 5 „Sisenemisõigus“ lõikes 1 on sätestatud, et „[i]lma et see piiraks siseriikliku piirikontrolli suhtes kohaldatavate, reisidokumente käsitlevate sätete kohaldamist, annavad liikmesriigid liidu kodanikele loa siseneda nende territooriumile kehtiva isikutunnistuse või passiga ning nende pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, loa siseneda nende territooriumile kehtiva passiga“.

7.

Kodakondsusdirektiivi VI peatüki pealkiri on „Sisenemis- ja elamisõigusele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatavad piirangud“. Selles peatükis on artikli 27 „Üldpõhimõtted“ lõikes 1 sätestatud, et „[k]ui käesoleva peatüki sätetest ei tulene teisiti, võivad liikmesriigid piirata avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumis[vabadust], sõltumata nende kodakondsusest. Kõnealuseid põhjendusi ei tohi rakendada majanduslikel eesmärkidel“.

8.

Samas peatükis on selle direktiivi artikli 29 „Tervishoid“ lõikes 1 sätestatud, et „[a]insad haigused, mis õigustavad liikumisvabadust piiravaid meetmeid, on Maailma Tervishoiuorganisatsiooni [WHO] asjaomastes dokumentides määratletud epideemiaohuga haigused […]“.

9.

Määruse (EL) 2016/399, mis käsitleb isikute üle piiri liikumist reguleerivaid liidu eeskirju (Schengeni piirieeskirjad) ( 10 ) (edaspidi „Schengeni piirieeskirjad“), artiklis 22 „Sisepiiride ületamine“ on sätestatud, et „[s]isepiire võib ületada igas kohas, ilma et isikuid, olenemata nende kodakondsusest, piiril kontrollitakse“.

10.

Nende eeskirjade artiklis 25 „Sisepiiridel piirikontrolli ajutise taaskehtestamise üldraamistik“ on lõigetes 1 ja 2 sätestatud:

„1.   Kui sisepiirikontrollita alal tekib tõsine oht liikmesriigi avalikule korrale või sisejulgeolekule, võib kõnealune liikmesriik erandlikult taaskehtestada piirikontrolli kõikidel või konkreetsetel sisepiirilõikudel piiratud ajavahemikul kuni 30 päevaks, või tõsise ohu eeldatava kestuse ajaks, kui kõnealune oht püsib kauem kui 30 päeva. Piirikontrolli ajutise taaskehtestamise ulatus ja kestus sisepiiridel ei või olla suurem ega pikem, kui on rangelt vajalik tõsisele ohule reageerimiseks.

2.   Piirikontroll taaskehtestatakse sisepiiridel ainult viimase abinõuna ja kooskõlas artiklitega 27, 28 ja 29. Kui vastavalt artiklitele 27, 28 või 29 kaalutakse seda, kas teha otsus sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamise kohta, võetakse igal juhul arvesse vastavalt artiklites 26 ja 30 osutatud kriteeriumeid.“

11.

Osana „kiireloomulistest“ meetmetest COVID‑19 leviku piiramiseks Belgia territooriumil kehtestas Belgia valitsus reisipiirangud. Sellega seoses kohaldatavad eeskirjad aga muutusid aja jooksul. Need suundumused saab osas, mis on käesoleva kohtuasja lahendamisel asjakohane, võtta kokku järgmiselt.

12.

Kõigepealt, ajavahemikul 23. märtsist 15. juunini 2020, oli kogu „mittehädavajalik“ reisimine Belgiast ja Belgiasse põhimõtteliselt keelatud. ( 11 )Seejärel, 15. juunist kuni 12. juulini 2020, kohaldati nn „EL+ riikide“ ( 12 ) suhtes sellest keelust erandit. Reisimine mõnesse nimetatud riiki või mõnest nimetatud riigist oli lubatud, tingimusel et asjasse puutuv riik seda lubas. ( 13 )Viimaks otsustas Belgia valitsus, et „mittehädavajalikku“ reisimist Belgia ja asjasse puutuvate riikide vahel reguleeritakse, lähtudes iga konkreetse riigi epidemioloogilisest olukorrast.

13.

Selleks rakendati ministri 30. juuni 2020. aasta määruse, millega kehtestatakse kiireloomulised meetmed koroonaviiruse COVID‑19 leviku tõkestamiseks, mida on muudetud 10. juuli 2020. aasta ministri määrusega (ministerieel besluit van 10 juli 2020) (Moniteur belge, 10.7.2020, lk 51609) (edaspidi koos „vaidlusalune määrus“), artiklit 18. Selles sättes oli ette nähtud:

„§ 1 Mittehädavajalik reisimine Belgiasse ja Belgiast on keelatud.

§ 2 Erandina §-st 1 […] on lubatud:

[…]“.

14.

Seega kasutasid Belgia ametiasutused alates 12. juulist 2020 kuni eelotsusetaotluses nimetamata kuupäevani värvusklassifikatsiooni, milles liigitati EL+ riigid nende epidemioloogilise olukorra alusel „punaseks“, „oranžiks“ ja „roheliseks“. Selle liigituse kohaselt:

15.

Eespool viidatud värvusklassifikatsiooni jaoks hinnati iga riigi või piirkonna epidemioloogilist olukorda vastavalt Belgia valitsuse nõuandva organi kirjalikus arvamuses sätestatud metoodikale. ( 15 ) Selles kasutatud peamised tegurid olid esiteks uute nakatumiste kumulatiivne arv („esinemissagedus“) viimase 14 päeva jooksul 100000 elaniku kohta riigis või piirkonnas (piirkondliku teabe olemasolu korral), teiseks nakatumise määra suundumus ja kolmandaks riigi või piirkondlikul tasandil kehtestatud võimalikud tõrjemeetmed. Sellest lähtudes liigitati riigid järgmiselt:

16.

Iga riigi või (võimaluse korral) piirkonna nakatumise andmeid andis ECDC, kes omakorda sai need asjasse puutuvatelt riikidelt. Teavet konkreetses riigis või piirkonnas kehtestatud võimalike tõrjemeetmete kohta sai ja andis Belgia välisministeerium. Celeval pidi edastama riikide värvusklassifikatsiooniga seotud teavet vähemalt korra nädalas.

17.

Vaidlusaluse määruse artiklis 22 oli sätestatud ka see, et selle määruse sätete, eelkõige artikli 18 rikkumise korral kohaldatakse 15. mai 2007. aasta tsiviiljulgeoleku seaduse artiklis 187 sätestatud karistusi. ( 16 ) Viimati nimetatud sättes on sisuliselt ette nähtud, et selliste meetmete järgimisest keeldumise või sellekohase hooletuse eest karistatakse rahuajal vangistusega kaheksa päeva kuni kolm kuud ja rahatrahviga 26–500 eurot või üksnes ühega neist karistustest. Lisaks sellele on selles seaduses sätestatud, et siseminister või vajaduse korral linnapea või asjasse puutuva piirkonna politseiülem „võib lisaks rakendada nimetatud meetmeid omal algatusel“ õigusrikkujate kulul.

18.

NORDIC INFO BV (edaspidi „Nordic Info“) on Belgias asutatud reisikorraldaja, kes korraldab ja müüb reise Põhjamaadesse, eelkõige Rootsi.

19.

Vaidlusaluse määruse artikli 18 § 2 punktis 1 viidatud EL+ riikide värvusklassifikatsioon avaldati esimest korda Belgia välisministeeriumi veebisaidil 12. juulil 2020. Rootsi liigitati tema epidemioloogilisele olukorrale tuginedes „punaseks“. Kuigi Belgia ei kohaldanud selle riigi suhtes alates 15. juunist 2020 ( 17 ) reisipiiranguid, oli „mittehädavajalik“ reisimine Rootsisse ja Rootsist selle liigituse tulemusel nimetatud sätte alusel keelatud. Lisaks sellele muutusid kohaldamisele kuuluvate piirkondlike õigusnormide alusel Belgia elanikele sellest riigist tagasipöördumisel kohustuslikuks karantiini- ja testimisnõuded.

20.

Seejärel tühistas Nordic Info kõik 2020. aasta suveperioodiks kavandatud reisid Rootsi, teavitas selle olukorra ajal nimetatud riigis viibivaid reisijaid ning aitas neil Belgiasse tagasi pöörduda.

21.

EL+ riikide värvusklassifikatsiooni ajakohastati Belgia välisministeeriumi veebisaidil 15. juulil 2020. Rootsi värvikood muutus „punasest“„oranžiks“. Niisiis, kuigi „mittehädavajalikku“ reisimist sellesse riiki ei soovitatud, ei olnud selline reisimine enam keelatud ning tagasipöördumisel ei kohaldatud elanikele enam karantiini- ja testimisnõudeid.

22.

Seejärel esitas Nordic Info Belgische Staati (Belgia riik) vastu Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brusselisse (Brüsseli hollandikeelne esimese astme kohus) kahju hüvitamise hagi, nõudes kahju hüvitamist esialgses summas 481831,00 eurot, millele lisanduvad intressid, ja nõudes kavandatud Rootsi reiside tühistamise tulemusel tekkinud lõpliku kahju hindamiseks eksperdi määramist. ( 18 )

23.

Sisuliselt väidab Nordic Info, et Belgia valitsus rikkus asjasse puutuvaid reisipiiranguid kehtestades õigusnormi. Eelkõige väidab põhikohtuasja hageja ühelt poolt, et need meetmed olid vastuolus kodakondsusdirektiiviga, kuivõrd nad piirasid selles tagatud vaba liikumise õigust ja ükski õiguslik alus ei võimalda sellist erandit teha. Teiselt poolt kaasnes nende meetmetega tegelikkuses piirikontrolli taastamine Belgia ja teiste liikmesriikide vahelistel piiridel, mis rikub Schengeni piirieeskirjades sellega seoses kehtestatud tingimusi.

24.

Neil asjaoludel otsustas Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Brüsseli hollandikeelne esimese astme kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

25.

7. veebruari 2022. aasta eelotsusetaotlus registreeriti 23. veebruaril 2022. Kirjalikud seisukohad on esitanud Nordic Info, Belgia, Rumeenia, Norra ja Šveitsi valitsus ning Euroopa Komisjon. 10. jaanuari 2023. aasta kohtuistungil olid esindatud Belgia, Rumeenia ja Norra valitsus ning komisjon.

26.

Käesolev kohtuasi puudutab Belgia valitsuse poolt 2020. aasta juulis ( 19 ) COVID‑19 leviku tõkestamiseks kehtestatud kahe omavahel seotud, ent eraldiseisva meetmete paketi kooskõla liidu õigusega. Esiteks puudutab nimetatud kohtuasi teatud reisipiiranguid, nimelt ühelt poolt „mittehädavajaliku“ reisimise keeldu, millega keelati reisijatel lahkuda Belgia territooriumilt riikidesse, mida käsitati suure nakkusohuga riikidena, ning keelati – Belgia kodanikud ja elanikud välja arvatud – siseneda nendest riikidest Belgia territooriumile, ning teiselt poolt kodanike ja elanike ( 20 ) suhtes karantiini- ja testimisnõuete kehtestamist asjasse puutuvatest riikidest tagasipöördumise korral. Teiseks on see kohtuasi seotud Belgia piire ületanud või seda teha püüdnud isikute kontrollimisega, et tagada nimetatud reisipiirangute täitmine.

27.

Selliseid meetmeid reguleerivad liidu õiguses erinevad õigusnormid. Ühelt poolt kuuluvad reisipiirangud osas, milles neid rakendatakse Euroopa Liidus reisida soovivate liikmesriikide kodanike suhtes, ( 21 ) liidu erinevate esmase ja teisese õiguse normide kohaldamisalasse, millega tagatakse neile kodanikele vaba liikumise õigus. See on esimese eelotsuse küsimuse kese. Teiselt poolt ei reguleeri eespool nimetatud sätted kontrolle piiril. ( 22 ) Pigem tuleb seoses liikmesriikidega, kelle suhtes kohaldatakse Schengeni acquis’d, nagu Belgia, ( 23 ) selliste kontrollide õiguspärasust analüüsida Schengeni piirieeskirjade sätete alusel. See on teise eelotsuse küsimuse keskne teema.

28.

Analüüsin mõlemat küsimust järgnevates jaotistes järgemööda.

29.

Vaidlusalustele reisipiirangutele hinnangu andmiseks tuleb Euroopa Kohtus toimunud arutelu põhjal selgitada mitut küsimust, nimelt asjasse puutuvaid vaba liikumist käsitlevaid õigusnorme (1), nende territoriaalset kohaldamisala (2), seda, millises ulatuses takistasid nimetatud piirangud neis tagatud õiguste teostamist (3), seda, kas konkreetse juhtumi asjaoludel võisid liikmesriigid teha liidu õigusest „erandlikus“ ulatuses erandeid (4), ja viimaks nende piirangute õiguspärasust, lähtudes nimetatud õigusnormidest (5).

30.

Sellised reisipiirangud, nagu kehtestas Belgia, on üldkohaldatavad meetmed, mis puudutasid paljusid inimesi. Puudutatud isikute õiguslik seisund võis olla erinev, näiteks liikmesriikide kodanikud või kolmandate riikide kodanikud, kellel on elamisõigus Belgias. Need isikud võisid soovida reisida erinevatesse kohtadesse või erinevatest paikadest saabuda – mõnest teisest liidu liikmesriigist või kolmandast riigist – ning neil võisid olla erinevad eesmärgid: töö, perekond, vaba aeg jne. Olenevalt neist muutujatest on neidsamu reisipiiranguid võimalik analüüsida, tuginedes erinevate riigisisese õiguse, liidu õiguse ja rahvusvahelise õiguse sätetele, millega reguleeritakse isikute piiriülest liikumist.

31.

Küll aga ei ole Euroopa Kohtu ülesanne anda käesoleva eelotsusetaotluse kontekstis terviklik hinnang selliste meetmete õiguspärasusele. Tema ülesanne on hoopis anda liidu õiguse tõlgendus, mis on kasulik eelotsusetaotluse esitanud kohtule, et lahendada põhikohtuasi, lähtudes tema menetluses olevatest faktilistest asjaoludest.

32.

Käesolev kohtuasi on selles suhtes mõnevõrra eripärane. Seda seetõttu, et asjasse puutuvate reisipiirangute õiguspärasust ei vaidlusta mitte konkreetne isik, kes ei saanud reisida konkreetsesse sihtkohta või konkreetsest sihtkohast. Tegemist on hoopis tsiviilõigusliku vastutuse tuvastamise nõudega, mille on esitanud Belgia reisikorraldajast äriühing, kes korraldas reise eelkõige Rootsisse ja keda need piirangud mõjutasid kaudselt. Niisiis ei tugine Nordic Info riigisiseses kohtus oma õigusele osutada piiriülest turismiteenust, mida kaitsevad erinevad liidu õigusnormid. ( 24 ) Ta tugineb hoopis vaba liikumise õigusele, mis tema – eeldatavasti liikmesriikide kodanikest – tegelikel ja potentsiaalsetel klientidel liidu õiguse alusel on. Seega peaks Euroopa Kohus käesolevas ajas piirduma sisuliselt selle õigusega seotud õigusnormide analüüsimisega.

33.

Tuletan meelde, et ELTL artikli 20 lõike 1 kohaselt on liikmesriikide kodanikud liidu kodanikud. See seisund annab neile ELTL artikli 20 lõike 2 punkti a ja artikli 21 lõike 1 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) ( 25 ) artikli 45 lõike 1 alusel muu hulgas õiguse liikmesriikide territooriumil eesmärgist sõltumata, seega ka turismi eesmärgil vabalt liikuda. Seda õigust tuleb kasutada, lähtudes tingimustest, mis on sätestatud selle rakendamiseks vastu võetud teisese õiguse aktides, ( 26 ) eelkõige kodakondsusdirektiivis ( 27 ).

34.

Liidu kodanikele tagatud vaba liikumise õigus koosneb kahest osast. See tähendab kõigepealt õigust lahkuda, mis kajastub kodakondsusdirektiivi artiklis 4. Tegemist on kõigi kodanike õigusega lahkuda mis tahes liikmesriigi, sh nende oma liikmesriigi territooriumilt, ( 28 ) et reisida mõnda teise liikmesriiki, ( 29 ) tingimusel et neil on kehtiv isikutunnistus või pass, ja – nagu ma juba välja tõin – olenemata selle lahkumise eesmärgist ( 30 ). Seetõttu hõlmab see õigus nende Belgia kodanike ja teiste liidu kodanike olukorda, kes soovisid lahkuda Belgia territooriumilt, et sõita puhkusele Rootsi. ( 31 )

35.

Õigus vabalt liikuda tähendab teiseks ka õigust siseneda, kuigi selles osas on õiguslik raamistik mõnevõrra keerukam. Ühelt poolt tagab kodakondsusdirektiivi artikli 5 lõige 1 liikmesriigi kodanikele sisuliselt õiguse siseneda teise liikmesriigi territooriumile, tingimusel et neil on kehtiv isikutunnistus või pass, ja taas kord olenemata sisenemise eesmärgist. Teiselt poolt ei reguleeri see säte liidu kodanike sisenemist nende enda liikmesriiki. ( 32 ) Niisiis, esiteks tuleneb isiku õigus siseneda selle riigi territooriumile, mille kodanik ta on, rahvusvahelise õiguse väljakujunenud põhimõttest, mida kinnitab eelkõige EIÕK protokolli nr 4 artikli 3 lõige 2. ( 33 ) Teiseks on ELTL artikli 21 lõige 1 Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt kohaldatav selles konkreetses olukorras, kus liidu kodanik pöördub tagasi enda liikmesriiki pärast seda, kui ta on välismaal reisides kasutanud vaba liikumise õigust. ( 34 ) Kokkuvõttes kasutasid Belgia kodanikud ja teised liidu kodanikud käesoleval juhul õigust siseneda Belgia territooriumile pärast näiteks turismireisi Rootsi, kuigi erineval õiguslikul alusel.

36.

Käesoleva ettepaneku praeguses etapis soovin käsitleda omamoodi kõrvalteemat, mis sellegipoolest moodustas olulise osa Euroopa Kohtus aset leidnud arutelust. Nimelt tuleneb eelotsusetaotlusest, et Nordic Info korraldab regulaarselt reise mitte üksnes Rootsi, vaid ka Islandile ja Norrasse. Kuigi need riigid ei kuulu Euroopa Liitu, kuuluvad nad Schengeni alasse. ( 35 ) Seega kohaldati vaidlusaluseid reisipiiranguid nende suhtes samamoodi nagu liikmesriikidele. ( 36 ) Selles kontekstis viitab riigisisene kohus sellele, et kuigi Nordic Info esitatud vastutuse tuvastamise nõue keskendub kahjule, mida ta kandis seoses Rootsi reiside tühistamisega, „ei välista“ see äriühing „ühtegi kahjunõuet“. Niisiis näib nimetatud kohus viitavat sellele, et hageja võib põhikohtuasja hilisemas staadiumis oma nõude üle vaadata või seda täpsustada, nii et see hõlmab ka Islandi ja/või Norra reiside võimalikku tühistamist. Seega viitas riigisisene kohus oma esimeses küsimuses liidu kodanikele, kes soovivad reisida Belgiast „teatud riikidesse [Euroopa Liidus] ja Schengeni alal“ (ja vastupidi).

37.

Eeltoodust tulenevalt esitas Euroopa Kohus menetlusse astujatele kohtuistungil küsimuse selle kohta, kas ja kui, siis millises ulatuses on kodakondsusdirektiivis ette nähtud isikute vaba liikumist käsitlevad õigusnormid kohaldatavad seoses Islandi ja Norraga.

38.

Sarnaselt Belgia ja Rumeenia valitsusega ei ole ma veendunud, et Euroopa Kohus peaks seda küsimust oma käesolevas kohtuasjas tehtavas kohtuotsuses käsitlema. Lisaks sellele, et riigisisene kohus ei ole selles küsimuses selgitusi palunud – kuivõrd ta näib olevat vastuses kindel ( 37 ) –, ei ole kindel, kas sellise selgituse andmine omal algatusel oleks nimetatud kohtule tema menetluses oleva kohtuasja lahendamisel tarvilik. Sisuliselt annaks Euroopa Kohus nõuandva arvamuse selle kohta, mis põhikohtuasja praeguses etapis oleks vägagi hüpoteetiline küsimus, ( 38 ) et arvestada võimalusega, et see võib muutuda asjakohaseks hiljem, juhul kui Nordic Info oma nõuet muudab või täpsustab. Tavaliselt keeldub Euroopa Kohus põhjendatult sellise hüpoteetilise lähenemise järgimisest eelotsusemenetluse kontekstis. ( 39 )

39.

Kui Euroopa Kohus peaks sellegipoolest otsustama selles küsimuses otsuse teha, esitan teise võimalusena järgmised tähelepanekud.

40.

Nagu juba eespool öeldud, reguleerivad isikute vaba liikumist käsitlevad õigusnormid, mis on sätestatud EL toimimise lepingus ja nende rakendamiseks vastu võetud teiseses õiguses, liikmesriikide vahel reisivate liidu kodanike olukorda, mitte aga isikute liikumist liikmesriigi, näiteks Belgia, ja kolmanda riigi, näiteks Islandi või Norra vahel. Asjaolu, et need konkreetsed riigid kuuluvad Schengeni alasse, ei ole sellega seoses tähtis, kuivõrd need õigusnormid ei ole osa Schengeni acquis’st.

41.

Küll aga on Island ja Norra koos kõigi Euroopa Liidu liikmesriikide ja liidu endaga ka Euroopa Majanduspiirkonna lepingu ( 40 ) (edaspidi „EMP leping“) osalised. Selle lepingu lisad sisaldavad ( 41 ) alates EMP ühiskomitee 7. detsembri 2007. aasta otsuse nr 158/2007 ( 42 ) (edaspidi „ühiskomitee otsus“) jõustumisest kahte sõnaselget viidet kodakondsusdirektiivile. Nende viidete kaudu on see direktiiv mõningate väikeste kohandustega ( 43 ) inkorporeeritud EMP õigusesse ja on seega selle lepingu osaliste jaoks siduv ( 44 ).

42.

Seega, kuivõrd asjasse puutuvad lisad on pühendatud vastavalt töötajate vabale liikumisele ja asutamisõigusele ning need mõlemad viitavad, et kodakondsusdirektiivi „kohaldatakse vajaduse korral [kõnealuse lisaga] hõlmatud valdkonnas“, jääb üle selgitada, kas see direktiiv on EMP lepingusse integreeritud vaid osaliselt, üksnes seoses liidu liikmesriikide ja EFTA riikide kodanike liikumisega Euroopa Majanduspiirkonnas (EMP) töötamise ja füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise konkreetsel eesmärgil, või täielikult, nii et sellega reguleeritakse liikumist mis tahes eesmärgil, nagu see on Euroopa Liidus. ( 45 ) Selles kontekstis toimus Euroopa Kohtus elav arutelu küsimuse üle, kas „majanduslikult mitteaktiivsed“ isikud – seega sellised isikud nagu tudengid, pensionärid jne, kes ei tööta ega tegutse füüsilisest isikust ettevõtjana – saavad EMP raames kasutada selle direktiiviga tagatud vaba liikumise õigust.

43.

Tõepoolest, kuigi EMP leping sisaldab sarnaselt EL toimimise lepinguga sätteid, mis tagavad isikute vaba liikumise majanduslikel eesmärkidel, ( 46 ) ei ole selles ELTL artiklitega 20 ja 21 sarnaseid sätteid, mis reguleerivad nende „majanduslikult mitteaktiivsete“ liidu kodanike liikumist Euroopa Liidus. Tegelikult ei ole kogu „liidu kodakondsuse“ mõistel selles lepingus mingit vastet. ( 47 )

44.

Kuigi Euroopa Kohus ei ole selles küsimuses veel seisukohta võtnud, ( 48 ) on seda teinud EFTA kohus. Kohtuotsuses Gunnarsson ( 49 ) leidis nimetatud kohus, et kodakondsusdirektiiv on kohaldatav „majanduslikult mitteaktiivsete“ isikute liikumisele EMPs, olenemata sellest, et EMP lepingus puudub ELTL artiklitele 20 ja 21 vastav säte. Sisuliselt tuletas EFTA kohus meelde, et majanduslikult mitteaktiivsete isikute vaba liikumise õigus oli liidu ja EMP õigusega tagatud juba enne seda, kui kehtestati mõiste „liidu kodakondsus“ ja loodi need sätted erinevates direktiivides, ( 50 ) olles algusest peale sellesse lepingusse sisse viidud. Kodakondsusdirektiiv tühistas ja asendas need direktiivid ning ühiskomitee otsus võttis selle suundumuse EMP õigusesse üle. Kuigi „majanduslikult mitteaktiivsete“ isikute liikumine on praegu liidu õiguses seotud „liidu kodakondsuse“ mõistega ning kuigi viimati nimetatule EMP õiguses vastet ei ole, ei tähenda see EFTA kohtu hinnangul seda, et isikutelt tuleks „ära võtta õigused, mis nad on juba omandanud“ nimetatud lepingu alusel enne selle mõiste kasutusele võtmist ja mis on selles direktiivis „säilinud“. ( 51 )

45.

Euroopa Kohus ei ole ilmselgelt EFTA kohtu otsustega seotud. Minu hinnangul aga tähendab rahvusvahelise õiguse üldpõhimõte lepinguliste kohustuste siduvuse kohta (pacta sunt servanda), ( 52 )„Euroopa Liidu, selle liikmesriikide ja EFTA riikide eriline suhe“ ( 53 ) ning vajadus tagada maksimaalselt EMP lepingu ühetaoline kohaldamine kõigis lepinguosalistes seda, et Euroopa Kohus peab selle lepingu tõlgendamisel neid otsuseid arvesse võtma ( 54 ). Tegelikult väidaksin, et ta peaks neid järgima, välja arvatud juhul, kui esinevad kaalukad põhjused seda mitte teha.

46.

Sellega käesoleval juhul minu arvates tegemist ei ole. Tõepoolest, EFTA kohtu põhjendused kohtuotsuses Gunnarsson on veenvad. Asjaolu, et EMP õiguses ei esine sellist nähtust nagu „EMP kodakondsus“, ei too kaasa EMP lepingusse inkorporeeritud direktiivi esemelise kohaldamisala kitsendamist. Lõppude lõpuks on kodakondsusdirektiivi teatud sätted suunatud just majanduslikult mitteaktiivsetele inimestele. ( 55 ) Kui ühiskomitee oleks soovinud jätta need isikud välja kõnealuse direktiivi kohaldamisalast EMP õiguses, oleks ta võinud hõlpsasti teha nende sätete suhtes sõnaselge reservatsiooni. Sellist reservatsiooni aga ühiskomitee otsuses ei leidu. Seega ei kohaldata EMPs ainult neid õigusi, millel ei ole õiguslikku alust direktiivis endas ning mis tulenevad üksnes ELTL artiklitest 20 ja 21, kuna EMP lepingus puudub vastav säte. ( 56 )

47.

Kokkuvõttes reguleerivad kodakondsusdirektiivi õigusnormid minu hinnangul ka liidu liikmesriikide kodanike ja EFTA riikide kodanike mis tahes eesmärgil liikumist EMPs. Seega saavad need isikud selles direktiivis ette nähtud tingimustel tugineda õigusele vabalt liikuda ka turismi eesmärgil muu hulgas Belgia ja Islandi või Norra vahel. ( 57 )

48.

Vaidlust ei ole selle üle, et sellised reisipiirangud, nagu on käsitlusel põhikohtuasjas, takistasid liidu kodanikel nende vaba liikumise õiguse kasutamist.

49.

Esiteks, osas, milles „mittehädavajaliku“ reisimise keeldu kohaldati liidu kodanikele, kes soovisid lahkuda Belgia territooriumilt, et reisida liikmesriikidesse, mis olid asjasse puutuva värvusklassifikatsiooni alusel liigitatud „punaseks“, piiras see reisimise keeld märkimisväärselt nende õigust lahkuda, mis on muu hulgas tagatud kodakondsusdirektiivi artikli 4 lõikes 1. See vastab tõele olenemata asjaolust, et teistesse liikmesriikidesse (nimelt neisse, mis olid liigitatud „roheliseks“ või „oranžiks“) sai reisida piiramatult. Minu hinnangul piisab sellest, et need isikud ei saanud vabalt reisida soovitud riiki. ( 58 ) Seoses „punaste“ liikmesriikidega oli liidu kodanike võimalus riigist lahkumise õigust kasutada oluliselt piiratud. Tegelikult jäeti nad sellest õigusest ilma seoses paljude reisieesmärkidega, näiteks turismiga. Lisaks sellele, osas, milles seda kohaldati liidu kodanikele – välja arvatud Belgia kodanikele ( 59 ) ja Belgias elavatele teiste liikmesriikide kodanikele ( 60 ) –, kes soovisid siseneda Belgia territooriumile „punasest“ liikmesriigist, piiras vaidlusalune reisikeeld sarnastel põhjustel sama rangelt muu hulgas nimetatud direktiivi artikli 5 lõikes 1 tagatud riiki sisenemise õigust.

50.

Teiseks, osas, milles need olid kohaldatavad Belgia elanikest liidu kodanikele, kes ei olnud Belgia kodanikud, piirasid „punasest“ liikmesriigist „mittehädavajalikult“ reisilt tagasipöördumisel kohaldatavad karantiini- ja testimisnõuded ka kodakondsusdirektiivi artikli 5 lõikes 1 sätestatud sisenemise õigust. Eelkõige piiras karantiini minemise kohustus oluliselt võimalust Belgia territooriumi piires liikuda, millel on minu hinnangul samasugune mõju kui riiki sisenemise edasilükkamisel. Niivõrd, kui need olid samade asjaolude korral kohaldatavad Belgia kodanikele, piirasid need tingimused, mis küll ei kuulu EIÕK protokolli nr 4 artikli 3 lõikes 2 ( 61 ) kinnitatud põhimõtte kohaldamisalasse, minu hinnangul samadel põhjustel vaba liikumise õigust, mis on tagatud ELTL artiklis 21.

51.

Arvestades mõnda väidet, mida menetlusse astujad Euroopa Kohtus esitasid, soovin käesoleva ettepaneku praeguses etapis käsitleda olulist küsimust, mis puudutab liikmesriikide võimalust kalduda COVID‑19 pandeemia ajal kõrvale liidu õigusest.

52.

Nimetatud menetlusse astujad väitsid, et vähemalt esimestel kuudel oli pandeemia näol tegemist „hädaolukorra“ või „kriisiga“, mis nõudis ametiasutuste kiiret sekkumist. Sellega seoses täheldan, et mitu liikmesriiki kuulutas pandeemia ajal mingil hetkel välja „hädaolukorra“, millega kaasnes tavaseaduste kohaldamise ajutine peatamine või neist kõrvale kaldumine nende territooriumidel, et rakendada kiireloomulisi meetmeid, mida peeti sellele „kriisile“ reageerimisel vajalikuks. Tegelikult sarnanesid mitu neist meetmetest – eriti üldine ühiskonna sulgemine – sõjaajal kohaldatavate meetmetega.

53.

Sellega tekib küsimus, kas vaidlusaluste meetmete hindamiseks tuleks „tavaliste“ liidu õigusnormide ja nende „tavaliste“ erandite asemel kohaldada „erandlikku“ õiguslikku raamistikku. Sellega seoses tuletan meelde, et ELTL artiklis 347 on ette nähtud „kaitseklausel“, milles tunnustatakse sisuliselt liikmesriikide võimalust võtta meetmeid, mida nad peavad vajalikuks muu hulgas „tõsiste õiguskorda kahjustada võivate riigisiseste häirete puhul“. ( 62 ) Nimetatud säte, mida Euroopa Kohus ei ole kunagi tõlgendanud, võiks sellistel asjaoludel teoreetiliselt võimaldada üldist erandit kõikidest selle lepingu ja selle põhjal kehtestatud sätetest, sh erinevatest isikute vaba liikumist puudutavatest sätetest. ( 63 ) Mõistagi on küsimused selle kohta, kas ja mis ulatuses saab COVID‑19 pandeemiat käsitada nii, et see põhjustas liikmesriikides selliseid „tõsiseid riigisiseseid häireid“ ( 64 ), ning võimalike teiste tingimuste ja piirangute kohta, mis on selle „kaitseklausliga“ seotud, äärmiselt delikaatsed.

54.

Niisiis, lisaks sellele, et Belgia valitsus ei ole Euroopa Kohtus ega mujal tuginenud ELTL artiklile 347 ( 65 ), oleks selle sätte kohta otsuse tegemine igal juhul vajalik üksnes juhul, kui selliseid riigisiseseid meetmeid nagu käsitlusel põhikohtuasjas ei oleks võimalik põhjendada „tavaliste“ liidu õigusnormide ja nende „tavaliste“ erandite alusel. ( 66 ) Nagu ma aga käesoleva ettepaneku ülejäänud osas selgitan, on need „tavalised“ õigusnormid piisavalt paindlikud, et võtta arvesse kõnealuse olukorra eripära.

55.

Isegi „tavalise“ liidu õiguse alusel ei ole liidu kodanike õigus vabalt liikuda absoluutne. Piirangud on lubatud. ( 67 ) Selleks aga, et see oleks kooskõlas liidu õigusega, peab iga piirang arvestama eelkõige selles sätestatud tingimustega. Osas, milles vaidlusalused reisipiirangud kuuluvad kodakondsusdirektiivi kohaldamisalasse, tuleb neid analüüsida nimetatud õigusakti VI peatükis sätestatud tingimuste alusel. Niivõrd, kui neid piiranguid kohaldati Belgiasse tagasi pöörduvatele Belgia kodanikele, kes olid kasutanud oma vaba liikumise õigust, siis tuletan meelde, et kuigi nimetatud olukord ei kuulu kodakondsusdirektiivi, vaid üksnes ELTL artikli 21 kohaldamisalasse, on selles direktiivis sätestatud erandi tingimused sellegipoolest analoogia alusel kohaldatavad. ( 68 )

56.

VI peatüki sissejuhatusena on kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõikes 1 sätestatud üldreegel, mille kohaselt võivad liikmesriigid piirata liidu kodanike „liikumisvabadust“„avaliku korra“, „julgeoleku“ või „tervishoiu“ huvides. Seda üldreeglit täpsustatakse nimetatud peatüki ülejäänud osas. Eelkõige piiritleb liikmesriikide võimalust piirata seda „vabadust“„tervishoiu“ huvides selle direktiivi artikli 29 lõige 1. Seega tuleb sel alusel kehtestatud riigisiseste meetmete õiguspärasuse hindamiseks tõlgendada neid kahte sätet koostoimes. Koos on neis kehtestatud rida tingimusi, mida käsitletakse üksikasjalikumalt edaspidi ja mida tuleb igal juhul järgida. ( 69 )

57.

Kuigi Belgia valitsus tugines nii eelotsusetaotluse esitanud kohtus kui ka Euroopa Kohtus kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõikele 1 ja artikli 29 lõikele 1, väidab Nordic Info, et sõltumata sellest, kas neis sätestatud üksikasjalikud tingimused on täidetud, ei saa need sätted hõlmata selliseid reisipiiranguid, nagu on kõne all põhikohtuasjas. Seega tuleb abstraktselt analüüsida nende sätete kohaldamisala (a), enne kui asuda neid meetmeid kõnealuste tingimuste alusel konkreetselt hindama (b).

58.

Nordic Info seisukoha järgi ei ole kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõige 1 ja artikli 29 lõige 1 üldiselt piisavalt laialt sõnastatud, et hõlmata – tervikuna või vähemalt osaliselt – selliseid reisipiiranguid, nagu on käsitlusel põhikohtuasjas, sest neis sätetes lubatakse piirata üksnes sisenemise õigust, mitte lahkumise õigust (1), ja igal juhul võimaldavad nad üksnes „individuaalseid“, mitte „üldisi“ vaba liikumise piiranguid (2). Käsitlen neid vastuväiteid järgmistes jaotistes järgemööda.

59.

Tuletan meelde, et kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõige 1 tõlgendatuna koostoimes artikli 29 lõikega 1 võimaldab liikmesriikidel piirata „liikumisvabadust“, tuginedes tervishoiule, ilma et oleks täiendavalt täpsustatud, millist liiki meetmeid võivad riigisisesed ametiasutused kehtestada.

60.

Esiteks on sellega hõlmatud võimalikud piirangud kodakondsusdirektiivi artikli 5 lõikes 1 sätestatud sisenemise õiguse suhtes. See hõlmab ühelt poolt võimalikku keeldu siseneda liikmesriigi territooriumile. Küll aga kohaldatakse reservatsioone. Seda sätet ei saa liikmesriik kunagi kasutada selleks, et keelata oma kodanikel oma territooriumile siseneda – seda seetõttu, et i) nimetatud direktiiv ei ole selles olukorras kohaldatav ja ii) see on EIÕK protokolli nr 4 artikli 3 lõikes 2 kinnitatud põhimõttega vastuolus. ( 70 ) Lisaks sellele tuleneb kodakondsusdirektiivi artikli 29 lõikest 2, et liikmesriik ei tohi „tervishoiu“ põhjusel keelata tema territooriumil elavate teiste liikmesriikide kodanike sisenemist, näiteks pärast reisi Rootsi. ( 71 ) Teiselt poolt võib liikmesriik põhimõtteliselt seada liidu kodanikele, keda ei saa keelata riigi territooriumile sisenemast, teistsuguseid piiranguid, mis ei ole samaväärse toimega kui sisenemise keelamine. Sellesse kategooriasse kuuluvad karantiini ja testimise nõuded, mille Belgia kehtestas oma elanikele tagasipöördumisel „suure ohuga“ riikidest. ( 72 )

61.

Teiseks olen seisukohal, et vastupidi sellele, mida väidab Nordic Info, võivad kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõige 1 ja artikli 29 lõige 1 hõlmata ka selle direktiivi artikli 4 lõikes 1 sätestatud lahkumise õiguse võimalikke piiranguid, näiteks väljasõidukeeldu. ( 73 ) Kuigi VI peatüki pealkiri võib lugejat selles suhtes eksitada, ( 74 ) on selles kasutatud mõiste „liikumisvabadus“ esiteks ilmselgelt piisavalt lai, et seda õigust hõlmata. Teiseks, asjaolust, et artikli 29 lõige 2 puudutab sisuliselt konkreetset meedet, nimelt sisenemiseks loa andmata jätmist, ei tulene, et „tervishoiuga“ seotud põhjustel on võimalikud üksnes sisenemispiirangud – seda seetõttu, et nimetatud sätte eesmärk ei ole loetleda kõiki liikumisvabaduse lubatud piiranguid artikli 27 lõike 1 ja artikli 29 lõike 1 alusel, vaid lihtsalt piiritleda selle konkreetse meetme kasutamist. Lisaks sellele on see tõlgendus kooskõlas ka neis sätetes kehtestatud „tervishoiu“ erandi eesmärgiga – milleks on viimati nimetatud sätte sõnastusest tulenevalt võimaldada liikmesriigil kaitsta oma territooriumi ja elanikkonda teatud nakkushaiguste või nakkuslike haiguste leviku eest. Mõistagi pidasid artikli 29 lõike 1 koostajad (tõenäoliselt) silmas olukorda, milles liikmesriik takistab selliste haigustega nakatunud reisijaid oma territooriumile sisenemast ja endaga haigust „sisse toomast“. Seega võib riigi territooriumi kaitsmine mõnel juhul õigustada ka oma elanike väljumise piiramist selleks, et takistada neid tagasipöördumisel selliseid haigusi „kaasa toomast“. ( 75 ) Lõpuks kinnitavad seda tõlgendust ettevalmistavad materjalid, ( 76 ) mis puudutavad kodakondsusdirektiivi ( 77 ).

62.

Põhikohtuasjas asjasse puutuvad riigisisesed meetmed olid üldkohaldatavad. Tõepoolest, reisikeeldu ning karantiini- ja testimisnõudeid kohaldati süstemaatiliselt abstraktsetele ja suurtele isikute rühmadele objektiivselt määratletud olukordades: isikutele, kes reisisid „suure ohuga“ liidu liikmesriikidesse või liikmesriikidest „mittehädavajalikul“ eesmärgil, samuti isikutele, kes reisisid Schengeni alasse mittekuuluvasse kolmandasse riiki või riigist, jne.

63.

Küll aga väidab Nordic Info, et kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõike 1 alusel koostoimes artikli 29 lõikega 1 võivad olla põhjendatud üksnes vaba liikumise õigust piiravad üksikmeetmed. Selliseid meetmeid saab võtta üksnes juhtumipõhiselt, kui asjasse puutuva isiku olukorra eraldi hindamine viitab sellele, et ta kujutab endast ohtu rahvatervishoiule – sellel isikul on mõne selles sättes nimetatud haiguse sümptomid või tal on olnud kokkupuude sellise haigusega – ja seetõttu esineb tegelik haigestumise ning selle haiguse levitamise oht.

64.

Olen koos Belgia, Rumeenia ja Norra valitsuse ning komisjoniga seisukohal, et liikumisvabaduse üldiseid piiranguid võib kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõike 1 ja artikli 29 lõike 1 alusel kehtestada „tervishoiuga“ seotud põhjustel, ilma et selline juhtumipõhine analüüs oleks vajalik. ( 78 )

65.

Esiteks viitavad need sätted vastavalt „piirangutele“, mida liikmesriigid võivad rakendada, ja „liikumisvabadust piiravatele meetmetele“, mida nad võivad võtta „tervishoiuga“ seotud põhjustel. Nende laiade mõistetega saab hõlmata nii üksik- kui ka üldmeetmeid.

66.

Teiseks toetab seda tõlgendust kodakondsusdirektiivi VI peatüki üldine ülesehitus. Tõepoolest, kuigi artikli 27 lõikes 2 on „avaliku korra“ või „avaliku julgeolekuga“ seotud põhjustel kehtestatavate meetmetega seoses ette nähtud, et „nad peavad põhinema eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel“ ja et „põhjendused, mis ei ole juhtumi üksikasjadega seotud või mis rajanevad üldise preventsiooni kaalutlustel, ei ole vastuvõetavad“, ei nimetata artiklis 29 ühtegi sellist tingimust seoses meetmetega, mida võetakse „tervishoiuga“ seotud põhjustel. ( 79 )

67.

Mõistagi ei saa see sõnastuse erinevus olla iseenesest otsustav. Kodakondsusdirektiivi tekst ei ole vastuoludest prii. ( 80 ) Varem on Euroopa Kohus põhjendatult laiendanud juhtumipõhise kontrollimise vajadust kodakondsusdirektiivi teistele sätetele, milles seda otsesõnu nimetatud ei ole. Eelkõige tegi ta seda kohtuotsuses McCarthy jt ( 81 ) selliste meetmete suhtes, mis kehtestati selle direktiivi artikli 35 alusel seoses õiguste kuritarvitamisega.

68.

Küll aga peaks Euroopa Kohus olema selle tegemise suhtes ettevaatlik seoses meetmetega, mida võetakse „tervishoiuga“ seotud põhjustel selle direktiivi artikli 27 lõike 1 ja artikli 29 lõike 1 alusel. Tõepoolest täheldan koos Belgia, Rumeenia ja Norra valitsuse ning komisjoniga kolmandaks seda, et on loogiline anda liikmesriikidele suurem kaalutlusõigus, kui asi puudutab ohtu „tervishoiule“, vastupidi „avaliku korra“ või „avaliku julgeolekuga“ ning kuritarvitava käitumisega, kuivõrd tegemist on lihtsalt erinevate asjadega.

69.

Ühelt poolt tuleneb oht „avalikule korrale“ või „avalikule julgeolekule“ tavaliselt teatud konkreetsete isikute, näiteks terroristide või ohtlike kurjategijate käitumisest. Seetõttu ei peaks ametiasutustel olema põhimõtteliselt võimalik kehtestada ettevaatusabinõuna selliseid üldmeetmeid nagu kõigi teatud riikidest reisivate isikute sisenemise keeld, sest mõni neist võib olla ohtlik, eriti arvestades liidu kodanike vaba liikumise õiguse olulisust. See ei läheks mitte üksnes kaugemale sellest, mis oleks selles olukorras vajalik, vaid minu seisukoha järgi ei tohiks ametiasutustel demokraatlikus ühiskonnas – kui väga erandlikud asjaolud välja arvata – olla võimalik eeldada, et inimesed on ohtlikud üksnes seetõttu, et nad kuuluvad sellisesse suurde ja abstraktsesse isikute kategooriasse. ( 82 ) Siin on asjakohased ka inimväärikusega seotud kaalutlused. Tõepoolest, mitmel juhul tugineks selline lähenemine eelarvamusele. ( 83 ) Sama loogika on kohaldatav ka vaba liikumise õiguse kuritarvitamise ennetamisele. Isegi kui esineb mitu juhtumit, mil liidu kodanike pereliikmeid teesklevad kolmandate riikide kodanikud sisenevad riigi territooriumile ebaseaduslikult, ei saa liikmesriigid ettevaatusabinõuna võtta üldmeetmeid, millega võetakse kõigilt neilt pereliikmetelt õigus, mis muu hulgas tuleneb kodakondsusdirektiivist. ( 84 )

70.

Teiselt poolt ei ole oht „tervishoiule“, mis puutub asjasse kodakondsusdirektiivi artikli 29 lõike 1 puhul, st „epideemiaohuga haiguste“ või „teiste nakkushaiguste või nakkuslike parasitaarhaiguste“ liikmesriigi territooriumil levitamise oht, tavaliselt seotud teatud konkreetsete inimeste käitumisega. Sellega seoses võib asjasse puutuvaks kaalutluseks olla vastava riigi epidemioloogiline olukord. ( 85 ) Teatud juhtudel võib nakkusohtlikkusest olenevalt olla haigestunud suur osa elanikkonnast, kui mitte kogu elanikkond. Selles kontekstis ei pruugi üksikmeetmed, mida võetakse reisijate liikmesriiki sisenemise või sealt lahkumise punktis, tuginedes ilmsetele sümptomitele või kinnitatud kokkupuutele kõnealuse haigusega, alati olla piisavalt tõhusad, et nende levikut ennetada või piirata. ( 86 ) Ettevaatusabinõuna kehtestatud vaba liikumise üldised piirangud, mille sihtrühmaks on näiteks kõik inimesed, kes reisivad teatud „suure ohuga“ riikidest või piirkondadest, võivad seega olla vajalikud selleks, et tõhusalt võidelda selliste haiguste levikuga. Kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõiget 1 ja artikli 29 lõiget 1 tuleks tõlgendada sellele vastavalt. Kuigi neid sätteid kui erandeid tuleb tõlgendada kitsalt, ( 87 ) peab see tõlgendus sellegipoolest tagama, et nad on eesmärgile vastavad ( 88 ). Lisaks sellele tuleb ELTL artikli 168 lõike 1 kohaselt „[k]ogu liidu poliitika ja meetmete määratlemisel ja rakendamisel taga[da] inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse“, sh isikute vaba liikumise puhul – ja tegemist on sedavõrd olulise kohustusega, et seda korratakse harta artikli 35 teises lauses. Epideemia tõrje on selle eesmärgi lahutamatu osa. ( 89 )

71.

Enne käesoleva jaotise kokku võtmist tuleb analüüsida veel ühte, viimast vastuargumenti. Kodakondsusdirektiivi artiklid 30 ja 31 sisaldavad tõepoolest tagatisi neile liidu kodanikele, kelle suhtes kohaldatakse meetmeid, millega piiratakse neile sellest direktiivist tulenevaid õigusi. Ametiasutused peavad artikli 30 lõigete 1 ja 2 alusel teatama „asjaomasele isikule“„igast artikli 27 lõike 1 alusel tehtud otsusest“ ja teavitama teda sellest, „millistel avaliku korra, julgeoleku või tervishoiuga seotud kaalutlustel tema kohta otsus on tehtud“. Lisaks sellele peavad need ametiasutused selle direktiivi artikli 31 lõike 1 alusel tagama, et „asjaomastel isikutel“ on juurdepääs vastuvõtva liikmesriigi menetlusele, „et kaevata edasi nende kohta avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides tehtud otsused või taotleda nende otsuste kohtulikku läbivaatamist“.

72.

Sellega seoses väidab Nordic Info, et asjaolu, et nendes sätetes viidatakse järjepidevalt „otsustele“, mis on tehtud teatud „asjasse puutuvate isikute“ kohta, viitab tingimata sellele, et kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõike 1 alusel ja seega ka „tervishoiuga“ seotud põhjustel saab võtta vaid üksikmeetmeid. Samuti on põhjendatult võimalik väita, et kuivõrd asjasse puutuvad tagatised nähti Euroopa Kohtu sõnul ette selleks, et „võimaldada asjasse puutuval isikul tugineda tema isikliku seisundiga seotud asjaoludele ja kaalutlustele“, ( 90 ) siis see, kui liikmesriigid saaksid selle sätte alusel võtta üldkohaldatavaid meetmeid, muudaks need tagatised sisutühjaks.

73.

Ma ei leia, et see on nii. Esiteks, nagu komisjon rõhutab, ei ole kodakondsusdirektiivi artiklite 30 ja 31 eesmärk kirjutada ette meetmed, mida saab selle artikli 27 lõike 1 alusel võtta, vaid näha ette üksnes teatud tagatised juhuks, kui selliseid meetmeid võetakse. Asjaolu, et artiklites 30 ja 31 on kasutatud mõistet „otsus“, mitte laiemaid mõisteid „piirangud“ või „meetmed“, peegeldab üksnes asjaolu, et nagu eeltoodust on võimalik järeldada, tuleb selle direktiivi alusel sageli võtta üksikmeetmeid ja ilmselgelt pidas liidu seadusandja nende sätete koostamisel silmas nimetatud meetmeid. Üldiselt näib, et mõisteid „meetmed“ ja „otsused“ kasutatakse kodakondsusdirektiivis samas tähenduses ja mitte alati järjepidevalt, ( 91 ) mis tähendab, et sellest, kas konkreetses sättes kasutatakse emba või kumba mõistet, ei saa teha mingeid järeldusi. Teiseks, kuigi neid sätteid ei koostatud üldmeetmeid silmas pidades, ei tähenda see, et võimalus võtta selliseid meetmeid „tervishoiuga“ seotud põhjustel võtab neilt sätetelt kogu nende soovitava toime. Liidu kodanikel peaks sellegipoolest olema teatud ulatuses võimalik „tugineda [nende] isikliku seisundiga seotud asjaoludele ja kaalutlustele“. Tulen selle juurde tagasi käesoleva ettepaneku punktides 115–119.

74.

Olen eelmistes jaotistes selgitanud, miks sellised meetmed nagu vaidlusalused meetmed põhikohtuasjas võivad põhimõtteliselt olla põhjendatud, tuginedes kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõikele 1 tõlgendatuna koostoimes artikli 29 lõikega 1.

75.

Aga selleks, et need meetmed oleksid nende sätetega täielikult kooskõlas, peavad nad vastama kõigile neist tulenevatele tingimustele. Konkreetsemalt tuleb neid rakendada vastusena „tervishoidu“ ähvardavale tõsisele, tegelikule ja asjakohasele ohule (1) ning nendega tuleb järgida õiguskindluse (2), võrdse kohtlemise (3) ja proportsionaalsuse põhimõtet (4). Seda, et see nii on, peab tõendama asjasse puutuv liikmesriik. Lisaks sellele saab üksnes eelotsusetaotluse esitanud kohus, kellel ainsana on pädevus hinnata asjaolusid, otsustada, kas need tingimused on põhikohtuasjas täidetud. Euroopa Kohus aga võib tema käsutuses olevate andmete põhjal anda selles küsimuses juhiseid. Selleks analüüsin nimetatud tingimusi järgemööda järgmistes jaotistes.

76.

Nagu juba eespool viidatud, on kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõikes 1 sätestatud „tervishoiu“ põhjenduse kasutamine piiratud artikliga 29. Viimati nimetatud sättes on täpselt määratletud asjaolud, mille puhul saab sellele põhjendusele õiguspäraselt tugineda. ( 92 ) Selle lõike 1 kohaselt õigustavad liikumisvabadust piiravate meetmete rakendamist vaid teatud haigused. Nende hulgas on „[WHO] asjaomastes dokumentides“ – seega rahvusvahelistes tervise-eeskirjades (2005) (International Health Regulations, edaspidi „IHR“) ( 93 ) – „määratletud epideemiaohuga haigused“.

77.

COVID‑19 kuulub ilmselgelt sellesse kategooriasse. Väärib märkimist, et 30. jaanuaril 2020 ( 94 ) kuulutas WHO peadirektor kõnealuse haiguse puhkemise „rahvusvahelise ulatusega rahvatervisealaseks hädaolukorraks“ nimetatud õigusakti tähenduses ( 95 ). Lisaks sellele kirjeldas sama institutsioon 11. märtsil 2020 registreeritud juhtumite ja mõjutatud riikide eksponentsiaalset kasvu silmas pidades COVID‑19t kui pandeemiat. ( 96 )

78.

Asjaolu, et teatud meetmed on kehtestatud sellist haigust silmas pidades, ei ole aga piisav, et neid saaks käsitada põhjendatuna kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõike 1 ja artikli 29 lõike 1 alusel. Tõepoolest, Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad ametiasutused, kui nad tuginevad liidu kodanike vaba liikumise õiguse piiramise põhjendamiseks „tervishoiuga“ seotud põhjustele, piisaval määral põhjendama, et kõnealused meetmed on neis sätetes viidatud huvi tõhusaks kaitsmiseks vajalikud. ( 97 ) Kuigi artikli 29 lõike 1 mõttest tuleneb, et üldjuhul peetakse selles nimetatud haigusi tõsiseks ohuks „tervishoiule“, ei saa ennetusmeetmeid selliste haiguste vastu kehtestada liidu kodaniku suhtes standardmenetlusena: ( 98 ) nimetatud oht peab selles olukorras olema tegelik, mitte üksnes hüpoteetiline. Seega peavad ametiasutused, viies läbi riskianalüüsi, tuginedes asjasse puutuval ajal kättesaadavatele usaldusväärseimatele teadusandmetele ja rahvusvaheliste teadusuuringute kõige ajakohasematele tulemustele, tõendama kõnealuse ohu realiseerumise tõenäosust ning selle realiseerumise korral selle mõju tõsidust „tervishoiule“. ( 99 )

79.

Sellegipoolest, nagu väitsid menetlusse astunud valitsused ja komisjon, tuleneb Euroopa Kohtu praktikast ka see, et kui pärast sellise riskianalüüsi läbiviimist esineb ebakindlus selle suhtes, kas väidetav oht „tervishoiule“ on olemas või millise ulatusega see on, kuid ohu realiseerumise korral on tegelik kahju rahvatervisele tõenäoline, võib liikmesriik ettevaatuspõhimõttele tuginedes kehtestada meetmeid, ilma et ta peaks ootama, kuni selle ohu tegelikkus ja tõsidus täielikult selgub. ( 100 ) Kuigi ettevaatusabinõude vajalikkust tuleb samuti tõendada, on tõendamiskohustus sellisel juhul väike, mistõttu ametiasutused saavad tegutseda vajaliku kiireloomulisusega. Seega peaks kohus, kellel tuleb anda hinnang sellistele meetmetele, piirduma minu hinnangul selle kontrollimisega, kas ametiasutuste hinnang tegeliku ja tõsise ohu olemasolu kohta „tervishoiule“ tugineb mõistlikele põhjendustele.

80.

Käesoleval juhul ei ole vaidlust selle üle, et see pandeemia „esimese laine“ tipus Euroopa Liidus COVID‑19 puhul ka nii oli. Asjasse puutuval ajal muutis juhtumite arvu eksponentsiaalne kasv selle haiguspuhangu „tervishoiukriisiks“. Sõltumata (toona) uudse koroonaviiruse allikat, ülekanduvust, nakkusdünaamikat ja toimet puudutavast teaduslikust ebakindlusest oli ametiasutustel enam kui piisavalt põhjendatud alus arvata, et pandeemia puhul on tegemist tegeliku ja tõsise ohuga tervishoiuteenuse osutamise julgeolekule – kuivõrd riigisisesed tervishoiusüsteemid jäid hospitaliseerimist vajavate inimeste arvu tõttu hätta – nagu ka oma elanikkonna elule ja kehalisele puutumatusele. Enamgi veel, raske on ümber lükata väidet, et sel ajal võis pandeemia „põhjustada väga tõsiseid tagajärgi mitte ainult tervisele, vaid ka ühiskonnale, majandusele, riigi toimimisele ja elule üldiselt“. ( 101 )

81.

Seega võisid ametiasutused põhjendatult võtta vähemalt seisukoha, et COVID‑19 leviku tõkestamine oli muutunud vajalikuks, et kaitsta tervishoiusüsteemi ja leevendada viiruse tagajärgi ühiskonnale laiemalt, ning et selleks oli neil muu hulgas vaja rakendada hulka „mittefarmatseutilisi sekkumismeetmeid“, sh reisipiiranguid, et aeglustada haiguse levikut kogukonnas ( 102 ). ( 103 )

82.

Põhikohtuasja lahendamiseks on vaja aga teada, kas see oli Belgias jätkuvalt nii ajal, mil vaidlusaluseid meetmeid Nordic Info kahjuks kehtestati ja rakendati, seega laias laastus 2020. aasta juuli alguses. Tõepoolest, nende meetmete õiguspärasust tuleb hinnata, lähtudes asjasse puutuva aja kontekstist. ( 104 )

83.

Selleks hetkeks oli „esimese laine“ raskus möödunud. Üldise epidemioloogilise olukorra paranemist oli Euroopa Liidus võimalik täheldada juba mais, mis andis alust olla sel määral „ettevaatlikult optimistlik“, ( 105 ) mistõttu komisjon tegi liikmesriikidele ettepaneku kaaluda märtsi alguses liikmesriikide vahel kehtestatud reisipiirangute järkjärgulist leevendamist ja lõpuks ka nende kaotamist ( 106 ). Seda paranemist kinnitati juunis. Niisiis kaotas mitu liikmesriiki nimetatud piirangud alates 15. juunist ja komisjon julgustas ka ülejäänud liikmesriike sama tegema. Mittehädavajaliku reisimise ajutist piiramist Euroopa Liidus leevendati samuti 30. juunil. ( 107 )

84.

Küll aga väitis Belgia valitsus, et kuigi epidemioloogiline olukord Euroopa Liidus oli juuli alguses üldiselt paranenud, ei olnud pandeemia ei läbi ega ka täiesti kontrolli alla saadud. Eri riikides oli see olukord tegelikult vägagi erinev. Kuigi Belgias oli olukord stabiliseerunud, näitasid objektiivsed andmed ( 108 ) olulisi nakatumispuhanguid teistes liikmesriikides, sealhulgas Rootsis. Arvestades selle viiruse suurt nakkusohtlikkust, ( 109 ) asusid Belgia ametiasutused seisukohale, et riigi territooriumil pandeemia täiemahulise taas esile kerkimise oht – (toona) potentsiaalne„teine laine“ – on tegelik, seda eriti juhul, kui tõrjemeetmed tühistatakse ennatlikult, pidades silmas algavaid suvepuhkusi. Seetõttu otsustasid nad säilitada osa neist meetmetest, sh vaidlusalused reisipiirangud, kohandades neid ohuga.

85.

Minu hinnangul on Belgia ametiasutuste hinnang asjasse puutuval ajal „rahvatervise“ suhtes esinevale ohule ettevaatuspõhimõttest lähtudes põhjendatud. ( 110 ) Vaidlusalused meetmed näivad seega olevat kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõike 1 ja artikli 29 lõike 1 kohaselt põhjendatud. Asjaolu, et asjasse puutuval ajal ei olnud veel ühtegi loa saanud ja/või tõhusat ravimeetodit või vaktsiini, mis oleks leevendanud viiruse võimalikku mõju elanikkonnale, kinnitab selle hinnangu põhjendatust. Küll aga, nagu komisjon rõhutab, sõltus ohu suurus ka muu hulgas Belgia tervishoiusüsteemi prognoositavast võimekusest tulla toime uue nakatumislainega riigi territooriumil, mille peab kindlaks tegema eelotsusetaotluse esitanud kohus. ( 111 )

86.

Seevastu asjaolu, et teised liikmesriigid lõpetasid umbes sel ajal mõne või kõigi viiruse leviku piiramiseks kehtestatud meetmete kohaldamise, ei ole selles suhtes määrav. Tõepoolest, arvestades esiteks seda, et inimeste tervis ja inimelu on ELTLiga kaitstud huvide hulgas esikohal, ( 112 ) teiseks seda, et selles valdkonnas on pädevus suuremas osas jäetud liikmesriikidele, ( 113 ) ja kolmandaks seda, et igasugused liidu meetmed võtavad arvesse liikmesriikide vastavat „vastutust“ ( 114 ), on Euroopa Kohus korduvalt otsustanud, et liikmesriikide ülesanne on määrata kindlaks „rahvatervise kaitse tase“ ja et seetõttu peab neil olema selles valdkonnas „kaalutlusõigus“ ( 115 ). Seega, kuigi mõni liikmesriik pidas COVID‑19ga seotud ohu taset vastuvõetavaks, ei sea see kahtluse alla Belgia ametiasutuste hinnangut seoses vajadusega võtta Belgias ennetusmeetmeid. ( 116 )

87.

Kuigi Belgia ametiasutustel olid asjasse puutuval ajal esmapilgul õiguspärased põhjused ettevaatusabinõude rakendamiseks, siis selleks, et need oleksid kooskõlas kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõikega 1 ja artikli 29 lõikega 1, pidid need meetmed olema ka läbipaistvad, see tähendab kooskõlas õiguskindluse põhimõttega. See põhimõte nõuab eelkõige seda, et õigusnormid oleksid selged ja täpsed ning nende tagajärjed ettenähtavad, eriti sellistel juhtudel nagu käesolev, kui need võivad füüsilistele isikutele ja ettevõtjatele kaasa tuua soovimatuid tagajärgi. ( 117 )

88.

Minu hinnangul olid vaidlusalused meetmed sõnastatud piisavalt selgelt ja täpselt, et võimaldada asjasse puutuvatel inimestel oma käitumist reguleerida. Esiteks olid need meetmed selgelt määratletud: reisikeeld, karantiini- ja testimisnõuded. Teiseks, nimekiri „suure ohuga“/„punastest“ riikidest, mille suhtes neid kohaldati, oli kättesaadav spetsiaalsel veebilehel ja seega hõlpsasti leitav. Kolmandaks vastab tõele, et need meetmed tuginesid mõistele – „mittehädavajalik“ reisimine –, mille avatud laad tekitas Belgiasse ja Belgiast reisida soovivatele isikutele teatavat ebakindlust. Belgia valitsus selgitas, et kuigi seda mõistet ei olnud kohaldatavates eeskirjades täpsustatud, oli internetis sellegipoolest kättesaadav näitlik nimekiri reisieesmärkidest, mida peeti „hädavajalikuks“, mis oli vastavuses nimekirjaga, mida kohaldati Euroopa Liitu mittehädavajaliku reisimise ajutise piiramise kontekstis. ( 118 ) Kahtlemata aitas see inimestel mõista, kas nende kavandatavat reisi käsitatakse „hädavajalikuna“ või mitte. Sellegipoolest, kuigi selle nimekirja alusel oli mõni reis – näiteks turismireisid – selgelt keelatud, oli mõni nimekirja kanne, näiteks „reisimine mõjuvatel perekondlikel põhjustel“, ka avatud. Sellega seoses näib mulle, et õiguskindluse põhimõttest tulenevalt pidid ametiasutused kehtestama mehhanismi, mis võimaldas avalikkusel enne, kohaste vahendite kaudu küsida, kas teatud liiki – näiteks perekonnaga seotud – reisi käsitatakse „hädavajalikuna“ või mitte, et nad saaksid vältida ootamatut keeldu väljumise või saabumise hetkel. Belgia valitsus selgitas, et nad olid internetis koostanud selle kohta „KKK“. Iga kord, kui avalikkuse liikmed mõnd sellist küsimust sagedasti esitasid, lisasid ametiasutused selle vastuse sinna. See näib täitvat tingimuse, mille ma just esitasin.

89.

Selleks, et vaidlusalused meetmed oleksid kooskõlas kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõikega 1 ja artikli 29 lõikega 1, peab neid olema kohaldatud ka mittediskrimineerivalt. ( 119 )

90.

Seda tahku on võimalik puudutada põgusalt, sest see näib selgelt olevat nii olnud. Esiteks, keeldu lahkuda Belgia territooriumilt „suure ohuga“/„punastesse“ riikidesse kohaldati sõltumata reisijate kodakondsusest. Teiseks, seoses sisenemiskeeluga vastab tõele, et seda meedet ei kohaldatud Belgia kodanikele ja Belgias elavatele teiste liikmesriikide kodanikele, samas kui seda kohaldati liidu ülejäänud kodanikele. See kohtlemise erinevus on aga õigustatud seetõttu, et need isikute kategooriad ei ole samasuguses olukorras. ( 120 ) Kolmandaks, karantiini ja teste nõuti Belgia elanikelt neist riikidest tagasi pöördumisel olenemata kodakondsusest.

91.

Selleks, et vaidlusalused meetmed oleks kooskõlas kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõikega 1 ja artikli 29 lõikega 1, pidid need järgima ka proportsionaalsuse põhimõtet. ( 121 ) Nagu järgmistes jaotistes üksikasjalikult selgitatakse, hõlmab selle tingimuse analüüsimine kolme kumulatiivse kriteeriumi kontrollimist, nimelt et need meetmed oleks „asjakohased“ (i), vajalikud (ii) ja „sensu stricto proportsionaalsed“ (iii).

92.

Enne aga, kui süveneda igasse nimetatud kriteeriumisse, on vaja selgitada, milline on käesolevas asjas selle põhimõtte kohaldamisel kasutatav kontrollistandard. Nagu Norra valitsus meelde tuletas, on rahvatervishoiuga seotud küsimustes tarvis mõningaid piiranguid. Tõepoolest, Euroopa Kohus on korduvalt leidnud, et lähtudes liikmesriikide „kaalutlusõiguse ulatusest“ nimetatud valdkonnas, ei ole iga liikmesriigi otsustada mitte üksnes see, millisel tasemel rahvatervishoiu kaitset ta vajalikuks peab, vaid ka see, „kuidas see tase saavutada“. ( 122 ) Enamgi veel, see kaalutlusõigus on eriti suur sellistel asjaoludel, nagu on käsitlusel põhikohtuasjas, kus ametiasutused püüavad reageerida uue viiruse põhjustatud pandeemiale, mis on veel suhteliselt varajases ja ebakindlas etapis, ning neil on piiratud aeg või teadmised, et leida kõige sobivamaid meetmeid. Sellises olukorras tuleneb ettevaatuspõhimõttest, et ametiasutustel on tegutsemiseks märkimisväärne mänguruum. ( 123 )

93.

Selguse huvides olgu märgitud, et see ei tähenda, et nimetatud ametiasutustel olid COVID‑19 pandeemiale reageerimisel vabad käed, mistõttu nende tegevuse sellekohane kohtulik kontroll peaks olema välistatud. Tegelikult on kohtulik kontroll isegi veel vajalikum, kuivõrd olukorra kiireloomulisuse tõttu olid selle haiguse leviku tõkestamiseks kehtestatud meetmed sageli vastu võtnud vaid valitsused, ilma et oleks järgitud tavapärast demokraatlikku otsustusprotsessi, eelkõige ilma parlamentaarse eelkontrollita.

94.

Seega selleks, et ühitada ühelt poolt see ulatuslik kaalutlusruum ja teiselt poolt vajalik vastavus õigusnormidele, peaks proportsionaalsuse põhimõtte kohtuliku kontrolli ulatus käesolevas asjas minu arvates piirduma jällegi küsimusega, kas ametiasutused võisid mõistlikult asuda seisukohale, et vaidlusalused meetmed olid eespool käsitletud „tervishoiu“ ohu ohjamiseks sobivad ja vajalikud ning sensu stricto proportsionaalsed. ( 124 )

95.

Samuti soovin kohe alguses selgitada, et umbes samal ajal võtsid liidu institutsioonid ( 125 ) kooskõlas Euroopa Liidu piiratud pädevusega tervishoiu valdkonnas ( 126 ) vastu rea teatisi, soovitusi ja suuniseid, et edendada teatavat kooskõlastamist liikmesriikide poolt pandeemiale reageerimiseks võetud erinevate meetmete vahel ( 127 ). Kuigi need pehme õiguse aktid ei olnud määratluse kohaselt liikmesriikidele siduvad, pidid nad lojaalse koostöö põhimõtte alusel neid siiski asjakohaselt arvesse võtma. Seetõttu on neis kehtestatud normid ja soovitatud põhimõtted käesolevas asjas asjasse puutuvad kontekstielemendid.

96.

Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt hõlmab tingimus, mille kohaselt peab igasugune vaba liikumist piirav meede olema „sobiv“, kahte kumulatiivset kriteeriumi: asjasse puutuv meede peab esiteks aitama kaasa taotletava eesmärgi saavutamisele ja teiseks „vasta[ma] tõepoolest huvile saavutada see eesmärk ning [seda tuleb rakendada] ühtselt ja süstemaatiliselt“. ( 128 )

97.

Selleks, et täita „sobivuse“ tingimuse esimene osa, pidi Belgia valitsus tõendama, et sellised reisipiirangud nagu vaidlusalused piirangud võisid aidata vältida COVID‑19 juhtumite arvu uue järsu kasvu ohtu Belgia territooriumil. Selle kohta on vaja kinnitavaid teaduslikke tõendeid. Küll aga on ka siin tõendamiskohustus ettevaatusprintsiibist tulenevalt väike. Tõepoolest, kuivõrd asjasse puutuval ajal näis pandeemia põhjustatud oht olevat tegelik ja tõsine, esines sellele ohule reageerimiseks võimalike lahenduste suhtes märkimisväärne ebakindlus.

98.

Sellega seoses väitis nimetatud valitsus, et kuigi asjasse puutuval ajal ei olnud kindlalt võimalik kindlaks teha, et nendel meetmetel on ennetav mõju, oli asjaomasel ajal kättesaadavate teadusandmete põhjal sellegipoolest mõistlik oletada, et see nii võib olla. Eelkõige valitses riigisiseste meditsiiniasjatundjate ja valitsuse nõunike hulgas „laialdane üksmeel“, et inimeste rahvusvaheline liikumine aitab COVID‑19 levikule oluliselt kaasa. Sellise liikumise piiramine näis seega sobiv meede pandeemia tõrjumiseks.

99.

Olen nõus, et Belgia ametiasutused võisid mõistlikult eeldada, et reisipiirangud aitavad taotletud „tervishoiu“ eesmärgi saavutamisele kaasa. Küll aga on sellega seoses vaja täiendavaid selgitusi, sest see ei ole nii ilmselge, nagu menetlusse astunud valitsused ja komisjon seda Euroopa Kohtule väitsid.

100.

Tõepoolest, mis puudutab selliste meetmete teaduslikku alust, siis rõhutan, et enne COVID‑19t oli üldlevinud arvamus, et reisipiirangud ei ole epideemiliste haiguspuhangute ohjeldamisel tõhusad. ( 129 ) Sellest lähtudes ei soovitanud WHO pandeemia esimestel nädalatel selliste piirangute kehtestamist Hiina või teiste riikide suhtes. ( 130 ) Nagu me aga teame, jättis enamik riike WHO selle soovituse arvesse võtmata. ( 131 ) Liidu institutsioonid ise kiitsid liikmesriikide poolt Euroopa Liidus kehtestatud reisipiirangud heaks ja soovitasid rakendada kooskõlastatud ajutisi piiranguid mittehädavajalikele reisidele Euroopa Liitu, kuna nad olid seisukohal, et viiruse poolt mõjutatud riikidest saabuvate inimeste suur sissevool toob kaasa märkimisväärse arvu COVID‑19 „välismaiste“ juhtude „importimise“ riikidesse, kuhu saabuti, mis võib põhjustada ja ka põhjustas kohalikke haiguspuhanguid. ( 132 ) Selles kontekstis leiti mitmes 2020. aasta kevadel avaldatud teadustöös, et need reisipiirangud aitasid tõepoolest piirata või vähemalt edasi lükata selle haiguse esialgset saabumist ja puhkemist asjaomastes riikides. ( 133 ) WHO pehmendas lõpuks ise oma seisukohta ja leidis, et neil meetmetel on selles osas teatav väärtus. ( 134 )

101.

Sellegipoolest tuleb rõhutada, et asjasse puutuval ajal oli COVID‑19 juba Belgia territooriumil kanda kinnitanud. Seega võib põhjendatult tekkida küsimus rahvusvahelise liikumise piiramise mõttekusest pärast seda, kui viirus oli juba kohaliku elanikkonna hulgas levinud. Belgia valitsus väidab aga, et kuigi asjasse puutuval ajal selles küsimuses kättesaadavad tõendid olid piiratud ja ebaselged, ( 135 ) oli mõistlik oletada, et kontekstis, mille puhul esiteks oli epidemioloogiline olukord liikmesriigiti märkimisväärselt erinev, mistõttu mõnes riigis oli viiruse ülekanduvuse tase kõrge, samas kui Belgia territooriumil oli olukord võrdlemisi turvaline, ( 136 ) ja kus teiseks oli arvata, et suve lähenedes saabub või naaseb turismi tõttu suur hulk reisijaid nendest suurema esinemissagedusega riikidest, oli mõistlik säilitada mõni reisipiirang Belgia ja nende riikide vahel. See oleks võinud aidata küll piiratud, kuid siiski arvestataval määral ( 137 ) kaasa uute COVID-19 nakatumisjuhtumite sagenemise ohu ärahoidmisele Belgia territooriumil. Sellega olnuks võimalik takistada „välismaiste“ COVID‑19 juhtumite olulist sissetoomist, mis oleks omakorda häirinud habrast kohalikku tasakaalu. Tegelikult nägi ka WHO ise ette selliste piirangute kehtestamise või säilitamise võimalust kui ühte sobivat meedet, et piirata sellises kontekstis viiruse levikut kogukonnas. ( 138 )

102.

Mõistagi, kuivõrd näib, et – mõistlikul määral – on tõendatud, et inimeste rahvusvahelise liikumise piiramine võib COVID‑19 leviku piiramisele kaasa aidata, on keeruline seada kahtluse alla väidet, mille menetlusse astunud valitsus Euroopa Kohtus esitas, et vaidlusalune „mittehädavajaliku“ reisimise keeld oli sobiv, et piirata sellist liikumist Belgia ja kõnealuste „suure ohuga“ riikide vahel. „Sisenemiskeeld“ hoidis ära ohu, et neist piirkondadest saabuvad reisijad „toovad sisse“ haigusjuhtumid. „Lahkumiskeeld“ hoidis ära Belgia elanike reisimise nimetatud piirkondadesse, millel olnuks nende naasmise korral sama tagajärg. Lisaks sellele võimaldasid Belgia elanike suhtes kehtestatud karantiini- ja testimisnõuded Belgia valitsuse väitel ametiasutustel hoolikalt jälgida nende tervislikku seisundit, mis pidi kaasa aitama kahtlustatavate sissetoodud juhtumite avastamisele ja isoleerimisele, vähendades seega ohtu, et see kandub üle kohalikule elanikkonnale. ( 139 )

103.

Küsimus, kas vaidlusalused reisipiirangud „vastasid tõepoolest“ huvile saavutada taotletud „tervishoiu“ eesmärk, sõltub sellest, kas need meetmed olid osa laiemast COVID‑19 leviku piiramise strateegiast. ( 140 ) Näib, et nii see oli. Belgia valitsus viitab sellele, et asjasse puutuval ajal kehtisid ka teised „mittefarmatseutilised sekkumismeetmed“, mille eesmärk oli hoida ära viiruse levik kogukonnas, näiteks hügieenimeetmed, testimine, isolatsioon ja kontaktide jälgimine. Lisaks sellele tuleneb sellest tingimusest minu arvates see, et kui liikmesriik piiras sarnaselt Belgiaga nimetatud ajal reisimist teistest liikmesriikidest ja teistesse liikmesriikidesse, tuginedes nende suhteliselt halvemale epidemioloogilisele olukorrale, pidi ta ühtsuse nõudest tulenevalt kohaldama samasuguseid piiranguid ka liikumisele samavõrd tõsises epidemioloogilises olukorras piirkondadest ja piirkondadesse riigi territooriumi sees. ( 141 ) Toimikust ei selgu, kas see oli Belgias asjasse puutuval ajal nii. Selle peaks minu arvates kindlaks tegema eelotsusetaotluse esitanud kohus.

104.

Seoses sellega, kas vaidlusaluseid meetmeid rakendati ühtselt ja süstemaatiliselt, tuletan meelde, et nende kohaldamine sõltus asjasse puutuvate riikide epidemioloogilisest olukorrast – tegurist, mis on taotletud tervishoiu eesmärgiga selgelt kooskõlas. Enamgi veel, selles osas koheldi kõiki samasuguses epidemioloogilises olukorras riike samamoodi. Lisaks hinnati seda olukorda igas riigis ECDC poolt esitatud mõistlikult usaldusväärsete ja ajakohaste andmete alusel, ( 142 ) mis kahtlemata aitas kaasa kogu süsteemi ühtsusele.

105.

Asjaolu, et vaidlusaluseid piiranguid ei kohaldatud „hädavajalikule“ reisimisele, ei sea minu arvates kahtluse alla nende ühtsust. Tõepoolest, põhjused, mille korral tunnustati reisimise „hädavajalikkust“, olid piiratud. Seega ei olnud selle erandi kohaldamisala selline, et see oleks takistanud taotletava tervishoiuga seotud eesmärgi saavutamist. ( 143 ) Tegelikult oli see erand seda eesmärki silmas pidades vajalik. Osa selle „hädavajaliku“ reisimise piiramine, eelkõige selliste „hädavajalike“ töötajate nagu tervishoiutöötajad liikumise piiramine, oleks kahjustanud COVID‑19 vastast võitlust. Viimaks, nagu ma hiljem üksikasjalikult selgitan, oli see erand tingimus, mis tagas nende meetmete proportsionaalsuse kitsamas tähenduses. ( 144 ) Lisaks sellele tuletan meelde, et kõnealuste meetmete „siht“ oli turismiga seotud reisijate võimalik sissevool, mida nimetatud erand järjepidevalt ei käsitlenud.

106.

Nõue, et vaba liikumist piirav meede peab olema „vajalik“, sisaldab samuti kahte tingimust. Esiteks tuleb teha kindlaks, kas on olemas muud meetmed, mis oleksid taotletava eesmärgi saavutamisel sama tõhusad kui valitud meede, kuid vähem piiravad, ( 145 ) ja teiseks, kas see meede on „vältimatult vajalik“, seega ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik nimetatud eesmärgi saavutamiseks ( 146 ).

107.

Seda küsimust sisse juhatava märkusena tuletaksin meelde, et iga liikmesriik võib otsustada, millisel tasemel ta kavatseb tervishoiu kaitse tagada ja kuidas selline tase saavutatakse – tingimusel, et liidu õiguse nõuded on täidetud. Asjaolu, et teised liikmesriigid võivad olla kehtestanud vähem ranged meetmed, ei ole seega otsustav. ( 147 ) On ilmne, et mida kõrgem on tervishoiu kaitse tase, mida soovitakse saavutada, seda jõulisemaid meetmeid läheb vaja selle saavutamiseks. Käesoleval juhul soovis Belgia selgelt saavutada kõrget kaitse taset.

108.

Mis puudutab seda, kas vaidlusalustel reisipiirangutel olid olemas alternatiivid, mis oleks olnud tervishoiu kaitsmisel sama tõhusad ja samas liikumisvabadust vähem piiravad, siis rõhutan, et selles osas ei ole liikmesriigi ametiasutustel lasuv tõendamiskohustus nii ulatuslik, et nõuaks neilt selle tõendamist, et ükski muu meede ei saaks kujutada endast sellist arvestatavat alternatiivi. ( 148 ) Seega ei ole käesoleval juhul vaja analüüsida iga mõeldavat meedet. Piisab sellest, kui kontrollida kõige ilmsemaid alternatiive, mille üle Euroopa Kohtus arutleti.

109.

Esiteks, sissesõidukeelu või karantiinimeetmete individuaalne kehtestamine üksnes teatavatele reisijatele, näiteks neile, kellel on haiguse sümptomid, oleks muidugi olnud vähem piirav. Küll aga ei oleks see olnud sama tõhus, et vältida COVID-19 juhtumite „importimise“ ohtu Belgia ametiasutuste soovitud tasemel. Isegi kui oletada, et kõigi reisijate sümptomite kontrollimine Belgia territooriumile sisenemise kohas oli teostatav, oli mõistlik eeldada, et selline kontrollimine võimaldaks tuvastada ainult mõned haiguse kandjad ning et osa neist – st asümptomaatilised ja eelsümptomaatilised inimesed – võiksid sellest filtrist märkamatult läbi pääseda. ( 149 ) Ka reisijate üldine kontrollimine kiirtestidega oleks kaasa toonud samasugused vajakajäämised. ( 150 )

110.

Teiseks, karantiini kehtestamine kõigile „suure ohuga“ riikidest saabuvatele või tagasi pöörduvatele reisijatele ei oleks Belgia valitsuse poolt soovitava kaitse taseme saavutamiseks olnud samuti sama tõhus kui reisikeeld neisse riikidesse ja neist riikidest, mille puhul karantiininõuet kohaldati üksnes Belgia elanikele. Mõistagi aitab reisijate asjakohaseks ajavahemikuks karantiini panemine teatud määral eespool kirjeldatud ohu leevendamisele kaasa. ( 151 ) Teoreetiliselt tagab see, et igaüks, sh asümptomaatilised haiguse kandjad ning need, kes on presümptomaatilises peiteperioodis, isoleeritakse ülejäänud kohalikust elanikkonnast ja seetõttu ei põhjusta nad nakatumise ahelaid. Nagu aga Belgia ja Norra valitsus väidavad, siis kui reisikeeld hoiab ära „välismaise“ COVID‑19 juhtumite importimise riigi territooriumile, on karantiin seevastu üksnes parandusmeede, mis toimib siis, kui sellised juhtumid on juba sisse toodud, ja on sõltuvalt selle üksikasjadest ainult osaliselt tõhus kohaliku elanikkonna edasise nakatumise ohu vähendamisel. Inimestelt kodus karantiini jäämise nõudmine, mis näis praegusel juhul toimunud olevat, toob sellised vajakajäämised esile. Lisaks asjaolule, et inimesed ei pruugi enda isoleerimise kohustust täiel määralt täita, jagavad nad oma kodusid tihtipeale pereliikmetega, kes võivad omakorda nakatuda ja haigust levitada. ( 152 )

111.

Seoses sellega, ega vaidlusalused reisipiirangud ei läinud kaugemale sellest, mis oli vajalik taotletava „tervishoiu“ eesmärgi saavutamiseks, tuletan meelde, et neid meetmeid kohaldati üksnes selliste riikide suhtes, mille puhul leiti, et neis on reisijate jaoks suur nakatumise oht. Lisaks sellele näib – kuigi selle peaks kindlaks tegema eelotsusetaotluse esitanud kohus –, et alati, kui olid kättesaadavad andmed nakatumise määra kohta konkreetse riigi sees piirkondlikul tasandil, kohaldati piiranguid sihitumalt üksnes Belgia ja probleemsete piirkondade vahelisele reisimisele. ( 153 )

112.

Mõistagi olnuks võimalik kehtestada veelgi kohandatumad meetmed, mis oleks võimaldanud veelgi sihipärasemat lähenemist. Konkreetse riigi epidemioloogilise olukorra hinnang võinuks olla veelgi täpsem. Selliste tegurite nagu testimise ulatus, elanikkonna struktuur jne arvesse võtmine oleks võimaldanud anda täpsema hinnangu. ( 154 ) Küll aga oleks see mõistagi teinud selle hindamise läbiviimise keerulisemaks, samas kui olukord oli pakiline. Nagu Belgia ja Norra valitsus rõhutavad, võimaldavad liidu õigusnormid liikmesriigi ametiasutustel kehtestada eeskirju, mida on kerge kohaldada ja rakendada, isegi kui see ei pruugi igal üksikjuhul tuua kaasa täiuslikku tulemust. ( 155 )

113.

Lisaks sellele tuletan meelde, et käesolevas jaotises käsitletava tingimuse täitmiseks peavad liikumisvabadust piiravate meetmetega kaasnema ka teatud tagatised, millega saab tagada, et selle õiguse riive piirdub sellega, mis on tingimata vajalik. ( 156 )

114.

Käesoleval juhul oli üks tagatis sellise ebavajaliku sekkumise vastu minu arvates see, et vaidlusaluseid reisipiiranguid vaadati korrapäraselt üle. ( 157 ) Nagu menetlusse astunud valitsused ja komisjon rõhutasid, vaadati iga riigi epidemioloogiline olukord korrapäraselt üle, et tagada nende piirangute kohaldamine seni, kuni olukord on probleemne. Näib, et riigi või piirkondliku nakatumismäära andmeid ajakohastati korra nädalas, ( 158 ) et ametiasutused saaksid riikide värvusklassifikatsiooni dünaamiliselt kohandada ( 159 ). Mis puudutab üldist vajadust nende meetmete järele, siis peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima, kas asjaomastes määrustes oli „aegumisklausel“, milles oli sätestatud nende lõppemine teatud kuupäeval, või vähemalt seda, kas Belgia ametiasutused jälgisid neid õigustava ohu muutumist.

115.

Teiseks peaks eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima ka kodakondsusdirektiivi artiklites 30 ja 31 sätestatud menetluslike tagatiste olemasolu. Kuigi – nagu ma eespool käesoleva ettepaneku punktis 73 viitasin – neid sätteid ei koostatud selliseid üldmeetmeid silmas pidades, nagu on käsitlusel põhikohtuasjas, olid need tagatised sellegipoolest kohaldatavad. Tõepoolest, nad pidid „taga[ma] liidu kodanike […] õiguste kaitse kõrge tase[me]“ juhul, kui piiratakse nende liikumisvabadust, ning „toeta[m]a põhimõtet, mille kohaselt kõik ametiasutuste võetavad meetmed peavad olema nõuetekohaselt põhjendatud“. ( 160 ) Enamgi veel, kõnealused tagatised kujutavad endast harta artiklis 47 tagatud tõhusa õiguskaitse põhimõtte konkreetset väljendust – mis on veelgi olulisem põhjus, miks nende kohaldamisala peaks olema lai. Seega nõustun Belgia valitsuse ja komisjoniga, et käesolevas asjas on vajalik mõni kohandus.

116.

Ühelt poolt, mis puudutab kodakondsusdirektiivi artikli 30 lõigetes 1 ja 2 ette nähtud kohustusi „teatada kirjalikult“„otsusest“, millega piiratakse „asjasse puutuva isiku“ vaba liikumist, ja anda sellele isikule teavet, millisel alusel see „otsus“ vastu võeti, on selge, et asjasse puutuvatest reisipiirangutest ei oleks saanud sel viisil teatada ning seda teavet individuaalselt kõigile nende kohaldamisalasse kuuluvatele isikutele esitada. Sellegipoolest tuli kohasel viisil tagada nende tagatistega ette nähtud kaitse. Nagu Belgia valitsus kohtuistungil väitis, vastab minu arvates sellele tingimusele asjaolu, et teavet nende piirangute vastuvõtmise kohta ja „tervishoiuga“ seotud põhjuste kohta, millele need tuginesid, jagati sageli üldsusele erinevate massiteabevahendite kaudu. ( 161 )

117.

Teiselt poolt, seoses kodakondsusdirektiivi artikli 31 lõikes 1 sätestatud kohustusega anda liidu kodanikele juurdepääs kohtumenetlusele, et kaevata edasi „otsus“, millega piiratakse nende vaba liikumise õigust, ei tähenda see minu hinnangul seda, et liidu kodanikel peaks olema õigus vaidlustada otseselt selliseid üldmeetmeid nagu käsitletavad, kui sellist võimalust riigisiseses õiguses olemas ei ole. Seda sätet tuleb minu arvates tõlgendada, lähtudes harta artiklist 47 ja sellest tulenevast olulisest nõudest. ( 162 ) Tuletan meelde, et selles tagatud tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte iseenesest ei nõua, et oleks olemas iseseisev õiguskaitsevahend, mille eesmärk on vaidlustada riigisiseste õigusnormide vastavus liidu õigusnormidele, kui on olemas vähemalt üks õiguskaitsevahend, mis kaudselt võimaldab tagada üksikisikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kaitse. ( 163 )

118.

Belgia kohtud oleks pandeemia ajal saanud tagada liidu kodanike kodakondsusdirektiivist tulenevate õiguste kohtuliku kaitse mitmel viisil. Esiteks, iga toiming, millega näiteks politseiametnikud keelduvad vaidlusalustele reisipiirangutele tuginedes lubamast konkreetsel isikul lennuki pardale minna või määravad selle katse eest karistuse, oleks iseenesest olnud käsitatav „otsusena“ selle direktiivi artikli 31 lõike 1 tähenduses ( 164 ) ja seda oleks seega pidanud saama kohtulikult kontrollida. Selles kontekstis oleks pidanud asjasse puutuval isikul olema võimalus esitada kõigepealt küsimus nende üldmeetmete kooskõla kohta liidu õigusega, mille alusel see „otsus“ tehti. Teiseks oli ilmselt võimalik – kuivõrd Nordic Info sellise nõude esitas – teha seda riigi vastu esitatava kahju hüvitamise nõude kontekstis. ( 165 )

119.

Nende kohtumenetluste kontekstis pidi liidu kodanikul olema võimalik vaidlustada nende meetmete üldine kooskõla liidu õigusega ning ühtlasi väita, et neid ei oleks tohtinud tema suhtes rakendada. Sellel isikul pidi olema võimalus väita näiteks seda, et tal keelati põhjendamatult lennuki pardale minna, kuigi ta reisis „hädavajalikul“ põhjusel. Kohtutel pidi olema võimalik kontrollida näiteks seda, kas ametiasutustel oli õigus asuda seisukohale, et reis, mis oli küll perekonnaga seotud, ei kuulunud „mõjuvatel perekondlikel põhjustel“ reisimise kategooriasse, ( 166 ) või seda, kas selle isiku konkreetsed individuaalsed asjaolud oleks pidanud lisaks nendele „hädavajalikuks“ peetavatele üldistele reisikategooriatele õigustama reisikeelust erandlikku kõrvalekaldumist ( 167 ).

120.

Proportsionaalsuse sensu stricto puhul hinnatakse konkreetse meetme poolt põhjustatud ebamugavusi ja seda, kas need ebamugavused on taotletavate eesmärkidega proportsionaalsed. ( 168 ) Seda tingimust menetlusse astunud valitsused ja komisjon oma seisukohtades suuresti ignoreerisid. Selle tegematajätmise võib neile aga andeks anda, sest see proportsionaalsuse kontrolli etapp on „traditsioonilises“ vaba liikumist käsitlevas Euroopa Kohtu praktikas üldiselt puudu. ( 169 ) Seevastu peegeldub see suhteliselt järjepidevalt tema otsustes, mis puudutavad selliste riigisiseste meetmete õiguspärasust, millega piiratakse hartaga tagatud põhiõiguste teostamist harta artikli 52 lõike 1 alusel. ( 170 ) Selles kontekstis küsis Euroopa Kohus Belgia valitsuselt ja komisjonilt kohtuistungil, kas eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks tegelikult kontrollima ka vaidlusaluste reisipiirangute proportsionaalsust kitsamas tähenduses. Nimetatud menetlusse astujad möönsid, et kõnealune kohus peaks seda tegema. Olen samuti veendunud, et tegemist on õige lähenemisviisiga, ja seda järgmistel põhjustel.

121.

Isikute vaba liikumist piiravate meetmetega kaasnevad üldiselt põhiõigustega seotud probleemid. Lisaks sellele, et hartaga on kaitstud liidu kodanike vaba liikumise õigus kui selline, ( 171 ) piiravad seda õigust kitsendavad riigisisesed meetmed samal ajal tavaliselt ka teisi hartas tagatud õigusi ja vabadusi. Kindlasti on see nii ka käesoleval juhul. Lisaks sellele, et vaidlusalused reisipiirangud takistasid liikumist liikmesriikide vahel, võisid need sõltuvalt asjaoludest piirata ka i) artiklis 7 kaitstud õigust era- ja perekonnaelule (kuivõrd reisikeeld võis hoida perekondi lahus), ( 172 ) ii) artikliga 14 kaitstud õigust haridusele (kuivõrd nad võisid näiteks takistada tudengitel osalemast välismaise ülikooli kursustel), iii) artiklis 15 tagatud õigust teha tööd (kuivõrd nad võisid takistada inimesi välismaale tööle minemast) ja iv) artiklis 16 tagatud ettevõtlusvabadust (eelkõige seetõttu, et need muutsid turismiteenuste osutamise „suure ohuga“ riikidesse praktiliselt võimatuks).

122.

Sellistes olukordades tuleb kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõikes 1 tagatud vaba liikumise õiguse erandite tingimusi tõlgendada hartast tulenevate nõuetega kooskõlas oleval viisil. Tõepoolest, selle sätte alusel ei saa lubada isikute vaba liikumise piiranguid, mis ei oleks harta artikli 52 lõike 1 kohaselt lubatavad. Minu hinnangul tuleneb sellest, et proportsionaalsuse kontroll peaks olema esimese sätte puhul sama range kui teise puhul.

123.

Tõepoolest, põhiõiguste kaitse seisukohalt on proportsionaalsuse kontrolli erinevate etappide vahel märkimisväärsed erinevused. „Sobivuse“ ja „vajalikkuse“ tingimused puudutavad üksnes kõnealuste meetmete tõhusust seoses taotletava eesmärgi täitmisega. Lõpuks ei ole tegemist millegi muuga kui piiratud kohtuliku kontrolliga selle üle, kas ametiasutused hindasid faktilist olukorda selles osas mõistlikult korrektselt. Lisaks sellele sõltub see kontroll olulises osas abstraktsetest kaalutlustest, näiteks kõnealuse huvi „kaitse tasemest“, mida ametiasutused soovisid saavutada. Nagu juba varem märgitud, mida kõrgem on see kaitsetase, seda „vajalikumana“ tunduvad piiravad, isegi drastilised meetmed. Küll aga riivavad teatud meetmed, olenemata sellest, kui „vajalikud“ nad teatud huvide tagamisel ka ei pruugi olla, teisi õigusi liialt, et olla demokraatlikus ühiskonnas vastuvõetavad. Just see on „sensu stricto proportsionaalsuse“ nõude mõte. Selle nõude kohaselt kaalutakse omavahel seoses taotletava eesmärgiga vaidlusalustest meetmetest tulenevaid eeliseid ja nende poolt põhiõigustele tekitatud negatiivset mõju. ( 173 ) Nagu kohtujurist Saugmandsgaard Øe täheldas oma ettepanekus kohtuasjas Tele2 Sverige jt, ( 174 ) sunnib see tasakaalustamise ülesanne „arutama, missugused väärtused peavad olema demokraatlikus ühiskonnas esiplaanil, ja kokkuvõttes küsimust, mis tüüpi ühiskonnas me elada soovime“. Selline arutelu on vajalik isegi seoses „rahvatervisega“ seotud meetmetega ( 175 ) ja minu arvates eriti seoses COVID‑19 pandeemia ajal võetud meetmetega, arvestades nende enneolematut mõju kogu liikmesriikide elanikkonnale ( 176 ).

124.

Seoses vaidlusaluste reisipiirangute proportsionaalsusega kitsamas tähenduses täheldan, nagu juba eespool viidatud, ühelt poolt seda, et nende meetmetega piirati asjaoludest olenevalt mitut hartaga kaitstud põhiõigust ja -vabadust. Teiselt poolt näisid nad sobivad ja vajalikud, et taotleda liidu poolt tunnustatud üldise huvi eesmärki, nimelt rahvatervise kaitset. Lisaks sellele, nagu rõhutasid Belgia ja Norra valitsus, pidi selliste meetmete rakendamine kaitsma riigi elanikkonna „õigust tervisele“, mida tunnustatakse mitmes rahvusvahelises lepingus, mille osalised liikmesriigid on, ja mis seab neile positiivseid kohustusi astuda sobivaid samme eelkõige epideemiliste haiguste tõrjumiseks. ( 177 ) Selles kontekstis tuli nende erinevate huvide ja õiguste vahel saavutada „õiglane tasakaal“. ( 178 )

125.

Mõistagi ei olnud sellise tasakaalu hoidmine lihtne. Pandeemia tõrjumine, piirates samal ajal sanitaarmeetmete mõju kodanikuvabadustele, oli kahtlemata keerukas ülesanne. Ametiasutused pidid tegema mitu poliitilist, majanduslikku ja sotsiaalset valikut ning seda võrdlemisi kiiresti, pidades silmas olukorra kiiret muutumist. Tegelikult oli see tõenäoliselt üks suurimaid väljakutseid, millega ametiasutused lähiajaloos silmitsi on pidanud seisma.

126.

Eriti keeruline oli selliste reisipiirangute, nagu on käsitlusel põhikohtuasjas, eeliste ja puuduste kaalumine. Ühelt poolt võisid sellised meetmed aidata COVID‑19 levikut piirata. Teiselt poolt võisid nad põhjustada märkimisväärseid häireid sotsiaalvaldkonnas ja majanduses. ( 179 )

127.

Esiteks, reisipiirangud mõjutasid tohutult äritegevust ja sellega seotud vabadust, mis on tagatud harta artikliga 16. Eelkõige olid tagajärjed turismisektorile ennenägematud. Näiteks reisikorraldajate nagu ka Nordic Info tegevus nimetatud piirangute tõttu üldiselt seiskus. ( 180 ) Sellegipoolest said ametiasutused konkureerivate huvide kaalumisel minu arvates mõistlikult asuda seisukohale, et rahvatervis peaks olema selliste majanduslike kaalutluste suhtes ülimuslik, ( 181 ) ja/või et kontrollimatul pandeemial võivad juhul, kui jätta võtmata ajutised meetmed selle leviku piiramiseks, kaugemas perspektiivis olla majandusele veelgi tõsisemad tagajärjed. Lisaks sellele võeti liidu ja riigisisesel tasandil teisi meetmeid, et leevendada nende piirangute mõju asjasse puutuvale sektorile. ( 182 )

128.

Teiseks avaldasid reisipiirangud inimestele olulist negatiivset mõju. Selle negatiivse mõjuga on liidu juristil raske leppida, sest need meetmed mõjutasid kõige rohkem liidu õiguse „lemmiklast“, nimelt mobiilset liidu kodanikku. Asjasse puutuvat staatust ja sellega seotud vaba liikumise õigust nähti kui vahendit, mis annab inimestele õppimise, töötamise, sõprade leidmise, perekondlike sidemete loomise jne kaudu vabaduse kogu Euroopa Liidus. See kaasnes elustiiliga: paljude selliste kodanike jaoks on rahvusvaheline reisimine oluline osa elust. Ning korraga käsitati sedasama Euroopa Liidu poolt edendatud mobiilsust ohuna ja piirati sellest ohust tulenevalt. ( 183 )

129.

Siiski on selge, et üldiselt võisid reisipiirangud mõjutada liidu kodanikke asjaoludest tulenevalt erinevalt. Näiteks see, kui inimene ei saa minna tagasi koju ja/või taasühineda oma teises riigis asuvate lähedastega, piirab selle inimese põhiõigust era- ja perekonnaelule palju enam kui see, kui ta ei saa minna turismireisile Rootsi. Just seetõttu tuleb selliste meetmete proportsionaalsust kitsamas tähenduses analüüsida juhtumipõhiselt, lähtudes mõjutatud isikute individuaalsetest asjaoludest. ( 184 )

130.

Olen eespool käesoleva ettepaneku punktis 70 selgitanud, et seoses reisipiirangutega, mida kehtestatakse vastusena epideemilise haiguse poolt põhjustatud ohule, ei ole selline individuaalne analüüs sageli võimalik, ilma et see seaks ohtu selliste piirangute tõhususe. Seetõttu võib kehtestada üldmeetmeid. Küll aga tuleb sel juhul viia läbi in abstracto proportsionaalsuse kontroll, eristades erinevad isikute ja olukordade kategooriad, et võtta arvesse asjaolu, et mõni reisimise põhjus väärib suuremat kaitset kui teine ja sellele tuleb anda prioriteet tervishoiunõuete suhtes. ( 185 )

131.

Belgia valitsus väitis Euroopa Kohtu poolt kohtuistungil esitatud küsimustele vastates, et vaidlusalused reisipiirangud lähtusid kirjeldatud loogikast. Eelkõige selleks, et tagada nende meetmete proportsionaalsus kitsamas tähenduses, jäeti meetmete kohaldamisalast välja isikud, kes reisisid „hädavajalikul“ eesmärgil, iseäranis „mõjuvatel perekondlikel põhjustel“.

132.

Juhul, kui „hädavajaliku“ reisimise üldkategooriaid mõisteti piisavalt laialt, et vastata muu hulgas era- ja perekonnaelu põhiõiguse nõuetele, ning et reisi „hädavajalikkuse“ tõendamiseks vajalikud tõendid ei olnud sellised, mis oleks muutnud reisimise praktikas ülemäära keeruliseks, ( 186 ) aitas see minu hinnangul tõepoolest tagada vaidlusaluste meetmete proportsionaalsust kitsamas tähenduses ( 187 ). Aga lisaks neile üldistele kategooriatele oleks minu arvates pidanud vaidlusaluseid meetmeid ka paindlikult rakendama. Muud, konkreetsed individuaalsed asjaolud oleks rakendamise ajal pidanud õigustama erandi tegemist. Ajutiselt Belgias viibivatel inimestel oleks pidanud olema lubatud reisida tagasi oma elukohaliikmesriiki, olenemata sellest, kas tegemist on Rootsi või mõne teise „suure ohuga“ riigiga. ( 188 ) Sellist põhiõigustel tuginevat erandit oleks saanud õigustada ja pidanud õigustama ka mõni muu humanitaarolukord. Selle peab kindlaks tegema eelotsusetaotluse esitanud kohus.

133.

Küll aga võisid ametiasutused mõistlikult leida, et reisimine turismi eesmärgil, nii oluline kui see ka ei oleks, pidi tervishoiuga seotud nõuete ees ajutiselt taanduma. Sellega seoses tuleb silmas pidada ka seda, et asjasse puutuvaid piiranguid kohaldati üksnes teatud „suure ohuga“ riikide suhtes, samas kui reisimine teistesse riikidesse oli lubatud. Ka see aitas kaasa vaidlusaluste reisipiirangute proportsionaalsusele kitsamas tähenduses.

134.

Eeltoodust tulenevalt teen ettepaneku, et Euroopa Kohus vastaks esimesele eelotsuse küsimusele, et kodakondsusdirektiivi artikli 4 lõiget 1 ja artikli 5 lõiget 1 tõlgendatuna koostoimes artikli 27 lõikega 1 ja artikli 29 lõikega 1 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole põhimõtteliselt vastuolus riigisisesed meetmed, mis on võetud pandeemia tõttu tervishoiule põhjustatud tõsisele ja tegelikule ohule reageerimiseks ning mis seisnevad ühelt poolt reisikeelus riikidesse ja riikidest, kus epidemioloogiline olukord on võrreldes asjasse puutuva liikmesriigi olukorraga märkimisväärselt halvem, ning teiselt poolt karantiini- ja testimisnõuetes sellistest riikidest tagasi pöörduvate elanike suhtes.

135.

Nordic Info väidab eelotsusetaotluse esitanud kohtus, et esimese küsimuse analüüsimisel käsitletud reisipiirangute rakendamiseks viisid Belgia ametiasutused asjasse puutuval ajal läbi kontrolle Belgia ja teiste Schengeni riikide piiridel, rikkudes Schengeni piirieeskirjade norme.

136.

Tuletan meelde, et selleks, et saavutada Euroopa Liidu eesmärk luua „sisepiirideta ala, kus on tagatud isikute vaba liikumine“, ( 189 ) on Schengeni piirieeskirjades ette nähtud põhimõte, mille kohaselt puudub nn „sisepiire“ ( 190 ) ületavate isikute piirikontroll selliste riikide nagu Belgia ja Rootsi vahel, mille suhtes kohaldatakse Schengeni acquis’d ( 191 ). Nende eeskirjade artikkel 22 väljendab seda põhimõtet, sätestades, et sisepiire võib ületada igas kohas, ilma et isikuid piiril kontrollitaks. Küll aga võimaldavad samade eeskirjade artiklid 25–35 erandina teatud tingimustel sellise kontrolli ajutist taaskehtestamist.

137.

Nordic Info väidab, et vaidlusalused kontrollid viidi läbi Schengeni piirieeskirjade artiklit 22 rikkudes. Lisaks sellele ei olnud tema hinnangul täidetud nimetatud eeskirja artiklis 25 jj sätestatud sisepiiride piirikontrolli erandliku taaskehtestamise tingimused.

138.

Eelotsusetaotluses näib liikmesriigi kohus lähtuvat eeldusest, et kontrollid, mida Belgia ametiasutused läbi viisid, olid tõepoolest käsitatavad „piirikontrollina“ Schengeni piirieeskirjade artikli 22 tähenduses, ja kahtleb seega nende õiguspärasuses üksnes nimetatud eeskirjade artikli 25 jj tähenduses. Belgia valitsus aga vaidlustab oma seisukohtades selle eelduse. Lisaks sellele on teine küsimus sõnastatud laialt ja avatult, mis potentsiaalselt hõlmab ka nimetatud küsimust. Seetõttu leian, et kõigepealt on asjakohane esitada mõni selgitus vaidlusaluste kontrollide kvalifitseerimise kohta (1), käsitledes seejärel sisepiiridel piirikontrolli ajutise taaskehtestamise tingimusi (2).

139.

Osas, mis puudutab Belgia ametiasutuste poolt läbi viidud kontrolle vaidlusaluste reisipiirangute rakendamiseks asjasse puutuval ajal, on eelotsusetaotlus ebamäärane. Eelotsusetaotluse esitanud kohus üksnes selgitab – ja meenutab teise küsimuse sõnastuses –, et vaidlusaluse määruse artiklis 18 sätestatud reisikeeldu ( 192 )„kontrolliti ja [rikkumise korral] karistati“ ning et pädevad ametiasutused said seda „omal algatusel ellu rakendada“. Ülejäänud osas kordab see kohus mõne asjakohase Belgia õigusnormi sisu, selgitamata, mida need praktikas tähendasid. Olgu kuidas on, toimikust ja eelkõige Belgia valitsuse poolt Euroopa Kohtu esitatud küsimustele antud vastustest tulenevad järgmised punktid.

140.

Ühelt poolt ei ole vaidlust selle üle, et asjasse puutuval ajal ei olnud Belgia ametiasutused piirikontrolli Belgia sisepiiridel teiste Schengeni riikidega Schengeni piirieeskirjade artikli 25 jj kohaselt ametlikult taaskehtestanud. Teiselt poolt viisid politseiametnikud sel ajal läbi mõningaid kontrolle, nimelt:

141.

Belgia valitsuse seisukoha järgi ei olnud need kontrollid „kontrollid piiril“ Schengeni piirieeskirjade artikli 22 tähenduses. Tegemist oli üksnes „siseriikliku õiguse kohaselt politseikohustuste täitmis[ega] liikmesriikide pädevate asutuste poolt […] piirialadel“ ja lisaks sellele ei olnud neil „samaväärset toimet kontrollidega piiril“ nimetatud eeskirjade artikli 23 punkti a tähenduses. Seetõttu ei kuulunud nad sisepiiride piirikontrolli keelu kohaldamisalasse, nagu selgub viimati nimetatud sättest.

142.

Vaidlusaluste kontrollide õige kvalifikatsioon on mõistagi küsimus, mille peaks lahendama eelotsusetaotluse esitanud kohus. Selleks, et nimetatud kohut selles osas juhendada, esitan sellegipoolest mõne tähelepaneku.

143.

Ühelt poolt näib, et asjasse puutuvad kontrollid võivad esmapilgul vastata Schengeni piirieeskirjade artikli 2 punktis 11 esitatud mõiste „kontrollid piiril“ määratlusele. Esiteks näib, et neid „teostati piiripunktis“ või nende punktide lähedal, vähemalt selles osas, mis puudutas maanteid ja lennujaamu, ( 193 ) kuigi ka raudteejaamade puhul ei ole olukord nii erinev ( 194 ). Teiseks viidi nad väidetavalt läbi selleks, et „taga[da], et isikutel […] võib lubada siseneda liikmesriigi territooriumile või sealt lahkuda“, kuivõrd näib, et politseinikud kontrollisid, kas reisijad vastasid vähemalt ühele asjasse puutuval ajal kehtestatud tingimusele, et neid „või[ks] lubada siseneda“ Belgia territooriumile või sealt „lahkuda“, nimelt reisimine „hädavajalikul põhjusel“ või teise võimalusena see, et nad ei saabu „suure ohuga“ riigist või ei ürita sinna suunduda.

144.

Teiselt poolt, asjaolu, et vaidlusaluseid kontrolle ei viidud läbi püsirajatistes, vaid politseiametnike liikuvate üksuste poolt, kes olid aja jooksul erinevates asukohtades, koos asjaoluga, et tegemist ei olnud süstemaatiliste, ( 195 ) vaid pisteliste „kohapealsete kontrollidega“, on kindlad viited, ( 196 ) et tegemist oli, nagu ka Belgia valitsus on väitnud, „politseikohustuste täitmis[ega] […] piirialadel“, nagu on sätestatud Schengeni piirieeskirjade artikli 23 punktis a. Kui selliste kontrollide intensiivsus ja sagedus – mille peab asjasse puutuvate Belgia õigusnormide alusel kindlaks tegema eelotsusetaotluse esitanud kohus – ei olnud selline, et neil oli „samaväär[ne] [toime] kontrollidega piiril“, ei olnud nad tõepoolest nende eeskirjade artiklis 22 ette nähtud keeluga hõlmatud. ( 197 ) Asjaolu, et artikli 23 punkti a alapunktis ii on ette nähtud kontrollid, mida viiakse läbi reaktsioonina üksnes „[ohule] avalikule julgeolekule“, mitte „ohule tervishoiule“, ei puutu sellega seoses asjasse. Tõepoolest, selle sättega ei nähta ette ei õiguslikku alust ega määratleta põhjuseid, millal „politseikohustusi“ võib täita – kuivõrd need põhjused on määratletud asjasse puutuvas riigisiseses õiguses –, ja avaliku julgeolekuga seotud kontrolli stsenaarium on toodud lihtsalt näitena. ( 198 )

145.

Olen eelmises jaotises selgitanud, miks minu hinnangul – ja kui seda kinnitab eelotsusetaotluse esitanud kohus – ei olnud sellised kontrollid, nagu Belgia ametiasutused asjasse puutuval ajal vaidlusaluste reisipiirangute rakendamiseks tegid, käsitatavad sisepiiridel keelatud „kontrollidena piiril“ Schengeni piirieeskirjade artikli 22 tähenduses. Seega ei näi küsimus, kas Belgias olid asjasse puutuval ajal piirikontrolli erakorralise taaskehtestamise tingimused täidetud, enam asjakohane. Analüüsin seda siiski terviklikkuse huvides. ( 199 )

146.

Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikes 1 on sätestatud sisepiiridel piirikontrolli ajutise taaskehtestamise üldraamistik. Selles on eelkõige ette nähtud, et nimetatud kontrolli võib taaskehtestada, „kui […] tekib tõsine oht liikmesriigi avalikule korrale või sisejulgeolekule“ liikmesriigis. Täidetud peavad olema ka teised menetluslikud ja sisulised tingimused, nagu ma allpool selgitan. ( 200 )

147.

Olenemata aga sellest, kas need muud tingimused olid asjasse puutuval ajal Belgias täidetud, väidab Nordic Info, et piirikontrolli taaskehtestamine ei olnud sellistel asjaoludel, nagu on käsitlusel põhikohtuasjas, üldse võimalik sel lihtsal põhjusel, et Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõige 1 ei nimeta sellise meetme õigustusena „tervishoidu“. Nagu ilmneb eelotsusetaotlusest, on see küsimus eelotsusetaotluse esitanud kohtu teise küsimuse kese. Niisiis käsitlen ma kõigepealt üldiselt selle sätte kohaldamisala (a), esitades seejärel mõne põgusa tähelepaneku selle kohta, kas sellise meetme rakendamise tingimused olid käesoleval juhul täidetud (b).

148.

Nordic Info argumendil, mis puudutab aluseid, millele tuginedes võib Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõike 1 alusel õiguspäraselt taaskehtestada piirikontrolli sisepiiridel, on minu hinnangul teatav kaal. ( 201 )

149.

Tõepoolest, kui kodakondsusdirektiivi artikli 27 lõikes 1 on vaba liikumise piiramise lubatavate aluste loetelus sõnaselgelt „avalik kord, avalik julgeolek või tervishoid“, viitab Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõige 1 seoses piirikontrolliga sisepiiridel üksnes „tõsi[sele] oh[ule] liikmesriigi avalikule korrale või sisejulgeolekule“, jättes „tervishoiu“ selgelt kõrvale. Tegelikult nimetab see eeskiri „ohtu [liikmesriikide] rahvatervisele“, kuid üksnes seoses välispiiridele saabuvate kolmandate riikide kodanike sisenemisega. ( 202 )

150.

Lisaks sellele viitab nende eeskirjade kujunemisloo analüüs pigem sellele, et see erinevus regulatsioonis ei ole pelk tegematajätmine, vaid liidu seadusandja teadlik valik. Sellega seoses tuletan meelde, et Schengeni lepingu rakendamise konventsioonis, ( 203 ) millele kirjutati alla Schengenis 19. juunil 1990, ( 204 ) ei viidatud „rahvatervisele“ ei seoses välismaalaste riiki sisenemise tingimusega ega ka sisepiiridel piirikontrolli ajutise taaskehtestamisega ( 205 ). Küll aga tegi komisjon seadusandlikus ettepanekus, millest sai Schengeni piirieeskirjade esimene redaktsioon, ( 206 ) muu hulgas ettepaneku lisada olemasolevate sisenemistingimuste hulka see, et välismaalased ei tohiks kujutada ohtu rahvatervisele, ( 207 ) ja et piirikontrolli saab taaskehtestada, kui esineb „tõsine oht avalikule korrale, avalikule julgeolekule või rahvatervisele“ ( 208 ). Selle teksti esimesel lugemisel muutis Euroopa Parlament aga sätteid sisepiiridel toimuva piirikontrolli kohta nii, et kõik viited võimalikule „rahvatervisele“ jäeti välja. ( 209 ) Kõnealune muudatus säilis ülejäänud seadusandlikus protsessis.

151.

Nagu aga Belgia, Norra ja Šveitsi valitsus ning komisjon väidavad, leian, et kuigi „oht rahvatervisele“ ei saa iseenesest õigustada sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamist Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõike 1 alusel, on mõni rahvatervisega seotud olukord sedavõrd tõsine, et see on võimalik subsumeerida selles sättes kasutatud mõiste „tõsine oht avalikule korrale“ alla. ( 210 )

152.

Kuigi mõistet „tõsine oht avalikule korrale“ ei ole Schengeni piirieeskirjades määratletud, tuleneb nende eeskirjade põhjendusest 27, et liidu seadusandja soovis, et sellega seoses oleks kohaldatav Euroopa Kohtu poolt vaba liikumist käsitlevas kohtupraktikas välja kujunenud määratlus. Asjasse puutuva kohtupraktika kohaselt eeldab „avaliku korra“ kontseptsioon, et esineb „tõeline, vahetu ja piisavalt tõsine oht, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi“. ( 211 )

153.

Esiteks võib elanikkonna kaitsmist kahju eest eelkõige epideemiliste haiguste tõrje kaudu koos sellele elanikkonnale tervishoiuteenuse osutamisega hõlpsasti käsitada osana neist „ühiskonna põhihuvidest“. Tegelikult võib see olla üks „riigi põhifunktsioonidest“, mida Euroopa Liit ELL artikli 4 lõike 2 kohaselt „austab“. Teiseks võib selliste haiguste poolt põhjustatud oht teatud tingimustel olla piisavalt tõsine, et see kujutaks endast „tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu“, mis neid „huve“ mõjutab. ( 212 )

154.

Osas, milles näiteks teatav pandeemia vastab eespool esitatud „avaliku korra“ määratlusele, ei näe ma põhjust, miks peaks selle Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõike 1 kohaldamisalast välja jätma. Selle sätte sõnastuses ei ole seatud tingimusi seoses sellega, millist liiki „oht avalikule korrale“ võib õigustada piirikontrolli taaskehtestamist sisepiiridel. Tingimusel, et oht on „tõsine“, on hõlmatud kõik sellised ohud. Eespool analüüsitud ajalooline taust ei välista minu hinnangul sellist tõlgendust. ( 213 ) Selgituseks: see ei tähenda, et „rahvatervis“ ja „avalik kord“ langevad kokku ja et esimesena nimetatu õigustab alati sellist meedet. Nii oleks see üksnes sellises äärmuslikus olukorras, kus rahvatervise olukord on küllalt tõsine, et tõsiselt ohustada avalikku korda. ( 214 )

155.

Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus ei soovi tegelikult teada, kas piirikontrolli taaskehtestamise tingimused olid asjasse puutuvatel asjaoludel täidetud, ja kuivõrd mis tahes sellekohased selgitused ei puutu põhikohtuasjas tõenäoliselt asjasse, piirdun sellega, et esitan selle kohta vaid mõne tähelepaneku.

156.

Esimesena, nagu just selgitatud, saab sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamist põhjendada Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõike 1 alusel reageerimisega „tõsisele ohule liikmesriigi avalikule korrale või sisejulgeolekule“. Seoses sellega, kas COVID‑19 pandeemia puhul oli asjasse puutuval ajal sisuliselt tegemist sellise „ohuga“, viitan punktidele 76–86 eespool.

157.

Teisena tuleneb Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikest 2 ja artiklist 26, et sellise meetme rakendamisel tuleb järgida proportsionaalsuse põhimõtet. ( 215 )

158.

Esiteks, mis puudutab seda, kas sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamine on sobiv abinõu seoses „tõsise ohuga avalikule korrale“, mida COVID‑19 võis asjasse puutuval ajal endast kujutada, tuletan meelde käesoleva ettepaneku punkte 97–102, milles analüüsiti isikute rahvusvahelise liikumise piirangute (piiratud) mõju epideemilise haiguse levikule. Küll aga näib mulle, et osas, milles sellised reisipiirangud, nagu on käsitlusel põhikohtuasjas, olid selles suhtes sobivad, kehtib sama ka seoses piirikontrolli taaskehtestamisega sisepiiridel. Tõepoolest, selline meede aitas kaasa (või võis aidata kaasa) selliste piirangute rakendamisele ning seega nende süsteemsele ja ühtsele kohaldamisele.

159.

Teiseks, see, kas sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamine oli vajalik, sõltub sisuliselt sellest, kas alternatiivsed meetmed oleks vaidlusaluste reisipiirangute rakendamisel olnud vähem piiravad, kuid sama tõhusad. Sellega seoses täheldan, et riigi territooriumil, sealhulgas piirialadel tehtud pistelised „kohapealsed kontrollid“, millega kaasnesid tõhusad ja hoiatavad karistused nende meetmete rikkumise korral, oleks tõenäoliselt olnud nende rakendamise viisina vähem piiravad, kuid sama tõhusad – ja tõepoolest, näib, et just selle teguviisi Belgia ametiasutused asjasse puutuval ajal valisidki. ( 216 )

160.

Kolmandaks, mis puudutab sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamise proportsionaalsust kitsamas tähenduses, siis tuletan meelde oma tähelepanekuid eespool käesoleva ettepaneku punktides 120–133, milles analüüsitakse seda, kas demokraatlikus ühiskonnas on isikute rahvusvahelise liikumise piiramine „rahvatervisega“ seotud põhjustel vastuvõetav. Samuti lisan, et lisaks ebamugavustele, mida põhjustavad märkimisväärsed reisipiirangud, kaasnevad ka piirikontrollidega teatud puudused. ( 217 ) Liikmesriikide poolt pandeemia ajal teostatud piirikontrollid takistasid oluliselt nende isikute liikumist, kes ei olnud hõlmatud reisikeeluga – sest nad reisisid „hädavajalikel“ eesmärkidel – ja kelle takistusteta piiriülene liikumine on väga oluline. Nende kontrollide mõju piiriala- ja tervishoiutöötajatele oli mõnikord oluline, eriti kui kontrolle korraldati nii, et need põhjustasid pikki järjekordi ja märkimisväärseid viivitusi. Sama tähelepanek kehtib ka kaupade piiridevahelise liikumise kohta. Piirikontrolli võimalike eeliste ja puuduste „tasakaalustamiseks“ tuli vähemalt võtta meetmeid, nagu komisjoni soovitatud „roheliste koridoride“ süsteem, et hõlbustada „hädavajalike“ inimeste ja kaupade liikumist. ( 218 )

161.

Viimaks tuletan meelde, et sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamiseks tuleb järgida konkreetset menetlust. Eelkõige peavad riigisisesed ametiasutused Schengeni piirieeskirjade artikli 27 kohaselt teatama sellest teiste liikmesriikide vastavatele asutustele ja komisjonile hiljemalt neli nädalat enne piirikontrolli kavandatavat taaskehtestamist. Erakorraliselt võivad nad artikli 28 kohaselt piirikontrolli taaskehtestada viivitamatult, teavitades sellest meetmest samal ajal. Mõlemal juhul oli teavitamine nõutav. Näib, et seda nõudmist ei täitnud mitte iga liikmesriik, kes pandeemia ajal sellise meetme kehtestas. ( 219 )

162.

Eeltoodud kaalutlustest tulenevalt teen ettepaneku, et Euroopa Kohus vastaks teisele küsimusele nii, et Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikega 1 ei ole põhimõtteliselt vastuolus see, kui liikmesriik taaskehtestab reaktsioonina pandeemiale sisepiiridel ajutiselt piirikontrolli, kui pandeemia on piisavalt oluline, et käsitada seda kui „tõsist ohtu avalikule korrale“ nimetatud sätte tähenduses, ja kõik sättes ette nähtud tingimused on täidetud.

163.

Eeltoodud põhjendusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brusseli (Brüsseli hollandikeelne esimese astme kohus, Belgia) eelotsuse küsimustele järgmiselt: