Kohtuasi C‑45/21

Banka Slovenije

(eelotsusetaotlus,
mille on esitanud Ustavno sodišče Republike Slovenije (Sloveenia))

Euroopa Kohtu (suurkoda) 13. septembri 2022. aasta otsus

Eelotsusetaotlus – Euroopa Keskpankade Süsteem – Riigi keskpank – Direktiiv 2001/24/EÜ – Krediidiasutuste saneerimine ja likvideerimine – Saneerimismeetmete võtmisest tuleneva kahju hüvitamine – ELTL artikkel 123 ja protokolli (nr 4) Euroopa Keskpankade Süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja kohta artikkel 21.1 – Euroala liikmesriikide rahastamise keeld – ELTL artikkel 130 ja selle protokolli artikkel 7 – Sõltumatus – Konfidentsiaalse teabe avalikustamine

Majandus- ja rahapoliitika – Majanduspoliitika – Euroopa Keskpankade Süsteem – Rahastamise keeld – Riigi keskpanga poolt krediidiasutuste saneerimismeetmete alusel finantsinstrumentide tühistamine – Selle keskpanga oma vahenditega vastutamine selle funktsiooni täitmisel talle kehtivate reeglite rikkumise eest – Lubatavus – Tingimus

(ELTL artikli 123 lõige 1; EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokoll nr 4, artiklid 14.4, 21.1 ja 35.3; nõukogu määrus nr 3603/93, artikli 1 lõige 1; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2001/24)

(vt punktid 47, 52–57, 61, 67, 68, 71–75 ja 79 ning resolutsiooni punkt 1)
Majandus- ja rahapoliitika – Majanduspoliitika – Euroopa Keskpankade Süsteem – Rahastamise keeld – Riigi keskpanga poolt krediidiasutuste saneerimismeetmete alusel finantsinstrumentide tühistamine – Selle keskpanga vastutamine oma vahenditega kahju eest, mis tekkis üksnes selle tühistamise tõttu teatavatel finantsinstrumentide endistel kvalifitseeritud omanikel – Lubamatus – Vastutuse ülemmäär – Mõju puudumine

(ELTL artikli 123 lõige 1; EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokoll nr 4, artikkel 21.1; nõukogu määrus nr 3603/93, artikli 1 lõige 1)

(vt punktid 84–86 ja 90 ning resolutsiooni punkt 2)
Majandus- ja rahapoliitika – Rahapoliitika – Euroopa Keskpankade Süsteem – Riikide keskpankade sõltumatus – Riigi keskpanga poolt krediidiasutuste saneerimismeetmete alusel finantsinstrumentide tühistamine – Selle keskpanga vastutus selle tühistamisega tekitatud kahju eest niisuguse summa ulatuses, mis võib kahjustada tema võimet täita tõhusalt oma ülesandeid – Lubamatus

(ELTL artikli 127 lõige 2, artikkel 130 ja artikli 282 lõige 3; EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokolli nr 4, artiklid 3.1, 7 ja 14.4)

(vt punktid 95–101, 104 ja 106 ning resolutsiooni punkt 3)
Asutamisvabadus – Teenuste osutamise vabadus – Krediidiasutused – Krediidiasutuste saneerimine ja likvideerimine – Direktiiv 2001/24 – Krediidiasutuste usaldatavusnõuete täitmise järelevalve – Ametisaladuse hoidmise kohustus – Ulatus – Saneerimismeetmete rakendamisel saadud või tekkinud teave, mis ei ole olnud teabe edastamise või konsulteerimise menetluse ese – Välistamine

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2001/24, artikkel 33; direktiiv 2006/48, artiklid 44–52, ja direktiiv 2013/36, artiklid 53–62)

(vt punktid 116, 118 ja 122–124 ning resolutsiooni punkt 4)

Kokkuvõte

Ülemaailmses finantskriisis andsid riigisisesed õigusnormid Banka Slovenijele (Sloveenia keskpank) võimaluse tühistada teatavaid finantsinstrumente, kui nende säilitamise korral võib krediidiasutus minna pankrotti ja see ohustab kogu finantssüsteemi ( 1 ). Seejärel kehtestati seadusega selle keskpanga jaoks kaks erinevat ja alternatiivset vastutuse süsteemi kahju eest, mis tekkis tühistatud finantsinstrumentide endistele omanikele.

Esiteks võib see vastutus tekkida siis, kui tõendatakse, et finantsinstrumendi tühistamine ei olnud vajalik meede, või kui on rikutud põhimõtet, et ühtegi võlausaldajat ei või panna ebasoodsamasse olukorda kui see, milles ta oleks pankroti korral. Sloveenia keskpank võib sellest vastutusest vabaneda aga siis, kui ta tõendab, et ta ise või isikud, keda ta on volitanud enda nimel tegutsema, on tegutsenud nõutava hoolsusega. Teiseks võivad füüsilised isikud, kes on tühistatud finantsinstrumendi omanikud ja kelle aastatulu on teatud künnisest väiksem, saada sellelt keskpangalt kindlasummalist hüvitist.

Seadus näeb ette, et nende vastutuse süsteemide kohaldamisest tulenevad kulud kaetakse kõigepealt erireservidest, kuhu kantakse alates 1. jaanuarist 2019 Sloveenia keskpanga saadud kasum, seejärel üldisest reservist kuni 50% ulatuses selle reservi suurusest ning lõpuks Sloveenia ametiasutustelt võetavast laenust.

Sloveenia keskpank esitas Ustavno sodiščele (konstitutsioonikohus, Sloveenia) taotluse kontrollida selle seaduse põhiseadusele vastavust, väites muu hulgas, et selle seadusega kehtestatud vastutuse süsteemid on liidu õigusega vastuolus. Selles kontekstis otsustas kõnealune kohus küsida Euroopa Kohtult eelkõige selgitust selle kohta, kas need vastutuse süsteemid on kooskõlas Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) tegevust raamistava kahe aluspõhimõttega, nimelt rahastamise keeluga ( 2 ) ja keskpankade sõltumatuse põhimõttega ( 3 ).

Euroopa Kohtu suurkoda otsustas, et rahastamise keeluga ei ole vastuolus vastutuse süsteem, mille korral keskpanga vastutus tekib siis, kui ta rikub talle riigisisese õigusega pandud funktsiooni täitmist reguleerivaid norme, tingimusel et see keskpank vastutab ainult siis, kui ta ise või isikud, keda ta on volitanud enda nimel tegutsema, on rikkunud raskelt oma hoolsuskohustust. Selle keeluga on aga vastuolus süsteem, milles keskpanga vastutus tekib ainuüksi seetõttu, et keskpank tühistas finantsinstrumendid. Peale selle on sõltumatuse põhimõttega vastuolus vastutuse süsteem, millest tulenevalt võib riigi keskpank vastutada sellise summa ulatuses, mis võib kahjustada tema võimet täita tõhusalt oma ülesandeid ja mida rahastatakse eespool nimetatud korra kohaselt.

Euroopa Kohtu hinnang

Esimesena analüüsis Euroopa Kohus selliste vastutuse süsteemide kooskõla rahastamise keeluga nagu need, millele on viidatud eelotsusetaotluses. Sellega seoses nentis ta kõigepealt, et direktiivi 2001/24 tähenduses krediidiasutuste saneerimismeetmete rakendamine ei kujuta endast ülesannet, mis on üldiselt EKPSil või konkreetselt riikide keskpankadel. Ent EKPS on liidu õiguses ainulaadne õiguslik konstruktsioon, mis ühendab riigisiseseid institutsioone, nimelt riikide keskpanku, ja üht liidu institutsiooni, milleks on EKP, ja paneb nad omavahel tihedat koostööd tegema. Selles väga integreeritud süsteemis, kus riikide keskpangad on samal ajal nii riigisisesed kui ka EKPSi raames tegutsevad asutused, võivad need keskpangad täita muid funktsioone kui need, mis on loetletud EKPSi ja EKP protokollis ( 4 ). Selliseid funktsioone täidavad nad siiski omal vastutusel ning selle vastutuse tekkimise konkreetsed tingimused on kindlaks määratud riigisiseses õiguses. Seega peab asjasse puutuv liikmesriik kindlaks määrama tingimused, mille esinemisel võib tema keskpanga vastutus tekkida seetõttu, et ta rakendas direktiivi 2001/24 tähenduses saneerimismeedet, juhul kui see keskpank on määratud niisuguse meetme rakendamiseks pädevaks asutuseks. Liikmesriigid on selle pädevuse teostamisel siiski kohustatud järgima liidu õigusest tulenevaid kohustusi.

Sellega seoses keelab liidu õigus riikide keskpankadel niisuguste kohustuste rahastamise, mis on avalikul sektoril kolmandate isikute ees. Seevastu ei saa välistada, et seda, et riigi keskpank vastutab oma vahenditega riigisisese õigusega talle pandud funktsiooni täitmise eest, võiks käsitada niisuguse rahastamisena. Ent niisuguse vastutuse tekkimist ei saa alati pidada selliseks rahastamiseks.

Nii ei saa riigi keskpanga vastutuse tekkimisel siis, kui see pank ei ole järginud talle riigisisese õigusega pandud ülesande täitmisel ette nähtud reegleid, põhimõtteliselt lähtuda sellest, et see hõlmab niisuguste kohustuste rahastamist, mis avalikul sektoril on kolmandate isikute ees. Sellisel juhul on nimelt kahju kandnud kolmandatele isikutele hüvitise maksmine selle keskpanga tegevuse tagajärg, mitte niisuguse varem tekkinud kohustuse täitmine, mis on avaliku võimu asutustel kolmandate isikute ees. Peale selle ei tulene niisugune rahastamine tavaliselt vahetult meetmetest, mille need avaliku võimu asutused on võtnud, ja see ei võimalda põhimõtteliselt neil avaliku võimu asutustel teha kulutusi, jättes seejuures tähelepanuta üleskutse järgida usaldusväärset eelarvepoliitikat ( 5 ). Võttes siiski arvesse suurt keerukuse astet ja kiireloomulisust, mis iseloomustab direktiivi 2001/24 tähenduses saneerimismeetmete rakendamist, ei saa selline vastutus tekkida, ilma et nõutaks, et keskpangale ette heidetav hoolsuskohustuse rikkumine oleks raske.

Seevastu vastutuse süsteemiga, mis on kohaldatav pelgalt seetõttu, et riigi keskpank täitis talle riigisisese õigusega pandud funktsiooni, isegi kui ta täitis täielikult talle kohaldatavaid reegleid, kaasneb sellise kohustuse rahastamine, mis on avalikul sektoril kolmandate isikute ees. Kuigi riigi seadusandjal on lubatud tagada riigi keskpanga otsuste – mille keskpank tegi kooskõlas selle seadusandja valikutega – vältimatute tagajärgede eest hüvitise maksmine, tuleb tõdeda, et sellega kehtestatakse maksekohustus, mis tuleneb otseselt selle seadusandja poliitilistest valikutest, mitte viisist, kuidas keskpank täidab oma ülesandeid. Riigi keskpanga oma vahenditest sellise hüvitise maksmist tuleb seega käsitada nii, et sellega võtab keskpank avaliku võimu asutuste asemel üle selliste kohustuste rahastamise, mis on avalikul sektoril tulenevalt riigisisestest õigusaktidest, kuid see on liidu õigusega vastuolus.

Teisena selgitas Euroopa Kohus riikide keskpankade sõltumatuse põhimõtte ulatust, kui neil tekib vastutus sellise summa ulatuses, mis võib kahjustada nende võimet täita tõhusalt oma ülesandeid. Keskpankadele riigisisese õigusega pandud funktsiooni täitmise raames vastutuse süsteemi kehtestamine ei ole iseenesest nende sõltumatusega vastuolus. Selleks kehtestatud riigisisesed õigusnormid ei saa siiski panna asjasse puutuvat keskpanka olukorda, mis kahjustaks mis tahes moel tema võimet täita sõltumatult EKPSiga seotud ülesannet.

EKPSi ühe põhiülesande, nimelt liidu rahapoliitika elluviimises osalemiseks näib aga tingimata vajalik, et riikide keskpangad moodustaksid reserve. Selles kontekstis võib riigi keskpanga üldistest reservidest sellise summa väljavõtmine – mis võib mõjutada tema võimet täita tõhusalt EKPSi raames oma ülesandeid, koosmõjus asjaoluga, et kuna kogu selle keskpanga kasum kasutatakse automaatselt tema tekitatud kahju hüvitamiseks, siis ei ole ta võimeline neid reserve iseseisvalt taastama – teha selle keskpanga sõltuvaks poliitilistest organitest, mis on aga liidu õigusega vastuolus. See on nii iseäranis siis, kui riigi keskpangal on õiguslik kohustus võtta tema asukohaliikmesriigi teistelt ametiasutustelt laenu juhul, kui reservidega seotud rahastamisallikad on ammendatud.

Niisugused õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, on just sellist laadi, sest panevad keskpanga olukorda, kus talle võidakse potentsiaalselt avaldada poliitilist survet, samas kui ELTL artikli 130 ning EKPSi ja EKP protokolli artikli 7 eesmärk on vastupidi kaitsta EKPSi igasuguse poliitilise surve eest, et ta saaks tulemuslikult taotleda oma ülesannetega seotud eesmärkide saavutamist tänu sellele, et ta teostab sõltumatult talle sel otstarbel esmase õigusega antud eripädevust.

( 1 ) Tegemist on saneerimismeetmetega Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. aprilli 2001. aasta direktiivi 2001/24/EÜ krediidiasutuste saneerimise ja likvideerimise kohta (ELT 2001, L 125, lk 15; ELT eriväljaanne 06/04, lk 15) tähenduses. Euroopa Kohus on juba kaks korda teinud otsuse seoses nende Sloveenia saneerimismeetmetega ja nende rakendamisega, kuid need kohtuasjad puudutasid käesolevas kohtuasjas käsitletavatest küsimustest väga erinevaid küsimusi (19. juuli 2016. aasta kohtuotsus Kotnik jt (C‑526/14, EU:C:2016:570) ning 17. detsembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Sloveenia (EKP arhiiv) (C‑316/19, EU:C:2020:1030)).

( 2 ) Sätestatud ELTL artiklis 123 ja protokolli (nr 4) Euroopa Keskpankade Süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja kohta (edaspidi „EKPSi ja EKP protokoll“) artiklis 21.

( 3 ) Tuleneb ELTL artiklist 130 ning EKPSi ja EKP protokolli artiklist 7.

( 4 ) Vastavalt EKPSi ja EKP protokolli artiklile 14.4.

( 5 ) Vastupidi ELTL artikli 123 lõike 1 eesmärgile.