Kohtuasi C‑497/20

Randstad Italia SpA

versus

Umana SpA jt

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Corte suprema di cassazione)

Euroopa Kohtu (suurkoda) 21. detsembri 2021. aasta otsus

Eelotsusetaotlus – ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik – Liikmesriikide kohustus näha ette tõhusa õiguskaitse tagamiseks vajalik kaebeõigus liidu õigusega hõlmatud valdkondades – Riigihange – Direktiiv 89/665/EMÜ – Artikli 1 lõiked 1 ja 3 – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 47 – Liikmesriigi kõrgeima halduskohtu otsus, millega Euroopa Kohtu praktikat eirates tunnistatakse vastuvõetamatuks riigihankemenetlusest kõrvale jäetud pakkuja kaebus – Nimetatud kohtuotsuse selle liikmesriigi kohtusüsteemi kõrgeimasse kohtusse edasi kaebamise võimaluse puudumine – Tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtted

Õigusaktide ühtlustamine – Asjade ja ehitustööde riigihangete vaidlustusmenetlused – Direktiiv 89/665 – Liikmesriikide kohustus näha ette vaidlustusmenetlus – Menetlusnormid – Liikmesriikide kaalutlusõigus – Piirid – Kohustus tagada õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele järgimine

(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47; nõukogu direktiiv 89/665 (muudetud direktiiviga 2014/23), artikli 1 lõiked 1 ja 3)

(vt punkt 49)
Liikmesriigid – Kohustused – Tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalike õiguskaitsevahendite kehtestamine – Menetlusautonoomia põhimõte – Liikmesriigi õigusnormid, mille tulemusel puudub õigussubjektidel võimalus seada selle liikmesriigi kohtusüsteemi kõrgeimale kohtule esitatavas kassatsioonkaebuses kahtluse alla sama liikmesriigi kõrgeima halduskohtu otsuse vastavust liidu õigusele – Lubatavus – Tingimused – Võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtete järgimine – Riigihankemenetlusest kõrvale jäetud pakkuja kaebus, mille eesmärk on tõendada selle menetluse õigusvastasust – Võimalus esitada see kaebus sõltumatule ja erapooletule kohtule

(ELL artikli 4 lõige 3 ja artikli 19 lõike 1 teine lõik; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47; nõukogu direktiiv 89/665 (muudetud direktiiviga 2014/23), artikli 1 lõiked 1 ja 3)

(vt punktid 56–66, 69, 78, 81 ja resolutsioon)
Õigusaktide ühtlustamine – Asjade ja ehitustööde riigihangete vaidlustusmenetlused – Direktiiv 89/665 – Liikmesriikide kohustus näha ette vaidlustusmenetlus – Vaidlustamisõigus – Riigihankemenetlusest kõrvale jäetud pakkuja kaebus, mille eesmärk on tõendada selle menetluse õigusvastasust – Vastuvõetavus – Tingimus, et selle kaebuse esitanud pakkuja ei ole hankemenetlusest lõplikult kõrvale jäetud

(Nõukogu direktiiv 89/665 (muudetud direktiiviga 2014/23), artikli 1 lõiked 1 ja 3 ning artikkel 2a)

(vt punktid 67, 68 ja 70–77)

Kokkuvõte

Liidu õigusega ei ole vastuolus see, kui liikmesriigi kohtusüsteemi kõrgeim kohus ei saa tühistada selle liikmesriigi kõrgeima halduskohtu otsust, mille tegemisel on rikutud liidu õigust

See ei piira siiski sellise rikkumise tõttu kahju kandnud isikute võimalust nõuda asjasse puutuvalt liikmesriigilt hüvitist

Azienda USL Valle d’Aosta (Valle d’Aosta piirkonna kohalik terviseamet, Itaalia) algatas riigihankemenetluse, et valida välja töövahendusagentuur renditöötajate vahendamiseks. Randstad Italia SpA (edaspidi „Randstad“) oli selles menetluses osalenud pakkujate hulgas. Pärast tehniliste pakkumuste hindamist jäeti Randstad kõrvale, kuna tema tehniline pakkumus ei saanud hinnet, mis ületanuks määratud kohustusliku lävendi.

Randstad esitas pädevale esimese astme halduskohtule kaebuse, millega ta esiteks soovis vaidlustada tema hankemenetlusest kõrvalejätmise ja teiseks tõendada, et see menetlus ei olnud õiguspärane. Kaebus tunnistati vastuvõetavaks, kuid jäeti sisulistel põhjustel rahuldamata. Apellatsioonimenetluses leidis Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) siiski, et väited menetluse õiguspärasuse vaidlustamiseks oleks tulnud tunnistada vastuvõetamatuks, kuna Randstadil puudus õigus neid väiteid esitada. Seetõttu muutis ta esimese astme kohtu otsust selles küsimuses. Randstad esitas selle kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse Corte suprema di cassazionele (Itaalia kassatsioonikohus). See kohus rõhutas asja sisuliselt analüüsides, et kõrgeima halduskohtuna tegutseva riiginõukogu keeldumine analüüsida väiteid hankemenetluse õigusvastasuse kohta rikub õigust tõhusale õiguskaitsevahendile liidu õiguse tähenduses. Ta märkis siiski, et Itaalia konstitutsiooniõigus ( 1 ) Corte costituzionale (Itaalia konstitutsioonikohus) tõlgenduses ( 2 ) nõuab sellise kassatsioonkaebuse vastuvõetamatuks tunnistamist. Kõrgeima halduskohtuna tegutseva riiginõukogu otsuste peale saab nimelt kassatsioonkaebuse esitada ainult kohtu pädevusega seotud põhjustel, kuid käesolevas asjas põhines Randstadi kassatsioonkaebus liidu õiguse rikkumisest tuleneval väitel.

Neil asjaoludel otsustas kassatsioonikohus pöörduda Euroopa Kohtu poole sisuliselt küsimusega, kas liidu õigusega ( 3 ) on vastuolus riigisisene õigusnorm, mis liikmesriigi kohtupraktika kohaselt ei võimalda õigussubjektil seada sellele kohtule esitatud kassatsioonkaebuses kahtluse alla kõrgeima halduskohtu otsuse vastavust liidu õigusele.

Euroopa Kohtu suurkoda leidis, et selline õigusnorm on liidu õigusega kooskõlas.

Euroopa Kohtu hinnang

Euroopa Kohus märkis menetlusautonoomia põhimõtte kohta, et juhul, kui konkreetses valdkonnas ei ole kehtestatud liidu õigusnorme, tuleb iga liikmesriigi riigisiseses õiguskorras kehtestada menetlusnormid, et tagada õigussubjektidele liidu õigusega hõlmatud valdkondades tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajalik kaebeõigus ELL artikli 19 tähenduses. Seda tuleb aga teha nii, et need menetlusnormid ei oleks vähem soodsad kui riigisisese õiguse kohaldamisalasse kuuluvaid sarnaseid olukordi reguleerivad normid (võrdväärsuse põhimõte) ega muudaks liidu õigusega antud õiguste teostamist tegelikult võimatuks või ülemäära keeruliseks (tõhususe põhimõte). Nii ei ole liidu õigusega põhimõtteliselt vastuolus see, kui liikmesriigid piiravad või seavad tingimusi väidetele, mida võib esitada kassatsioonimenetluses, kui nad järgivad seejuures neid kahte põhimõtet.

Võrdväärsuse põhimõtte kohta märkis Euroopa Kohus, et käesoleval juhul piiravad eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevust lahendada kõrgeima halduskohtuna tegutseva riiginõukogu otsuste peale esitatud kassatsioonkaebusi samad menetlusnormid olenemata sellest, kas nende kaebuste aluseks on riigisisesed või liidu õigusnormid. Järelikult on selle põhimõtte järgimine tagatud.

Tõhususe põhimõtte kohta tuletas Euroopa Kohus meelde, et liidu õigus ei kohusta liikmesriike kehtestama muid õiguskaitsevahendeid kui need, mis on sätestatud riigisiseses õiguses, välja arvatud juhul, kui ei ole ühtegi õiguskaitsevahendit, mis võimaldaks tagada õigussubjektidele liidu õigusest tulenevad õigused. Juhul kui eelotsusetaotluse esitanud kohus tuvastab, et käesolevas asjas on selline kohtulik õiguskaitsevahend olemas – a priori näib see nii olevat –, on asjasse puutuval liikmesriigil liidu õiguse seisukohast igati lubatav anda oma kõrgeimale halduskohtule pädevus teha asjas nii fakti‑ kui ka õigusküsimustes otsus viimase kohtuastmena ja seega välistada, et seda asja oleks veel võimalik kassatsioonkaebuse alusel sisuliselt läbi vaadata selle liikmesriigi kohtusüsteemi kõrgeimas kohtus. Seega ei riku kõnealune liikmesriigi õigusnorm ka tõhususe põhimõtet ja sellest ei ilmne ühtegi asjaolu, millest nähtuks ELL artikli 19 eiramine. Sellele järeldusele ei räägi vastu ka direktiivi 89/665 sätted, mis riigihankelepingute sõlmimise valdkonnas kohustavad liikmesriike tagama õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile ( 4 ).

Euroopa Kohus märkis siiski, et arvestades selle direktiiviga ja harta artikliga 47 tagatud õigust tõhusale õiguskaitsevahendile, tunnistas kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu Randstadi poolt halduskohtule esitatud kaebuse vastuvõetamatuks ekslikult. Sellega seoses tuletas Euroopa Kohus meelde, et esiteks piisab kaebuse vastuvõetavaks tunnistamiseks sellest, et on olemas võimalus, et kaebuse rahuldamise korral peab hankija hankemenetluse uuesti läbi viima. Teiseks saab nimetatud direktiivi kohaselt kaebuse esitada üksnes pakkuja, keda ei ole veel hankemenetlusest lõplikult kõrvale jäetud, ning pakkuja hankemenetlusest kõrvaldamine on lõplik üksnes siis, kui talle on sellest teatatud ja kõrvalejätmine on sõltumatu ja erapooletu kohtu poolt „õiguspäraseks tunnistatud“ ( 5 ).

Käesoleval juhul rikkus kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu seda normi, kuna nii hetkel, kui Randstad esitas hagi esimese astme kohtusse, kui ka ajal, mil see kohus tegi otsuse, ei olnud ei see kohus ega ükski teine sõltumatu järelevalveasutus hankekomisjoni otsust Randstad menetlusest kõrvaldada veel õiguspäraseks tunnistanud.

Sellises olukorras, nagu oli kõne all põhikohtuasjas, kus riigisisene menetlusõigus iseenesest võimaldab huvitatud isikutel esitada kaebuse sõltumatule ja erapooletule kohtule ning tõhusalt tugineda liidu õiguse ja liidu õiguse liikmesriigi õiguskorda üle võtvate riigisiseste sätete rikkumisele, kuid kus selle liikmesriigi kõrgeim halduskohus kui viimase kohtuastmena asja lahendav kohus seob selle kaebuse vastuvõetavuse põhjendamatult tingimustega, mille tulemusel jäävad need huvitatud isikud ilma õigusest tõhusale õiguskaitsevahendile, ei nõua liidu õigus siiski, et see liikmesriik näeks selle õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile rikkumise heastamiseks ette õiguse esitada kohtusüsteemi kõrgeimale kohtule kassatsioonkaebus selliste kõrgeima halduskohtu tehtud vastuvõetamatuks tunnistamise otsuste peale.

Viimaseks rõhutas Euroopa Kohus, et see lahendus ei mõjuta nende eraõiguslike isikute õigust, kelle õigust tõhusale õiguskaitsevahendile viimase astmena asja lahendava kohtu lahendiga on rikutud, nõuda kõnealuse liikmesriigi vastutuse kohaldamist juhul, kui on täidetud liidu õiguses selleks ette nähtud tingimused ja eelkõige tingimus, et selle õiguse rikkumine peab olema piisavalt selge.

( 1 ) Costituzione (põhiseadus) artikli 111 kaheksas lõik.

( 2 ) 18. jaanuari 2018. aasta kohtuotsus nr 6/2018, mis käsitleb põhiseaduse artikli 111 kaheksanda lõigu tõlgendamist (ECLI:IT:COST:2018:6).

( 3 ) ELL artikli 4 lõige 3 ja artikli 19 lõige 1 ning nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiivi 89/665/EMÜ riiklike tarne‑ ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus‑ ja haldusnormide kooskõlastamise kohta (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiiviga 2014/23/EL) artikli 1 lõiked 1 ja 3 tõlgendatuna Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 47 alusel.

( 4 ) Direktiivi 89/665 artikli 1 lõiked 1 ja 3.

( 5 ) Direktiivi 89/665 artikli 2a lõige 2, tõlgendatuna harta artikli 47 alusel.