Kohtuasi C‑159/21

GM

versus

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság
ja
Alkotmányvédelmi Hivatal
ja
Terrorelhárítási Központ

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Fővárosi Törvényszék)

Euroopa Kohtu (esimene koda) 22. septembri 2022. aasta otsus

Eelotsusetaotlus – Ühine varjupaiga- ja sisserändepoliitika – Direktiiv 2011/95/EL – Pagulase staatuse või täiendava kaitse seisundi andmise nõuetega seotud normid – Seisundi äravõtmine – Direktiiv 2013/32/EL – Rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühised nõuded – Riigi julgeoleku ohustamine – Eriasutuse seisukoht – Toimikuga tutvumine

1. Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Varjupaigapoliitika – Rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetlus – Direktiiv 2013/32 – Õigus heale haldusele – Õigus tõhusale kohtulikule kaitsele – Rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmise või sellise kaitse äravõtmise otsus, mille aluseks on teave asjaomase liikmesriigi julgeoleku ohustamise kohta – Liikmesriigi õigusnormid, milles on ette nähtud huvitatud isiku või tema nõustaja õigus loa alusel selle teabega osaliselt tutvuda – Nimetatud teabe haldus- või kohtumenetluses kasutamise keeld – Lubamatus

   (Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2013/32, artikli 23 lõige 1 ning artikli 45 lõiked 3 ja 4)

   (vt punktid 37–39, 42–58 ja 60 ning resolutsiooni punkt 1)

2. Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Varjupaigapoliitika – Rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetlus – Direktiiv 2013/32 – Õigus heale haldusele – Õigus tõhusale kohtulikule kaitsele – Rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmise või sellise kaitse äravõtmise otsus, mille aluseks on teave asjaomase liikmesriigi julgeoleku ohustamise kohta – Sellise otsuse põhjendused – Täpsed ja täielikud riigi julgeolekuga seotud põhjendused, mida ei ole huvitatud isikule teatavaks tehtud – Lubatavus – Tingimus – Riigi julgeolekuga ja õigusega tõhusale kohtulikule kaitsele seotud nõuete omavahel tasakaalu viimine

   (Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2013/32, artikli 23 lõike 1 teise lõigu punkt b ja artikli 45 lõige 3)

   (vt punktid 49–52)

3. Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Varjupaigapoliitika – Pagulasseisund või täiendava kaitse seisund – Direktiiv 2011/95 – Täiendava kaitse seisundi välistamine – Tunnustamata jätmise põhjused – Riigi julgeoleku ohustamine – Rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmise või sellise kaitse äravõtmise otsus, mille aluseks on teave asjaomase liikmesriigi julgeoleku ohustamise kohta – Riigi julgeoleku kaitsele spetsialiseerunud asutuste esitatud põhjendamata arvamus, milles tuvastatakse isiku ohtlikkus – Liikmesriigi õigusnormid, millega menetlevat ametiasutust kohustatakse rahvusvaheline kaitse andmata jätma või võtma antud kaitse sellele arvamusele tuginedes ära – Lubamatus

   (Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2011/95, artikli 2 punktid d ja f, artikli 14 lõike 4 punkt a ning artikli 17 lõike 1 punkt d, ja direktiiv 2013/32, artikli 4 lõiked 1 ja 2, artikli 10 lõiked 2 ja 3, artikli 11 lõige 2, artikli 23 lõige 1 ning artikli 45 lõige 3)

   (vt punktid 67–69, 72–84 ja 86 ning resolutsiooni punkt 2)

4. Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Varjupaigapoliitika – Pagulasseisund või täiendava kaitse seisund – Direktiiv 2011/95 – Täiendava kaitse seisundi välistamine – Tunnustamata jätmise põhjused – Raske kuriteo toimepanemine – Huvitatud isikule pagulasseisundi andmine eelneva menetluse tagajärjel – Välistamine, mis on otsustatud pädevatele asutustele selle seisundi andmise ajal juba teada olnud kriminaalkorras karistamise põhjal – Võimalik hilisem välistamine pädeva asutuse faktide uue individuaalse hindamise raames

   (Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2011/95, artikli 17 lõike 1 punkt b)

   (vt punktid 89–93 ja resolutsiooni punkt 3)

Kokkuvõte

Rahvusvahelise kaitse äravõtmine riigi julgeoleku ohustamise tõttu: liidu õigusega on vastuolus sellised Ungari õigusnormid, mille kohaselt asjaomane isik või tema nõustaja saavad toimikuga tutvuda alles pärast seda, kui neile on selleks antud luba, ning neile ei edastata nende põhjuste sisu, millel otsus põhineb

Liidu eeskirjad ei luba, et rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest vastutav ametiasutus tugineks süstemaatiliselt riigi julgeolekuga seotud eriülesandeid täitvate asutuste põhjendamata arvamusele, kui nad on tuvastanud, et isik kujutab endast ohtu sellele julgeolekule

Ungari kohus mõistis GMile 2002. aastal narkootiliste ainetega kauplemisega seotud tegude eest vangistuse. Pärast seda, kui GM oli esitanud Ungaris varjupaigataotluse, andis Fővárosi Törvényszék (Pealinna kohus, Ungari; edaspidi „eelotsusetaotluse esitanud kohus“) temale 2012. aasta juunis kuulutatud otsusega pagulasseisundi. Országos Idegenrendészeti Főigazgatósági (välismaalaste politseipeadirektoraat, Ungari) 2019. aasta juulis tehtud otsusega võeti temalt pagulasseisund ära ning keelduti temale andmast seisundit, mille annab täiendav kaitse, mida reguleerivad direktiivid 2011/95 ( 1 ) ja 2013/32 ( 2 ), kuid kohaldati tema suhtes tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet. See otsus tehti kahe eriasutuse, Alkotmányvédelmi Hivatali (konstitutsioonikaitseamet, Ungari) ja Terrorelhárítási Központi (terrorismi ennetamise keskamet, Ungari) põhjendamata arvamuse alusel, milles need kaks asutust järeldasid, et GMi riigis elamine ohustab riigi julgeolekut. GM esitas selle otsuse peale kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb kõigepealt, kas salastatud teabe kättesaadavust käsitlevad Ungari õigusnormid on kooskõlas direktiivi 2013/32 ( 3 ) artikliga 23, milles on sätestatud rahvusvahelise kaitse taotlejale ette nähtud õigusabi ja esinduse ulatus. Ta küsib ka, kas liidu õigusega on kooskõlas Ungari õigusnorm, mille kohaselt haldusasutus peab tuginema eelnimetatud eriasutuste põhjendamata arvamusele, ilma et ta saaks ise kontrollida asjaomast kaitset välistava asjaolu kohaldamist.

Euroopa Kohus otsustas eelkõige, et direktiiviga 2013/32 ( 4 ) – tõlgendatuna koostoimes hea halduse üldpõhimõttega ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47 – on vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, milles on ette nähtud, et kui rahvusvahelise kaitse andmise taotluse rahuldamata jätmise või sellise seisundi äravõtmise otsus põhineb teabel, mille avalikustamine ohustaks asjaomase liikmesriigi julgeolekut, saavad asjaomane isik või tema nõustaja selle teabega tutvuda alles pärast seda, kui neile on selleks antud luba, neile ei edastata isegi mitte nende põhjuste sisu, millel sellised otsused põhinevad, ning nad ei saa nimetatud teavet kasutada võimalikus hilisemas haldus- või kohtumenetluses. Euroopa Kohus täpsustas samuti, et direktiividega 2013/32 ja 2011/95 ( 5 ) on vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutav ametiasutus peab juhul, kui riigi julgeolekuga seotud eriülesandeid täitev asutus on põhjendamata arvamuses tuvastanud, et isik kujutab ohtu sellele julgeolekule, süstemaatiliselt välistama sellele isikule täiendava kaitse andmise või võtma sellele arvamusele tuginedes nimetatud isikule varem antud rahvusvaheline kaitse ära.

Euroopa Kohtu hinnang

Esiteks kordas Euroopa Kohus osas, mis puudutab liikmesriigi õigusnormide kooskõla liidu õigusega, kuivõrd neis piiratakse asjaomaste isikute või nende nõustajate võimalust tutvuda konfidentsiaalse teabega, mille põhjal on tehtud rahvusvahelise kaitse äravõtmise või selle andmisest keeldumise otsused riigi julgeoleku kaitse põhjusel, et kui liikmesriigid piiravad direktiivi 2013/32 ( 6 ) kohaselt õigust tutvuda sellise teabe või allikatega, mille avalikustamine võiks nimelt ohustada riigi või nende allikate julgeolekut, siis ei ole liikmesriikidel mitte üksnes kohustus anda juurdepääs kõnealusele teabele või allikatele kohtutele, kes on pädevad otsustama rahvusvahelise kaitse otsuse õiguspärasuse üle, vaid nad peavad ka kehtestama liikmesriigi õiguses menetlused, mis tagavad, et austatakse asjaomase isiku kaitseõigusi ( 7 ). Kuigi liikmesriigid võivad asjaomasel isikul või tema nõustajal selleks lubada nimetatud teabega tutvuda, ei ole sellise menetluse kasutamine siiski ainus võimalus, mis liikmesriikidel nimetatud kohustuse järgimiseks on. Selleks kehtestatud menetluste konkreetsed tingimused kuuluvad seega liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõtte kohaselt iga liikmesriigi riigisisesesse õiguskorda, kuid seda siiski tingimusel, et need ei ole oma laadilt vähem soodsad kui samalaadsete riigisiseste olukordade puhul (võrdväärsuse põhimõte), ja kui need ei muuda liidu õiguskorraga antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte).

Euroopa Kohus kordas samuti, et kaitseõigused ei kujuta endast absoluutseid eesõigusi ning et õigust tutvuda toimikuga, mis on nendega seotud, võib seega piirata, kaaludes ühelt poolt õigust heale haldusele ja asjaomase isiku õigust tõhusale õiguskaitsevahendile ning teiselt poolt selle isiku toimiku materjalide avalikustamisest keeldumise põhjendamiseks viidatud huve, eelkõige kui need huvid on seotud riigi julgeolekuga. Kuigi see kaalumine ei tohi – arvestades põhiõiguste harta artikli 47 vajalikku järgimist – viia selleni, et asjaomase isiku kaitseõigused jäävad igasuguse mõjuta ja et kaebeõiguselt, mis on ette nähtud direktiivi endas ( 8 ), võetakse selle sisu, võib see sellegipoolest viia selleni, et teatavaid toimiku materjale ei tehta asjaomasele isikule teatavaks, kui nende materjalide avalikustamine võib otseselt ja konkreetselt ohustada asjaomase liikmesriigi julgeolekut.

Direktiivi 2013/32 artikli 23 lõike 1 teist lõiku ei saa järelikult tõlgendada nii, et see võimaldab pädevatel asutustel asetada see isik olukorda, kus ei temal ega tema nõustajal ei ole võimalik riigi julgeoleku kaitsega seotud menetluses vajaduse korral tõhusalt tutvuda sellesse toimikusse kantud määrava tähtsusega materjalidega. Euroopa Kohus täpsustas seoses sellega, et kui toimikusse kantud teabe avalikustamine on piiratud riigi julgeolekuga seotud põhjustel, ei ole andmesubjekti kaitseõiguste austamine piisavalt tagatud selle isiku võimalusega saada teatud tingimustel luba selle teabega tutvuda, millega kaasneb täielik keeld seda haldusmenetluses või võimalikus kohtumenetluses kasutada. Lisaks ei saa selleks, et tagada kaitseõigused, asendada asjaomase isiku enda või tema nõustaja sellesse toimikusse kantud teabega tutvumist pädeva kohtu võimalusega toimikuga tutvuda.

Teiseks otsustas Euroopa Kohus selles osas, mis puudutab asjaomaste liikmesriigi õigusnormide kooskõla liidu õigusega, kuivõrd neis antakse riiklikule julgeolekule spetsialiseerunud asutustele määrav roll menetluses, mille tulemusel tehakse otsus rahvusvahelise kaitse äravõtmise või selle andmisest keeldumise kohta, et ainult menetleva ametiasutuse ülesanne on kohtu kontrolli all hinnata kõiki asjakohaseid fakte ja asjaolusid, sealhulgas neid, mis on seotud direktiivi 2011/95 pagulasseisundi äravõtmist või selle pikendamisest keeldumist käsitlevate artiklite ( 9 ) ning selle seisundi andmisest keeldumisega seotud artiklite ( 10 ) kohaldamisega. See menetlev asutus peab lisaks esitama oma otsuses põhjendused, mis ajendasid teda oma otsust tegema. Ta ei saa seega piirduda teise asutuse vastuvõetud otsuse rakendamisega ning võtta üksnes sel alusel vastu otsus jätta täiendav kaitse andmata või varem antud rahvusvaheline kaitse ära võtta. Tema käsutuses peab vastupidi olema kogu asjakohane teave ning ta peab oma otsuse sisu kindlaksmääramiseks ja selle täielikuks põhjendamiseks hindama fakte ja juhtumi asjaolusid seda teavet arvestades. Kuigi osa teabest, mida pädev ametiasutus kasutab oma hinnangu tegemiseks, võivad esitada riigi julgeolekuga seotud eriülesandeid täitvad asutused, peab see asutus vabalt hindama selle teabe ulatust ja selle asjakohasust tehtava otsuse seisukohast. See asutus ei saa olla järelikult kohustatud tuginema selliste asutuste põhjendamata arvamusele hinnangu põhjal, mille faktilist alust ei ole talle teada antud.

( 1 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiv 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT 2011, L 337, lk 9).

( 2 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (ELT 2013, L 180, lk 60).

( 3 ) Selle sätte lõikes 1 on sätestatud järgmist: „Liikmesriigid tagavad, et siseriiklike õigusaktide alusel tunnustatud või tegutseval õigusnõustajal või muul nõustajal, kes siseriiklikes õigusaktides sätestatud tingimustel abistab või esindab taotlejat, oleks juurdepääs taotleja toimikus sisalduvale teabele, mille alusel otsus tehakse.
Liikmesriigid võivad teha erandi, kui teabe või allika avalikustamine ohustab riiklikku julgeolekut, teavet edastavate organisatsioonide või isiku(te) või teabega seotud isiku(te) julgeolekut või kui avalikustamise tagajärjel satuvad ohtu liikmesriigi pädevate ametiasutuste poolt rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamisega seotud uurimine või liikmesriigi rahvusvahelised suhted. Sellisel juhul liikmesriigid:
a) annavad juurdepääsu kõnealusele teabele või allikatele, mis on kättesaadavad V peatükis osutatud asutustele, ning
b) kehtestavad siseriiklike õigusaktidega menetlused, mis tagavad taotleja kaitseõiguste austamise.
Seoses punktiga b võivad liikmesriigid eelkõige anda õigusnõustajale või muule nõustajale, kellele on tehtud julgeolekukontroll, juurdepääsu kõnealusele teabele ulatuses, mis on avalduse läbivaatamiseks või rahvusvahelise kaitse äravõtmise otsuse tegemiseks asjakohane.“

( 4 ) Tegemist on konkreetsemalt direktiivi 2013/32 artikli 23 lõikega 1 koostoimes selle direktiivi artikli 45 lõikega 4.

( 5 ) Tegemist on konkreetsemalt direktiivi 2013/32 artikli 4 lõigetega 1 ja 2, artikli 10 lõigetega 2 ja 3, artikli 11 lõikega 2 ning artikli 45 lõikega 3 koostoimes direktiivi 2011/95 artikli 14 lõike 4 punktiga a ning artikli 17 lõike 1 punktiga d.

( 6 ) Artikli 23 lõike 1 teise lõigu punktid a ja b.

( 7 ) See teine kohustus põhineb direktiivi 2013/32 artikli 23 lõike 1 teise lõigu punktil b.

( 8 ) See õigus on ette nähtud direktiivi 2013/32 artikli 45 lõikes 3.

( 9 ) Tegemist on direktiivi 2011/95 artikliga 14.

( 10 ) Tegemist on direktiivi 2011/95 artikliga 17.