I. Sissejuhatus

II. Õiguslik raamistik

A. Mõlemad Viini konventsioonid

B. Liidu õigus

1. ELL

2. ELTL

III. Vaidluse taust

IV. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded

V. Õiguslik hinnang

A. Vastuvõetavus

B. Põhjendatus

1. Esimene väide

a) ELL artikli 17 ja ELTL artikli 218 vaheline selgitamata suhe

b) ELL artikli 17 lõike 1 kuues lause – mõiste „liidu esindamine välissuhetes“

1) Tõlgendamine rahvusvahelise õiguse järgi

2) Tõlgendamine ELTL artiklite 220 ja 221 seisukohast

3) Vahejäreldus

c) ELTL artikli 218 lõiked 2 ja 5 – nõukogu luba allkirjastamiseks

1) Poolte argumendid

2) Õiguslik hinnang

d) Vahejäreldus

2. Teine väide

VI. Kulud

VII. Ettepanek

1.

Käesoleva ELTL artikli 263 alusel esitatud hagiga palub Euroopa Komisjon tühistada nõukogu 28. juuni 2021. aasta otsuse (EL) 2021/1117 Gaboni Vabariigi ja Euroopa Ühenduse vahelise kalandussektorit käsitleva partnerluslepingu rakendamise protokolli (2021–2026) Euroopa Liidu nimel allkirjastamise ja selle ajutise kohaldamise kohta ( 2 ) (edaspidi „vaidlustatud otsus“) artikli 2. Selle kohaselt antakse nõukogu eesistujale õigus nimetada isik(ud), kes on volitatud protokollile liidu nimel alla kirjutama. Lisaks sellele palub komisjon tühistada Portugali Vabariigi alalisele esindajale ja liikmesriikide valitsuste alaliste esindajate komitee (COREPER) eesistujale nõukogu eesistuja poolt antud loa allkirjastada liidu nimel kõnealune protokoll (edaspidi „vaidlustatud luba“).

2.

Komisjon heidab peamiselt ette, et nõukogu ületas oma pädevust ja kahjustas sellega oma volitust esindada liitu välissuhetes ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause kohaselt. ELTL artikli 218 lõige 5 annab nõukogule üksnes volitused anda otsusega luba lepingu allkirjastamiseks ja vajaduse korral selle ajutiseks kohaldamiseks enne jõustumist, kuid ei anna õigust korraldada allkirjastamist esindaja poolt. See kuulub pigem komisjoni pädevusse.

3.

Neid küsimusi ei ole Euroopa Kohtu praktikas veel selgitatud. Nende puhul on tegemist liidus institutsioonilise tasakaalu säilitamisega seoses kolmandate riikide või rahvusvaheliste organisatsioonidega rahvusvaheliste lepingute sõlmimise menetlusega, nagu see on olnud alates Lissaboni lepingu jõustumisest. Vaidlusalune nõukogu õiguslik tava oli olemas juba ammu. Komisjon vaidlustab selle siiski esimest korda käesoleva hagiga, põhjendades seda eelkõige sellega, et Lissaboni leping muutis õiguslikku olukorda. Pädevuse selgitamine on põhimõttelise tähtsusega mitte ainult liidu institutsionaalse struktuuri piires, vaid ka kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonide seisukohalt.

4.

23. mail 1969 sõlmitud rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni ( 3 ) artiklis 7 on pealkirja „Volikiri“ all öeldud:

„1.   Isik loetakse riigi esindajaks lepingu teksti vastuvõtmisel, selle autentsuse kinnitamisel või riigi nõusoleku väljendamisel lepingu siduvuse kohta, kui:

2.   Ametikoha järgi ja volikirja esitamise vajaduseta loetakse riigi esindajaks järgmised isikud:

5.

Rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni artiklis 10, mille pealkiri on „Teksti autentsuse kinnitamine“, on sätestatud:

„Lepingu tekst muutub autentseks ja lõplikuks, kui:

6.

Rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni artiklis 11, mille pealkiri on „Viisid väljendada nõusolekut lepingu siduvuse kohta“, on öeldud:

„Riigi nõusolekut lepingu siduvuse kohta võib väljendada lepingule allakirjutamisega, lepingut moodustavate dokumentide vahetamisega, lepingu ratifitseerimisega, heakskiitmisega, sellega ühinemisega või muul kokkulepitud viisil.“

7.

Rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni kohaldatakse ainult riikidevahelistele lepingutele. Jõustumata jäänud 21. märtsi 1986. aasta riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonide vaheliste või rahvusvaheliste organisatsioonide vaheliste lepingute õiguse Viini konventsioon (edaspidi „rahvusvaheliste organisatsioonide lepingute õiguse Viini konventsioon“) sisaldab artiklites 10 ja 11 peaaegu samasugust regulatsiooni teksti autentsuse kinnitamise ja lepingute sõlmimise kohta. Selle artiklis 7 puudub aga rahvusvaheliste organisatsioonide jaoks ametikohast tulenev esindusõigus.

8.

ELL artikli 13 lõikes 2 on sätestatud:

„Iga institutsioon tegutseb talle aluslepingutega antud volituste piires ning vastavalt nendes sätestatud korrale, tingimustele ja eesmärkidele. Institutsioonid on omavahelises koostöös üksteise suhtes lojaalsed.“

9.

ELL artikli 15 lõike 6 teises lõigus on sätestatud:

„Euroopa Ülemkogu eesistuja tagab oma tasandil ja oma ametikohal liidu esindamise välissuhete ühist välis- ja julgeolekupoliitikat puudutavates küsimustes, ilma et see piiraks liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja volitusi.“

10.

ELL artikli 17 lõikes 1 on muu hulgas sätestatud:

„[…] Komisjon tagab liidu esindamise välissuhetes, välja arvatud ühine välis- ja julgeolekupoliitika ning muud aluslepingutes ettenähtud juhud. […]“.

11.

ELL artikli 27 lõikes 2 on sätestatud:

„Ühise välis- ja julgeolekupoliitika küsimustes esindab liitu kõrge esindaja. Ta peab liidu nimel kolmandate isikutega poliitilist dialoogi ning väljendab liidu seisukohta rahvusvahelistes organisatsioonides ja rahvusvahelistel konverentsidel.“

12.

ELTL artiklis 218 on muu hulgas sätestatud:

„1.   Ilma et see piiraks artikli 207 sätete kohaldamist, peetakse liidu ja kolmandate riikide või rahvusvaheliste organisatsioonide vaheliste lepingute üle läbirääkimisi ja selliseid lepinguid sõlmitakse vastavalt järgmisele menetlusele.

2.   Nõukogu annab loa alustada läbirääkimisi, võtab vastu läbirääkimisjuhised, annab loa lepingutele alla kirjutada ja sõlmib lepingud.

3.   Komisjon või liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja, kui kavandatav leping on eranditult või peamiselt seotud ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga, annab soovitusi nõukogule, kes võtab vastu otsuse, millega antakse luba alustada läbirääkimisi ning nimetatakse sõltuvalt kavandatava lepingu teemast liidu läbirääkija või läbirääkimisrühma juht.

4.   Nõukogu võib anda läbirääkijale juhiseid ning moodustada erikomitee, kellega tuleb läbirääkimiste pidamisel konsulteerida.

5.   Läbirääkija ettepaneku põhjal võtab nõukogu vastu otsuse, millega antakse luba lepingule alla kirjutada ja vajaduse korral seda enne jõustumist ajutiselt kohaldada.

6.   Nõukogu võtab läbirääkija ettepaneku põhjal vastu otsuse lepingu sõlmimise kohta.

Välja arvatud juhul, kui leping on seotud eranditult ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga, võtab nõukogu vastu otsuse lepingu sõlmimise kohta:

7.   Lepingu sõlmimisel võib nõukogu erandina lõigetest 5, 6 ja 9 volitada läbirääkijat kiitma liidu nimel heaks lepingu muudatusi, kui leping näeb ette, et muudatused tuleb vastu võtta lihtsustatud korras või et seda peab tegema lepingus sätestatud organ. Nõukogu võib sellisele volitamisele seada eritingimusi.

[…]

10.   Euroopa Parlamenti teavitatakse viivitamata ja täielikult kõigil menetluse etappidel.

11.   Liikmesriik, Euroopa Parlament, nõukogu või komisjon võib taotleda Euroopa Kohtult arvamust selle kohta, kas kavandatav leping on aluslepingutega kooskõlas. Kui kohtu arvamus on negatiivne, saab kavandatav leping jõustuda üksnes juhul, kui seda muudetakse või kui aluslepingud läbi vaadatakse.“

13.

ELTL artiklis 220 on sätestatud:

„1.   Liit seab sisse kõik asjakohased koostöövormid Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni organite ja selle allasutuste, Euroopa Nõukogu, Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsiooni ning Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooniga.

Liit hoiab samuti kohaseid suhteid teiste rahvusvaheliste organisatsioonidega.

2.   Käesoleva artikli rakendamise eest vastutavad liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ja komisjon.“

14.

ELTL artiklis 221 on sätestatud:

„1.   Liitu esindavad liidu delegatsioonid kolmandates riikides ja rahvusvahelistes organisatsioonides.

2.   Liidu delegatsioonid alluvad liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgele esindajale. Nad tegutsevad tihedas koostöös liikmesriikide diplomaatiliste ja konsulaaresindustega.“

15.

Nõukogu volitas komisjoni ettepanekul 22. oktoobril 2015 komisjoni alustama Euroopa Liidu nimel läbirääkimisi Gaboni Vabariigiga uue kalandussektorit käsitleva partnerluslepingu rakendamise protokolli (2021–2026) (edaspidi „protokoll“) sõlmimiseks. See leping sõlmiti 2007. aastal ja sellega anti ühenduse kaluritele kalapüügivõimalused Gaboni Vabariigi territoriaalvetes ( 4 ).

16.

Protokoll parafeeriti 10. veebruaril 2021 pärast läbirääkimiste edukat lõpetamist.

17.

Komisjon esitas 19. mail 2021 nõukogule ettepaneku võtta vastu otsus liidu nimel protokolli allkirjastamise ja ajutise kohaldamise kohta.

18.

Otsuse ettepaneku artikkel 2 oli sõnastatud järgmiselt:

„Nõukogu peasekretariaat annab protokollile allakirjutamise täielikud volitused isikule, kelle on määranud Euroopa Komisjon, tingimusel et kõnealune protokoll sõlmitakse.“

19.

Nõukogu lükkas otsuse ettepaneku artiklis 2 esitatud sõnastuse tagasi ja võttis seejärel vastu vaidlustatud otsuse.

20.

Vaidlustatud otsus on sõnastatud järgmiselt:

„Artikkel 1

[P]rotokolli […] liidu nimel allkirjastamiseks antakse luba, eeldusel et [see] sõlmitakse.

Artikkel 2

Nõukogu eesistujal on õigus määrata isik(ud), kes on volitatud protokollile liidu nimel alla kirjutama.

Artikkel 3

Kuni protokolli jõustumiseni kohaldatakse seda ajutiselt alates protokolli allkirjastamise kuupäevast […] kuni selle jõustumiseks vajalike menetluste lõpuleviimiseni.“

21.

Nõukogu eesistuja andis 28. juuni 2021. aasta vaidlustatud loaga Portugali Vabariigi alalisele esindajale liidu juures ja liikmesriikide valitsuste alaliste esindajate komitee (COREPER) eesistujale Nuno Britole volikirja, millega volitas just teda protokollile liidu nimel alla kirjutama.

22.

Nõukogu peasekretariaat teavitas 30. juunil 2021 komisjoni ja liikmesriike dokumendiga ST 10307/21, et protokoll on allkirjastatud ja seda kohaldatakse alates 29. juunist 2021 vastavalt selle dokumendi artiklile 24.

23.

Euroopa Kohtu kantseleisse 7. septembril 2021 saabunud dokumendiga esitas komisjon käesoleva tühistamishagi.

24.

Komisjon palub:

25.

Nõukogu palub:

26.

Euroopa Kohtu president andis 26. jaanuari 2022. aasta määrusega Tšehhi Vabariigile, Prantsuse Vabariigile, Ungarile, Madalmaade Kuningriigile ja Portugali Vabariigile loa astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks.

27.

Euroopa Kohtu president andis 3. märtsi 2022. aasta määrusega liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgele esindajale (edaspidi „kõrge esindaja“) loa astuda menetlusse komisjoni nõuete toetuseks.

28.

Komisjon, kõrge esindaja, nõukogu, Tšehhi, Prantsusmaa ja Portugal esitasid oma arvamused kirjalikult ning osalesid 8. märtsil 2023 toimunud kohtuistungil. Ungari ja Madalmaad esitasid oma arvamused vaid kirjalikult.

29.

Nõukogu vaidlustab nii tühistamishagi vastuvõetavuse kui ka põhjendatuse.

30.

Nõukogu, keda toetavad Ungari, Madalmaad ja Portugal, põhjendab tühistamishagi vastuvõetamatust peamiselt sellega, et artiklis 2 sisalduvat vaidlustatud luba ei saa eraldada ülejäänud vaidlustatud otsusest. Selle tühistamine võib muuta kõnealuse otsuse olulist sisu.

31.

Komisjon, keda toetab kõrge esindaja, vaidleb sellele vastu.

32.

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on liidu õigusakti osaline tühistamine võimalik vaid juhul, kui neid osi, mille tühistamist taotletakse, saab ülejäänud õigusaktist eraldada. See on nii vaid juhul, kui osaline tühistamine ei mõjuta selle õigusakti mõtet ega sisu. Selleks, et selgitada, kas vaidlustatud sätted on eraldatavad, tuleb kontrollida nende ulatust. Ainult nii saab hinnata, kas selle tühistamine muudaks vaidlustatud õigusakti mõtet ja sisu. Tegemist on objektiivse hinnanguga, mis ei sõltu selle õigusakti andnud institutsiooni (subjektiivsest) poliitilisest tahtest ( 5 ).

33.

Vaidlustatud otsuse artiklis 1 annab nõukogu loa protokolli allkirjastamiseks ja artiklis 3 annab korralduse selle ajutiseks kohaldamiseks. Vaidlustatud otsuse artikkel 2 volitab nõukogu eesistujat nimetama isiku, kellel on õigus protokollile alla kirjutada.

34.

Vaidlustatud otsuse artiklid 1 ja 3 viitavad seega nõukogu (poliitilisele) otsusele kiita heaks selle protokolli sisu, mille üle komisjon läbirääkimisi pidas, ja see ajutiselt jõustada. Selle otsuse artiklis 2 ette nähtud loa puhul määrata isik, kes on volitatud protokollile alla kirjutama, on tegemist seevastu viisiga, kuidas liidu (välispoliitilist) tahet Gaboni Vabariigi suhtes väljendatakse ja teostatakse. Objektiivselt ei saa eeldada, et õiguslik küsimus, kes peaks olema liidu esindajana volitatud protokollile alla kirjutama, oleks saanud mõjutada nõukogu otsust selle kohta, kas ta protokolli allkirjastades kiidab selle heaks ja annab korralduse selle ajutiseks kohaldamiseks.

35.

Samuti oleks olnud mõeldav, et luba ja volitus allkirjastamiseks antakse hiljem eraldi õigusaktiga. See näitab, et vaidlustatud otsuse artiklite 1 ja 3 normid võiksid jääda kehtima ka ilma artiklita 2.

36.

Artikli 2 võimalik tühistamine ei võtaks seega vaidlustatud otsuse artiklitelt 1 ja 3 nende regulatiivset sisu ega muudaks seda. Veelgi vähem muutuks seeläbi otsuse mõte või sisu.

37.

Vaidlustatud otsuse artikkel 2 on seega ülejäänud osast eraldatav ja see on hagiga vaidlustatav.

38.

Asjaolu, et vaidlustatud otsuse artiklit 2 on juba kohaldatud ja protokoll on allkirjastatud rahvusvaheliselt siduval viisil, ei ole selles osas oluline. Õigusvaidlust ei ole konkreetse kordumisohu tõttu veel lahendatud. Nõukogu õiguslikust seisukohast lähtudes ei ole nimelt kahtlust, et ta võtaks ka tulevikus vastu vaidlustatud otsuse artikliga 2 võrreldavaid õigusakte ( 6 ).

39.

Lõpuks tuleb tagasi lükata nõukogu väide, mida toetab Ungari, et komisjon määratles ja lisas hagiavaldusele vaid nõukogu peasekretariaadi 30. juuni 2021. aasta teatise, kuid mitte 28. juuni 2021. aasta vaidlustatud loa. Viimast ei avaldatud ega lisatud sellele teatisele. Pealegi saadeti see komisjonile alles kirjaliku menetluse käigus nõukogu esitatud kostja vastuse lisana.

40.

Sellest tuleneb, et nõukogu vastuvõetamatuse vastuväide tuleb tagasi lükata.

41.

Komisjon esitab oma hagi põhjenduseks kaks väidet. Nõukogu on esiteks sekkunud komisjoni pädevusse (punkt 1) ning teiseks rikkunud oma põhjendamiskohustust ja vaidlustatud otsuse avaldamise kohustust (punkt 2).

42.

Esimene väide koosneb kahest osast, mis puudutavad komisjoni pädevuse rikkumist (ELL artikli 17 lõike 1 kuues lause koostoimes ELL artikli 13 lõigetega 1 ja 2) (esimene osa) ja lojaalse koostöö põhimõtte rikkumist (ELL artikli 4 lõige 3) (teine osa). Käsitlen mõlemat osa ühiselt.

43.

Vaidlustatud otsuse artiklis 2 sisalduv norm kujutab endast aluslepingute rikkumist ELTL artikli 263 teise lõigu tähenduses üksnes juhul, kui nõukogu oleks pidanud vastavalt ELTL artikli 218 lõigetele 2 ja 5 koostoimes ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lausega jätma protokolli allkirjastamiseks esindaja määramise komisjonile. ELTL artikli 218 kohaselt on nõukogul oluline pädevus rahvusvaheliste lepingute sõlmimise menetluses ( 7 ). ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause kohaselt täidab aga komisjon liidu välissuhetes esindamise ülesannet, kui muudest aluslepingu sätetest ei tulene teisiti.

44.

Vaidluse lahendamiseks on seega oluline vastata küsimusele, kas õigus määrata isik, kellel on õigus liidu nimel rahvusvahelistele lepingutele alla kirjutada, kuulub komisjoni pädevusse esindada liitu välissuhetes ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause tähenduses või nõukogu pädevusse sõlmida selliseid lepinguid ELTL artikli 218 kohaselt.

45.

Vastus sellele küsimusele ei tulene sõnaselgelt nendest õiguslikult võrdse tähtsusega aluslepingu sätetest, ( 8 ) vaid tuleb tuvastada tõlgendamise teel. Selle tõlgenduse keskmes on ühelt poolt ELTL artikli 218 lõigete 2 ja 5 ning teiselt poolt ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause omavaheline suhe. Seda suhet ei ole seni kohtupraktikas peaaegu üldse selgitatud.

46.

ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause osas on Euroopa Kohus üksnes leidnud, et komisjoni õigus esindada liitu välissuhetes ei anna talle õigust allkirjastada kokkuleppe hilisemat mittesiduvat lisa, isegi kui see kajastab nõukogu poolt juba määratletud liidu seisukohta või poliitikat. Komisjon vajab selleks hoopis nõukogu eelnevat luba ( 9 ). Otsust ei ole tehtud aga käesolevas asjas vaidluse all olevas küsimuses, kas komisjonil on üldine õigus allkirjastada kolmanda riigiga siduv leping pärast seda, kui nõukogu on andnud allkirjastamiseks loa, või määrata selleks volitatud isik.

47.

Siinjuures tuleb eelkõige kontrollida, kas ELL artikli 17 lõike 1 kuuendast lausest võib järeldada, et ainult komisjoni ainupädevuses – mis on komisjoni esitatud seisukoht – on määrata isik, kes on volitatud allkirjastama selliseid rahvusvahelisi lepinguid nagu vaidlusalune protokoll. Selleks uurin esmalt mõiste „liidu esindamine välissuhetes“ tähendust, eelkõige rahvusvahelist õigust silmas pidades (punkt b). Seejärel analüüsin seost ühelt poolt ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause ning teiselt poolt ELTL artikli 218 lõigete 2 ja 5 vahel, võttes arvesse nende sätete eesmärke (punkt c).

48.

Liidu õiguses ei ole mõistet „liidu esindamine välissuhetes“ määratletud. Eelkõige ei ole selles sõnaselgelt sätestatud, kas esindamine hõlmab ka rahvusvaheliste lepingute allkirjastamist.

49.

ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause ajaloolisest taustast ei leia samuti mingeid viiteid sellele, et aluslepingute koostajad kavatsesid laiendada komisjoni pädevust või piirata nõukogu pädevust rahvusvaheliste lepingute sõlmimisel. Selle kohta puuduvad sisulised materjalid. Samasuguse sõnastusega säte pädevuse kohta sisaldus juba Euroopa põhiseaduse lepingu ( 10 ) artikli I‑26 lõikes 1, kuid materjalid ei anna teavet selle kehtestamise põhjuste või eesmärkide ega regulatiivse sisu kohta.

50.

Tavaliselt iseloomustab aga esindamist õiguslikus tähenduses see, et esindatav on esindajat volitanud tegema teatud toiminguid ( 11 ). See hõlmab eelkõige tahteavalduste tegemist. Rahvusvahelise lepingu allkirjastamine on prima facie selline tahteavaldus.

51.

Seda arusaama kinnitavad rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni ja rahvusvaheliste organisatsioonide lepingute õiguse Viini konventsiooni asjaomased artiklid 10 ja 11. Nendest sätetest tuleneb, et sellise lepingu allkirjastamisega võidakse väljendada seda, et lepingu lõplik tekst on kindlaks määratud või et ollakse nõus end sellega siduma. Seega väljendab allkirjastamine mõlemal juhul tahteavaldust, mis tüüpiliselt on esindusõigusega hõlmatud.

52.

Esimesena nimetatud Viini konventsiooni kohaldatakse ainult riikidevaheliste lepingute suhtes ja teisena nimetatud konventsioon on küll liidu poolt allkirjastatud, kuid ei ole jõustunud. Mõlemad konventsioonid kajastavad siiski suures osas rahvusvahelist tavaõigust. Seetõttu võib nende sätteid kasutada liidu õiguse tõlgendamisel inspiratsiooniallikana ( 12 ).

53.

Sellele tuginedes on komisjon ja kõrge esindaja isegi seisukohal, et mõlemast Viini konventsioonist nähtub, et ELL artikli 17 lõike 1 kuues lause annab otseselt komisjonile esindusõiguse rahvusvaheliste lepingute allkirjastamiseks.

54.

Küsimus, kas riigi esindaja on volitatud tegema tahteavaldust teiste riikide suhtes, on reguleeritud mõlemas Viini konventsioonis. Artiklites 10 ja 11 nimetatud kahe allakirjutamise funktsiooni puhul eristatakse ühelt poolt isikuid, kes on volitatud või kellel on õigus tegutseda esindajana, ja teiselt poolt isikuid, keda tema ametikoha järgi loetakse oma riigi esindajaks. Volitatud isik peab esitama „asjakohase volikirja“ või peab volitus riigi esindamiseks ilmnema asjaomaste riikide praktikast või muudest asjaoludest ( 13 ). Teatud ametikandjad, näiteks riigipead, valitsusjuhid ja välisministrid, loetakse lisaks oma ametikoha järgi oma riigi esindajaks ( 14 ).

55.

Seevastu rahvusvaheliste organisatsioonide puhul näeb rahvusvaheliste organisatsioonide lepingute õiguse Viini konventsioon ette ainult volituse või õiguse esindamisele asjaolude alusel, kuid mitte esindusõigust ametikoha järgi. ( 15 ) Näib, et rahvusvaheliste organisatsioonide puhul otsustati teadlikult mitte kehtestada regulatsiooni esindusõiguse kohta ametikoha järgi, eelkõige selleks, et võtta arvesse märkimisväärseid erinevusi nende struktuuris ja esindusreeglites ( 16 ).

56.

Asjaolu, et rahvusvaheliste organisatsioonide puhul ei ole ette nähtud esindamist ametikoha järgi, räägib vastu sellele, et ELL artikli 17 lõike 1 kuues lause võiks komisjonile anda otseselt esindusõiguse välissuhetes.

57.

Komisjoni esindusõigus välissuhetes ei tulene ka liidu ja riikide pikaajalisest praktikast ( 17 ). Menetlusosalised on seda korduvalt kinnitanud. Nagu nähtub nõukogu esitatud dokumentidest, on nõukogu alates Lissaboni lepingu jõustumisest hoopis säilitanud oma püsiva praktika, mille kohaselt on ta määranud ja volitanud kolmandate riikidega rahvusvaheliste lepingute sõlmimiseks ainult ühe esindaja, kelleks on tavaliselt nõukogu eesistujaks oleva liikmesriigi alaline esindaja ( 18 ). Ainult üksikjuhtudel annab nõukogu sellel eesmärgil oma esindaja kõrval volituse ka komisjoni liikmele või komisjoni ametnikule ( 19 ). Sama kehtib ka ÜVJP valdkonnas kõrge esindaja suhtes ( 20 ). Sellest pidevast praktikast, mis ei ole aluslepingutega selgelt reguleeritud (vt allpool punkt 71 jj), ei saa ka tekkida liidu institutsioonidele siduvat pretsedenti, millega välistatakse komisjoni esindusõigus ( 21 ).

58.

Kooskõlas selle rahvusvahelisest õigusest tuleneva arusaamaga ja väljakujunenud praktikaga lähtub vaidlustatud otsus ka sellest, et välissuhetes ei ole komisjonil volitust ega esindusõigust ning see ei tulene ka isegi ELL artikli 17 lõike 1 kuuendast lausest, vaid selle peab esmalt andma nõukogu vastavalt ELTL artikli 218 lõigetele 2 ja 5. Selle otsuse artikli 2 kohaselt on „[n]õukogu eesistujal […] õigus määrata isik(ud), kes on volitatud protokollile liidu nimel alla kirjutama“.

59.

Lõpuks ei saa Lissaboni lepinguga, mis jõustus 1. detsembril 2009, ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause lisamist pidada selles osas veel üheks asjaoluks, ( 22 ) millest tekib volitus. Kaheldav on ka see, kas lepinguosalise riigisisese õiguse muutmine võib olla selline asjaolu. Selle vastu räägib eelkõige mõlema konventsiooni vastavas artiklis 27 sätestatud mõte, et lepingupool ei saa lepingu täitmata jätmise õigustamiseks tugineda oma riigisisesele õigusele.

60.

Selle küsimuse puhul, kas ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause kohaselt peab komisjon või tema määratud isik saama volituse allkirjastamiseks, on seega tegemist üksnes liidu sisesuhetega. Eelkõige ei mõjuta see seda, kas protokolli allkirjastamine nõukogu volitatud esindaja poolt võis tekitada Gaboni Vabariigi suhtes õiguslikke tagajärgi või oli see esindusõiguse puudumise tõttu ebaoluline ( 23 ).

61.

Rahvusvaheline õigus, eelkõige mõlemad Viini konventsioonid, ei anna seega vastupidi komisjoni ja kõrge esindaja seisukohale mingit teavet selle kohta, kuidas jaguneb nõukogu ja komisjoni vahel rahvusvaheliste lepingute sõlmimise pädevus.

62.

Lisaks võivad ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause tõlgendamisel olla asjakohased ELTL artiklid 220 ja 221. Eelkõige viidatakse ELTL artikli 221 lõikes 1 otseselt „liidu esindamisele“ tema delegatsioonide poolt.

63.

ELTL artiklitega 220 ja 221 reguleeritakse muu hulgas liidu suhteid rahvusvaheliste organisatsioonide ja kolmandate riikidega alates Lissaboni lepingust uuesti, jagades need pädevused komisjoni ja kõrge esindaja vahel. Kuigi viimane ei ole ELL artikli 13 lõike 1 tähenduses iseseisev liidu institutsioon, vaid komisjoni liige, on tal liidu esindajana spetsiifiline iseseisev pädevus, seda eelkõige ÜVJP raames (ELL artikkel 18 ja artikli 27 lõige 2) ( 24 ).

64.

Vaatamata termini „esindamine“ kasutamisele ei käsitle ELTL artiklid 220 ja 221 siiski liidu esindamist rahvusvaheliste lepingute algatamisel, rääkimata volitustest neid allkirjastada, vaid üksnes liidu diplomaatilist või konsulaaresindust ja koostööd rahvusvaheliste organisatsioonidega.

65.

See ei välista siiski, et ELL artikli 17 lõike 1 kuuendat lauset, mis lisati samuti Lissaboni lepinguga, ja selles sisalduvat mõistet „liidu esindamine välissuhetes“ tuleb mõista laiemalt (vt eespool punkt 50). Sarnaselt sellega, kuidas ELL artikli 27 lõige 2 koostoimes artiklitega 220 ja 221 andis kõrgele esindajale ulatuslikud volitused esindamiseks välissuhetes ÜVJP valdkonnas, oleks ELL artikli 17 lõike 1 kuues lause võinud laiendada komisjoni pädevust ka seoses rahvusvaheliste lepingute sõlmimisega.

66.

Seega ei anna ei ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause sõnastus ega selle tõlgendamine rahvusvahelise õiguse järgi ega ELTL artiklid 220 ja 221 komisjonile esindusõigust välissuhetes liidu nimel rahvusvaheliste lepingute sõlmimiseks. Allkirjastamise pädevus on aga prima facie hõlmatud liidu sisesuhetes mõistega „liidu esindamine välissuhetes“.

67.

Komisjonil on ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause alusel pädevus ainult siis, kui ei esine „muid aluslepingutes ettenähtud juhtusid“. Selline piirang võiks tuleneda ELTL artikli 218 lõigetest 2 ja 5 ning selles sätestatud nõukogu pädevusest sõlmida rahvusvahelisi lepinguid.

68.

Komisjoni ja kõrge esindaja sõnul tuleneb ELTL artikli 218 lõike 5 sõnastusest, ülesehitusest ja eesmärgist eelkõige see, et nimetatud säte reguleerib üksnes liidu sisesuhetes seda, milline institutsioon, täpsemalt nõukogu, peab andma oma nõusoleku lepingule, mille osas läbirääkimisi peetakse, ja selle allkirjastamisele. Küsimuse puhul, kes selle lepingu allkirjastab, on tegemist aga liidu esindamisega välissuhetes. See on reguleeritud ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause erinormiga ja see on määratud – väljaspool ÜVJPd – komisjonile.

69.

Nõukogu seevastu tõlgendab ELTL artikli 218 lõiget 5 selliselt, et see ei hõlma mitte ainult allkirjastamise lubamise pädevust, vaid ka allakirjutamist ennast. Allkirjastamise heakskiitmise otsus ja volitus allkirjastava isiku nimetamiseks moodustavad õiguslikus mõttes ühe terviku. Seega on ELTL artikli 218 lõige 5 ulatuslikum ja ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause suhtes erinorm.

70.

Selleks, et vastata küsimusele, kumb neist kahest seisukohast on õige, tõlgendan ELTL artiklit 218, võttes arvesse selle sõnastust ja normide süsteemi. Selle artikli tekkimise ajalugu ei anna tõlgendamisel tulemusi ( 25 ).

71.

Euroopa Kohtu praktika kohaselt kujutab ELTL artikkel 218 endast rahvusvaheliste lepingute sõlmimise valdkonnas eraldi üldist põhiseaduslikku tähtsust omavat sätet, kuna sellega antakse liidu institutsioonidele konkreetsed pädevused. Institutsioonidevahelise tasakaalu saavutamise eesmärgil näeb see säte eelkõige ette, et liidu ning ühe või mitme kolmanda riigi vahel lepingute sõlmimise üle peab läbirääkimisi komisjon, järgides nõukogu antud läbirääkimisjuhiseid, ning seejärel sõlmib need lepingud nõukogu pärast parlamendilt nõusoleku saamist või temaga konsulteerimist. Lepingute sõlmimise pädevus on nõukogul, kui komisjonile selles valdkonnas antud volitustest ei tulene teisiti. ( 26 )

72.

Alguses sisaldus viimane tingimus komisjoni pädevuse kasuks EMÜ asutamislepingu ( 27 ) artikli 228 lõikes 1 ja hiljem EÜ asutamislepingu artikli 300 lõikes 2, kuid puudub ELTL artiklist 218. Nimelt on ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause lisamisega pööratud ümber reegli ja erandi suhe. Komisjonil on nüüd selles valdkonnas pädevus siis, kui teisiti ei tulene aluslepingute muudest sätetest, eelkõige ELTL artiklist 218.

73.

ELTL artikli 218 lõike 2 üldreegel näeb muu hulgas ette, et nõukogu „annab loa“ lepingutele alla kirjutada ja sõlmib lepingud. Lepingu sõlmimise mõiste võib hõlmata ka allakirjutamist.

74.

Allkirjastamise lubamine on aga konkreetselt reguleeritud ELTL artikli 218 lõikes 5. Seejärel võtab nõukogu vastu „otsuse, millega antakse luba lepingule alla kirjutada ja vajaduse korral seda enne jõustumist ajutiselt kohaldada“. Lisaks võtab nõukogu ELTL artikli 218 lõike 6 kohaselt „vastu otsuse lepingu sõlmimise kohta“.

75.

ELTL artikli 218 lõiget 5 võiks mõista nii, et nõukogu peab „andma“ volitatud isiku poolt allkirjastamiseks „loa“. See tõlgendus järgiks nõukogu argumenti, et ELTL artikli 218 lõigetes 2 ja 5 nõutav allkirjastamise luba ning selleks volitatud isiku nimetamine moodustavad õiguslikus mõttes ühe terviku.

76.

Pealegi võtaks see arvesse nõukogu „hübriidset“ olemust. Erinevalt teistest liidu institutsioonidest ei ole nõukogu homogeenne ning tal puudub selge ja püsiv hierarhiline struktuur. Vastavalt ELL artikli 16 lõikele 2 koosneb nõukogu kõigi liikmesriikide esindajatest ministrite tasandil, kellel on volitus võtta esindatava liikmesriigi valitsust siduvad kohustusi ja hääleõigus, kuid kes ei esinda nõukogu kui institutsiooni. Reeglina on esindajaks see liikmesriik, kes on ELL artikli 16 lõike 9 kohaselt rotatsiooni korras nõukogu eesistujariik nagu ka käesoleval juhul ( 28 ). Institutsiooni üldise esindusõiguse puudumise tõttu on esinduseks igal üksikul juhul vaja selgelt väljendatud otsust.

77.

Lisaks ei välista see tõlgendus, et nõukogu volitab teist institutsiooni rahvusvahelist lepingut allkirjastama, kui ta peab seda asjakohaseks; ta ei ole siiski kohustatud seda tegema. Nagu juba mainitud punktis 57, tuleb seda praktikas aeg-ajalt ette.

78.

Sellist arusaama ei toeta aga piisavalt ei ELTL artikli 218 sõnastus ega ülesehitus.

79.

ELTL artikli 218 lõigetes 2, 5 ja 6 eristatakse nimelt ühelt poolt nõukogu pädevust lepingu sõlmimiseks ja teiselt poolt tema luba lepingu allkirjastamiseks. Seetõttu ei saa allakirjutamine kui selline olla osa nõukogu pädevusest sõlmida rahvusvahelisi lepinguid.

80.

Need sätted jätavad lahtiseks ka küsimuse, kes määrab isiku, kes liidu nimel rahvusvahelisele lepingule alla kirjutab. Asjaolu, et nõukogu oma otsusega üksnes „annab loa“ allkirjastamiseks, viitab sellele, et allkirjastamine ei kuulu tema enda pädevusse ning samuti ei pea nõukogu olema see, kes määrab selleks volitatud isiku.

81.

Seda toetab ka ELTL artikli 218 lõigete 2 ja 5 tõlgendamine ELTL artikli 218 lõiget 3 arvesse võttes, mida pooldavad komisjon ja kõrge esindaja.

82.

ELTL artikli 218 lõike 3 kohaselt võtab nõukogu – kui tegemist ei ole ÜVJP valdkonnaga – komisjoni soovitusel vastu otsuse, millega antakse luba alustada läbirääkimisi ning nimetatakse liidu läbirääkija või läbirääkimisrühma juht. Euroopa Kohtu praktikast (vt eespool punkt 68) tuleneb, et need isikud leitakse tavaliselt komisjoni teenistuste ametnike hulgast, kes valmistasid ette soovitused kavandatava lepingu kohta. Asjaolust, et selle sätte kohaselt nimetab nõukogu ainult läbirääkija või läbirääkimisrühma juhi (komisjoni ametnike hulgast), järeldavad komisjon ja kõrge esindaja usutavalt, et ELTL artikli 218 lõike 5 vastava normi puudumisel ei saa nõukogul olla pädevust nimetada ka lepingu allkirjastamiseks volitatud isikut.

83.

Sellest tulenevalt räägivad kaalukad põhjused selle poolt, et sellistel juhtudel võib ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause kohaselt volitada ainult komisjoni selleks, et ta oma liidu välissuhetes esindamise pädevust kasutades allkirjastab rahvusvahelise lepingu või määrab selleks volitatud isiku.

84.

Kuna nõukogul puudub ELTL artikli 218 alusel pädevus määrata isik, kellel on volitus rahvusvahelisele lepingule alla kirjutada, kuulub see pädevus seega ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause kohaselt komisjonile, kes esindab liitu välissuhetes.

85.

Seega tuleb hagi esimese väitega nõustuda, ilma et oleks vaja uurida komisjoni ja kõrge esindaja teisi argumente, eelkõige seoses ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö kohustuse väidetava rikkumisega.

86.

Teise väitega heidab komisjon ette, et on rikutud ELTL artikli 296 lõikest 2 ja artiklist 297 tulenevaid vaidlustatud otsuse põhjendamise ja avaldamise kohustusi (esimene osa) ning institutsioonidevahelise lojaalse koostöö kohustust, mille puhul antud juhul tuginetakse ELL artikli 13 lõike 2 teisele lausele (teine osa).

87.

Selle väite esimene osa on ilmselgelt põhjendamatu.

88.

Ühelt poolt, nagu on leitud punktides 33 ja 34, nähtub vaidlustatud otsuse artiklite 1–3 regulatiivne sisu selgelt nende sõnastusest. Teiselt poolt ei ole kolmanda riigiga lepingu sõlmimise luba seotud avaldamiskohustusega, mida komisjon ise repliigis kaudselt tunnistab.

89.

Seega ei leidnud teise väite esimene osa kinnitust.

90.

Selle väite teine osa on aga põhjendatud. Nagu nähtub hagi esimeses väites esitatud põhjendustest, rikkus nõukogu oma pädevust ületades ELL artikli 13 lõike 2 teist lauset komisjoni kahjustaval viisil.

91.

Seega tuleb komisjoni hagi rahuldada.

92.

Seevastu tuleb jätta rahuldamata nõukogu teise võimalusena esitatud taotlus lugeda vaidlustatud otsuse ja vaidlustatud loa tagajärjed vastavalt ELTL artikli 264 teisele lõigule kehtivaks.

93.

ELTL artikli 264 teise lõigu kohaselt võib Euroopa Kohus, kui ta seda vajalikuks peab, märkida, milliseid tühiseks tunnistatud õigusakti tagajärgi loetakse kehtivaks. Euroopa Kohtu praktikas on seda õiguskindluse põhjustel peetud vajalikuks eelkõige juhul, kui õigusakti kohene tühistamine põhjustaks puudutatud isikutele raskeid negatiivseid tagajärgi. ( 29 )

94.

Nõukogu ei ole aga kindlaks määranud võimalikke puudutatud isikuid ega selgitanud, millised rasked negatiivsed tagajärjed neile tühistamisega kaasneks. Ta viitas üksnes ebamääraselt õiguskindlusele ja liidu kui rahvusvahelise partneri usaldusväärsusele.

95.

Nagu komisjon väidab ning mida nõukogu ka möönab, puudutab vaidlustatud otsuse ja vaidlustatud loa tühistamine ainult liidu sisesuhet. See ei mõjuta protokolli allkirjastamise õiguslikke tagajärgi ja seega Gaboni Vabariigiga sõlmitud kalandussektorit käsitleva partnerluslepingu nõuetekohast täitmist. Nimelt ei ole nõukogu esindaja esindusvolituse puudumise näol tegemist eriti tähtsa normi ilmse rikkumisega mõlema Viini konventsiooni artikli 46 tähenduses, mis võiks kahtluse alla seada protokolli kehtivuse rahvusvahelise õiguse järgi. Pealegi piisaks välissuhtes õiguskindluse tagamiseks sellest, kui liit kinnitaks mõlema Viini konventsiooni artikli 8 tähenduses tagantjärgi nõukogu esindaja poolt allkirjastamist.

96.

Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja nõukogu on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista nõukogult.

97.

Vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1 kannavad Tšehhi Vabariik, Prantsuse Vabariik, Ungari, Madalmaade Kuningriik, Portugali Vabariik ning liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja oma kohtukulud ise.

98.

Teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus: